Reyes Martínez v. Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Liselie Reyes Martínez, et al
Apelados Apelación
v. 2025 TSPR 15
Colegio de Cirujanos Dentistas de 215 DPR ___ Puerto Rico, et al
Apelantes
Número del Caso: AC-2024-0056
Fecha: 28 de febrero de 2025
Tribunal de Apelaciones:
Panel XI
Representantes legales de la parte apelante:
Lcdo. Pedro Ortiz Álvarez Lcdo. Jesús Antonio Rodríguez Urbano Lcdo. Joel Andrews Cosme Morales Lcdo. Guillermo San Antonio Acha
Representantes legales de la parte apelada:
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés Lcdo. Miguel A. Rodríguez Ramos
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional – Inconstitucionalidad de la disposición legal que exige la afiliación al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico como requisito de licenciamiento profesional.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Apelados
v. AC-2024-0056
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, et al
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025.
El reconocimiento de ciertos derechos
constitucionales como prerrogativas fundamentales
del individuo surge del consenso popular de que
algunos valores sociales ameritan un nivel especial
de protección frente al Estado. Una vez plasmados en
la Constitución de Puerto Rico, los derechos del
pueblo se erigen como un contrapeso a los poderes del
Gobierno. Por esa razón, toda interferencia estatal
que atente contra las libertades fundamentales de las
personas debe ser sometida al escrutinio judicial de
más alto rigor.
Ese es el caso de las cláusulas estatutarias que
obligan a diversos grupos profesionales a asociarse AC-2024-0056 2
a un Colegio, como lo es la que hoy nos ocupa. En esta
ocasión, estamos llamados a examinar la validez
constitucional de la disposición legal que exige la
afiliación al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico
como requisito de licenciamiento profesional. Según el
estándar adjudicativo aplicable a controversias de esta
índole, nos corresponde justipreciar si la interferencia con
el derecho de asociación de los cirujanos dentistas e
higienistas es el único mecanismo al alcance del Estado para
adelantar su interés apremiante de regular el ejercicio de
la profesión y preservar la salud oral del pueblo. Tras
analizar exhaustivamente las disposiciones legales
concernientes, así como los alegatos de las partes,
concluimos que el requisito de afiliación compulsoria
impugnado es inconstitucional. En ese contexto, hoy
vindicamos el derecho de los miembros de la profesión dental
a asociarse según los designios de su conciencia. Al hacerlo,
reafirmamos la preeminencia del derecho a la libertad de
asociación como elemento esencial de la libertad humana y la
democracia.
I
Esta controversia se originó a raíz de una demanda en
la que un grupo de odontólogos compuesto por Liselie Reyes
Martínez, César A. García Aguirre, Edgardo Alegría Alicea,
Juan Emmanuelli Bauzá, Ángel Otero Díaz, Delia Vergé Quiles,
Luis D. Silva Ramírez, Edgardo Olivencia, Laura Fuxench
López, y Huascar Amador Lebroux (dentistas-apelados) impugnó AC-2024-0056 3
la constitucionalidad de la colegiación compulsoria
requerida para poder ejercer la profesión dental en Puerto
Rico.
El 16 de marzo de 2020, el Colegio de Cirujanos
Dentistas de Puerto Rico (Colegio) presentó su contestación
a la demanda. En síntesis, aseveró que la colegiación
compulsoria era constitucionalmente permisible y necesaria
para salvaguardar el interés apremiante del Estado de
regular la profesión y proteger la salud pública. Además,
afirmó que el Colegio entraña un rol crucial en la salud
oral y el bienestar general. Asimismo, arguyó que la Junta
Examinadora no tiene la capacidad económica para asumir las
funciones del Colegio, lo que a su juicio, crearía un
disloque que afectaría el interés estatal en disyuntiva.
Posteriormente, los dentistas-apelados presentaron una
moción de sentencia sumaria. Alegaron que el caso podía ser
resuelto sumariamente, porque versaba sobre una controversia
de estricto derecho. Por su parte, el Estado presentó un
escrito en oposición a la sentencia sumaria de los dentistas-
apelados y, a su vez, solicitó sentencia sumaria a su favor.
En suma, acreditó la inexistencia de hechos en controversia,
pero argumentó que la colegiación obligatoria respondía al
interés apremiante de velar por la salud del pueblo.
Particularizó que el Colegio ejerció un rol fundamental
durante la crisis de la pandemia del Covid-19.
Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de
Primera Instancia dictó una sentencia en la que sostuvo la AC-2024-0056 4
constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los
cirujanos dentistas. El foro primario coligió que el
requisito de afiliación era indispensable para la
preservación de la salud pública.
Inconformes, los dentistas-apelados recurrieron al
Tribunal de Apelaciones. Subsiguientemente, el foro
intermedio emitió una sentencia en la que revocó y devolvió
el caso al foro primario. En esencia, ese foro concluyó que
existía controversia respecto a si la colegiación
compulsoria exigida a los integrantes de la profesión dental
era el medio menos intrusivo para salvaguardar el interés
apremiante del Estado.
Devuelto el caso al foro primario y tras varios
incidentes procesales, los dentistas-apelados presentaron
una nueva solicitud de sentencia sumaria. En reacción, el
Colegio también presentó su respectiva moción de sentencia
sumaria. Así las cosas, el Tribunal de Primera Instancia
emitió una sentencia en la que validó nuevamente la
constitucionalidad de la colegiación compulsoria.
En desacuerdo, los dentistas-apelados presentaron un
recurso de apelación ante el foro intermedio. Evaluado el
expediente, el Tribunal de Apelaciones emitió un dictamen en
el que decretó la inconstitucionalidad de la colegiación
compulsoria. En síntesis, concluyó que la Junta Examinadora
era el ente regulador de la profesión y el mecanismo menos
intrusivo del derecho a la libertad de asociación de los
dentistas. AC-2024-0056 5
Consecuentemente, el Colegio recurrió ante nos mediante
un recurso de apelación. Acogido el recurso mediante el
trámite de la Regla 50 del Reglamento del Tribunal Supremo,
4 LPRA Ap. XXI-B, le concedimos un término a las partes para
que presentaran sus respectivos alegatos.
En cumplimiento, el Colegio presentó su alegato. A modo
de prefacio, expuso que el derecho fundamental a la libertad
de asociación no puede interpretarse en el vacío. Asimismo,
expresó que la noción de la justicia se alcanza a través de
un equilibrio entre los derechos y las obligaciones propias
de la vida en sociedad. Con ese silogismo, concluyó que la
colegiación compulsoria en profesiones vitales como la
odontología se justifica plenamente.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Liselie Reyes Martínez, et al
Apelados Apelación
v. 2025 TSPR 15
Colegio de Cirujanos Dentistas de 215 DPR ___ Puerto Rico, et al
Apelantes
Número del Caso: AC-2024-0056
Fecha: 28 de febrero de 2025
Tribunal de Apelaciones:
Panel XI
Representantes legales de la parte apelante:
Lcdo. Pedro Ortiz Álvarez Lcdo. Jesús Antonio Rodríguez Urbano Lcdo. Joel Andrews Cosme Morales Lcdo. Guillermo San Antonio Acha
Representantes legales de la parte apelada:
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés Lcdo. Miguel A. Rodríguez Ramos
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional – Inconstitucionalidad de la disposición legal que exige la afiliación al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico como requisito de licenciamiento profesional.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Apelados
v. AC-2024-0056
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, et al
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025.
El reconocimiento de ciertos derechos
constitucionales como prerrogativas fundamentales
del individuo surge del consenso popular de que
algunos valores sociales ameritan un nivel especial
de protección frente al Estado. Una vez plasmados en
la Constitución de Puerto Rico, los derechos del
pueblo se erigen como un contrapeso a los poderes del
Gobierno. Por esa razón, toda interferencia estatal
que atente contra las libertades fundamentales de las
personas debe ser sometida al escrutinio judicial de
más alto rigor.
Ese es el caso de las cláusulas estatutarias que
obligan a diversos grupos profesionales a asociarse AC-2024-0056 2
a un Colegio, como lo es la que hoy nos ocupa. En esta
ocasión, estamos llamados a examinar la validez
constitucional de la disposición legal que exige la
afiliación al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico
como requisito de licenciamiento profesional. Según el
estándar adjudicativo aplicable a controversias de esta
índole, nos corresponde justipreciar si la interferencia con
el derecho de asociación de los cirujanos dentistas e
higienistas es el único mecanismo al alcance del Estado para
adelantar su interés apremiante de regular el ejercicio de
la profesión y preservar la salud oral del pueblo. Tras
analizar exhaustivamente las disposiciones legales
concernientes, así como los alegatos de las partes,
concluimos que el requisito de afiliación compulsoria
impugnado es inconstitucional. En ese contexto, hoy
vindicamos el derecho de los miembros de la profesión dental
a asociarse según los designios de su conciencia. Al hacerlo,
reafirmamos la preeminencia del derecho a la libertad de
asociación como elemento esencial de la libertad humana y la
democracia.
I
Esta controversia se originó a raíz de una demanda en
la que un grupo de odontólogos compuesto por Liselie Reyes
Martínez, César A. García Aguirre, Edgardo Alegría Alicea,
Juan Emmanuelli Bauzá, Ángel Otero Díaz, Delia Vergé Quiles,
Luis D. Silva Ramírez, Edgardo Olivencia, Laura Fuxench
López, y Huascar Amador Lebroux (dentistas-apelados) impugnó AC-2024-0056 3
la constitucionalidad de la colegiación compulsoria
requerida para poder ejercer la profesión dental en Puerto
Rico.
El 16 de marzo de 2020, el Colegio de Cirujanos
Dentistas de Puerto Rico (Colegio) presentó su contestación
a la demanda. En síntesis, aseveró que la colegiación
compulsoria era constitucionalmente permisible y necesaria
para salvaguardar el interés apremiante del Estado de
regular la profesión y proteger la salud pública. Además,
afirmó que el Colegio entraña un rol crucial en la salud
oral y el bienestar general. Asimismo, arguyó que la Junta
Examinadora no tiene la capacidad económica para asumir las
funciones del Colegio, lo que a su juicio, crearía un
disloque que afectaría el interés estatal en disyuntiva.
Posteriormente, los dentistas-apelados presentaron una
moción de sentencia sumaria. Alegaron que el caso podía ser
resuelto sumariamente, porque versaba sobre una controversia
de estricto derecho. Por su parte, el Estado presentó un
escrito en oposición a la sentencia sumaria de los dentistas-
apelados y, a su vez, solicitó sentencia sumaria a su favor.
En suma, acreditó la inexistencia de hechos en controversia,
pero argumentó que la colegiación obligatoria respondía al
interés apremiante de velar por la salud del pueblo.
Particularizó que el Colegio ejerció un rol fundamental
durante la crisis de la pandemia del Covid-19.
Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de
Primera Instancia dictó una sentencia en la que sostuvo la AC-2024-0056 4
constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los
cirujanos dentistas. El foro primario coligió que el
requisito de afiliación era indispensable para la
preservación de la salud pública.
Inconformes, los dentistas-apelados recurrieron al
Tribunal de Apelaciones. Subsiguientemente, el foro
intermedio emitió una sentencia en la que revocó y devolvió
el caso al foro primario. En esencia, ese foro concluyó que
existía controversia respecto a si la colegiación
compulsoria exigida a los integrantes de la profesión dental
era el medio menos intrusivo para salvaguardar el interés
apremiante del Estado.
Devuelto el caso al foro primario y tras varios
incidentes procesales, los dentistas-apelados presentaron
una nueva solicitud de sentencia sumaria. En reacción, el
Colegio también presentó su respectiva moción de sentencia
sumaria. Así las cosas, el Tribunal de Primera Instancia
emitió una sentencia en la que validó nuevamente la
constitucionalidad de la colegiación compulsoria.
En desacuerdo, los dentistas-apelados presentaron un
recurso de apelación ante el foro intermedio. Evaluado el
expediente, el Tribunal de Apelaciones emitió un dictamen en
el que decretó la inconstitucionalidad de la colegiación
compulsoria. En síntesis, concluyó que la Junta Examinadora
era el ente regulador de la profesión y el mecanismo menos
intrusivo del derecho a la libertad de asociación de los
dentistas. AC-2024-0056 5
Consecuentemente, el Colegio recurrió ante nos mediante
un recurso de apelación. Acogido el recurso mediante el
trámite de la Regla 50 del Reglamento del Tribunal Supremo,
4 LPRA Ap. XXI-B, le concedimos un término a las partes para
que presentaran sus respectivos alegatos.
En cumplimiento, el Colegio presentó su alegato. A modo
de prefacio, expuso que el derecho fundamental a la libertad
de asociación no puede interpretarse en el vacío. Asimismo,
expresó que la noción de la justicia se alcanza a través de
un equilibrio entre los derechos y las obligaciones propias
de la vida en sociedad. Con ese silogismo, concluyó que la
colegiación compulsoria en profesiones vitales como la
odontología se justifica plenamente. De igual forma, el
Colegio mencionó que la pieza legislativa que introdujo el
requisito de afiliación impugnado es de aprobación
preconstitucional. Agregó que, al ratificar la Constitución,
varios de los constituyentes conocían del requisito de
colegiación ya que participaron en el proceso de aprobación
del estatuto. De esa premisa, el Colegio intenta derivar la
conclusión de que la intención original de los
constituyentes no fue incluir la colegiación compulsoria de
los dentistas dentro de la categoría de medidas que coartan
el derecho a la libertad de asociación.
Además, el Colegio arguyó que el Tribunal de
Apelaciones erró al no tomar en consideración una serie de
hechos incontrovertidos que, a su juicio, son materiales
para demostrar que la colegiación compulsoria es necesaria. AC-2024-0056 6
Entre ellos, destacó: la incapacidad económica de la Junta
Examinadora, el rol fiscalizador del Colegio a través del
Comité de Quejas y Agravios, y el sinnúmero de iniciativas
sociales que esta asociación realiza en beneficio de la salud
oral.
Por otra parte, en su alegato, los dentistas-apelados
refutaron los señalamientos del Colegio. Principalmente,
argumentaron que el esquema regulatorio de la profesión
odontológica en Puerto Rico es extremadamente similar al del
Colegio de Médicos, cuya colegiación compulsoria declaramos
inconstitucional recientemente. Es decir, afirmaron que la
Junta Examinadora es el único organismo que posee facultades
regulatorias en cuanto al proceso de licenciamiento,
renovación o suspensión de una licencia para ejercer la
odontología. En ese sentido, los dentistas-apelados
indicaron que es errónea e impertinente la premisa de que la
Junta Examinadora no es solvente financieramente para asumir
las funciones del Colegio. Deducen lo anterior pues, estiman
que de surgir una colegiación voluntaria la Junta
Examinadora no tendría que asumir funciones distintas o
adicionales a las que ostenta hoy.
Finalmente, el 12 de septiembre de 2024 el Estado
presentó su alegato. En su escrito, resumió el tracto
procesal del caso, así como los argumentos de las partes. No
obstante, sin asumir una postura sobre los méritos, señaló
que la controversia constitucional ante nos es de estricto AC-2024-0056 7
derecho y que es a este foro a quien le corresponde
justipreciar el derecho aplicable.
Así pues, con el beneficio de la comparecencia de las
partes, nos encontramos en posición de resolver la
controversia de autos, no sin antes esbozar el derecho
aplicable.
II
A. Libertad de asociación en Puerto Rico
El derecho a la libertad de asociación en Puerto Rico
forma parte de la categoría de derechos fundamentales
consagrados de forma expresa en nuestra Constitución. Art.
II, Sec. 6, Const. PR., LPRA, Tomo 1, ed. 2023, pág. 303. En
Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812
(2014), determinamos que la intención de los constituyentes
al adoptar esta garantía constitucional fue reconocer una
protección de mayor amplitud a la que se provee al amparo de
la Constitución de Estados Unidos. Como corolario, al
disponer de controversias que involucren el derecho a la
libertad de asociación de las personas, resolvemos por
fundamentos locales adecuados e independientes de la
doctrina constitucional federal. Véase, Rodríguez Casillas
et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 455 (2019).
Dada la envergadura que reviste este derecho, su
limitación es escudriñada al amparo del escrutinio estricto.
Íd., pág. 451. La aplicación de este escrutinio activa una
presunción de inconstitucionalidad de la acción estatal
impugnada. Vélez et al. v. Col. Optómetras et al., 212 DPR AC-2024-0056 8
293, 304 (2023); San Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405,
425 (1993). Por eso, una vez establecida una intromisión con
el derecho fundamental, le corresponde al Estado demostrar
que su actuación es indispensable para lograr un interés
gubernamental apremiante. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR
II, supra, pág. 813. Solo de ese modo el Gobierno puede
rebatir la presunción de inconstitucionalidad.
En materia de legislación sobre colegiación
compulsoria, la casuística de este Tribunal ha enfatizado
consistentemente que los requisitos de afiliación crean una
fricción inevitable con el derecho a la libertad de
asociación de los profesionales. Rodríguez Casillas et al.
v. Colegio, supra, pág. 448. De igual forma, el precedente
dicta que no basta con articular la existencia de un interés
apremiante, sino que es imperativo establecer que la
intromisión constitucional es indispensable. Vélez et al. v.
Col. Optómetras et al., supra, pág. 311. En esa línea, al
atender controversias de colegiación que involucraban el
interés apremiante de la salud pública, sentenciamos que la
envergadura del interés no exime de establecer la
indispensabilidad de la lesión constitucional. Íd. Es decir,
el interés apremiante en sí mismo no es justificación para
coartar derechos fundamentales a menos que esa intromisión
sea el único mecanismo al alcance del Estado para lograr la
consecución de su interés. Íd.
Posteriormente, aclaramos que la colegiación
compulsoria, aunque pueda servir a distintos fines, debe AC-2024-0056 9
responder únicamente al interés apremiante en la
reglamentación estatal del ejercicio de una profesión.
Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, 213 DPR 1, 20 (2023).
En lo pertinente a las profesiones médicas, aunque la
colegiación compulsoria sea útil o conveniente para promover
la salud y el bienestar social, su constitucionalidad se
analiza en el contexto de su necesidad como mecanismo de
regulación profesional. Íd.
Con ello en mente, al adjudicar la constitucionalidad
del requisito de afiliación compulsoria al Colegio de
Optómetras y al Colegio de Médicos Cirujanos reconocimos la
preeminencia del interés público en la salud y el rol de
primera línea que desempeñan estos profesionales en nuestra
sociedad. Vélez et al. v. Col. Optómetras, et al., supra;
Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, supra. No obstante,
al estudiar individualmente el esquema regulador de las
mencionadas profesiones, concluimos que la membresía
obligatoria no era indispensable para lograr los objetivos
del Estado. Íd.
B. Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico
El Colegio de Cirujanos Dentistas es una entidad cuasi
pública creada en virtud de las disposiciones de la Ley Núm.
162 de 13 de mayo de 1941, según enmendada, conocida como la
Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, 20
LPRA sec. 111 et seq. Al momento de su creación, la Asamblea
Legislativa le concedió al Colegio las facultades
siguientes: AC-2024-0056 10
(a) Para subsistir a perpetuidad bajo este nombre; demandar y ser demandado, como persona jurídica.
(b) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad.
(c) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, traspasarlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma.
(d) Para nombrar y elegir sus directores y funcionarios u oficiales, según estipule el reglamento del Colegio y la ley que lo creó.
(e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendar aqu[e]l, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. Se autoriza al Colegio, previa audiencia en la que se dará al interesado oportunidad de ser oído, a imponer sanciones administrativas a los miembros de dicho Colegio que violaren las disposiciones de los reglamentos así adoptados. El reglamento dispondrá todo lo concerniente a los procedimientos que habrán de seguirse en dicha audiencia.
(f) Para adoptar e implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas.
(g) Para recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión, pudiendo remitirlas a la Junta Directiva para que actúe, y después de una vista preliminar, en la que se dará oportunidad al interesado o su representante, si encontrara causa fundada instituir el correspondiente procedimiento de destitución ante la Junta Dental Examinadora. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos.
(h) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y, mediante la creación de montepíos, sistemas de seguros y fondos especiales, o en cualquier otra forma, socorrer a aquellos que se retiren por inhabilidad física o avanzada edad y a los herederos o a los beneficiarios de los que fallezcan.
(i) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su AC-2024-0056 11
creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con este subcapítulo. (Negrillas suplidas). Sec. 2 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 112.
Paralelamente, a través de la Sección 13 de la Ley Núm.
162, supra, se le otorgaron al Colegio los deberes y
obligaciones siguientes: (1) contribuir al adelanto de la
odontología; (2) elevar y mantener la dignidad de la
profesión y sus miembros; (3) entablar relaciones con
asociaciones análogas de otras jurisdicciones; (4) trabajar
por la implantación de leyes razonables y justas
relacionadas con la profesión odontológica; (5) cooperar con
la profesión médica y sus aliadas en pro del bienestar
general; (6) promover relaciones fraternales entre sus
miembros; (7) mantener una saludable y estricta moral
profesional entre los miembros, y (8) suministrar los
informes requeridos por el Gobierno. Sec. 13 de la Ley Núm.
162, supra, 20 LPRA sec. 123.
Por mandato de ley, todos los dentistas que estén
admitidos legalmente a ejercer la profesión en Puerto Rico
tienen que ser miembros del Colegio. Sec. 4 de la Ley Núm.
162, supra, 20 LPRA sec. 114. De igual forma, la Sección 9
de Ley Núm. 162, supra, dispone que todos los miembros del
Colegio deberán pagar una cuota anual que será fijada por
reglamento. Íd., 20 LPRA sec. 119. El impago de la cuota
conlleva la suspensión de la membresía. Sec. 10 de la Ley
Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 120.
Es de notar que, ejercer la práctica dental sin estar
debidamente colegiado constituye un delito menos grave. Sec. AC-2024-0056 12
12 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 122. Para ser
exactos, la ley dispone que: “[t]odo dentista que sin estar
debidamente colegiado, según se dispone por esta ley,
practique como persona capacitada y autorizada para ello, se
anuncie como tal o trate de pasar como dentista colegiado en
ejercicio, será culpable de delito menos grave”. Íd. El
dentista convicto por este delito se expone a multas desde
$125 hasta $500, independientes de las acciones
disciplinarias que pueda tomar la Junta Dental Examinadora.
Íd.
C. Junta Dental Examinadora
Por otro lado, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley
Núm. 75 de 8 de agosto de 1925, según enmendada, conocida
como la Ley de la Junta Dental Examinadora, 20 LPRA sec. 81
et seq. El propósito del estatuto es “regular la práctica de
la [c]irugía dental en Puerto Rico y establecer una Junta
Dental Examinadora, para reglamentar a los Higienistas
Dentales y a los Asistentes Dentales en Puerto Rico y para
establecer delitos y penalidades”. Íd. A esos fines se
instituyó una Junta Dental Examinadora (Junta Examinadora)
compuesta por siete dentistas nombrados por el Gobernador.
Sec. 1 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 81. De surgir
vacantes en la membresía de la Junta Examinadora, la
Asociación Dental de Puerto Rico, el Colegio de Cirujanos
Dentistas o cualquier otra asociación bona fide reconocida
como persona jurídica, podrá recomendar al Gobernador AC-2024-0056 13
candidatos sustitutos. Sec. 8 de la Ley Núm. 75, supra, 20
LPRA sec. 9.
En virtud de ley, las funciones esenciales delegadas a
la Junta Examinadora consisten en:
(a) Autorizar el ejercicio de la profesión de dentista y sus especialidades, según las reconoce el American Dental Association (ADA), la de asistente dental e higienista dental en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, de conformidad añade las disposiciones de esta ley y los reglamentos adoptados en virtud de la misma.
(b) Denegar, suspender, cancelar o renovar cualquier licencia según se dispone en esta ley.
(c) Disponer en su reglamento para el desarrollo de un programa de orientación efectivo y amplio dirigido a los que aspiran a estudiar odontología en términos, entre otros, de la necesidad de dentistas en Puerto Rico, los requisitos establecidos por ley para tomar la reválida y para obtener una licencia permanente en Puerto Rico y las implicaciones o consecuencias de asistir a escuelas de odontología no acreditadas por agencias acreditadoras de las escuelas dentales de los Estados Unidos de Norte América y por consiguiente no reconocidas por la Junta.
(d) Adoptar normas para el reconocimiento de escuelas de odontología de cualquier otra jurisdicción según disponga la ley y los reglamentos de la Junta. Serán reconocidas aquéllas cuyos requisitos de admisión y programas académicos sean análogos a los que exige la Escuela de Medicina Dental del Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto Rico para otorgar diplomas de doctorado en medicina dental.
[…]
(g) Preparar y administrar los exámenes de reválida.
(h) Atender y resolver todas las querellas presentadas por violaciones a las disposiciones de este subcapítulo o de los reglamentos adoptados, en virtud del mismo, previa notificación y celebración de vista.
(i) Expedir citaciones por correo certificado con acuse de recibo para la comparecencia de testigos o de partes interesadas y requerir la presentación de documentos pertinentes a ser utilizados como prueba AC-2024-0056 14
documental en cualquier vista que se celebre para cumplir con los propósitos de esta ley. […]. Íd., 20 LPRA sec. 81.
En cuanto a los exámenes de admisión a la profesión, el
estatuto dispone que la Junta Examinadora será la encargada
de administrarlos al menos dos veces al año. Sec. 2 de la
Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 82. De igual forma, y sin
afán de ser exhaustivos, la Sección 2 de la ley regula
detalladamente los términos y condiciones para poder tomar
el examen de admisión a la profesión dental. Íd. Asimismo,
la Sección 9 contiene una lista taxativa de los requisitos
de admisión a la profesión que se deben acreditar ante la
Junta Examinadora. Sec. 9 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA
sec. 89.
Conviene puntualizar que la Junta Examinadora es el
organismo autorizado para reglamentar y suscribir convenios
de reciprocidad con las juntas examinadoras de los distintos
estados de Estados Unidos y países extranjeros. Sec. 4 de la
Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 84. De igual forma, la Junta
Examinadora tiene la potestad de tomar juramentos y citar
testigos para cualquier asunto bajo su jurisdicción, so pena
de desacato. Sec. 6 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec.
86.
En lo atinente a su potestad fiscalizadora, la Sección
7 de la Ley Núm. 75, supra, le confiere a la Junta
Examinadora el poder de suspender o cancelar cualquier
licencia para ejercer la cirugía dental en Puerto Rico, así AC-2024-0056 15
como imponer cualquiera de las sanciones contempladas en la
ley. Íd., 20 LPRA sec. 87.
Al respecto, la Junta Examinadora puede iniciar
procedimientos para la suspensión o cancelación de
licencias, ya sea por iniciativa propia o mediante querella.
Sec. 7A de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 87a. Para
ello, la ley estableció un procedimiento minucioso que
ofrece garantías de notificación y audiencia, y
posteriormente, también la oportunidad de solicitar
reconsideración y reactivación de licencia. Íd.
De igual modo, la Ley Núm. 75, supra, contempla medidas
disciplinarias para casos de daños y perjuicios por
impericia profesional. Sec. 7B de la Ley Núm. 75, supra, 20
LPRA sec. 87b. En lo pertinente, se dispone que el
Comisionado de Seguros deberá notificar a la Junta
Examinadora de todo caso adjudicado contra un dentista por
impericia profesional. Íd. Sucesivamente, la Junta
Examinadora deberá llevar a cabo las investigaciones
necesarias a los fines de determinar las medidas
disciplinarias que correspondan. No obstante, cabe destacar
que para estos procedimientos investigativos la ley dispone
que la Junta Examinadora solicitará al Secretario de
Justicia la designación de un Oficial Investigador. Íd. Por
último, las decisiones disciplinarias que tome la Junta
Examinadora están sujetas a revisión judicial. Sec. 7C de la
Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 87c-1. AC-2024-0056 16
A la luz de ese marco jurídico, procedemos a resolver
la controversia de derecho que nos ocupa.
III
Como antesala a la disposición de la controversia, nos
parece oportuno abordar un argumento teórico que el Colegio
invoca. En esencia, esta entidad afirma que el requisito de
colegiación de los cirujanos dentistas debe ser ponderado
bajo un crisol distinto al de otras colegiaciones, pues la
Ley Núm. 162, supra, aquí impugnada, es una legislación
preconstitucional que fue aprobada por algunos legisladores
que formaron parte de la Convención Constituyente. A su
juicio, el hecho de que los constituyentes conocían del
factor obligatorio y no tomaron acción para dejarlo sin
efecto al aprobar la Constitución, denota que la libertad de
asociación no se concibió como un derecho en conflicto con
la colegiación compelida.
Primeramente, la protección de la cláusula
constitucional sobre el derecho a la libertad de asociación
no está supeditada a la fecha de ratificación del estatuto
de colegiación compelida. Es la naturaleza de la actuación
estatal lo que activa o no las salvaguardas de la Carta de
Derechos. La preconstitucionalidad de un estatuto no subsana
el vicio jurídico del que pueda adolecer. Véase, Art. IX,
Sec. 1, Const. PR., LPRA, Tomo 1, ed. 2023, pág. 472.
En esa coyuntura, si el razonamiento subyacente en la
premisa del Colegio es que el derecho a la libertad de
asociación no protege a los profesionales que son obligados AC-2024-0056 17
a asociarse para obtener una licencia, porque los
legisladores no hicieron nada al respecto, se equivoca. Esa
aseveración nos invita a descartar más de una década de
precedente y desterrar de nuestro ordenamiento el
reconocimiento de un derecho fundamental, lo que rechazamos
con fervor. Es labor de los tribunales hacer valer la Carta
de Derechos y determinar su alcance.
No hay un ápice de evidencia en el Diario de Sesiones
de la Convención Constituyente que valide de algún modo la
tesis del Colegio. De lo que sí hay evidencia es de la
primacía que los constituyentes quisieron brindarle a este
derecho de asociación, como un pilar fundamental de la
libertad humana y la democracia. Ese análisis está plasmado
desde hace diez años en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. II,
supra, págs. 810-812.
Aclarado este extremo, procedemos a resolver los
méritos del caso. En síntesis, el Colegio solicita que
revoquemos la declaración de inconstitucionalidad dictada
por el Tribunal de Apelaciones, porque que no se tomaron en
consideración una serie de hechos incontrovertidos, que a su
entender, sustentan la validez del requisito de colegiación.
Según expresa el Colegio, las determinaciones de hechos
atinentes a la importancia de sus múltiples iniciativas en
pro de la salud, la incapacidad presupuestaria de la Junta
Examinadora, y su facultad de recibir e investigar quejas,
evidencian la imprescindibilidad de la afiliación
obligatoria. En atención a ello, el Colegio asevera que la AC-2024-0056 18
colegiación compelida es el mecanismo menos lesivo para
adelantar el interés apremiante del Estado en la regulación
de la profesión y la protección de la salud pública. No le
asiste la razón.
En primer lugar, debemos recalcar un aspecto importante
sobre el primer elemento de análisis en el escrutinio
estricto; a saber, la existencia de un interés apremiante.
Esto se hace imperativo, pues subsiste la noción errónea de
que la colegiación compulsoria puede justificarse a base de
su utilidad para adelantar otros intereses apremiantes
ajenos al interés del Estado en la regulación de las
profesiones. Por ejemplo, con la intención de justificar la
colegiación obligatoria de los odontólogos, en su alegato,
el Colegio enunció que “la salud del pueblo es la suprema
ley, y su protección no admite concesiones ni compromisos”.
Alegato del Colegio, pág. 6. Aseveraciones como esta
promueven una representación descontextualizada de lo que
está verdaderamente en disyuntiva y parecerían sugerir una
claudicación total de los derechos individuales con la
simple alusión al interés de la salud pública.
Pese a lo anterior, reiteramos que la validez
constitucional de un requisito de licenciamiento profesional
que interfiere con el derecho fundamental de libertad de
asociación se analiza a la luz del interés apremiante del
Estado de regular una profesión. Dicho de otro modo, la
regulación de una profesión es el único interés estatal que
puede servir de base para justificar una medida de AC-2024-0056 19
colegiación compulsoria. Claramente, la reglamentación de
una profesión que interviene directamente con la salud del
pueblo reviste superioridad y debe ser evaluada en su justo
contexto. No obstante, en controversias de esta índole, ya
hemos resuelto que la preservación de la salud es vista como
un interés accesorio a la reglamentación profesional
adecuada. Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, supra,
pág. 20.
Por ese motivo, son inmateriales todas las
determinaciones de hechos avaladas por el Tribunal de
Primera Instancia que versan exclusivamente sobre las
múltiples iniciativas de impacto social que el Colegio
desempeña en beneficio de la salud oral, y que no guardan
una relación directa con la regulación del ejercicio de la
profesión. El reconocimiento del rol y valía de la
institución no es lo que aquí está en disputa. Aun si damos
por hecho lo anterior, subsiste en controversia lo
verdaderamente medular en este caso: ¿Es imprescindible que
todos los cirujanos dentistas se afilien a un colegio para
que el Estado pueda regular la práctica de esa profesión en
beneficio de la salud del pueblo? Eso es lo que nos
corresponde resolver.
En esa tesitura, el análisis exhaustivo y sosegado de
los estatutos que nos conciernen deja al descubierto que la
Junta Examinadora es el único ente regulador de la profesión
odontológica en Puerto Rico. Como bien manifestó el Gobierno
en su alegato, la Ley Núm. 75, supra, creó la Junta AC-2024-0056 20
Examinadora “como la entidad facultada por el Estado para
reglamentar todo lo concerniente al ejercicio profesional de
los cirujanos dentistas en Puerto Rico”. (Subrayado en el
original). Alegato del Estado, pág. 23. En consonancia, solo
este organismo está autorizado para conceder, suspender o
revocar una licencia. Sec. 1 de la Ley Núm. 75, supra.
En contraposición, el Colegio se erige como una entidad
bona fide que contribuye al mejoramiento y protección del
gremio. A grandes rasgos, por tratarse de un gremio, la
mayoría de sus poderes y facultades tienen un enfoque
dirigido al mejoramiento y la protección de su membresía.
Véanse, Secs. 2 y 13 de Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA secs.
112, 123.
Ahora bien, en lo que respecta a la facultad de redactar
y aprobar unos cánones de ética profesional, ya este Tribunal
ha establecido que esta potestad puede coexistir y subsistir
en un escenario de colegiación voluntaria. Véanse: Delucca
v. Col. Méd. Cirujanos y otros, supra; Vélez et al. v. Col.
Optómetras et al., supra; Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra.
Ahora bien, el Colegio afirma con vehemencia que la
colegiación obligatoria juega un papel crucial en la
fiscalización ética de los cirujanos dentistas. Su entendido
se fundamenta en la Sección 2(g) de la Ley Núm. 162, supra,
que autoriza a esta asociación a recibir e investigar quejas
sobre el desempeño profesional de sus miembros y le permite
remitir la queja o sus hallazgos a la Junta Examinadora para AC-2024-0056 21
que tome la determinación correspondiente. El legislador
aclaró, sin embargo, que “[n]ada de lo dispuesto en este
inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la
facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su
propia cuenta estos procedimientos”. Íd.
Lo cierto es que, esa facultad investigativa no torna
indispensable el factor compulsorio aquí impugnado. Nada
impide que el Colegio continúe investigando la conducta de
sus miembros u otras situaciones que entienda pueden afectar
la buena práctica y poner en riesgo la salud pública. De
hecho, esta facultad es muy similar a la que estudiamos en
las controversias del Colegio de Médicos y el Colegio de
Optómetras y que en su día nos resultaron insuficientes para
sostener un mandato de colegiación.
En realidad, no existe incompatibilidad de coexistencia
entre los poderes delegados al Colegio y el surgimiento de
una colegiación voluntaria. La tajante oposición del Colegio
al surgimiento de una colegiación voluntaria no se basa en
la posible pérdida de sus facultades legales; de hecho, eso
nunca fue argumentado y no está en controversia. Más bien,
el Colegio enuncia que necesita el pago de la cuota de todos
los dentistas para poder descargar efectivamente esas
funciones. Bajo ese supuesto, afirma que la colegiación
compulsoria es permisible, pues no supone para los cirujanos
dentistas e higienistas mayor obligación que la de pagar una
cuota. AC-2024-0056 22
Del mismo modo, el Colegio argumenta que colabora con
la Junta Examinadora en la denuncia de ilegalidades en la
práctica odontológica. Sin embargo, tampoco es necesaria la
colegiación compulsoria para ello. No estamos menospreciando
esa gestión. Lo que sucede es que este tipo de prácticas tan
lesivas a la salud pública pueden y deben ser denunciadas
ante las autoridades correspondientes, por cualquier persona
con conocimiento sobre ello. Para eso, la colegiación
obligatoria no es un requisito indispensable.
En ese contexto, conviene aclarar de una vez y por todas
que, para sustentar la constitucionalidad del requisito de
afiliación compulsoria no basta con que la legislación
habilitadora del Colegio le delegue a este último alguna
facultad que pueda catalogarse como regulatoria. La
presunción de inconstitucionalidad de la interferencia
gubernamental subsiste mientras no se demuestre por qué es
imprescindible obligar a los profesionales a colegiarse. Lo
contrario supondría que la Asamblea Legislativa podría
introducir cualquier enmienda para delegar algún poder
regulador al Colegio y circunvalar así el vicio
constitucional del que adolecen las cláusulas de membresía
compulsoria.
Previo a finalizar, es importante reiterar que es
patentemente erróneo el razonamiento de que la colegiación
compulsoria es una intrusión leve por no suponer mayor
obligación que la de pagar una cuota. El subsidio indirecto
del Estado al funcionamiento del Colegio de Cirujanos AC-2024-0056 23
Dentistas —a través de la cuota obligatoria— no puede ser a
expensas del derecho de los individuos a afiliarse con quien
deseen o a no afiliarse. Aquí no se está cuestionando el
poder estatal de imponer contribuciones o el requisito de un
pago por licenciamiento. Para fines del análisis
constitucional, el factor de compulsoriedad en la membresía
es lo que crea la fricción con el derecho fundamental. El
argumento de que la asociación obligatoria es necesaria
porque de ello depende el pago de la cuota, además de ser
circular, no satisface el rigor del escrutinio estricto. La
deseabilidad de obtener financiamiento sin mayor esfuerzo no
puede ser carta blanca para coartar derechos individuales.
En el caso de autos, no existen fundamentos de
suficiente peso para justificar que los cirujanos dentistas
permanezcan sujetos a la colegiación compulsoria que ya
invalidamos en el caso de los médicos cirujanos y los
optómetras. Al atender esas controversias, también
escudriñamos la indispensabilidad de la colegiación
compulsoria a la luz del delicado interés apremiante de
regular profesiones de primera línea en el cuidado de la
salud pública. Pese a ello, el desenlace del análisis
interpretativo nos llevó a la conclusión de que existían
alternativas menos intrusivas de regular la profesión que el
requisito de colegiación. En el caso de autos, no hay razón
para alejarnos del precedente; debemos reconocerle a los
cirujanos dentistas el mismo grado de protección que le hemos AC-2024-0056 24
concedido al derecho a la libertad de asociación de otros
profesionales de la salud.
El reconocimiento de que hay otra manera de hacer las
cosas sin interferir con las libertades no es producto de un
análisis automatizado y descontextualizado. Por el
contrario, es la consecuencia ineludible de la evaluación
constitucional metódica, atada al precedente y no a la
validación automática de cualquier esquema estatutario.
Por eso, conforme al derecho aplicable, es ineludible
concluir que colegiación compulsoria de los dentistas
resulta una intromisión innecesaria e impermisible. Así como
hemos afirmado previamente, en “el caso de que necesiten
mejorarse [los estándares de la práctica profesional], lo
que resultaría necesario sería modificar y corregir los
requisitos para ingresar y mantenerse en la profesión”.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 452. Sin
embargo, la conveniencia del statu quo no justifica el
menoscabo de derechos fundamentales. Lo cierto es que
tampoco podemos dejar en suspenso la Carta de Derechos por
una yuxtaposición de alusiones al bien común y vaticinios
hiperbolizados de una supuesta desregulación y crisis
salubrista.
A manera de epílogo, conviene recordar —como lo hemos
hecho en el pasado— que la conclusión a la que llegamos hoy,
en nada afecta la capacidad legal del Colegio de Cirujanos
Dentistas de continuar operando y realizando su labor
encomiable en beneficio de la profesión y de la salud AC-2024-0056 25
pública. El deber bien cumplido es la mejor carta de
presentación de una asociación de membresía voluntaria.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la
sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la
inconstitucionalidad del requisito de afiliación compulsoria
al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico.
Se dictará Sentencia en conformidad.
Rafael L. Martínez Torres Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025. Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la inconstitucionalidad del requisito de afiliación compulsoria al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente.
El Juez Asociado señor Colón Pérez disiente del resultado al que hoy se llega y hace constar las siguientes expresiones:
El requisito de colegiación compulsoria que se exige en nuestro País como condición para ejercer determinadas profesiones es una medida de protección social. Éste, a todas luces, puede cohabitar en nuestro ordenamiento jurídico con el derecho constitucional a la libre asociación. Uno no cancela al otro. Sobre el particular, véase nuestra Opinión de Conformidad en Reyes Sorto et al. v. CIAPR, 212 DPR 109, 142-155 (2023) y nuestra Opinión Disidente en Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, 213 DPR 1, 70-79 (2023). AC-2024-0056 2
Así pues, al evaluar cuidadosa y detenidamente el estatuto hoy en controversia, --entiéndase, la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, 20 LPRA secs. 111 et seq., disposición legal que crea el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico y que impone el requisito de colegiación compulsoria--, somos del criterio, como lo hemos sido en el pasado con otras organizaciones profesionales que exigen tal requisito, que las funciones que dicha entidad históricamente ha ejercido constituyen el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del estado de regular dicha profesión. Lo anterior, ante la ausencia de un ente gubernamental o privado que efectiva y eficazmente atienda tales asuntos.
Recordemos que el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico ha sido, por años, el ente encargado de evaluar las funciones y deberes que tienen las y los cirujanos dentistas en la isla. En ese sentido, ha tenido a su cargo el implementar las leyes que regulan la referida profesión. Sección 13 de la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, 20 LPRA sec. 123.
Entre las múltiples e importantes responsabilidades del Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico también está el adoptar e implantar cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas y el recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión. Véase, Sección 2 de la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, 20 LPRA sec. 112. En suma, dicha entidad tiene la finalidad principal de asegurarle al Pueblo --las y los pacientes-- un servicio de salud seguro y de calidad.
Así pues, y en vista de la importante función que desempeña el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, --particularmente en las áreas de protección social y ética--, para adelantar los postulados antes reseñados, somos de la opinión que el derecho de sus miembros a no asociarse debe ceder ante los intereses que adelanta la colegiación compulsoria.
En el pasado hemos sido enfáticos en el rol que tiene en el País la colegiación compulsoria de diversas profesiones, y hoy volvemos a insistir en ello:
[e]stas instituciones no solo han defendido, y defienden, los intereses de AC-2024-0056 3
los gremios que agrupan, sino también los de la ciudadanía en general.
Por otra parte, los referidos colegios profesionales cumplen con la importante función de educar, tanto a la sociedad como a sus miembros, sobre los asuntos que atañen a su profesión. De igual forma, se aseguran de que quienes forman parte de su gremio mantengan sus conocimientos actualizados y cumplan con los requerimientos éticos que les rigen, protegiendo así a la ciudadanía de ser víctimas de prácticas ilegales o un desempeño incompetente por parte de los profesionales a los que estas instituciones regulan. Opinión Disidente del Juez Asociado Colón Pérez en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 473-474 (2019).
Siendo ello así, no podemos estar de acuerdo con el resultado al que arriba una mayoría de mis compañeros y compañeras de estrado en el presente caso, quienes de un plumazo decretan la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los Cirujanos Dentistas de Puerto Rico.
Es, pues, por todo lo antes expuesto, que muy respetuosamente disentimos del curso de acción seguido por una mayoría de esta Curia el día de hoy.
El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente sin opinión escrita.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Liselie Reyes Martínez, et al.
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, et al.
La Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ emitió una Opinión disidente
Una vez más una mayoría de este Tribunal se
enfrasca en un análisis autómata y en total abstracción
de la realidad para justificar la inconstitucionalidad
de una colegiación compulsoria. En esta ocasión, se ve
afectada la colegiación de los Cirujanos Dentistas de
Puerto Rico. De una plumada, el pronunciamiento
mayoritario pone en jaque la integridad de la profesión
odontológica y, en consecuencia, la salud del pueblo
puertorriqueño. Al dejar sin efecto la colegiación
compulsoria de este gremio, una mayoría de este
Tribunal atenta contra el rol integral que tiene el
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico en la
prestación de servicios odontológicos. AC-2024-0056 2
Este proceder es contrario a la realidad de las
operaciones cotidianas del colegio profesional en cuestión,
quien se encarga de: (1) organizar la profesión; (2) brindar
educación continua;(3) procurar que los cirujanos dentales
se beneficien de incentivos contributivos, y (4) proveer
educación y servicios a la comunidad. Sin lugar a duda, este
curso de acción perjudicará la calidad de los servicios de
salud dental. Perdimos la oportunidad de validar la
cirujanos dentistas y, en consecuencia, garantizar que la
población puertorriqueña disfrute de servicios de salud que
cuenten con andamiajes robustos para asegurar que estos
cumplan con los más altos estándares de calidad.
I.
El 9 de enero de 2020, Liselie Reyes Martínez, César A.
García Aguirre, Edgardo Alegría Alicea, Juan Emmanuelli
Bauzá, Ángel Otero Díaz, Delia Vergé Quiles, Luis D. Silva
Ramírez, Edgardo Olivencia, Laura Fuxench López, y Huascar
Amador Lebroux (Cirujanos Dentistas) presentaron una Demanda
y Sentencia declaratoria ante el Tribunal de Primera
Instancia en contra del Gobierno de Puerto Rico (Estado) y
del Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico (Colegio).
En esta impugnaron la constitucionalidad de la Sección 3 de
la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, según enmendada,
también conocida como la Ley del Colegio de Cirujanos
Dentistas de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 113 et seq. (Ley del
Colegio de Cirujanos Dentistas), la cual establece la
colegiación compulsoria como requisito de licenciamiento de AC-2024-0056 3
los cirujanos dentistas. Argumentaron que condicionar el
ejercicio de su profesión al cumplimiento de ese requisito
infringía su derecho constitucional de libertad de asociación
y expresión. También indicaron que no existía un interés
apremiante por parte del Estado que justificara lesionar su
derecho constitucional y que existían medios menos onerosos
para regular la profesión.
El 16 de marzo de 2020 el Colegio presentó su
Contestación a la demanda. En esta planteó que los dentistas
eran profesionales de la salud cuya labor adelanta la salud
pública y que la Junta Dental Examinadora (Junta Dental) no
contaba con los fondos suficientes para asumir los múltiples
roles del Colegio, por lo que se justificaba la colegiación
compulsoria como medida de protección social. En síntesis,
el Colegio arguyó que: (1) la colegiación obligatoria resulta
necesaria para adelantar el interés gubernamental apremiante
de salvaguardar la salud pública; (2) dejar sin efecto ese
requisito para el ejercicio de la profesión tendría
consecuencias nefastas para la salud pública; (3) la Junta
Dental no contaba con los fondos, ni con los recursos, para
asumir responsabilidades que el Colegio ejerce, y (4) el
sistema regulatorio dual es el mecanismo menos oneroso para
alcanzar el fin público de mantener una sociedad saludable.
El 5 de junio de 2020 los Cirujanos Dentistas presentaron
una Moción en solicitud de sentencia sumaria. En lo
pertinente, adujeron que la falta de fondos públicos no
justificaba infringir su derecho constitucional a la libre
asociación. Indicaron que, si el Estado podía financiar al AC-2024-0056 4
Colegio, también podría, de ser necesario, destinar fondos
para la Junta Dental.
Por su parte, el 22 de julio de 2020 el Estado presentó
una Moción de sentencia sumaria. En esta argumentó que, a
pesar de que los Cirujanos Dentistas reclamaban su derecho
constitucional a la libre asociación, la balanza se debía
inclinar a favor de la protección del interés apremiante del
Estado: salvaguardar la salud pública y la dignidad del ser
humano.
Tras contar con las correspondientes réplicas y dúplicas
de las partes, el 17 de diciembre de 2020 el Tribunal de
Primera Instancia emitió una Sentencia mediante la cual
sostuvo la constitucionalidad de la colegiación compulsoria
de los cirujanos dentistas.
Inconformes, los Cirujanos Dentistas presentaron un
recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones y este
último emitió una Sentencia el 29 de octubre de 2021 mediante
la cual revocó la determinación del Tribunal de Primera
Instancia. El foro apelativo intermedio entendió que estaba
en controversia si la colegiación compulsoria era el medio
menos oneroso para salvaguardar el interés apremiante del
Estado. Por esa razón, devolvió el caso al Tribunal de Primera
Instancia.
Culminado el descubrimiento de prueba, el 16 de
diciembre de 2022 los Cirujanos Dentistas y el Colegio
presentaron nuevamente sendas mociones de sentencia sumaria
en las que reiteraron sus posturas. Lo mismo ocurrió con las
réplicas y las dúplicas posteriores. Asimismo, tanto los AC-2024-0056 5
Cirujanos Dentistas como el Colegio solicitaron que el
Tribunal de Primera Instancia tomara conocimiento judicial
de las distintas determinaciones de este Tribunal respecto a
la constitucionalidad de las colegiaciones compulsorias.
Posteriormente, el 1 de marzo de 2024 el Tribunal de
Primera Instancia dictó Sentencia mediante la cual decretó
la constitucionalidad de la colegiación compulsoria. El foro
primario esbozó ochenta (80) hechos incontrovertidos, entre
los cuales se encontraban los siguientes:
5) De conformidad con la ley orgánica del [Colegio], este quedó investido con la facultad para:
(a) Subsistir a perpetuidad, demandar y ser demandado, como persona jurídica.
. . . . . . . . .
(e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendar aquél, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. Se autoriza al Colegio, previa audiencia en la que se dará al interesado oportunidad de ser oído, a imponer sanciones administrativas a los miembros de dicho Colegio que violaren las disposiciones de los reglamentos así adoptados. El reglamento dispondrá todo lo concerniente a los procedimientos que habrán de seguirse en dicha audiencia.
(f) para adoptar e implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas.
(g) Para recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión, pudiendo remitirlas a la Junta Directiva para que actúe, y después de una vista preliminar, en la que se dará oportunidad al interesado o su representante, si encontrara causa fundada instituir el correspondiente procedimiento de destitución ante la Junta Dental Examinadora. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos. 20 [LPRA] [sec.] 112(a), (e)- (g).
. . . . . . . .
8)El [Colegio] ha promovido el encausamiento de personas que realizan procedimientos dentales sin estar debidamente autorizados por el Estado, que se conoce como intrusismo. El [Colegio] está constantemente monitoreando y fiscalizando la práctica dental en el país para asegurarse que las personas AC-2024-0056 6
que realizan procedimientos dentales sean aquellas debidamente licenciadas y autorizadas por el Estado.
12) El [Colegio] es la institución encargada de la educación continua de su matrícula, de manera que los colegiados estén al día en las nuevas prácticas y desarrollo[s] en el campo de la odontología.
13) Las cuotas que pagan los colegiados no van destinadas a procesos electorales político-partidistas o a la formulación de opinión pública sobre aspectos generales de la administración pública, sino a la prestación de servicios de los propios colegiados y a la reserva de activos de la institución.
21) De acuerdo con la Occupational Employmen[t] and Wage Statistics, los dentistas en Puerto Rico para mayo de 2021 generaron en promedio un salario anual de $87,300.00.
33) El [Colegio] presta servicios a sus miembros, no obliga a ninguno de estos a asistir a asamblea alguna, a pertenecer a algún comité ni a participar de alguna actividad del Colegio. A parte de la cuota a los colegiados, el [Colegio] no supone de otra obligación a sus miembros.
39) La Junta [Dental] no tiene los recursos para brindar ayuda y socorro mutuo a los dentistas. En palabras del Presidente de la Junta Dental: “[n]osotros no tenemos recursos ni para nosotros mismos”.
40) El [Colegio] puede relevar del pago de la cuota a los cirujanos dentistas que demuestren tener un estado que les impida pagarla.
42) La orientación sobre educación de salud oral en Puerto Rico la realiza el [Colegio].
44) La Junta Dental no [ofrece] cursos de educación continua.
45) La Junta Dental depende de la estructura y la red de apoyo del [Colegio] para la difusión de [sus] mensajes a la comunidad dental, pues [esta] carece de esa estructura y capacidad.
46)La Junta Dental tiene solo una empleada asignada: una secretaria.
48) La Junta Dental debe compartir su única secretaria y empleada asignada con otras tres juntas.
49) La Junta Dental comparte un abogado con otras juntas examinadoras ubicadas en la Oficina de Reglamentación y Certificación de Profesionales de la Salud. AC-2024-0056 7
50) La Junta Dental no tiene un investigador para casos.
51) La Junta Dental no tiene un presupuesto específico para su junta. El presupuesto proviene de un conglomerado de la Oficina de Reglamentación y Certificación de Profesionales de la Salud que aproximadamente es de $4.6 millones distribuidos en treinta y una (31) juntas.
52) En materia de disponibilidad de recursos, la Junta Dental está ciertamente limitadísima. Carecen en ocasiones de tinta para sus impresoras.
54) El 18 de enero de 2019, la Junta Dental suscribió un documento donde apoyó la colegiación compulsoria y se opuso a la descolegiación del [Colegio]. Esto se sustentó en todo el apoyo que provee el [Colegio] y que la Junta Dental no podría atender la necesidad que atiende el Colegio de este descolegiarse.
55) El [Colegio] es quien emite los certificados necesarios para que un cirujano dental se beneficie de los incentivos contributivos de la Ley Núm. 60-2019, según enmendada, también conocida como Código de Incentivos de Puerto Rico. Esto así ya que la Administración de Seguros de Salud (ASES) provee la información necesaria para estos al Colegio y no a la Junta. Esto se debe a que la Junta [Dental] no tiene los recursos para administrar los incentivos contributivos de la Ley Núm. 60-2019.
56) Entre los requisitos que deben cumplir los solicitantes para las Solicitudes de Decretos para Médicos Cualificados se encuentra prestar servicios médicos en regiones que el [Colegio] determine que carecen de ciertos servicios médicos o dentales especializados.
62) La Comisión Ética del [Colegio] tiene la facultad para investigar controversias éticas.
63) La Comisión de Quejas y Agravios del Colegio recibe las quejas de los pacientes.
64) El [Colegio] recibe la mayor cantidad de quejas y agravios.
67) Los temas de ética son atendidos por el [Colegio]. Cuando surge un problema de ética, de violación de la profesión o de algún tipo de conflicto entre dentistas o pacientes, quien asiste es el Comité del [Colegio].
69) El [Colegio] ha denunciado al Departamento de Justicia, al FBI y a otras entidades, ilegalidades relacionadas con la salud oral.
70) El [Colegio] se ha coordinado con la Junta Dental para denunciar las ilegalidades relacionadas con la salud oral.
. . . . . . . . AC-2024-0056 8
74) El representante de Puerto Rico ante la American Dental Association lo elige el [Colegio] y no la Junta Dental pues esta no tiene los recursos o mecanismos para elegirlo.
76) Para el Presidente de la Junta Dental el [Colegio] tiene personal para atender asuntos que la Junta [Dental] no tiene. A su entender, eliminarlo recargaría el sistema.
77) La Junta Dental no tiene los recursos para asumir las gestiones que el [Colegio] realiza.
78) Para el Presidente de la Junta Dental, descolegiar el [Colegio] podría afectar la salud oral de Puerto Rico. (Negrillas suplidas).1
Ante este cuadro fáctico, el Tribunal de Primera
Instancia determinó que la colegiación compulsoria de los
Cirujanos Dentistas se deriva de un sistema de regulación
compartido entre el Estado y el Colegio. Explicó que, mientras
que el Colegio desempeña las funciones relacionadas con la
supervisión ética y el cumplimiento de los requisitos de
educación continua, la Junta Dental es para todos los efectos
una entidad inoperante. Inclusive, enfatizó que la Junta
Dental se opuso a los esfuerzos legislativos para eliminar
la colegiación compulsoria.
En desacuerdo, el 30 de abril de 2024 los Cirujanos
Dentistas presentaron un recurso de apelación ante el
Tribunal de Apelaciones. El 6 de junio de 2024 tanto el
Colegio como el Estado comparecieron mediante sus respectivos
alegatos. El 26 de junio de 2024 el foro apelativo intermedio
emitió una Sentencia mediante la cual determinó que el
requisito de colegiación compulsoria contenido en la Sección
3 de la Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas, supra, era
inconstitucional. Fundamentó su conclusión en que el Estado
1 Alegato civil, págs. 8-13. AC-2024-0056 9
no logró demostrar que la colegiación compulsoria fuera el
medio menos oneroso para salvaguardar su interés apremiante
de regular la profesión y proteger la salud pública. Ante
ello, el foro apelativo intermedio determinó que existen
mecanismos menos onerosos para regular la profesión dental,
como la Ley Núm. 75, infra, que establece la Junta Dental y
le confiere facultades investigativas, fiscalizadoras,
disciplinarias y de concesión de licencias respecto a los
cirujanos dentistas.
El 23 de agosto de 2024 el Colegio presentó un recurso
de apelación ante este Tribunal. El 12 de septiembre de 2024
el Estado y los Cirujanos Dentistas presentaron sus
respectivas comparecencias.
II.
a. El derecho a la libre asociación
El derecho a la libertad de asociación está consagrado
expresamente en nuestra Constitución, en la cual se establece
que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente
para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares
o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo
1, ed. 2016. A pesar de que el derecho a la libre asociación
se expresa en su vertiente positiva en el texto de la
Constitución, este Tribunal también ha reconocido el derecho
en su vertiente negativa, dígase, el derecho a no asociarse.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019);
Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014). Sin
embargo, ni la vertiente positiva de este derecho
constitucional ni la negativa constituyen un derecho AC-2024-0056 10
absoluto, lo cual significa que puede ceder en determinadas
circunstancias ante intereses de mayor jerarquía o ante
situaciones que revistan un alto interés público. P.N.P. v.
De Castro Font II, 172 DPR 883 (2007); P.A.C. v. ELA I, 150
DPR 359 (2000); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107
DPR 1 (1978).
Sobre esto, hemos expresado que cualquier acción del
Estado sobre el derecho a la libre asociación está sujeta a
un escrutinio estricto. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II,
supra, pág. 813; Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra,
págs. 449-450. El análisis que se lleva a cabo en el
escrutinio estricto es en extremo riguroso, a tal punto que
la ley impugnada se presumirá inconstitucional. Rodríguez
Pagán v. Dpto. de Servicios Sociales, 132 DPR 617, 635 (1993).
No obstante, el Estado puede legislar de manera que interfiera
con este derecho, siempre y cuando demuestre que existe un
interés colectivo de superior jerarquía y que la medida
adoptada promueve su consecución. Rodríguez Pagán v. Dpto.
de Servicios Sociales, supra, pág. 635.
Este estándar de revisión judicial requiere evaluar dos
criterios; el Estado debe demostrar que: (1) la acción
cuestionada sirve un interés gubernamental apremiante y (2)
no tenía a su alcance una medida menos onerosa para lograr
el interés articulado. Rodríguez Casillas v. Colegio, supra,
pág. 467; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág.
813; Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 87-88 (2010); Calo
Morales v. Cartagena Calo, 129 DPR 102, 133 (1991). AC-2024-0056 11
Sobre el primer criterio, es necesario aclarar que el
Estado tiene el deber de identificar la existencia de un
interés de alta jerarquía y no basta con identificar cualquier
tipo de interés gubernamental. Esto resulta claro tras
contrastar el hecho de que el escrutinio estricto requiere
de un interés apremiante, mientras que un interés legítimo
es suficiente para el escrutinio racional. Véase: Pérez Román
v. Proc. Esp. Rel. de Fam., 148 DPR 201, 212-213 (1999);
Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562, 582 (1992); San
Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Algunos
ejemplos de intereses gubernamentales que se han reconocido
como apremiantes son: la regulación de distintas profesiones;
la salud pública; proteger el bienestar de los menores;
investigar y combatir el crimen y mantener la integridad de
la rama judicial y la confianza del pueblo en un sistema
judicial imparcial. Rexach v. Ramírez Vélez, 162 DPR 130
(2004); El Pueblo de Puerto Rico v. Santiago Feliciano, 139
DPR 361 (1995); Williams-Yulee v. Florida Bar Supreme Court
of the United States, 575 US 433 (2015).
Tras superar el primer escollo del escrutinio estricto,
al identificar la existencia de un interés apremiante, el
tribunal debe evaluar si existe una medida menos onerosa que
la medida impugnada para proteger el interés apremiante.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 450; Rivera
Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. La Corte
Suprema de los Estados Unidos ha explicado que esto significa
evaluar si el acto impugnado es necesario para adelantar el AC-2024-0056 12
interés apremiante que el Estado identificó. City of Richmond
v. J.A. Croson Co., 488 US 469, 471 (1989).
Además, la Corte Suprema de los Estados Unidos explicó
más a fondo lo que significa evaluar el criterio de la
existencia de un medio menos oneroso en U.S. v Playboy
Entertainment Group, Inc., 529 US 803 (2000). En ese caso,
la Corte Suprema de los Estados Unidos, aplicando el
escrutinio estricto, analizó si el Estado contaba con una
alternativa menos onerosa para cumplir con su propósito. En
particular, la Corte Suprema evaluó si el medio menos oneroso
no solo existía en teoría, sino que evaluó que este fuese
efectivo en la práctica. Además, explicó que cuando se plantea
la existencia de una alternativa plausible y menos
restrictiva que la impugnada, es obligación del Estado probar
que esa medida propuesta sería inefectiva en la consecución
del interés adelantado. U.S. v. Playboy Entertainment Group,
Inc., supra.
Es decir, para concluir que existen medidas menos
onerosas, no es suficiente apuntar a la existencia de una
alternativa que podría cumplir con el interés apremiante del
Estado, sino que es forzoso evaluar la viabilidad y la
efectividad de las medidas alternativas para asegurarse de
que esta en efecto cumpliría con su propósito. Este es el
mismo ejercicio analítico que incorporé en la postura que
expresé en Román Negrón v. Colegio de Contadores Públicos
Autorizados, 212 DPR 509 (2023) (Opinión de conformidad de
la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez). Véase, también:
Delucca Jiménez v. Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto AC-2024-0056 13
Rico, 2023 TSPR 119, 213 DPR __ (2023) (Opinión disidente de
la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez); Reyes Sorto v. ELA,
212 DPR 109 (2023) (Opinión de conformidad del Juez Asociado
señor Rivera García, a la cual se unieron la Jueza Presidenta
Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez).
Nótese, además, que este Tribunal también ha hecho
expresiones en las cuales ha considerado la viabilidad de una
medida alternativa. En Trinidad Hernández v. ELA, 188 DPR 828
(2013), tuvimos la encomienda de evaluar la procedencia de
una reforma al Sistema de Retiro, al amparo de la cláusula
contra el menoscabo de obligaciones contractuales de nuestra
Constitución. El escrutinio aplicable en ese caso requería
que la modificación contractual cuestionada, además de ser
razonable, debía ser necesaria para adelantar un propósito
gubernamental importante. Sobre esto, este Tribunal expresó
que “no se sostendrá el menoscabo de una obligación
contractual si la parte demandante demuestra que existen
alternativas menos drásticas o severas que las que el
legislador escogió para lograr su objetivo”. Trinidad
Hernández v. ELA, supra, pág. 837. Sin embargo, los allí
demandantes alegaron que existían alternativas menos
onerosas, pero no detallaron cómo estas se llevarían a cabo
ni si asegurarían la solvencia del Sistema de Retiro.
Entonces, este Tribunal concluyó que estos no presentaron
“evidencia para convencer al tribunal en un juicio [de] que
estas alternativas son viables y menos onerosas”. (Énfasis
suplido). Trinidad Hernández v. ELA, supra, pág. 838. AC-2024-0056 14
Por lo anterior, aunque no hemos tenido la oportunidad
de abundar sobre qué exactamente significa que una
alternativa sea o no viable, indudablemente ha sido un factor
que hemos tomado en consideración previamente. Delucca
Jiménez v. Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, supra.
b. Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas
La Sección 3 de la Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas
establece el requisito de colegiación compulsoria. De manera
específica, establece que:
Celebrada la primera junta general del Colegio ninguna persona que no sea miembro del mismo podrá ejercer la profesión de cirugía dental en el Estado Libre Asociado, exceptuando estos casos:
Los dentistas en servicio activo en las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos en el desempeño oficial de sus obligaciones y a empleados permanentes de agencias federales que participen en proyectos de investigación odontológicas debidamente reconocidos por la Junta Dental Examinadora, la Escuela de Odontología y el Departamento de Salud. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 113.
Por su parte, la Sección 2 del referido estatuto confiere
al Colegio facultad:
(a) Para subsistir a perpetuidad bajo este nombre; demandar y ser demandado, como persona jurídica. (b) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad. (c) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, traspasarlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma. (d) Para nombrar y elegir sus directores y funcionarios u oficiales, según estipule el reglamento del Colegio y la ley que lo creó. (e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendar aquél, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. Se autoriza al Colegio, previa audiencia en la que se dará al interesado oportunidad de ser oído, a imponer sanciones administrativas a los miembros de dicho Colegio que violaren las disposiciones de los reglamentos así adoptados. El reglamento dispondrá todo lo concerniente a los procedimientos que habrán de seguirse en dicha audiencia. (f) Para adoptar e implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas. (g) Para recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión, pudiendo remitirlas a la Junta Directiva AC-2024-0056 15
para que actúe, y después de una vista preliminar, en la que se dará oportunidad al interesado o su representante, si encontrara causa fundada instituir el correspondiente procedimiento de destitución ante la Junta Dental Examinadora. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos. (h) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y, mediante la creación de montepíos, sistemas de seguros y fondos especiales, o en cualquier otra forma, socorrer a aquellos que se retiren por inhabilidad física o avanzada edad y a los herederos o a los beneficiarios de los que fallezcan. (i) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con este subcapítulo. (Negrillas suplidas). Íd., sec. 112.
En esta línea, la Sección 13 impone al Colegio los
siguientes deberes y las siguientes obligaciones:
(1) Contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la odontología[.] (2) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y sus miembros. (3) Establecer relaciones con asociaciones análogas de otros países, dentro de determinadas reglas de solidaridad y cortesía. (4) Laborar por la implantación de leyes estaduales y nacionales adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión de dentista. (5) Cooperar con la profesión médica y sus aliadas en todo cuanto sea de interés mutuo y beneficioso al bienestar general. (6) Promover relaciones fraternales entre sus miembros. (7) Sostener una saludable y estricta moral profesional entre los asociados. (8) Suministrar los informes que el Gobierno solicite. Íd., sec. 123.
La Sección 9 de la Ley dispone que “[c]ada año los
miembros del Colegio pagarán una cuota que será fijada por
reglamento”. Íd., sec. 119. Ante la presentación del primer
pago de cuota, el Colegio le expide al dentista un certificado
en el cual acredita que este ha cumplido con los requisitos
legales y reglamentarios, y que queda autorizado a practicar
la profesión durante el año de conformidad y bajo las
condiciones que establecieran los reglamentos del Colegio.
Íd., sec. 121. El pago de la cuota anual es un requisito para AC-2024-0056 16
mantener la colegiación. Íd., sec. 120. A esos efectos, la
Ley provee para la imposición de penalidades ante el impago
de la cuota anual. Específicamente, indica que:
Todo dentista que[,] sin estar debidamente colegiado, según se dispone por esta ley, practique como persona capacitada y autorizada para ello, se anuncie como tal o trate de pasar como dentista colegiado en ejercicio, será culpable de delito menos grave; y convicto que fuere será castigado con multa mínima de ciento veinticinco dólares ($125) y máxima de doscientos cincuenta dólares ($250). Íd., sec. 122.
Resulta evidente que el Colegio tiene como propósito
regular la conducta de los profesionales odontológicos y
protegerles mediante el establecimiento de sistemas de
seguros y fondos especiales. Por otro lado, el Colegio tiene
una serie de deberes y facultades que no están en nada
relacionados con la regulación de la profesión, sino que son
de índole estrictamente público y que están dirigidos a velar
por la salud pública.
c. Ley de la Junta Dental
Por su parte, la Ley 75 de 8 de agosto de 1925, según
enmendada, también conocida como la Ley de la Junta Dental
Examinadora (Ley de la Junta Dental) creó la Junta Dental
para “regular la práctica de la [c]irugía dental en Puerto
Rico y establecer una Junta Dental Examinadora, para
reglamentar a los Higienistas Dentales y a los Asistentes
Dentales en Puerto Rico y para establecer delitos y
penalidades”. 20 LPRA sec. 81 et seq. El referido estatuto
faculta a la Junta Dental a administrar el examen de la
reválida; renovar, denegar, suspender y cancelar licencias;
atender y resolver querellas presentadas por violaciones a
las disposiciones de la Ley o reglamentos adoptados en virtud AC-2024-0056 17
de esta, e imponer las sanciones que entienda necesarias. 20
LPRA secs. 81, 82, 84 y 87. A esos efectos, la Junta Dental
“podrá iniciar procedimientos para la suspensión o
cancelación de licencias, en el caso de los cirujanos
dentistas, de los higienistas dentales y de asistentes
dentales, por su propia iniciativa o mediante querella de
cualquier otra persona”. 20 LPRA sec. 87a. Con el fin de
nutrir este proceso, la Sección 6 autoriza a la Junta Dental
a tomar juramentos, citar testigos y exigir el envío de
documentos pertinentes a sus investigaciones. 20 LPRA sec.
De igual manera, la Junta Dental puede imponer medidas
disciplinarias en casos de impericia médica mediante la
designación, por el Secretario de Justicia, de un Oficial
Investigador. 20 LPRA sec. 87b. Asimismo, la Junta Dental
puede imponer otras sanciones disciplinarias adicionales
previa notificación y vista. 20 LPRA sec. 87c-1. Las
determinaciones que surjan de los procesos antes descritos
están sujetas a revisión judicial. 20 LPRA secs. 87b, 87c-1.
Como se puede apreciar, todas las responsabilidades que
la Asamblea Legislativa le impuso a la Junta Dental, aunque
indirectamente inciden en la salud pública por la naturaleza
de la profesión, están dirigidas directamente a cumplir con
la regulación efectiva de la profesión odontológica. Resulta
evidente entonces que el esquema desarrollado para regular
la práctica de la odontología contempla un ente encargado del
licenciamiento y de la destitución de la práctica y otro ente,
cuasi público, encargado de velar por la conducta de los AC-2024-0056 18
cirujanos dentistas y adelantar otros fines en beneficio del
interés público.
La Junta Dental lleva a cabo la función de regular la
admisión a –y la destitución de– la práctica dental, mientras
que el Colegio implementa el Código de Ética y vela por la
conducta de los que practican la profesión. Por mandato
expreso de la ley, el Colegio es el organismo llamado a velar
por la conducta de sus miembros a través de un código de
ética, aprobado por la misma entidad –mediante el voto de los
colegiados– y cuyas violaciones dan base a procedimientos
ante el Colegio. Tras observarse las garantías procesales
básicas, quienes violenten los postulados de ese código de
ética serán referidos a la Junta Dental para el inicio del
trámite de destitución.
Bajo el esquema regulatorio de la práctica de la
odontología, la Junta Dental es la agencia encargada de
admitir o destituir a una persona natural del ejercicio de
la práctica, mientras al Colegio le corresponde velar por la
conducta de esos profesionales admitidos por la Junta Dental,
a través de un código de ética, que el mismo Colegio aprueba
y el cual está obligado –por ley– a implementar. 20 LPRA sec.
112.
III.
En su alegato, el Colegio solicita que revoquemos la
determinación del foro apelativo intermedio a los efectos de
declarar inconstitucional la colegiación compulsoria de los
cirujanos dentistas. Arguye que la reglamentación de la
profesión, sin más, no opera efectivamente para adelantar el AC-2024-0056 19
interés apremiante del Estado de velar por la salud pública.
Mientras tanto, los Cirujanos Dentistas sostienen que la
Junta Dental es la entidad que por mandato de ley regula la
profesión odontológica. Indican, además, que el Estado no
cumplió con la carga probatoria requerida a los efectos de
demostrar que la colegiación compulsoria es la medida menos
onerosa para salvaguardar su interés apremiante de velar por
la salud pública.
La controversia de autos requiere que realicemos un
análisis a la luz del escrutinio estricto, por lo que
corresponde presumir la inconstitucionalidad de la medida
impugnada: la colegiación compulsoria. Ante eso, debe
demostrarse la existencia de un interés apremiante y que la
colegiación compulsoria es la medida menos onerosa para
adelantar el referido interés.
De entrada, este Tribunal ha establecido que el Estado
tiene un interés apremiante de regular las profesiones a los
fines de que se le provean a la ciudadanía servicios de alta
calidad y competencia; en particular, expresamos que la
Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar
la práctica de las profesiones, salvo la jurídica, a fin de
proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el
fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, págs. 439-440; Véase también Accurate Sols.
v. Heritage Environmental, 193 DPR 423, 434 (2015); Matos v.
Junta Examinadora, 165 DPR 741, 755 (2005). El Colegio
adelanta el interés apremiante del Estado de regular la
profesión y salvaguardar la salud pública a través de: (1) AC-2024-0056 20
el proceso de disciplina ética de los cirujanos dentistas, y
(2) su rol como proveedor de capacitación y educación
continua.
De manera específica, el Colegio cuenta con
aproximadamente 23 comisiones que: (1) velan por el
cumplimiento del Código de Ética Profesional; (2) atienden
las querellas de conducta profesional que aleguen violaciones
al Código de Ética Profesional; (3) investigan proyectos de
ley que pudieran afectar la salud oral del pueblo o que estén
relacionados con la profesión dental; (4) mantienen un
registro de las especialidades reconocidas y adoptan medidas
para ayudar en la prestación de servicios; (5) educan a la
comunidad; (6) proveen educación continua a los cirujanos
dentistas y (7) proveen socorro y ayuda mutua a los cirujanos
dentistas, entre otros.
De estas comisiones, resultan particularmente
importantes la Comisión de Ética y la Comisión de Quejas y
Agravios. Por un lado, la Comisión de Ética tiene como deber
atender las querellas de conducta profesional sobre
violaciones al Código de Ética que sean presentadas por
dentistas, pacientes, instituciones de salud, aseguradoras o
entidades gubernamentales. Asimismo, podrá intervenir motu
proprio y juzgar aquellos casos en que apareciere en cualquier
medio de comunicación pública —como radio, televisión, prensa
u otras formas de divulgación a la ciudadanía— información
alguna que fuese permitida por un colegiado, contraria al
espíritu o a la letra del Código de Ética. AC-2024-0056 21
Por otro lado, la Comisión de Quejas y Agravios tiene
como deber atender las querellas relacionadas al aspecto
clínico presentadas por pacientes, sus representantes o que
por iniciativa propia estime prudente iniciar. Para lograr
esto, el Colegio cuenta con un proceso de vistas. El resultado
de este proceso es remitido a la Junta Dental para que esta
tramite el procedimiento de sanción correspondiente.
Inclusive, el Colegio facilita que los cirujanos
dentales se beneficien de los incentivos contributivos de la
Ley Núm. 60-2019, según enmendada, también conocida como el
Código de Incentivos de Puerto Rico, 13 LPRA sec. 45001, et
seq. (Código de Incentivos). De manera específica, el
referido estatuto permite que el Colegio, en conjunto con el
Departamento de Salud, determine cuáles regiones judiciales
carecen de servicios de salud dental para que todo dentista
que cumpla con el requisito de servicios comunitarios pueda
beneficiarse de los incentivos contributivos que establece
el Código de Incentivos. 13 LPRA sec. 45152. Esto así ya que
ASES provee la información necesaria para la generación de
estos certificados al Colegio, dado que la Junta Dental no
cuenta con los recursos para administrar los incentivos
contributivos.
Por su parte, la Junta Dental: (1) se opone a la
descolegiación; (2) solo cuenta con una empleada asignada;
(3) comparte su única empleada y su abogado con otras juntas;
(4) no cuenta con un investigador de casos; (5) no tiene
presupuesto específico, y (6) en ocasiones carece de tinta
para sus impresoras. A la luz del cuadro fáctico esbozado, AC-2024-0056 22
claramente, no existe prueba alguna que sustente que la Junta
Dental pueda ser una alternativa viable y menos onerosa, ya
que esta no cuenta con la estructura fiscal, estructural y
de personal para promover el interés apremiante del Estado.
No obstante, en un ejercicio completamente divorciado
de la realidad, la Opinión mayoritaria concluye que, si bien
el Colegio en cuestión contribuye al mejoramiento y a la
protección del gremio, no es una entidad reguladora. Para
arribar a su conclusión, la Opinión mayoritaria descansa,
primordialmente, en que la Junta Dental es la entidad
facultada por ley para reglamentar la profesión odontológica.
Esto pues, a su entender, la regulación de una profesión es
el único interés estatal que puede justificar una medida de
colegiación compulsoria. A esos efectos, explica que la
preservación de la salud es una consecuencia natural de la
reglamentación profesional adecuada. En ese contexto, la
Opinión mayoritaria determina que no es indispensable que
que el Estado pueda regular la práctica de una profesión en
beneficio de la salud del pueblo. (Opinión mayoritaria del
Juez Asociado Martínez Torres, pág. 23).
La Junta Dental admitió que carece del andamiaje
necesario para descargar las responsabilidades impuestas a
esta por ley y que es el Colegio quien que ha asumido y
descargado las referidas responsabilidades. Esa misma entidad
tendrá que manejar todas las responsabilidades regulatorias
que, actualmente, descarga el Colegio. Esto a pesar de que
la Junta Dental, por si sola, no tiene la capacidad práctica AC-2024-0056 23
para llevar a cabo sus deberes y, consecuentemente, no resulta
ser una medida viable y efectiva para adelantar el interés
En esta tesitura, el efecto práctico de la determinación
que toma hoy una mayoría de este Tribunal es que el Colegio
perderá jurisdicción sobre todo cirujano dentista que no esté
colegiado. En ese contexto y ante la incapacidad admitida de
la Junta Dental de regular adecuadamente la profesión
odontológica, reducir la preservación de la salud a una
consecuencia de una sana administración, pone en riesgo el
bienestar colectivo y mancilla el llamado constitucional de
proteger la salud de la población puertorriqueña.
Es claro que el Colegio es la medida menos onerosa para
adelantar el interés apremiante de regular la profesión de
los cirujanos dentistas. Esto así, pues, en la práctica
comparte funciones y deberes con la Junta Dental, y esta
última no tiene la capacidad práctica para, por sí sola y sin
el apoyo de un Colegio financieramente robusto, regular la
profesión. Aunque en teoría está facultada en ley para regular
la profesión, la Junta Dental no constituye la medida menos
onerosa, efectiva y viable, y necesita del Colegio y de la
colegiación compulsoria para cumplir con sus deberes. Al no
existir un medida menos onerosa, viable y efectiva para
regular la profesión de los cirujanos dentistas, soy del
criterio que el requisito de colegiación compulsoria al
Colegio cumple con el crisol constitucional.
El Colegio tiene múltiples deberes y facultades que
persiguen cumplir con el interés apremiante de salvaguardar AC-2024-0056 24
la salud pública que no comparte con la Junta Dental. A la
luz de lo expuesto, correspondía concluir que la colegiación
voluntaria no constituye el medio menos oneroso para
adelantar el interés apremiante del Estado. Al disponer lo
contrario, una mayoría de este Tribunal aborda, una vez más,
la controversia de la colegiación compulsoria sin considerar
las particularidades del colegio en cuestión y en total
abstracción de las consecuencias de su dictamen.
A la luz del efecto grave que esto tiene para salud de
las puertorriqueñas y los puertorriqueños, respetuosamente,
disiento.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
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