EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Plaza de Descuentos, S.E.
Peticionaria Certiorari
v. 2010 TSPR 62
Estado Libre Asociado de Puerto Rico 178 DPR ____
Recurrido
Número del Caso: CC-2008-162
Fecha: 23 de abril de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel III
Jueza Ponente: Hon. Zadette Bajandas Vélez
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José A. Cuevas Segarra
Oficina del Procurador General:
Lcda. Maite D. Oronoz Rodríguez Procuradora General Interina
Materia: Interdicto Permanente y Daños y Perjuicios
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace c omo un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Plaza de Descuento, SE
Peticionaria
v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico CC-2008-162
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 23 de abril de 2010.
Acude ante nos Plaza de Descuento, SE, y nos
solicita que revoquemos una sentencia del Tribunal
de Apelaciones. En dicha sentencia, el foro
apelativo intermedio revocó al Tribunal de Primera
Instancia. El foro primario había ordenado al
Estado Libre Asociado (E.L.A.) a indemnizar a Plaza
de Descuentos por las restricciones impuestas sobre
la propiedad de esta última. Como cuestión de
umbral, debemos determinar si la causa de acción
ejercitada por Plaza de Descuentos se encuentra
prescrita. Por entender que si lo está, según la
Ley Núm. 46 de 26 de junio de 1987, 32 CC-2008-162 2
L.P.R.A. sec. 2923 et seq., confirmamos.
I
El predio de terreno objeto de este recurso es un solar
localizado en el Barrio Sabana Llana del Municipio de San Juan.
Este predio era parte de la finca Berwind propiedad de la
extinta Corporación de Renovación Urbana y Vivienda (C.R.U.V.).
Esa finca originalmente era de 153.64 cuerdas. En 1976, la Junta
de Planificación zonificó el predio de terreno objeto de este
recurso y propiedad de la C.R.U.V., como Distrito “P”, es decir,
para uso público con el propósito de un desarrollo futuro. Según
esta reglamentación, la C.R.U.V. podía desarrollar el predio con
la limitación de construcción de obras a un costo no mayor de
$25,000. Posteriormente, dicha limitación se aumentó a $35,000.1
En 1984, la C.R.U.V. comenzó el trámite para vender un
predio de terreno comprendido en el solar mayor de 3,882.45
metros cuadrados. Esta venta se realizó el 1 de septiembre de
1988 por $1,176,000.00 a Mueblerías Berríos, Inc. En dicha venta
se mantuvo la zonificación de Distrito “P” que estaba vigente en
este predio de terreno hacía 12 años.
Este predio de terreno fue objeto de varias consultas en
las que se consignó su zonificación como Distrito “P”. Sin
embargo, la Junta de Planificación utilizó su discreción para
permitir variaciones a los proyectos propuestos sujeto al
1 Luego de la presentación de la demanda en este caso, el 13 de marzo de 2003, esta zonificación “P” se modificó para que fuera clasificada como Distrito Rotacional “D”. Sin embargo, ambos clasificaciones son reservaciones de la propiedad para beneficio público. Por lo tanto, el cambio de zonificación no altera la controversia ante nos. CC-2008-162 3
cumplimiento de varias condiciones. No se realizó ninguna de
estas obras. A pesar de esto, el 10 de noviembre de 1996, Plaza
de Descuentos le compró a Mueblerías Berríos alrededor de una
tercera parte de los 3,882.45 metros cuadrados que esta última
le compró a C.R.U.V. en 1988. Cabe destacar que antes de esta
compraventa, hacía ya veinte años que este predio tenía la
limitación impuesta por la zonificación Distrito “P” que
limitaba el valor de las obras a construirse. Esta zonificación
de Distrito “P” se hizo constar en la escritura de compraventa
entre Mueblerías Berríos y Plaza de Descuento. Este predio así
zonificado fue adquirido por Plaza de Descuento por $392,000.00.2
Después de la venta, Plaza de Descuento suscribió contratos de
arrendamientos para ocho negocios de comida por un período de
cinco años prorrogables por igual término.
En el 2000, Plaza de Descuentos y los arrendatarios
presentaron ante A.R.Pe. un anteproyecto para el desarrollo de
los ochos negocios de comidas, con un costo total de $33,400.00,
dentro del límite establecido por la zonificación Distrito “P”
($35,000.00). A.R.Pe. aprobó este anteproyecto y el permiso de
construcción, el 9 de noviembre de 2000 y el 6 de marzo de 2001,
respectivamente.
Varios meses después, el 10 de julio de 2001, Plaza de
Descuento presentó ante A.R.Pe. una carta en la que informó una
variación al proyecto aprobado. En ésta, notificó cambios en los
materiales a utilizarse en la obra. Las obras originalmente
2 La compraventa por $392,000.00 fue para un predio menor compuesto por aproximadamente una tercera parte del predio de terreno comprado por Mueblerías Berríos 8 años antes y que le costó entonces $1, 176,000.00. CC-2008-162 4
aprobadas eran materiales de madera y otros combinados. Ahora
los materiales serían hormigón armado y columnas de acero. Tras
las enmiendas, el Municipio de San Juan reiteró su endoso
preliminar a la obra pues el proyecto propuesto contravenía su
política pública. Además, varios grupos vecinales presentaron
querellas en contra del proyecto.
El 21 de diciembre de 2001, A.R.Pe. inició un proceso que
culminó en la suspensión de los permisos otorgados ya que las
obras violaban la reglamentación establecida para la
zonificación de los distritos “P”, porque el nuevo costo de las
obras sería de $38,000.00. Este costo excede el límite de
$35,000.00 establecido para los distritos “P”.
El 19 de febrero de 2003, Plaza de Descuentos presentó ante
el Tribunal de Primera Instancia una demanda de interdicto
permanente, sentencia declaratoria y daños y perjuicios contra
el E.L.A. Alegó que el Estado le incautó su propiedad por más de
14 años. En la demanda, Plaza de Descuentos reclamó una
indemnización de $1,000,000.00 por los daños causados por la
anulación del uso productivo de la propiedad, $1,000,000.00 por
las pérdidas económicas y $100,000.00 por la lesión a su imagen
comercial.
El Tribunal de Primera Instancia emitió sentencia parcial
en la que decretó con lugar el interdicto permanente. Dicho foro
ordenó a la Junta de Planificación que reclasificara el terreno
aludido conforme al criterio de mejor uso comercial y trasladó a
la sala ordinaria del foro primario el asunto sobre la acción en
daños. CC-2008-162 5
El Estado alegó, entre otras cosas, que la causa en daños
estaba prescrita. Sin embargo, el foro primario condenó al
E.L.A. a indemnizar los daños causados por la zonificación
impugnada. El Estado acudió al Tribunal de Apelaciones y alegó,
entre otras cosas, que la acción en daños se encontraba
prescrita. Ese foro revocó la sentencia recurrida, al aplicar la
doctrina de daño auto infligido, debido a que Plaza de Descuento
conocía de las limitaciones del terreno antes de adquirirlo, por
lo que no podía reclamar la indemnización de un daño que ella se
causó a sí misma. De esta decisión acude ante nos Plaza de
Descuento y el Estado reproduce los mismos argumentos que
planteó en el Tribunal de Apelaciones. CC-2008-162 6
II
Tanto la Constitución de Estados Unidos como la de Puerto
Rico reconocen el derecho que protege uno de los activos más
valiosos que tienen los seres humanos, a saber, la propiedad
inmueble. P. Muñoz Nazario, ¿Es inconstitucional la Ley de
Expropiación a la Inversa?, 48 Rev. de Der. Puertorriqueño 23
(2008). Las Enmiendas Quinta y Décimo Cuarta de la Constitución
de los Estados Unidos y el Artículo II, Sección 9, de la
Constitución de Puerto Rico, 1 L.P.R.A., imponen al gobierno la
obligación de compensar la privación de propiedad privada para
usos públicos.
La obligación del Estado de pagar justa compensación puede
surgir en tres formas: Cuando: (1) ejerce directamente su poder
de dominio eminente instando un recurso de expropiación; (2) por
medio de su reglamentación: ó (3) cuando ocurre una incautación
de hecho al afectar de forma sustancial el uso físico de la
propiedad por medio de la reglamentación. Velázquez Velázquez v.
E.L.A., 135 D.P.R. 84 (1994); Culebra Enterprises Corp. v.
E.L.A., 127 D.P.R. 943 (1991). Al amparo de la segunda modalidad
es que surge una causa de acción para compensar el daño causado
durante el período que duró la reglamentación que afectó a la
propiedad. Id. Esta causa de acción en daños está disponible
para casos de propiedades afectadas por una zonificación
temporera realizada por el Estado. Hampton Development Corp. v.
E.L.A., 133 D.P.R. 877 (1996).
Esta acción en daños tiene un período prescriptivo. La
prescripción es una institución que extingue un derecho por la CC-2008-162 7
inercia durante un período de tiempo determinado. La
prescripción extintiva proviene del derecho civil y está
inextricablemente unida al derecho que se intenta reivindicar.
Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra; Olmo v. Young &
Rubicam of P.R., Inc., 110 D.P.R. 740 (1981). En el pasado hemos
aplicado por analogía el término prescriptivo de un año
contenido en el Art. 1869 del Código Civil, supra, a acciones en
daños como lo sería una reclamación de justa compensación contra
el Estado por la incautación temporal de una propiedad privada.
Ibíd.
Está claramente establecido que “la Asamblea Legislativa
tiene amplia facultad para establecer los términos
correspondientes, siempre y cuando no sean tan cortos que violen
la cláusula del debido proceso de ley”. Culebra Enterprises
Corp. v. E.L.A., supra, págs. 949-950. Véase además, Alicea v.
Córdova, 117 D.P.R. 676 (1986). La prescripción pretende
castigar la inercia del titular del derecho que provoca
incertidumbres. Id. El término prescriptivo es fundamental para
asegurar la solución expedita de reclamaciones y para cumplir
con el propósito de evitar que el poder público proteja por
tiempo indefinido derechos no reclamados por su titular. Id.; M.
Albaladejo, Derecho Civil, Barcelona, Bosch, 1989, T.I, Vol. 2,
pág. 496. Con la prescripción el legislador establece una
importante política pública de justicia al evitar las sorpresas
que generan reclamaciones viejas y además, es reflejo de “la
experiencia humana de que las reclamaciones válidas se accionan CC-2008-162 8
inmediatamente y no se abandonan”. Culebra Enterprises Corp. v.
E.L.A., supra, pág. 950.
La controversia ante nos es, en última instancia, la
armonización de la relación del término prescriptivo de un año
con el período máximo de ocho años durante el cual el Estado
puede reservar o congelar una propiedad privada en la
consecución de un fin público. En esta medida, se armoniza el
término prescriptivo de la acción en daños con el Art. 1869 del
Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 5298. Id. Esto es, la parte
afectada tiene un año para reclamar la indemnización de los
daños ocasionados por la reglamentación sobre su propiedad,
contando desde que el Estado libera su propiedad de las
restricciones, y como “máximo, se iniciaría después del octavo
año de reserva”. Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra,
pág. 956.
El período compensable que establecimos en Culebra
Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, comienza a transcurrir desde
que el Estado, por medio de su reglamentación, impone una
clasificación o condición a la propiedad privada que la
restringe indebidamente desde el punto de vista constitucional,
lo que activa el derecho a una justa compensación. J.J. Álvarez
González, Derecho Constitucional de Puerto Rico y relaciones
constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis S.A.,
2009, pág. 666. Así pues, el término prescriptivo de un año para
reclamar los daños temporeros que la restricción o reserva del
Estado ocasionan al titular de la propiedad comienza desde la
fecha en que el Estado por medio libera la propiedad o después CC-2008-162 9
del octavo año desde la actuación del Estado, lo que ocurra
primero.
En Velázquez Velázquez v. E.L.A., supra, amparados en
Culebra Enterprises Corp., reiteramos el término prescriptivo
aplicable tras descartar un período de quince (15) años.
En ese caso [Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A, supra], el Tribunal resolvió que el término prescriptivo de una acción de expropiación inversa por alegadas restricciones a la propiedad por el efecto de una reglamentación sobre zonificación era de un año. Entendió el Tribunal que no había diferencia sustancial entre una incautación física y una mediante reglamentación que justificara establecer términos prescriptivos diferentes para cada una.
L.M. Villaronga, Derecho Constitucional, 64 Rev. Jur. U.P.R. 765, 796-797 (1995).
Éste es el término prescriptivo utilizado para la acción en
daños que exige el pago al amparo de la norma constitucional de
justa compensación. Id. En los casos de expropiación a la
inversa (cuando el dueño insta la acción para “obtener la
compensación a que tiene derecho”), a los “tribunales
generalmente le aplican las misma normas y principios que rigen
la acción de expropiación iniciada por el Estado”. Velázquez
Velázquez v. E.L.A., supra, págs. 88-89.
El “período prescriptivo de un año para exigir compensación
por una incautación temporera por reglamentación [comienza]
cuando se libera la propiedad de la restricción o cuando se
alcanza el octavo año de reserva”. Álvarez González, supra, pág.
666. Ante esto, es forzoso concluir que la acción de daños por
incautación temporal prescribirá, como máximo, a los nueve años
desde la reserva, reglamentación o acción del Estado. Nuestra CC-2008-162 10
Asamblea Legislativa diseñó este período mediante la Ley Núm.
46, supra, al regular el proceso de congelación o reserva de una
parcela por parte del Estado.
El período dispuesto por la Ley Núm. 46, supra, comienza a
transcurrir desde la “afectación”. Art. 3 de la Ley 46, supra.
Dicha afectación ocurre con la denegación de todo uso productivo
con el plan establecido por el Estado. Respecto al caso que nos
ocupa, la “afectación” ocurre con el “plan vial adoptado por la
Junta de Planificación, o porque los terrenos han sido
destinados para uso público en un mapa de zonificación o plan de
uso de terreno”. Art. 2, Ley Núm. 46, supra. La “reserva” es la
“actuación de un organismo gubernamental competente mediante la
cual separe terrenos privados para fines públicos”. Id. Por otro
lado, el período prescriptivo de un año para la acción en daños
que establecimos en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra,
comienza a contar desde que la propiedad se libera, pero hasta
un máximo “del octavo año de reserva”. Culebra Enterprises Corp.
v. E.L.A., supra, pág. 956. Véanse además, Muñoz Nazario, supra,
págs. 28-30; L.M. Villaronga, Derecho Constitucional, 66 Rev.
Jur. U.P.R. 391, págs. 392-401 (1997).
III
Es preciso aclarar que la sentencia parcial que concedió el
interdicto permanente no es la controversia que tenemos ante
nuestra consideración. Esta controversia fue resuelta mediante
sentencia parcial. El Estado levantó la defensa de prescripción
frente a la acción en daños, con independencia del interdicto
permanente dictado. La sentencia parcial se limitó a la demanda CC-2008-162 11
interdictal y a la sentencia declaratoria y transfirió a una
sala ordinaria la acción en daños. Así pues, para efectos de la
doctrina de cosa juzgada, no hay incongruencia entre la
sentencia que hoy tenemos ante nuestra consideración y la
sentencia parcial concediendo el interdicto porque son acciones
diferentes.
Para resolver este recurso es necesario determinar la fecha
en que se realizó la alegada “reserva” o incautación que afectó
sustancialmente el uso de la propiedad en cuestión. Esta fecha
es esencial para poder fijar el plazo prescriptivo de un año
para la acción en daños. Según discutimos antes, este período
comienza a contar desde que se libera la propiedad de la
restricción impuesta por el Estado o desde que transcurren ocho
años después de la “reserva” o reglamentación, lo que ocurra
primero. Véase, Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra.
Es preciso auscultar en este caso cuándo ocurrió la
incautación o “reserva” para determinar entonces desde qué fecha
comenzó a contar el plazo de un año de prescripción. Para 1976,
aunque la C.R.U.V. era propietaria del predio objeto de este
recurso, la Junta de Planificación zonificó este predio como
Distrito “P”. Según las alegaciones de Plaza de Descuento, esta
clasificación fue la que constituyó la incautación de su
propiedad. Según se desprende de la propia Ley Núm. 46, supra,
la alegada reserva en este caso ocurrió cuando la Junta de
Planificación destinó los terrenos para uso público al
establecer la zonificación Distrito “P”. CC-2008-162 12
Plaza de Descuento radicó su acción en el 2003, esto es,
casi 30 años después de la reserva. Como explicamos
anteriormente, el período prescriptivo comenzó a contar desde la
reserva (1976) y como no fue liberado en 8 años, es a partir del
1984 que comenzó a transcurrir el año de prescripción. Para el
1985, la causa de acción se encontraba prescrita.3 Tanto
Mueblerías Berríos como Plaza de Descuento conocían las
limitaciones impuestas cuando adquirieron la propiedad. Debieron
saber, entonces, que la posible acción en daños por las
restricciones a la propiedad se encontraba prescrita.
En Palazzolo v. Rhode Island, 533 U.S. 606 (2001), el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos decidió que la
incautación reglamentaria no puede ser denegada por el único
hecho de que el comprador conocía de la regulación antes de
comprar. Es claro que no estamos ante ese supuesto, pues la
prescripción que estableció el legislador no prohíbe la acción
en daños de los nuevos adquirientes. Ahora bien, toda acción
debe ser ejercitada dentro del término prescriptivo dispuesto,
ya sea por el dueño original o por un adquiriente posterior.
Tanto Mueblerías Berríos como Plaza de Descuento adquirieron a
sabiendas de que la posible causa en daños se encontraba
prescrita.
El término prescriptivo no cambia por el mero hecho de que
el antiguo propietario fuera una entidad creada por el gobierno.
3 Aun si utilizáramos la fecha en que Mueblerías Berríos advino dueño de la propiedad, el resultado sería el mismo porque Mueblerías Berríos adquirió en 1984 la propiedad ya zonificada con una clasificación Distrito “P”. Eso nos obliga a concluir que para el 2003 la acción en daños estaba prescrita. CC-2008-162 13
Recordemos que la C.R.U.V. era una corporación pública y como
tal, “funciona[ba] como empresa o negocio privado”. Pagán et al.
v. E.L.A. et al., 131 D.P.R. 795, 804-805 (1992). Por su
naturaleza, “la C.R.U.V. era una corporación pública, lo cual
implica que poseía una personalidad jurídica distinta y separada
del Gobierno Central”. Id, pág. 807. “La C.R.U.V. [era] una
corporación pública con personalidad jurídica propia, separada e
independiente del E.L.A., que además goza de capacidad para
demandar y ser demandada”. Fred y otros v. E.L.A., 150 D.P.R.
599, 607 (2000).
Es evidente que cuando el Estado clasificó el terreno no
era el propietario del mismo pues lo era la C.R.U.V., entidad
separada e independiente del Estado. Es un error adscribirle la
actuación de la Junta de Planificación a la C.R.U.V. La
C.R.U.V., en su momento, se vio afectada por las restricciones
reglamentarias hechas por la Junta de Planificación. Como toda
corporación pública, la C.R.U.V. estuvo sujeta a los términos
prescriptivos como cualquier otra persona jurídica distinta al
gobierno.
Por ende, no estamos ante una acción que no pudo ser
ejercitada pues el derecho le corresponde al dueño de la
propiedad que se vio afectado por la actuación del Estado.
Cuando Mueblerías Berríos y Plaza de Descuento adquirieron la
propiedad ya la acción en daños se encontraba prescrita.
Precisamente, la zonificación de la propiedad se hizo constar en
la escritura de compraventa, entre Plaza de Descuento y CC-2008-162 14
Mueblerías Berríos, y debió ser uno de los factores tomados en
cuenta para pactar el precio.
Este punto de partida para determinar la prescripción es
cónsono con lo que la Ley Núm. 46, supra, dispone. Sería un
contrasentido afirmar que el término prescriptivo comenzó a
contar desde el 1996 cuando Plaza de Descuento adquirió la finca
o desde el 2002, fecha en que A.R.Pe. revocó el permiso
otorgado. Esto no solamente sería contrario a nuestras pasadas
expresiones en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, y a
la ley, sino que convierte esta acción en una imprescriptible.
Si tomáramos como fecha de partida el 1996, fecha en que el
último comprador, Plaza de Descuento adquirió la propiedad,
bastaría con vender o enajenar la propiedad para crear un
período prescriptivo nuevo. De igual forma, no puede
sostenerse que la fecha para computar el período prescriptivo es
desde el 2002, fecha en que A.R.Pe. revocó el permiso otorgado.
La revocación se debió a que Plaza de Descuentos emendó la obra
a construirse e hizo de ésta una obra contraria a la
reglamentación aplicable. Acoger esta teoría, además de estar en
conflicto con el derecho aplicable, haría de esta acción en
daños una imprescriptible. Bastaría solicitar un permiso
improcedente para crear un término prescriptivo nuevo. Esto se
agudiza en situaciones como la del predio que nos ocupa ya que
éste fue objeto de varias consultas ante la Junta de
Planificación.
Lo contrario iría en contra de la regla general que dispone
que los derechos y acciones se extinguen por la prescripción a CC-2008-162 15
menos que la ley haya dispuesto otra cosa. Arts. 1830, 1832,
1838 y 1831 del Código Civil, 31 L.P.R.A. secs. 5241, 5243, 5249
y 5291. Véanse además, M.J. Argañarás, La prescripción
extintiva, Argentina, T.E.A., 1966, pág. 35; J. Puig Brutau,
Caducidad, prescripción extintiva y usucapión, 3ra ed.,
Barcelona, Bosch, 1996, págs. 45-52.
No estamos frente a un término prescriptivo que renació,
cuestión que ocurre cuando la parte favorecida con la
prescripción ganada renuncia a su derecho de invocar dicha
defensa. L. Díez-Picazo, La prescripción extintiva, 2da ed.,
España, Thomson Civitas, 2007, pág. 144. Estos supuestos de
renacimiento del derecho ocurren cuando el derecho se encuentra
prescrito. Id. También es diferente el caso de la interrupción,
pues ésta supone un derecho que se encuentra en curso de
prescribir y no ha prescrito. Id. En nuestro caso, la acción en
daños prescribió y el Estado no ha renunciado a la prescripción
ganada. El Estado no responde a una acción nueva e independiente
cada vez que la propiedad se transfiere a otro titular o cada
vez que se solicita una autorización gubernamental.
Ni la fecha de adquisición del terreno ni la denegación
del uso solicitado por Plaza de Descuento constituyeron la
“reserva” que nuestra jurisprudencia y la ley disponen. Procede
desestimar la demanda en daños ante la defensa de prescripción
levantada por el Estado. Debido a que la causa de acción objeto
de este recurso se encuentra prescrita, es innecesario atender
la doctrina de daño auto infligido.
IV CC-2008-162 16
Así pues, por los fundamentos antes expuestos, confirmamos
la sentencia del Tribunal de Apelaciones, aunque por otro
fundamento. Se desestima por prescripción la acción en daños
instada por Plaza de Descuentos.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton
concurre con el resultado con opinión escrita a la cual se une
la Jueza Asociada señora Fiol Matta. La Juez Asociada señora
Rodríguez Rodríguez concurre con el resultado sin opinión
escrita.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2008-162 Certiorari
Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Opinión Concurrente emitida por el JUEZ PRESIDENTE SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON a la cual se une la JUEZ ASOCIADA SEÑORA FIOL MATTA
San Juan, Puerto Rico, a 23 de abril de 2010.
Concurrimos con el resultado de la
Sentencia, pero diferimos de los fundamentos de ésta por no
ajustarse al derecho vigente. Específicamente, en la
Sentencia emitida en el día de hoy se aplica
incorrectamente el término prescriptivo establecido por
este Tribunal en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127
D.P.R. 943 (1991) para instar una reclamación de
indemnización por incautación reglamentaria. Más aún, los
criterios esbozados en la Sentencia obvian la normativa
pautada por el Tribunal Supremo federal en Palazzolo v.
Rhode Island, 533 U.S. 606 (2001), que es la aplicable
cuando se alega que medió una incautación de la propiedad CC-2008-162 2
privada a base de la Enmienda Quinta de la Constitución de
los Estados Unidos de América. De esa forma, el Tribunal
deja pasar una oportunidad para atemperar el referido
término prescriptivo a lo resuelto por el máximo foro
federal.
I.
En 1996, Plaza de Descuentos, S.E. (Plaza de
Descuentos) adquirió un terreno de parte de Mueblerías
Berríos, Inc. (Mueblerías Berríos), quien a su vez había
adquirido la propiedad en 1988 mediante subasta pública. El
predio de terreno –cuya titularidad original era de la
Corporación de Renovación Urbana y Vivienda (C.R.U.V.)4-
había sido clasificado por la Junta de Planificación en el
1976 como Distrito “P”, a petición de la C.R.U.V., para
destinarlo a uso público con el propósito de desarrollo
4 La C.R.U.V. se creó mediante la Ley Núm. 88 de 22 de junio de 1957 con el propósito de reorganizar y dirigir los proyectos gubernamentales de vivienda pública y de renovación urbana establecidos a partir de 1938. Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 88 de 22 de junio de 1957, 1957 Leyes de Puerto Rico 456-58. En su ley habilitadora se estableció que la “Administración [de la C.R.U.V.] deberá consultar a las Comisiones Locales de Planificación respectivas sobre cualquier programa o proyecto local de renovación urbana y vivienda que afecte la respectiva municipalidad”. Art. 1.5 de la Ley Núm. 88, supra, Leyes de Puerto Rico 459. Por lo tanto, en la creación e implementación de política pública sobre vivienda pública y renovación urbana en el país, la C.R.U.V. debía trabajar conjuntamente con las correspondientes Juntas Locales de Planificación para llevar a cabo proyectos urbanísticos. Además, es pertinente mencionar que la C.R.U.V., que se creó como corporación pública, se adscribió al Departamento de Vivienda mediante la Ley Núm. 97 de 10 de junio de 1972, 3 L.P.R.A. sec. 441 et seq.), aunque continuó siendo una corporación pública. CC-2008-162 3
futuro. Esto, pues tenía el propósito de llevar a cabo un
desarrollo urbanístico cónsono con la clasificación “P”.
Esta clasificación, la cual estaba vigente al momento de
Plaza de Descuentos adquirir el terreno, conllevaba una
restricción a la inversión económica que se podía llevar a
cabo en éste, que originalmente fue de $25,000 y
posteriormente se aumentó a $35,000.
Así las cosas, Plaza de Descuentos sometió en el 2000
un anteproyecto para el desarrollo de ocho negocios de
comida cuyo valor total era de $33,400, por lo que se
encontraba dentro del referido límite de inversión
establecido por la clasificación “P”. Dicho anteproyecto,
así como los permisos de construcción, fueron debidamente
aprobados por la Administración de Reglamentos y Permisos
(A.R.Pe.), pues la agencia entendió que un desarrollo
económico como el propuesto en el área se encontraba dentro
de los límites de la clasificación “P”.
No obstante, Plaza de Descuentos decidió aumentar el
valor de la inversión a $38,000, por lo que le informó a
A.R.Pe. sobre dicho aumento al proyecto aprobado. A.R.Pe.,
sin embargo, luego de analizar el cambio, decidió revocar
los permisos otorgados, ya que el costo de la inversión
sobrepasaba el límite establecido en la clasificación “P”.5
5 Del expediente se desprende que durante el proceso que comenzó con la notificación de la variación, el Municipio de San Juan retiró su endoso al proyecto CC-2008-162 4
En desacuerdo con las restricciones impuestas a su
solar, en el 2003 Plaza de Descuentos presentó una demanda
en la cual alegó que el Estado le había incautado su
propiedad, pues las restricciones impuestas por la
clasificación “P” eliminaron todo uso productivo o
beneficio que pudiera tener su terreno. El foro primario
concluyó que sí hubo una incautación y ordenó rezonificar
el terreno según su mejor uso comercial. Por su parte, el
Tribunal de Apelaciones revocó dicho dictamen y resolvió
que la causa de acción de Plaza de Descuentos era
inmeritoria, porque ésta se auto-infligió el daño por el
cual pretendía obtener resarcimiento. Inconforme, Plaza de
Descuentos acude ante nos.
Ante estas circunstancias, en el día de hoy el
Tribunal resuelve que la causa de acción de Plaza de
Descuentos está prescrita, porque el término prescriptivo
para instar una acción de daños por incautación
reglamentaria comenzó a transcurrir en 1976 cuando el
Estado clasificó dicho terreno como “P”. A nuestro juicio,
el Tribunal debió resolver que dicho término prescriptivo
comenzó a transcurrir en 1988, cuando Mueblerías Berríos
adquirió el terreno de parte del Estado y sufrió las
restricciones impuestas por la clasificación “P”. Ello,
propuesto y varios grupos vecinales presentaron querellas en contra de éste. CC-2008-162 5
pues el Estado no puede incautarse una propiedad que le
pertenece.
En primer lugar, enmarcaremos la controversia en el
derecho constitucional aplicable sobre la intervención del
Estado con la propiedad privada. Luego, veremos cómo se
debe atemperar el término prescriptivo para una acción de
daños por incautación reglamentaria con dichos preceptos
constitucionales.
II.
El derecho a la propiedad privada está concebido como
un derecho fundamental del ser humano dentro de nuestra
estructura constitucional. En efecto, la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico prohíbe tomar o
perjudicar la propiedad privada para un uso público, a
menos que no medie el pago de una compensación justa y se
cumpla con el proceso de rigor. Const. E.L.A., Art. II.,
secs. 7 y 9, L.P.R.A. Tomo 1. A su vez, aunque con un texto
menos abarcador que el de nuestra Carta de Derechos, la
Enmienda Quinta de la Constitución de Estados Unidos de
América prohíbe que el gobierno se incaute de la propiedad
privada para destinarla a un uso público sin que medie el
pago de justa compensación. Enmda. V, Const. E.E.U.U.,
L.P.R.A. Tomo 1; Véanse, además, The Original Understanding
of the Takings Clause and the Political Process, 95 Colum.
L. Rev. 782, 805-06 (1995); J. L. Sax, Takings and the
Police Power, 74 Yale L.J. 36, 61 (1964). CC-2008-162 6
Por lo general, la intervención estatal con la
propiedad privada se manifiesta mediante el ejercicio del
poder de expropiación forzosa. En Puerto Rico, las
referidas disposiciones constitucionales regulan esa
facultad del gobierno estatal, que es consustancial con su
existencia e inseparable de su poder político. A.C.T. v.
780,6141m², 165 D.P.R. 121, 130 (2005); E.L.A. v. Rosso, 95
D.P.R. 501, 536 (1967). No obstante, hay acciones
gubernamentales respecto a la propiedad privada que
requieren el pago de una compensación aunque no estén
ligadas directamente al poder de expropiación. Se trata,
específicamente, de determinaciones sobre el ordenamiento y
la zonificación de la tierra, así como el control y los
usos que se les da a ésta. Estas acciones se fundan en el
llamado poder de razón de estado (police power) para
promover la salud, la seguridad y el bienestar de la
comunidad. Véanse Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., 132
D.P.R. 593, 603 (1993); The Richards Group v. J.P., 108
D.P.R. 23, 36-39 (1978).
Como hemos expresado reiteradamente, la tarea de
deslindar el ámbito de ambos poderes no ha sido sencilla,
pues no existe una fórmula exacta que demarque su
separación. Así, en Puerto Rico este tipo de caso se
atiende en función de dos principios elementales: de una
parte, el rol primordial de los estados en el control de la
tierra y en los derechos de propiedad, y de otra parte, el CC-2008-162 7
contenido mínimo de garantías que la Constitución de
Estados Unidos ha reconocido en este contexto.
Por lo tanto, para resolver correctamente la
controversia de autos debe examinarse primeramente la
normativa que el Tribunal Supremo federal ha pautado al
respecto. Véanse Hampton Development Corp. v. E.L.A., 139
D.P.R. 877, 887-93 (1996); Arenas Procesadas, Inc. v.
E.L.A., supra, págs. 604-07; Véase, además, S. E. Sterk,
The Federalist Dimension of Regulatory Takings
Jurisprudence, 114 Yale L. J. 203, 270-71 (2004).
A.
La Enmienda Quinta de la Constitución de Estados
Unidos, supra, le impone límites tanto al poder de
expropiación forzosa como al poder de razón de Estado. En
este sentido, se ha resuelto que “aunque la propiedad puede
regularse hasta cierto punto, si la reglamentación va
demasiado lejos se considerará como una incautación”.
(Traducción nuestra). Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260
U.S. 393, 415 (1922); Véase F. I. Michelman, Property,
Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundation
of “Just Compensation” Law, 80 Harv. L. Rev. 1165 (1965).
Esencialmente, este criterio requiere sopesar los
diversos intereses en pugna para decidir si se debe
compensar a una persona por incautación reglamentaria. A
tales efectos, en Penn Central Transp. Co. v. City of New
York, 438 U.S. 104, 124 (1978), se resolvió que aunque un CC-2008-162 8
reglamento no prohíba todos los usos económicos de cierta
propiedad, se debe evaluar el carácter de la acción
estatal, su impacto económico sobre el propietario y el
grado de intervención con sus expectativas razonables de
inversión para entonces determinar si ha ocurrido una
incautación.
Así, la forma más clara de incautación, sin duda, es
aquella en la que el gobierno ocupa físicamente la
propiedad privada para su uso. Es decir, la invasión física
de una propiedad por parte del gobierno o de un tercero que
actúe con su anuencia, es una incautación per se. Véase
Loretto v. Teleprompter Manhattan C.A.T.V. Corp., 458 U.S.
419, 427 (1982). Del mismo modo, si la reglamentación priva
al dueño de todo uso productivo o beneficioso de su
propiedad también se requerirá el pago de una compensación
justa. En esencia, semejante reglamentación se trataría
análogamente como una ocupación física y, por ende, como
una incautación per se. Lucas v. South Carolina Coastal
Council, 505 U.S. 1003, 1015 (1992); Agins v. City of
Tiburon, 447 U.S. 255, 261 (1980).6
6 No obstante, el hecho de que el reglamento impugnado prohíba sólo algún uso productivo de la propiedad no impide que su dueño reclame el pago de una compensación justa. Ello es así, pues aun cuando el propietario no pueda ampararse en la regla categórica establecida en Agins y su progenie, puede que prevalezca en un reclamo al amparo del balance de intereses de Penn Central. Véase Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, págs. 1019 n.8, 1026-32. CC-2008-162 9
Para llegar a la conclusión de que hubo una
incautación reglamentaria se requiere analizar si existe un
“nexo esencial” entre la condición impuesta y un interés
estatal legítimo. De encontrarse tal vínculo, se debe
determinar si la magnitud de los requerimientos guarda una
proporción aproximada (“rough proportionality”) con el
impacto que el proyecto tendría en la sociedad y con la
necesidad de obra pública. Dolan v. City of Tigard, 512
U.S. 374 (1994); Véase, además, J. J. Álvarez González,
Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones
constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis,
2009, pág. 665.
Por otra parte, la persona afectada por una
incautación reglamentaria puede solicitar –mediante una
acción de “expropiación a la inversa”- que se libere su
propiedad de las limitaciones impuestas y que se le
compense por los daños sufridos durante el período en el
que se le privó de todo uso productivo. La rezonificación
no es, pues, un remedio suficiente en el sentido
constitucional. First English Lutheran Church v. County of
Los Angeles, 482 U.S. 304, 319 (1987).
Por otro lado, más recientemente, en Palazzolo v.
Rhode Island, supra, pág. 626, se cuestionó una regla muy
generalizada que le prohibía a todo adquirente o cesionario
de una propiedad impugnar la validez de un reglamento si al
momento de la compraventa conocía de su existencia. Dicha CC-2008-162 10
regla partía de la premisa de que como el derecho de
propiedad está sujeto a la reglamentación estatal, el
gobierno puede definir sus contornos y las expectativas
razonables de inversión vinculadas a éste a través de
medidas prospectivas. Por consiguiente, conforme a la regla
cuestionada los que adquirieran un predio de terreno con
conocimiento de las limitaciones existentes no podían
reclamar un daño por la pérdida del valor que generaran.
Al invalidar dicha regla, el Tribunal Supremo federal
resolvió que una zonificación sumamente restrictiva no deja
de ser irrazonable por el mero transcurso del tiempo ni por
la transferencia del título. En efecto, una norma contraria
le concedería al gobierno inmunidad ante cualquier reclamo
por una incautación reglamentaria, no importa lo
irrazonable o extrema que sea la clasificación impugnada.
Por lo tanto, en Palazzolo se pautó que el mero hecho de
que una persona haya adquirido un predio de terreno luego
de que se aprobara un reglamento urbanístico, no puede
impedir que ésta presente una demanda para cuestionarlo por
ser equivalente a una incautación. Pese a la obligatoriedad
de esta norma en nuestro ordenamiento, la Sentencia del
Tribunal la ignora por completo.
Con esta normativa federal en mente, examinemos su
relación con el desarrollo jurisprudencial puertorriqueño
al respecto. Específicamente, debemos analizar cómo se
atempera el término de prescripción para incoar una acción CC-2008-162 11
de indemnización por incautación reglamentaria con la
normativa antes discutida.
B.
Según hemos expresado reiteradamente, la prescripción
obedece a una clara política pública que procura la
solución rápida de las reclamaciones presentadas por los
ciudadanos, lo cual abona a la estabilidad de las
relaciones sociales y a la seguridad en el tráfico
jurídico. Santos de García v. Banco Popular, res. el 13 de
diciembre de 2007, 2007 T.S.P.R. 221. Así se previene que
el Estado proteja indefinidamente los derechos no
reclamados por su titular, pues se presume que las acciones
meritorias se presentan de inmediato, no se abandonan. J.
Puig Brutau, Caducidad, prescripción extintiva y usucapión,
3ra ed., Bosch, 1996, págs. 31-33; M. Albaladejo, II
Derecho Civil, Bosch, 1989, pág. 496.
Como es sabido, en Puerto Rico el término prescriptivo
de las acciones de responsabilidad civil extracontractual –
en las que, precisamente, se enmarcan los reclamos de daños
por la incautación reglamentaria de un predio de terreno-
se computa desde el momento en que el agraviado supo del
daño o desde el día en que pudo ejercitar su acción. Arts.
1868-69 del Código Civil, 31 L.P.R.A. secs. 5297-5298;
Véase, además, Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra,
pág. 955. Asimismo, como regla general, para poder incoar
un reclamo por la incautación reglamentaria de una CC-2008-162 12
propiedad el demandante debe acreditar primero su condición
de dueño. Esto, pues sólo los poseedores del derecho objeto
de la acción gubernamental impugnada pueden exigir la
indemnización correspondiente. Véanse Eastern Enterprises
v. Apfel, 524 U.S. 498 (1998); Parella v. Retirement Bd. of
Rhode Island, 173 F. 3d 46, 58 (1999).
En atención a lo anterior, en Culebra Enterprises
Corp. v. E.L.A., supra, pág. 956, resolvimos que el término
de prescripción que aplica a las acciones de daños por una
incautación reglamentaria es el de un año, contado a partir
de que se libere la propiedad de las restricciones
impuestas o, como máximo, desde que transcurre el período
de reserva de ocho años establecido por ley para solicitar
esa liberación. Véase 32 L.P.R.A. sec. 2923 et seq.
Amparado en esta norma, en el caso de autos el Tribunal
resuelve que como la parcela se reservó para un fin público
en 1976, la causa de acción de Plaza de Descuentos estaba
prescrita al presentar su demanda en el 2003. Esto es, que
la causa de acción prescribió en 1984 cuando finalizó el
referido período de ocho años. Discrepamos de dicha
conclusión. Veamos por qué.
III.
Plaza de Descuentos alega que el Estado le incautó
reglamentariamente su propiedad en el momento en el que le
revocaron los permisos, pues las restricciones que se
impusieron en 1976 cuando se clasificó el terreno como “P” CC-2008-162 13
le privaron de todo uso productivo o beneficio económico en
el terreno. Por su parte, el Procurador General arguye que
la causa de acción está prescrita, pues el término de
prescripción para ésta comenzó a transcurrir en 1976,
cuando el Estado congeló o reservó dicho predio de terreno
para uso público según le fue peticionado por la C.R.U.V.
Según señalamos en Culebra Enterprises Corp. v.
E.L.A., supra, pág. 956, el término para instar una
reclamación de daños por incautación reglamentaria comienza
a transcurrir, de ordinario, desde que se libera la
propiedad de las restricciones o, como máximo, después del
octavo año de reserva o congelación del terreno. Sin
embargo, no se puede aplicar esta norma mecánicamente, como
se hace en la Sentencia del Tribunal. En 1976 el titular
del terreno clasificado como “P” era la C.R.U.V., que era
una corporación pública del Estado, la cual se disponía a
llevar a cabo un proyecto acorde con dicha clasificación.
Ante esa realidad, no cabe hablar de una incautación
reglamentaria que haya provocado un daño desde 1976, pues
fue el Estado, a través de la C.R.U.V., quien utilizó el
mecanismo de rezonificación para reservar ese terreno para
uso público, cuando ésta era la propietaria del mismo. El
concluir que el término en controversia comenzó a
transcurrir en 1976 implica avalar la teoría de que el
Estado, al zonificar un terreno como “P”, se auto-provocó
una incautación reglamentaria a sí mismo. CC-2008-162 14
No fue hasta 1988 cuando el Estado le transfirió la
titularidad del terreno en controversia a Mueblerías
Berríos, una entidad privada que deseaba llevar a cabo
negocios en el área. Durante los años en que Mueblerías
Berríos fue la titular del terreno, la Junta de
Planificación le concedió variaciones a los proyectos
propuestos, sujeto al debido cumplimiento de varias
condiciones acordes con la clasificación “P”. No obstante,
Mueblerías Berríos nunca realizó ningún proyecto comercial
en ese terreno, por lo que lo vendió en 1996 a Plaza de
Descuentos por la suma de $392,000.
Por lo antes dicho, entendemos que el término de
prescripción para incoar la acción de indemnización por
incautación reglamentaria en este caso comenzó a
transcurrir cuando Mueblerías Berríos advino propietaria
del terreno clasificado como “P”. Fue en 1988 cuando
Mueblerías Berríos sufrió los posibles daños por las
restricciones que una clasificación “P” le impone a un
terreno clasificado como tal. Es en ese momento que comenzó
a transcurrir el término prescriptivo de un año a partir de
la liberación del terreno de parte del Estado, o, como
máximo, un año a partir del octavo año que tiene como
límite temporal el Estado para congelar o reservar una
propiedad para uso público. Por lo tanto, si el término
prescriptivo comenzó en 1988, y la clasificación del
terreno continuó siendo “P”, éste finalizó en 1997, un año CC-2008-162 15
luego de los ocho años máximos que puede utilizar el Estado
para congelar o reservar una propiedad privada.
Adviértase que a pesar de que la Sentencia del
Tribunal concluye que el término prescriptivo comenzó a
transcurrir en 1976, reconoce nuestra postura como
alternativa en la nota al calce número tres. Ello es
muestra de una ambivalencia en el proceder del Tribunal, lo
que seguramente creará confusión entre la comunidad
jurídica y resultará en detrimento del estado de derecho.
Por otro lado, con su proceder en el día de hoy este
Tribunal dejó pasar una oportunidad para atemperar el
término prescriptivo establecido en Culebra Enterprises
Corp. v. E.L.A., supra, con la normativa obligatoria
pautada por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en
Palazzolo v. Rhode Island, supra. Específicamente, en la
Sentencia de este Tribunal se resuelve que el Estado no
debe estar sujeto a responder a una acción nueva e
independiente cada vez que la propiedad se transfiere a
otro titular o cada vez que se solicita una autorización
gubernamental. No obstante, según resolvió el Supremo
federal en Palazzolo v. Rhode Island, supra, el mero hecho
de que una persona haya adquirido un predio de terreno
luego de que se aprobara un reglamento urbanístico, no
puede impedir que ésta presente una demanda para
cuestionarlo por ser equivalente a una incautación. CC-2008-162 16
Si imbricamos esta normativa al término prescriptivo
para acciones de indemnización por incautación
reglamentaria de nuestro ordenamiento, es forzoso concluir
que, contrario a lo que preceptúa la Sentencia del
Tribunal, independientemente de cuántas veces se haya
transferido el título de propiedad del terreno durante el
término prescriptivo, un adquirente posterior de la
titularidad del bien está tan facultado como su titular al
momento de la incautación reglamentaria para presentar una
acción de este tipo. Ello, claro está, siempre que la
acción se inste dentro del referido período prescriptivo.
En el caso de autos es evidente que el término
prescriptivo no terminó en 1984, cuando todavía el Estado
era dueño de esos terrenos, sino en 1997, luego de un año a
partir del octavo año que el Estado tiene como límite para
mantener una propiedad privada congelada para un fin
público. Así, Plaza de Descuentos, quien recibió la
titularidad del bien con la clasificación “P” en 1996, tuvo
aproximadamente un año para presentar una acción de daños a
base de una incautación reglamentaria. Al presentar la
acción en el 2003, es evidente que ya el término
prescriptivo para impugnar una clasificación que limita las
facultades del titular desde 1988 había finalizado. Por
ende, la causa de acción presentada por Plaza de Descuentos
resulta tardía, según hemos fundamentado anteriormente.
IV. CC-2008-162 17
Según la discusión doctrinal antes analizada, somos
del criterio que la Sentencia emitida por el Tribunal se
basa en fundamentos erróneos e imprecisos para llegar a la
conclusión de que la causa de acción presentada por Plaza
de Descuentos está prescrita. Más importante aún, con su
proceder el Tribunal se mantiene al margen de la normativa
federal aplicable cuando se invoca una violación a la
Enmienda Quinta de la Constitución de los Estados Unidos a
base de una incautación reglamentaria en un terreno
privado. Por ello, nos vemos obligados a concurrir.
Federico Hernández Denton Juez Presidente