ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPCECIAL
REVISIÓN GIL ROSARIO RIVERA procedente de la Comisión Recurrido Apelativa del KLRA202300597 Servicio Público v.
MUNICIPIO DE SAN JUAN Caso Núm.: Recurrente 2008-10-0377
Materia: Retención Panel integrado por su presidente el Juez Monge Gómez, el Juez Cruz Hiraldo y la Jueza Boria Vizcarrondo.
Boria Vizcarrondo, Jueza Ponente.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 16 de abril de 2024.
Mediante recurso de revisión administrativa comparece ante
nos el Municipio de San Juan, (Municipio o la parte recurrente). Nos
solicita la revocación de la determinación emitida por la Comisión
Apelativa del Servicio Público (CASP). Mediante el aludido dictamen,
la CASP concedió la apelación instada por el Sr. Gil Rosario Rivera
(señor Rosario o recurrido) contra el Municipio y ordenó su
reinstalación, así como el pago de los salarios y beneficios
marginales dejados de percibir.
Tras un análisis concienzudo de la totalidad del expediente y
con el beneficio de la transcripción de la prueba oral que desfiló en
la vista celebrada ante la CASP, resolvemos confirmar el dictamen
recurrido.
I.
El Sr. Gil Rosario Rivera era empleado de carrera del
Municipio de San Juan desde el 1990. Se desempeñaba como
operador de equipo pesado en la Oficina para el Desarrollo Infantil
del Municipio de San Juan. Al momento de su destitución había
Número Identificador SEN2024 ______________ KLRA230597 Página 2 de 19
laborado por espacio de dieciocho (18) años en el Municipio, nueve
(9) de ellos, estuvo asignado al programa “Head Start”. Su función
principal era transportar a los niños del programa a diversas
actividades y diligencias encomendadas por su supervisor, el Sr.
Jesús Pastrana Martínez.
La presente controversia tiene su génesis el 3 de octubre de
2008 cuando el señor Gil Rosario presentó una Apelación ante la
Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos
Humanos del Servicio Público (CASARH)1, por estar inconforme con
la determinación del Municipio de destituirle del puesto que
ocupaba en la clase de Chofer de Vehículo Pesado. El recurrido
recibió el 15 de septiembre de 2008 una notificación por parte del
Municipio en el que se le informaba que habían acogido la
recomendación de la Oficial Examinadora, Lcda. Rita I. Maldonado
Arrigoitía, luego de evaluada la prueba presentada durante la vista
administrativa.
La medida disciplinaria surge de los hechos ocurridos el día 1
de octubre de 2007, en el que se le requirió tanto al recurrido como
a otros empleados, ir a un almacén por necesidad de servicio, pero
estos alegadamente se negaron, lo que constituyó para el Municipio
un acto de insubordinación. A su vez, el recurrente incluyó otra falta
que sumó a la determinación de destitución, sobre hechos ocurridos
el día 28 de septiembre de 2007, en el que se le imputó al señor
Rosario haber realizado en el banco un cambio de cheque de su
quincena, mientras utilizaba un vehículo oficial y en horario
laborable. En dicha misiva el Municipio adujo que el empleado
también contaba con dos (2) medidas disciplinarias adicionales,
específicamente una comunicación del 19 de junio de 2007, por
1 La Comisión Apelativa del Servicio Público fue creada mediante el Plan de Reorganización Núm. 2-2010 en el que se fusionó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos (CASARH) y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público (CRTSP). KLRA202300597 Página 3 de 19
insubordinación y ausentismo y una comunicación de 23 de enero
de 2008, en el que se le había suspendido de empleo y sueldo por
treinta (30) días por alegada conducta similar.
El Municipio basó la destitución conforme el Capítulo VII,
Artículo 7.09, Sección 9.1 (4), Retención del Servicio del Código de
Administración de Asuntos de Personal del Municipio de San Juan
y el Artículo 11.011 (a) (4) de la Ley Núm. 81 del 30 de agosto de
1991, según enmendada, conocida como la Ley de Municipios
Autónomos, que establecen como deberes y obligaciones de un
empleado:
“Acatar aquellas órdenes e instrucciones de sus
supervisores compatibles con la autoridad delegada a éstos y
con las funciones, actividades y operaciones municipales.”
A su vez, el Municipio concluyó que dichas conductas eran
sancionables por violación a las disposiciones del Reglamento de
Conducta y Medidas Disciplinarias, las cuales conllevaban las
siguientes penalidades:
Normas de Conductas Prohibidas Número 1, inciso h: “Negarse, sin mediar justa causa, a realizar un trabajo.” Violentar la disposición de insubordinación por tercera ocasión conlleva la destitución del puesto que ocupa el Municipio de San Juan. Normas de Conductas Prohibidas Número 12 “Disponer de la propiedad municipal y los servicios de un empleado para fines no públicos.”
Violentar dicha disposición conlleva la suspensión de empleo
y sueldo por 10 días laborables del puesto que ocupa en el
Municipio de San Juan.
En su Apelación el señor Rosario se sostuvo en no haber
incurrido en conducta constitutiva de insubordinación y en cuanto
al cambio de cheque de su nómina, respondió que fue autorizado y
era costumbre de los empleados realizarlo. KLRA230597 Página 4 de 19
Atendido el escrito de Apelación radicado por el señor Rosario,
la CASP celebró una vista el día 27 de abril de 2022. Antes de
presentar la prueba testifical ante la Oficial Examinadora, las partes
informaron haber estipulado la autenticidad de la siguiente prueba
documental:
1. Exhibit 1: Carta del 7 de julio de 2008 y recibida por el apelante el 15 de septiembre de 2008. La carta está suscrita por el secretario municipal y en ella se le destituye del puesto, conforme a la recomendación de la [O]ficial [E]xaminadora en el informe del 23 de mayo de 2008. 2. Exhibit 2: Informe de la Oficial Examinadora del 23 de mayo de 2008 en el que se encontraron probadas las faltas 1 y 12. El informe concluye que el señor Rosario Rivera había recibido medidas disciplinarias progresivas con relación a la falta por lo que recomendó la destitución del apelante. 3. Exhibit 3: Carta del 1 de noviembre de 2007 suscrita por el director de la Oficina de Administración de Recursos Humanos y Relaciones Laborables y recibida por el Sr. Gil Rosario Rivera el 28 de noviembre de 2007. En ella se le informó la intención del MSJ de destituirle por incurrir en las faltas 1 y 12 del Reglamento de Conducta y Medidas Disciplinarias del Municipio de San Juan. 4. Exhibit 4: Formulario de Solicitud de Acción Disciplinaria firmada por el Sr. Jesús Pastrana Martínez, supervisor del apelante el 30 de octubre de 2007, relacionada a los hechos del 28 de septiembre de 2007 cuando este último fue al banco a cambiar el cheque de pago salarial. 5. Exhibit 5: Carta del apelante con fecha de 28 de agosto de 2007 explicando el incidente que provocó la controversia relacionada al cambio de cheque. 6. Exhibit 6: Formulario del Municipio intitulado Recibo. Este fue firmado por el apelante acusando recibo de la Ordenanza Núm. 30 del 30 de agosto de 2007. 7. Exhibit 7: Formulario intitulado Certificación. En ella se da fe de la entrega al señor Rosario Rivera de la Ordenanza Núm. 30 del 7 de mayo de 2007, así como de otras normas y reglamentos relacionados al personal. 8. Exhibit 8: Formulario de Solicitud de Acción Disciplinaria firmado por el Sr. Jesús Pastrana Martínez y comentado por el apelante, por los hechos del 1 de octubre de 2007 en los que se le requirió prestar servicios en el almacén. La solicitud tiene fecha del 30 de octubre de 2007. 9. Exhibit 9: Carta del 23 de enero de 2008 y recibida por el Sr. Gil Rosario Rivera el 3 de marzo de 2008. La carta está suscrita por el secretario municipal y en ella se le impone al apelante una suspensión de empleo y sueldo por 30 días, conforme a la recomendación de la [O]ficial [E]xaminadora en el informe del 29 de diciembre de 2007. KLRA202300597 Página 5 de 19
10. Exhibit 10: Informe de la Oficial Examinadora del 29 de diciembre de 2007 en el que se encontraron probadas las faltas 2 y 57 y recomendó la imposición de una medida disciplinaria consistente en la suspensión de empleo y sueldo por 30 días. 11. Exhibit 11: Carta del 28 de agosto de 2007, suscrita por el Director de la Oficina de Administración de Recursos Humanos y Relaciones Laborales y recibida por el apelante el 18 de septiembre de 2007. En ella se le informa la intención del MSJ de imponerle una medida disciplinaria de 45 días por incurrir en las faltas 2, 55 y 57 del Reglamento de Conducta y Medidas Disciplinarias del Municipio de San Juan. 12. Carta del 19 de junio de 2007, suscrita por el secretario municipal y recibida por el apelante el 18 de julio de 2007, en la que se le impone una reprimenda escrita por cometer las faltas 2 y 57 del Reglamento de Conductas y Medidas Disciplinarias del Municipio de San Juan.
Con el beneficio de los escritos de las partes, la Oficial
Examinadora hizo las siguientes determinaciones de hechos
pertinentes:
5. El 19 de junio de 2007, el Municipio le remitió a Rosario Rivera una reprimenda escrita por incurrir en la Falta de Conducta Número 2 y en la Falta de Conducta Número 57 del Reglamento de Conducta y Medidas Disciplinarias del Municipio de San Juan por un patrón de ausencias, tardanzas y abandono del lugar de trabajo sin previa autorización. Dicha medida disciplinaria fue recibida por el apelante el 18 de julio de 2007. 6. Posteriormente, específicamente el 29 de agosto de 2007, el [Municipio] le notificó por escrito al Sr. Gil Rosario Rivera su intención de imponerle una nueva medida disciplinaria consistente en una suspensión de empleo y sueldo por 45 días por nuevamente infringir las normas de conducta, imputándole la reincidencia en la Falta de Conducta Número 2, y la Falta de Conducta Número 57, e imputándole además la Falta de Conducta Número 55. Se alegó en la carta que el apelante continuó con el patrón de patrón de ausencias, tardanzas y abandono del lugar de trabajo sin previa autorización. Esta comunicación fue recibida por el apelante el 18 de septiembre de 2007. En ella se le apercibió sobre su derecho a solicitar vista administrativa. 12. Por [los hechos ocurridos el 28 de septiembre de 2007], el 30 de octubre de 2007, el Sr. Jesús Pastrana Martínez refirió a la Oficina de Recursos Humanos una Solicitud de Acción Disciplinaria contra el Sr. Gil Rosario Rivera. En ella consignó lo siguiente: Orientar al Chofer Gil Rosario que no se puede utilizar los vehículos [del] Municipio de SJ para otras funciones que no sean del Programa de KLRA230597 Página 6 de 19
HS. No autoricé el uso del vehículo para otras funciones. 13. Sobre esta alegación, en el mismo formulario Solicitud de Acción Disciplinaria, el apelante arguyó lo siguiente: Recibí de mi supervisor el mismo día de la citación y pensaba que no había problemas ya que todos los choferes lo hacen. Por tal razón me paré a cambiar mi cheque y proseguí con mi trabajo. 14. El 1 de octubre de 2007, el Sr. Nelson Rosa Cabán les requirió al apelante y a otros empleados que se presentaran en un almacén, propiedad del Municipio, ubicado en Hato Rey. 15. Estos informaron al supervisor su inconformidad con acudir al lugar por entender que realizarían funciones que no respondían al puesto que ocupaban. 18. El señor Rosario Rivera […] sostuvo lo siguiente: Le indiqué a mi supervisor que si tenía que ir al almacén iba a brindar servicios de guiar no hacer trabajo de guardalmacén ya que no está en mis funciones. 19. Por estos dos últimos sucesos, [el Municipio] le informó al apelante su intención de destituirle del puesto imputándole la comisión de las normas de conductas prohibidas número 1, inciso h y número 12. 20. En cuanto a la medida disciplinaria de suspensión de empleo y sueldo, la vista informal en el MSJ se celebró el 3 de diciembre de 2007 y la [O]ficial [E]xaminadora a cargo de la vista emitió su Informe y Recomendación el 19 de diciembre de 2007. Esta última encontró probadas las faltas 2 y 57, no así la 55. Por tratarse de la segunda vez que se le imputan las mismas faltas, recomendó la suspensión de empleo y sueldo por 30 días. 22. Sobre los hechos imputados al apelante, y sobre los que se le informó la intención de destituirle, se celebró una vista informal en el Municipio de San Juan el 31 de marzo de 2008. La [O]ficial [E]xaminadora a cargo emitió su informe el 23 de mayo de 2008 recomendando la destitución por encontrar probadas las faltas que se le imputaron y por entender que reincidía la comisión de la falta número 1. 23. Nuevamente, el Municipio acogió la recomendación de la [O]ficial [E]xaminadora y procedió con la destitución del apelante. Esta determinación final le fue notificada al Sr. Gil Rosario Rivera en carta del 7 de julio de 2008 y recibida por este el 15 de septiembre de 2008. En ella se le apercibió de su derecho a apelar dicha determinación ante [la CASP].
Aquilatada la prueba testifical y documental, el caso fue
sometido para adjudicación. La Oficial Examinadora emitió su
Informe, el que fue acogido por la CASP mediante Resolución del 19 KLRA202300597 Página 7 de 19
de septiembre de 2023. En este la Oficial Examinadora concluyó que
el Municipio incumplió con las exigencias de ley para destituir al Sr.
Rosario. Señaló que el Municipio sostuvo que al apelante se le
ordenó asistir a realizar trabajos en el Almacén Central y que este
se negó. El Municipio adujo que esta constituía la tercera vez en que
el Sr. Rosario incurría en la misma conducta prohibida. “Sin
embargo, de la prueba desfilada surge que el [Sr. Rosario] estuvo
disponible para realizar trabajos realizados al puesto ocupado”. Para
demostrar que el Sr. Rosario incumplió con los deberes de su
puesto, “el Municipio intentó presentar la descripción del puesto
que cobró vigencia en el 2021 y no la vigente al momento de los
hechos. Tampoco presentó otra prueba que pudiera permitirnos
colegir que dicha función era propia del puesto que ocupaba [el
Sr. Rosario] o afín a este”. (Énfasis nuestro).
Por lo tanto, recomendó la modificación de la medida
disciplinaria impuesta de una destitución a una suspensión de
empleo y sueldo por diez (10) días; a su vez, se ordenó la restitución
del Sr. Gil Rosario Rivera en un puesto igual o similar al que
ocupaba al momento de la destitución; el abono de los emolumentos
dejados de percibir por el tiempo que estuvo fuera del empleo; y la
remoción de cualquier alusión a su destitución del expediente de
personal, ordenando sustituir dicha medida disciplinaria por una
suspensión de empleo y sueldo de diez (10), conforme lo establecen
las Guías.
Inconforme, el Municipio comparece ante nos mediante el
presente recurso de revisión administrativa, en el que invoca la
comisión de los siguientes errores:
1. ERRÓ LA CASP EN DECLARAR HA LUGAR LA APELACION DEL RECURRIDO. 2. ERRÓ LA CASP EN LA EXCLUSION DE PRUEBA ADMISIBLE Y PERTINENTE PRESENTADA POR LA PARTE RECURRENTE CUANDO EL PROPIO RECURRIDO LO AUTENTICA EN SU TESTIMONIO. KLRA230597 Página 8 de 19
3. ERRÓ LA CASP AL CONCLUIR QUE LA ESPECIFICACIÓN DE CLASE DE CHOFER DE EQUIPO PESADO PRESENTADA POR LA PARTE RECURRENTE ENTRÓ EN VIGOR EN EL AÑO 2021. 4. ERRÓ LA CASP EN DILATAR EL CASO POR MÁS DE 14 AÑOS[.]
Atendido el recurso y con el beneficio de la comparecencia de
ambas partes, estamos en posición de resolver, primero delimitando
el trasfondo normativo aplicable.
II.
A.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico (LPAU) en su sección 4.2 rige y define el
ámbito de la revisión judicial de las decisiones de las agencias
administrativas. A tales efectos, el estatuto limita la revisión judicial
a decisiones que: (1) sean órdenes o resoluciones finales de la
agencia y (2) que se hayan agotado todos los remedios provistos por
la agencia administrativa. 3 LPRA sec. 9672.
Sobre esta gestión de revisión judicial, sabido es que los
tribunales apelativos vienen llamados a otorgar amplia deferencia a
las decisiones de las agencias administrativas. Graciani Rodríguez v.
Garaje Isla Verde, 202 DPR 117,126 (2019); Otero v. Toyota, 163
DPR 716, 727 (2005). Esta deferencia responde a la experiencia y
pericia que se presume tienen los organismos administrativos para
atender y resolver los asuntos por ley delegados. Id. Lo anterior, sin
embargo, no pretende imprimirle un sello de corrección a aquellas
determinaciones o interpretaciones administrativas irrazonables,
ilegales o simplemente contrarias a derecho. IFCO Recycling v. Aut.
Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 746 (2012). Es por ello, que las
determinaciones de una agencia han de ser evaluadas bajo un
estándar de razonabilidad. Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR
606, 626 (2016); Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76 (2004). Así
pues, las determinaciones de hecho de las decisiones KLRA202300597 Página 9 de 19
administrativas se sostendrán por los tribunales si estas se basan
en evidencia sustancial que surja de la totalidad del expediente
administrativo. Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 36
(2018); Puerto Rico Telephone Co. V. Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, 151 DPR 269, 281 (2000). De
otra parte, y sobre las determinaciones de hecho emitidas por los
organismos administrativos, al cumplir con la tarea de la revisión
judicial, debe auscultarse si tales determinaciones están basadas en
evidencia sustancial considerando la totalidad del expediente
administrativo. 3 LPRA sec. 9675.
Evidencia sustancial es “aquella prueba relevante que una
mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión.” Graciani Rodríguez y otros v. Garage Isla Verde y otros,
supra, a la pág. 127. Por su parte, el expediente o récord
administrativo constituye la base exclusiva tanto para la decisión de
la agencia en un procedimiento adjudicativo, así como para la
revisión judicial. 3 LPRA sec. 9658. Esto incluye, la evidencia
recibida o considerada por la agencia, aquellos ofrecimientos de
prueba y las objeciones a los mismos y la prueba oral recibida en la
vista administrativa. Id.
Ahora bien, nuestro ordenamiento jurídico reconoce que,
aunque los foros administrativos pueden ejercer funciones
adjudicativas, este proceso se debe realizar conforme con el alcance
de la cláusula constitucional del debido proceso de ley. J.A.
Echevarría Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, 5a ed.
rev., Puerto Rico, Ed. SITUM, 2023, pág. 176. Por lo tanto, la LPAU,
supra, reconoce que en los procesos adjudicativos, se conservaran
los siguientes derechos:
(A) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte. (B) Derecho a presentar evidencia. (C) Derecho a una adjudicación imparcial. KLRA230597 Página 10 de 19
(D) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente. Íd., Sec. 3.1. (Énfasis nuestro). Nuestro Tribunal Supremo ha resuelto que:
Una parte en un procedimiento formal de adjudicación a nivel administrativo puede presentar evidencia tanto oral como documental en apoyo de sus contenciones. Al ser la audiencia concedida por las agencias de carácter evidenciario, se sigue la trayectoria judicial de que cada parte presente su caso a través de testimonio oral, evidencia documental y argumentos legales. El derecho a la audiencia incluye el de presentar evidencia. Un procedimiento que no permite la presentación de prueba para demostrar la falta de responsabilidad no cumple con los requisitos del debido procedimiento de ley y constituye una mera formalidad. Félix v. Las Haciendas, 165 DPR 832, 849 (2005). (Énfasis nuestro).
Aunque exista un derecho a presentar evidencia, no podemos
olvidar que las Reglas de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI, R. 101 et seq.,
no aplican en procedimientos administrativos. La Sección 3.13(e) de
la LPAU, supra, dispone que “[l]as Reglas de Evidencia no serán
aplicables a las vistas administrativas, pero los principios
fundamentales de evidencia se podrán utilizar para lograr una
solución rápida, justa y económica del procedimiento”. (Énfasis
nuestro). “La ausencia de aplicar las Reglas de Evidencia a los
procesos administrativos persigue el objetivo de ‘evitar las trabas
procesales de los tribunales de justicia’ y propiciar que éstos se
realicen con agilidad y sencillez”. J.A. Echevarría Vargas, op. cit.,
pág. 228 (citando a Martínez v. Tribunal Superior, 83 DPR 717, 720
(1961)). En consecuencia, los juzgadores al nivel administrativo
tienen la responsabilidad de dirimir los conflictos de prueba con el
propósito de conocer los hechos necesarios para resolver la
controversia. Esto, sin embargo, no quiere decir ni implica que los
foros administrativos están impedidos categóricamente de la
aplicación de las Reglas de Evidencia. La discreción del foro
administrativo al aplicar las Reglas de Evidencia debe estar
fundamentada sobre una base racional. Otero v. Toyota, supra;
Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64 (1998). KLRA202300597 Página 11 de 19
En lo pertinente al caso de marras, la Regla 901 de Evidencia,
supra, dispone que “[e]l requisito de autenticación o identificación
como una condición previa a la admisibilidad se satisface con la
presentación de evidencia suficiente para sostener una
determinación de que la materia en cuestión es lo que la persona
proponente sostiene”. Esto es, no se puede introducir un documento
sin antes autenticar tanto el documento como su contenido. Este
requisito se cumple sentando las bases de la autenticación bajo los
principios de las Reglas 109(B) y 901 de Evidencia, salvo que exista
una de las excepciones que dispone la Regla 902 de Evidencia. R.
Emmanuelli Jiménez, Prontuario de derecho probatorio
puertorriqueño, 4a ed. rev., Puerto Rico, Ed. SITUM, 2015, pág. 569.
Debido a la presunción de corrección de las determinaciones
de hechos elaboradas por las agencias, el Tribunal Supremo de
Puerto Rico ha resuelto que estas deben ser respetadas mientras la
parte que las impugne no produzca evidencia suficiente para
derrotarlas. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. Para ello, deberá
demostrar que existe otra prueba en el expediente que reduzca o
menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada, de
manera que no pueda concluirse que la determinación
administrativa fue razonable de acuerdo con la totalidad de la
prueba presentada que tuvo ante su consideración. Graciani
Rodríguez v. Garaje Isla Verde, supra, citando a Camacho Torres v.
AAFET, 168 DPR 66, 91 (2006) y otros casos allí citados.
Por su parte, las conclusiones de derecho de las agencias
administrativas sí pueden ser revisadas en su totalidad. Ello, sin
embargo, no implica que podamos descartar libremente las
conclusiones e interpretaciones de las agencias y sustituirlas por las
nuestras. Otero v. Toyota, supra. KLRA230597 Página 12 de 19
B.
La Comisión Apelativa del Servicio Público fue creada
mediante el Plan de Reorganización Núm. 2-2010 en el que se
fusionó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de
Recursos Humanos (CASARH) y la Comisión de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público (CRTSP). CASP es un organismo
administrativo cuasi-judicial especializado en el que se atienden
casos laborales, de administración de recursos humanos y
querellas, tanto al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público, 3 LPRA sec. 1451, et seq., como la Ley para la
administración de los Recursos Humanos del Servicio Público, 3
LPRA Ap. XIII, Art. 4.
CASP tiene jurisdicción exclusiva, entre otras cosas, para
atender las apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o
decisiones de los Administradores Individuales y los municipios
cuando: un empleado no cubierto por la Ley de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público, supra, alegue que una acción o decisión
le afecta o viola cualquier derecho concedido por la Ley de
Municipios Autónomos, los reglamentos que se aprueben en virtud
de estas leyes o aquellos adoptados por los Administradores
Individuales para dar cumplimiento a la legislación y normativa
aplicable. Art. 12 del Plan de Reorganización Núm. 2-2010.
C.
La destitución de un empleado o empleada del servicio público
es un castigo extremo que sólo procede ante conducta y actuaciones
de eminente gravedad. Cruz Rivera v. Municipio de Guaynabo, 2020
TSPR 125, (Sentencia); Rodríguez v. Tribunal Superior, 101 DPR 151,
168 (1973). Como norma general, las primeras ofensas no
ameritarán la destitución, la que procederá cuando la falta o acto
sea de tal seriedad o naturaleza que revele una actitud o un detalle
de carácter tan lesivo a la paz y buen orden que constituiría KLRA202300597 Página 13 de 19
imprudencia esperar para separar al empleado del establecimiento.
Id, citando a Srio. Del Trabajo v. I.T.T., 108 DPR 536,544 (1979).
La Ley Núm. 81-1991, mejor conocida como Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico, 21 LPRA sec. 4001, et seq.,2 autoriza a
los municipios a establecer las medidas disciplinarias necesarias
para salvaguardar el buen orden y la sana administración pública.
A tales efectos, el Artículo 11.012 de la Ley 81-1991, dispone que
podrá destituirse o suspender de empleo y sueldo a cualquier
empleado, por justa causa, y previa formulación de cargos por
escrito y advertencia de su derecho a una vista informal. La
notificación de formulación de cargos deberá tener una relación de
los hechos que sostienen la acción disciplinaria y las leyes,
ordenanzas, reglas o normas que han sido violentadas por el
empleado. Además, se le informará sobre su derecho a una vista
administrativa informal. 3 LPRA sec. 4562.
El Municipio de San Juan, mediante el Anejo B del
Reglamento de Conducta y Medidas Disciplinarias del Municipio de
San Juan, Ordenanza Núm. 30, Serie 2006-2007 (Reglamento),
establece un sistema de disciplina progresiva al momento de
disciplinar a un empleado municipal por conducta contraria a las
normas de su empleo. Salvo situaciones no pertinentes al caso de
marras, la destitución del puesto requiere que el empleado haya
incurrido en una serie de violaciones e infracciones a sus deberes y
responsabilidades. Bajo este sistema de disciplina progresiva, el
empleado estará sujeto a diferentes tipos de sanciones dependiendo
de la frecuencia de la infracción. Estas violaciones deben ser
notificadas por el Municipio, por lo que no constituye una violación
la falta no notificada ni procesada como dispone el Reglamento.
2 Mediante la aprobación de la Ley 107 de 14 de agosto de 2020 se creó el Código
Municipal que deroga la Ley de Municipios Autónomos. No obstante, la legislación vigente y aplicable, a la fecha de los hechos pertinentes a nuestra controversia, es la Ley 81-1991. KLRA230597 Página 14 de 19
Feliciano Martes v. Sheraton, 182 DPR 368 (2011); Secretario del
Trabajo v. I.T.T., 108 DPR 536 (1979). Por lo tanto, es imperativo que
para que proceda la destitución de un empleado, el Municipio
cumpla a cabalidad con su Reglamento y con el sistema de disciplina
progresiva que éste creó.
III.
El Municipio señaló cuatro (4) errores por parte de la CASP
que estaremos atendiendo conjuntamente por estar íntimamente
relacionados. Como indicáramos anteriormente, el Municipio
comparece mediante el presente recurso para sostener que la CASP
se equivocó al evaluar la prueba presentada durante la vista
administrativa y, por consiguiente, en considerar ilegal la
destitución del señor Rosario.
A tales efectos, arguyó el Municipio que la CASP erró al excluir
prueba admisible, cuando el señor Rosario lo autenticó en su
testimonio y al concluir que la especificación de clase de chofer de
quipo pesado presentada por el Municipio entró en vigor en el año
2021. No le asiste la razón. Como hemos señalado, aunque las
Reglas de Evidencia no aplican en los procesos administrativos, si
son de aplicación los principios fundamentales de estas para lograr
una solución rápida, justa y económica del procedimiento. También
hemos destacado que los juzgadores al nivel administrativo gozan
de amplia discreción al tomar decisiones sobre el manejo del caso y
durante la celebración de vistas. Solo podremos sustituir nuestro
criterio por el criterio administrativo si no encontramos base
racional alguna para justificarlos.
Ante los reclamos del Municipio para la admisión del
documento detallando las responsabilidades del puesto del Sr.
Rosario, no consideramos que la no admisión fue irrazonable,
arbitraria o que esta carezca de fundamentos. En primer lugar,
aunque las Reglas de Evidencia no aplicaban, el juzgador aplicó los KLRA202300597 Página 15 de 19
fundamentos de la Regla 901 de Evidencia para no permitir la
admisión de prueba cuya autenticidad no pudo ser corroborada. No
podemos obviar que el propósito principal de la autenticación es
asegurar que en el juicio solo se considere evidencia genuina y
confiable. Además, rechazamos la alegación que hace el Municipio
sobre el hecho que el Sr. Rosario autenticó el documento durante su
interrogatorio. Esto surge claramente de una lectura sosegada de la
transcripción de la vista administrativa.
En segundo lugar, y de mayor peso, nos consta resaltar que
el Municipio pudo haber autenticado el contenido del documento el
testimonio de la directora de Recursos Humanos. Sin embargo, el
Municipio no la sentó para autenticar el documento, aunque ella
estaba disponible. La Comisionada de la CASP también tuvo la
oportunidad de examinar el documento y determinó que este no
contaba con logo oficial ni símbolo para acreditarlo como documento
oficial, por lo que no podía ser autenticado al amparo de la Regla
902 de Evidencia.
Finalmente, el documento que intentó presentar el Municipio
tenía fecha de 2021 cuando los hechos ocurrieron en el 2007-2008.
Esto de por sí crea grandes dudas sobre la veracidad del contenido
del documento. Aunque el abogado del Municipio haya alegado que
el contenido del documento no sufrió cambios sustanciales entre la
fecha de los hechos y la fecha de la vista, la realidad es que es
imposible saberlo sin la presentación del documento original.
Para atender los planteamientos del Municipio, debemos
resolver si la CASP actuó de manera razonable al ordenar la
reinstalación del señor Rosario a su puesto de operador de equipo
pesado. Tal encomienda, nos requiere pues examinar si la
determinación de la agencia encuentra apoyo en la prueba
documental y testifical admitida en la vista administrativa. Luego de
un minucioso y detenido estudio del expediente y del derecho KLRA230597 Página 16 de 19
aplicable, contestamos en la afirmativa y resolvemos que procede
confirmar la decisión recurrida. Veamos.
Para alcanzar la decisión tomada, surge del detallado informe
que preparó la Oficial Examinadora, que no le asiste la razón al
Municipio al destituir al señor Rosario por las faltas imputadas,
luego de evaluar cada uno de los documentos sometidos y admitidos
en evidencia, así como, las declaraciones vertidas durante la vista.
Tras dicho examen concluyó que el Municipio no demostró con
prueba clara, robusta y convincente—como viene llamado a hacer
ante un caso de destitución—que la falta probada era de aquellas
que afectan el buen orden o pusiera en peligro la vida o seguridad
de los empleados o del público en general. Sobre esto, destacó que
conforme la Sección 4.6(a), Orden de la Prueba, del Reglamento
Procesal de CASARH transferido a la CASP mediante el Plan de
Reorganización 2-2010, Reglamento 7313 de la CASP, por tratarse
de un caso de destitución, el peso de la prueba en el caso recaía en
el Municipio.
A tales fines, decretó que, si bien la evidencia demostró que el
señor Rosario incurrió en una falta al cambiar el cheque de nómina
utilizando un vehículo oficial y requería una medida disciplinaria,
por ser la primera, de acuerdo con las guías, correspondía una
suspensión de empleo y sueldo por 10 días, no así la destitución.
Toda vez, que quedó como un hecho probado que el señor Rosario
contaba con el tiempo concedido, pero no podía realizar el cambio
de cheque utilizando un vehículo oficial.
Por otro lado, en cuanto a los hechos imputados sobre
insubordinación al supuestamente negarse ir al almacén, el señor
Rosario testificó que cuando su supervisor se los requirió,
estuvieron dispuestos a ir, pero para realizar las funciones de su
puesto. Que debido a que posteriormente no les dieron más
instrucciones, no fueron. En ese momento el representante legal del KLRA202300597 Página 17 de 19
Municipio le presentó al testigo la solicitud de acción disciplinaria
del 1 de octubre de 2007 y la descripción del puesto del Conductor
de Vehículo Pesado. El documento contenía lo siguiente:
“colabora en la carga y descarga de materiales y equipo.”
El Municipio solicitó marcar como Exhibit 1 la descripción del
puesto, sin embargo, mientras se evaluaba la admisibilidad de la
prueba, la Oficial Examinadora lo denegó, toda vez que la
descripción de puesto contenida había entrado en vigor en el año
2021 mientras que los hechos tuvieron lugar en el 2007.
En cuanto a estos hechos, el Municipio adujo que era la
tercera ocasión en que el señor Rosario incurría en la misma
conducta prohibida. Sin embargo, la CASP resolvió que la prueba
desfilada demostró que el apelante estuvo disponible para realizar
trabajos acordes al puesto que ocupaba. La CASP concluyó que el
Municipio no pudo probar que las funciones que realizaría el señor
Rosario estaban dentro de los deberes y obligaciones del puesto de
Chofer de Vehículo Pesado que ocupaba. Adujo que el Municipio
intentó presentar la descripción del puesto que cobró vigencia en el
2021 y no la vigente al momento de los hechos. Que tampoco
presentó otra prueba que pudiera permitirles colegir que dicha
función era propia del puesto que ocupaba o que fuere afín a este.
Además, la CASP evaluó la notificación del 19 de junio de
2007 contra el señor Rosario, por en el que se le imputó incurrir en
la falta de conducta número 2 y 57 del Reglamento de Conducta y
Medidas Disciplinarias, por patrón de ausencias, tardanzas y
abandono del lugar de trabajo sin previa autorización. Además, de
la notificación del 28 de agosto de 2007 sobre intención de imponerle
una nueva medida disciplinaria que consistía en una suspensión de
empleo y sueldo por cuarenta y cinco (45) días por reincidencia en
la falta número 2 y 57, además imputándole falta de conducta
número 55. En este caso, se le imputaba que continuaba con el KLRA230597 Página 18 de 19
patrón de ausencias, tardanzas y abandono del lugar de trabajo, sin
previa autorización.
La contención del Municipio era que al señor Rosario había
que adjudicársele responsabilidad por incurrir en la norma de
conducta número 57: “Abandonar el área de trabajo para atender
asuntos no oficiales sin previa autorización”, bajo el Reglamento de
Conducta y Acciones Disciplinarias del Municipio de San Juan de
1999, para que fuera adjudicada como tercera ocasión en que el
señor Rosario incurría en dicha conducta prohibida.
La CASP concluyó que no le asistía la razón, toda vez que, en
la carta de intención de destitución, como en la carta final de
destitución, no se le notificó al señor Rosario haber incurrido en
falta a la norma de conducta número 57. A diferencia de las
Recomendaciones e Informe Final que emitió la Oficial Examinadora
del Municipio, la CASP concluyó que pretender justificar que
procede la destitución del señor Rosario por el hecho de habérsele
impuesto una medida disciplinaria previa por haber incurrido en la
conducta prohibida número 57, bajo el reglamento anterior, y que
fuera incumplida nuevamente al incurrir en la norma de conducta
prohibida número 12, bajo el reglamento vigente, era improcedente.
Abonó a su conclusión, que lo que se le notificó al señor Rosario fue
la infracción a la norma de conducta número 12, sobre “...[d]isponer
de propiedad municipal y los servicios de un empleado para fines no
públicos.” Por haber utilizado un vehículo oficial para realizar un
cambio de cheque de su quincena y en horario laborable y que no
se refirió a alguna norma de conducta prohibida relacionada a la
asistencia.
Evaluada la prueba, la CASP pudo corroborar que la
infracción a la norma de conducta número 57, por la cual el señor
Rosario fue disciplinado anteriormente, fueron por hechos
relacionados a que no cumplió con su jornada de trabajo, tardanzas KLRA202300597 Página 19 de 19
y por abandonar su lugar de trabajo, sin previa autorización de su
supervisor. No acogieron la postura del Municipio en cuanto a que
la infracción a la norma de conducta prohibida número 57, bajo el
reglamento de 1999, y la norma de conducta prohibida número 12,
bajo el reglamento vigente a los hechos, son iguales y lo que varió
fue la numeración. Fundamentaron su decisión en el derecho
constitucional que le asiste a todo empleado sobre un debido
proceso de ley como salvaguarda de las privaciones de libertad o
propiedad. Uno de sus requisitos es la notificación adecuada del
proceso. Lo que permite al empleado público ponerlo al tanto de los
cargos en su contra y de las consecuencias que estos podrían
acarrear.
Concluyó la CASP que por lo único que se podía disciplinar al
señor Rosario era por las infracciones a las normas de conducta
específicas que le fueron notificadas en la carta de intención y no se
podían variar. Hacer lo contrario constituiría una violación al debido
proceso de ley. Examinado cuidadosamente el expediente en su
totalidad, concluimos que los errores señalados por el Municipio no
fueron cometidos, por lo que no estamos en posición de interferir
con las conclusiones de la CASP. Procede, pues, que le concedamos
total deferencia a la determinación recurrida y que se confirme el
dictamen recurrido.
IV.
Por los fundamentos expuestos, los que hacemos formar parte
de este dictamen, confirmamos la Resolución recurrida, emitida por
la Comisión Apelativa del Servicio Público.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones