Municipio De San Juan v. Centro De Recaudación De Ingresos Municipales

2010 TSPR 14

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: February 3, 2010
• Docket: CC-2007-21
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Municipio de San Juan

Demandantes Recurrida Certiorari

v. 2010 TSPR 14

Centro de Recaudación de 178 DPR ____ Ingresos Municipales

Demandados Peticionarios

Número del Caso: CC-2007-21

Fecha: 3 de febrero de 2010

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan Panel IV

Juez Ponente: Hon. Nestor Aponte Hernández

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. José A. Acosta Grubb Lcda. Luz Nereida Carrero Muñíz Lcdo. Ignacio J. Gorrín Maldonado

Abogados de la Parte Recurrida:

Lcdo. Eric Ronda del Toro

Materia: Revisión Administrativa

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del pr oceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio p úblico a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Demandantes Recurridos

v.

Centro de Recaudación de CC-2007-21 Ingresos Municipales

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR RIVERA PÉREZ.

San Juan, Puerto Rico, a 3 de febrero de 2010.

El Centro de Recaudación de Ingresos

Municipales, en adelante el C.R.I.M., nos solicita

que revisemos una Sentencia emitida por el

Tribunal de Apelaciones. El foro apelativo

intermedio dictaminó que el C.R.I.M. le violó las

garantías del debido proceso de ley al Municipio

de San Juan, en adelante el Municipio. Ello, por

entender que la actuación del C.R.I.M. de no

concederle al Municipio una vista adjudicativa

formal para dilucidar los estimados de ingresos,

remesas y liquidaciones finales fue una

irrazonable y constitutiva de abuso de discreción. CC-2007-21 2

Analicemos los hechos y el trámite procesal que

originaron la presente controversia.

I

El 24 de julio de 2002, el Municipio presentó ante el

Tribunal de Primera Instancia una demanda en contra del

C.R.I.M. para que se emitiera una sentencia declaratoria

y un interdicto preliminar y permanente. El Municipio

alegó que el C.R.I.M., unilateralmente, fijó el estimado

anual de los ingresos correspondientes al Municipio. Por

ello, el C.R.I.M. le reclamó al Municipio el rembolso de

unos pagos, supuestamente, hechos en exceso en las

remesas adelantadas para los años fiscales 1998-1999 y

1999-2000. El C.R.I.M. alegó que la cantidad adeudada por

concepto de los pagos adelantados suman la cantidad

global de $27,456,900.87. El Municipio alegó que el

C.R.I.M. nunca presentó prueba fehaciente sobre como

realizó los cálculos matemáticos para llegar a la

referida suma monetaria, según lo requiere su Ley

Orgánica.1

El Municipio arguyó que para el C.R.I.M. poder

recuperar las supuestas cuantías pagadas en exceso, la

cuantía reclamada debía de evidenciarse mediante la

presentación de una auditoría y certificación externa. De

igual forma, alegó que las objeciones de los municipios

sobre el cobro de los recaudos en exceso debían de

1 21 L.P.R.A. § 5808(i),(q),(v). CC-2007-21 3

efectuarse dentro de un procedimiento administrativo

adjudicativo y de carácter formal.

El Municipio adujo que se le viola la garantía

constitucional a un debido proceso de ley cuando el

C.R.I.M. exige el cobro de remesas sin ofrecerle una

vista administrativa adjudicativa y formal. Fundamentó la

alegación anterior en que el C.R.I.M. carecía de un

reglamento que definiera el alcance y estableciera los

criterios para determinar las remesas mensuales, ingresos

y las liquidaciones parciales y finales para adjudicar

las controversias que surgen en tales procesos.2

El Municipio argumentó que el C.R.I.M. está sujeto a

las disposiciones de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme, en adelante la L.P.A.U..3 Por

ello, según el Municipio, las actuaciones del C.R.I.M.

son contrarias al mandato legislativo. El Municipio

teorizó que la retención de $2,288,075.10 realizada por

el C.R.I.M. en julio de 2002 fue una ilegítima. Expuso

que el daño sufrido por la retención era irreparable.

Ello, por afectar directa y sustancialmente las arcas

municipales, menoscabando así la capacidad de prestar

servicios esenciales a los residentes del Municipio y

2 El 4 de mayo de 2005, el C.R.I.M. aprobó el Reglamento núm. 6968, Reglamento sobre el Procedimiento Adjudicativo Disponible a los Municipios para Cuestionar las Liquidaciones Finales Anuales de las Remesas. Por ello, cuando el Municipio entabló la reclamación no existía ningún reglamento sobre el procedimiento adjudicativo disponible para este tipo de controversias. 3 3 L.P.R.A. § 2101 et seq. CC-2007-21 4

poniendo en peligro a los empleados municipales debido a

que la carencia de recursos económicos podría culminar en

la cesantía de empleados.

De otra parte, el C.R.I.M. solicitó la desestimación de

la solicitud de interdicto preliminar y permanente. Ello,

por entender que el Municipio no presentó los requisitos

necesarios para la concesión de tal recurso

extraordinario. Alegó que la Asamblea Municipal y el

Alcalde de San Juan habían reconocido la deuda y que el

C.R.I.M. había actuado dentro de los poderes delegados

por su Ley Orgánica.4 El C.R.I.M. arguyó que no estaba

obligado por ningún estatuto a conceder una adjudicación

formal sobre este tipo de controversias.

El 5 de diciembre de 2002, el Tribunal de Primera

Instancia emitió una Resolución declarando NO HA LUGAR la

solicitud de interdicto preliminar y permanente. El foro

primario determinó que el Municipio no cumplió con su

deber de evidenciar las probabilidades de prevalecer en

una adjudicación final.

Sobre las alegaciones del Municipio, de su derecho a un

procedimiento administrativo adjudicativo y formal, el

Tribunal de Primera Instancia concluyó que al C.R.I.M. no

le es de aplicación la L.P.A.U., supra. Por ello, el foro

primario concluyó que el C.R.I.M. no venía obligado a

concederle al Municipio una adjudicación formal para

resolver las controversias sobre las remesas y

4 21 L.P.R.A. § 5801 et seq. CC-2007-21 5

liquidaciones finales. El foro primario fundamentó su

decisión en que las retenciones efectuadas por el Banco

Gubernamental de Fomento para recuperar los excesos en

las remesas otorgadas por el C.R.I.M. al Municipio fueron

realizadas conforme a Derecho.

Inconforme con tal determinación, el Municipio acudió

ante el Tribunal de Apelaciones. El 30 de octubre de

2003, el foro apelativo intermedio revocó la Resolución

emitida por el Tribunal de Primera Instancia. El Tribunal

de Apelaciones fundamentó su Sentencia en que el

C.R.I.M., por su función eminentemente pública y por su

dependencia presupuestaria, es una agencia según

dispuesto en la L.P.A.U., supra. Determinó que quedó

probado el interés propietario de los municipios en los

recaudos efectuados por el C.R.I.M.. Concluyó que el

C.R.I.M. está obligado a ofrecerle a los municipios las

garantías del debido proceso de ley estatuidas en la

L.P.A.U., supra. Por último, el foro apelativo intermedio

entendió que el Tribunal de Primera Instancia venía

obligado, antes de resolver el interdicto, a analizar si

la actuación cuestionada por el Municipio tenía un efecto

adverso sobre el interés público, sus residentes y/o

servicios. Por todo lo antes expuesto, ordenó la

devolución del caso al foro primario para que se volviera CC-2007-21 6

a celebrar una vista sobre el interdicto preliminar y

permanente.5

Siguiendo el mandato del Tribunal de Apelaciones, el

Tribunal de Primera Instancia celebró la vista y

determinó que no procedía el interdicto a favor del

Municipio. Ello, debido a que el Municipio, alegadamente,

no demostró que la retención que realiza el C.R.I.M. en

sus remesas mensuales lo afectara económicamente

impidiéndole prestar los servicios necesarios a sus

residentes así como velar por la calidad y bienestar de

vida de estos.

Inconforme con la determinación del Tribunal de Primera

Instancia, el Municipio acudió, nuevamente, ante el

Tribunal de Apelaciones. El 30 de septiembre de 2004, el

foro apelativo intermedio dictó Sentencia confirmando la

determinación del foro primario. Ello, por entender que

el Municipio no cumplió con los requisitos necesarios

para la concesión de un interdicto preliminar y

permanente.

Así las cosas, el 4 de mayo de 2005, el C.R.I.M.

presentó ante el Departamento de Estado su Reglamento

sobre el Proceso Adjudicativo Disponible a los Municipios

para Cuestionar las Liquidaciones Finales Anuales de las

5 Inconforme, el 10 de diciembre de 2003, el C.R.I.M. presentó una petición de certiorari ante este Tribunal. El C.R.I.M. nos solicitó, en ese entonces, que se revocara la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. El 13 de febrero de 2004, denegamos la expedición del referido recurso. CC-2007-21 7

Remesas.6 El 30 de enero de 2006, con la intención de

evaluar los reclamos del Municipio correspondientes a las

remesas anuales, el C.R.I.M. designó como Oficial

Examinadora a la Lcda. Carmen Correa Matos, en adelante

la Oficial Examinadora. El Municipio alegó ante la

Oficial Examinadora lo siguiente:

A. [Q]ue el C.R.I.M. no posee reglas, reglamentos, normas o conjunto de normas de aplicación general que ejecuten o interpreten la política pública o la ley, relativos a los estimados de ingresos y determinaciones sobre las deudas por pagos en exceso y/o remesas adeudadas a los municipios, que permitan a los municipios conocer y cuestionar el razonamiento seguido por el CRIM. Plantea que se ha utilizado un documento aún en estatus de borrador: Marco Pragmático y de Procedimiento – Estimados de Ingresos, Remesas Mensuales y Liquidación.

B. [Q]ue el CRIM formuló arbitrariamente la liquidación final para el 2004-2005 como una deficiencia de $5,833,590, $11,805,037 para 1998-99, y $15,651,864 para 1999-2000. También alegó que, para el 2003-2004, el CRIM dejó de remesar unos $6,000,000, ya que el MSJ estimó sus recaudos para ese año en $153,300,000, mientras que el CRIM informó $147,326,098.

C. [Q]ue el CRIM no proveyó los criterios para la fórmula de equiparación ni los números de la lotería y subsidio por RIN, habiendo gran inconsistencia a través de los años en las cifras reportadas.

D. [Q]ue el CRIM no ha evidenciado las gestiones realizadas para llevar a cabo tasación de las propiedades, así como las realizadas para cobrar contribuciones adeudadas y exigibles. Así mismo, alega que no se han tomado en cuenta los proyectos de mejoras que aumentan el valor de la propiedad y nuevas construcciones que pueden estar sujetas a contribuciones.

6 Reglamento del C.R.I.M., Núm. 6968, Reglamento sobre el Procedimiento Adjudicativo Disponible a los Municipios para Cuestionar las Liquidaciones Finales Anuales de las Remesas, de 4 de mayo de 2005. CC-2007-21 8

E. [Q]ue el CRIM ha discriminado contra el MSJ al comparar con el caso del Municipio Autónomo de Ponce, al cual no se le han hecho descuentos para el cobro de su alegada deuda con el CRIM.

F. [Q]ue, para los años 1995-96 al 1999-00, no se han podido presentar datos auditados separados de los estados financieros del CRIM sobre las liquidaciones, en términos de la fuente de los ingresos reconocidos y atribuidos a los municipios correspondientes a dichos años, razón por la cual no se puede corroborar la alegada deficiencia del MSJ con respecto a un exceso de remesas por sobre los recaudos finales plasmados en la liquidación final.7

El 15 de mayo de 2006, luego de ponderada la prueba

documental, la Oficial Examinadora emitió su informe.

Determinó que las actuaciones del C.R.I.M. no fueron

arbitrarias y que el C.R.I.M. había cumplido con

proveerle la información y los documentos necesarios al

Municipio. Por ello, entendió que el Municipio estaba en

posición de revisar las cifras controvertidas. Concluyó

que, al menos desde el 2000, los datos reales de los

movimientos de la base contributiva atribuibles a los

municipios y los desembolsos por los diferentes conceptos

estaban disponibles en los reportes, así como en los

diferentes informes que preparó el C.R.I.M.. El informe

indicó que existía prueba de que las partes, aquí en

controversia, se habían reunido en varias ocasiones con

el motivo de calcular los ingresos y las liquidaciones

finales.

7 Véase, Informe del Oficial Examinador, en las págs. 927- 928 del Apéndice. CC-2007-21 9

Respecto a la alegación del Municipio sobre la

inconsistencia en la partida correspondiente al subsidio

por rentas internas netas del Fondo General, en adelante

el R.I.N., y en el de la lotería, el informe señaló que

los cálculos matemáticos dispuestos en la Ley Orgánica

del C.R.I.M., supra, pueden crear diferencias en la

aportación del subsidio R.I.N. y en la lotería cuando los

recaudos difieren de los ingresos municipales

proyectados. A su vez, el informe indica que el Municipio

no presentó alegación sobre cuál debería ser la fórmula

matemática para determinar la cuantía de la liquidación

final, según dispone el Reglamento 6968, supra. Ello, a

pesar de que para los años fiscales 1998-1999 y 1999-2000

el Municipio, según concluye el informe, no tuvo la

oportunidad de verificar los ingresos atribuidos. Lo

anterior, según expresa el informe de la Oficial

Examinadora, se debió a que la información no estaba

disponible para la fecha en que el Municipio instó su

reclamación por vez primera. Por ello, la Oficial

Examinadora aceptó como correctas las liquidaciones

realizadas por el C.R.I.M. para los referidos años

fiscales.

El 19 de junio de 2006, el Director Ejecutivo del

C.R.I.M emitió la Resolución final acogiendo, en su

totalidad, las recomendaciones contenidas en el informe

de la Oficial Examinadora. En suma, la Resolución

estableció que el Municipio tiene una obligación respecto CC-2007-21 10

al pago de la supuesta deuda por los recaudos

correspondientes a las remesas de los años fiscales 1998-

1999 y 1999-2000 por la cantidad global de $27,456,900.87

y una deficiencia para el año fiscal 2004-2005 por la

suma total de $5,833,589. Ante este cuadro fáctico, el

Municipio presentó una moción de reconsideración, la cual

fue declarada NO HA LUGAR.

Inconforme con dicha determinación, el Municipio

presentó ante el Tribunal de Apelaciones un recurso de

revisión judicial de decisiones administrativas. El

Municipio alegó que el C.R.I.M. cometió los señalamientos

de error siguientes:

Erró el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales al determinar que había explicado con pruebas suficientes, los cálculos que realizó y las gestiones que hizo, para decidir las liquidaciones finales del Municipio de San Juan, de los años aquí en controversia.

Erró el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales al no permitir descubrimiento de prueba ni desfile de prueba testifical ante el examinador que designó para atender el proceso y con ello violó el debido proceso de ley al Municipio de San Juan aquí recurrente.

El 22 de diciembre de 2006, el Tribunal de Apelaciones

emitió una Sentencia en la cual determinó, en síntesis,

lo siguiente:

Dadas las particularidades del presente caso era conveniente, a fin de garantizar a todas las partes el cumplimiento de las garantías del debido proceso de ley, que se celebrara una vista en la cual el Municipio, parte directa y adversamente afectada por el procedimiento, tuviera la oportunidad de presentar evidencia y contrainterrogar los testigos. Por ello, concluimos que no se cumplió con las garantías CC-2007-21 11

del debido procedimiento de ley, consagradas en la LPAU. Adviértase que se impugna el cómputo de las liquidaciones anuales de las remesas en controversia, por lo que la actuación por parte del CRIM de no celebrar una vista administrativa luego de que la misma fue solicitada por el recurrente, fue irrazonable y constituyó un abuso de discreción. En conclusión procede que la agencia celebre una vista en la que se le provean al recurrente todas las garantías procesales a (sic) que hemos hecho alusión.

Inconforme con el dictamen emitido por el Tribunal de

Apelaciones, el C.R.I.M. acude ante nos alegando que el

foro apelativo intermedio cometió los señalamientos de

error siguientes:

Erró el honorable Tribunal de Apelaciones al resolver que el C.R.I.M. actuó de manera irrazonable al no celebrar una vista evidenciaria en el presente caso y que ello constituyó abuso de discreción, aún cuando de su propia Sentencia dicho foro recurrido reconoció que la L.P.A.U. no requiere la celebración de una audiencia como parte de las garantías del debido proceso de ley que cobija a las partes en un procedimiento administrativo, así como tampoco lo requiere la Ley Orgánica del C.R.I.M. ni su Reglamento Administrativo.

Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al concluir que el C.R.I.M. emitió una Resolución sin haber citado a las partes afectadas ni darles la oportunidad de ser oídas y al concluir, por tanto, que el C.R.I.M. no recibió ni consideró los argumentos y la prueba que pudo haber aportado el Municipio de San Juan, lo cual es contrario a lo que claramente surge del expediente administrativo y del Informe sometido por la Oficial Examinadora.

Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al concluir que resulta “conveniente” la celebración de una vista evidenciaria debido a las “particularidades del presente caso” ya que tal determinación, además de no estar sustentada en derecho, le resta uniformidad al proceso administrativo que el C.R.I.M. le CC-2007-21 12

ofrece a los municipios para impugnar las liquidaciones finales, lo que constituye un precedente nefasto para el buen y sano funcionamiento del C.R.I.M. y los municipios a los cuales les sirve.

II

Antes de comenzar la discusión de los señalamientos de

error, es importante analizar si el C.R.I.M. es una

“agencia” sujeta al cumplimiento de las disposiciones de

la L.P.A.U.. Concluimos que sí. Veamos.

En aras de hacer posible la autonomía de los municipios

se creó el C.R.I.M.. Fue creado como una “entidad de los

municipios” independiente y separada de cualquier agencia

o instrumentalidad del Estado, con el fin ulterior de

otorgarle a los municipios más control sobre la

recaudación de las contribuciones sobre la propiedad,8

evitando que el gobierno central controlara indebidamente

la autoridad y el proceso fiscal de los municipios.9 El

Artículo 3 de la Ley Orgánica del C.R.I.M., supra,

dispone, expresamente, que el C.R.I.M. estará sujeto a

las disposiciones de la L.P.A.U., supra.10

Las facultades y funciones del C.R.I.M.

tradicionalmente han correspondido al Estado como lo son

todas las relacionadas con la recaudación de impuestos.

Tales funciones coinciden con la disposición de la

8 21 L.P.R.A. § 5803(b); C.R.I.M. v. Federación Central de Trabajadores, 142 D.P.R. 968 (1997). 9 21 L.P.R.A. § 5801 et seq. 10 21 L.P.R.A. § 5802. CC-2007-21 13

L.P.A.U. que define el término “agencia” sujeta a la

aplicación de las disposiciones del referido estatuto.11

Concluimos que el C.R.I.M., como institución, es una

“agencia gubernamental”, tanto por su finalidad

eminentemente pública como por la esencial dependencia de

los municipios en el ámbito presupuestario.12

III

Resuelto que el C.R.I.M. es una agencia sujeta al

cumplimiento de las disposiciones de la L.P.A.U., supra,

y por estar los señalamientos de error íntimamente

relacionados entre sí procederemos a discutirlos en

conjunto.

En el ejercicio de la revisión judicial de decisiones

administrativas los tribunales deben de concederle

deferencia a las resoluciones emitidas por las agencias

administrativas. La deferencia se les concede en

reconocimiento de la experiencia y de la especialidad de

las agencias en las áreas reguladas por estas.13 Por ello,

se establece una presunción de corrección hacia las

determinaciones de las agencias administrativas. Lo

11 3 L.P.R.A. § 2102. 12 J.R.T. v. Corp. del Conserv. Música P.R., 140 D.P.R. 407 (1996). 13 Rivera Concepción v. A.R.Pe., 152 D.P.R. 116, 122 (2000); Assoc. Ins. Agencies v. Comisionado de Seguros, 144 D.P.R. 425, 436 (1997); Misión Industrial v. Junta de Planificación, 142 D.P.R. 656, 672-73 (1997); Metropolitana S.E. v. A.R.Pe., 138 D.P.R. 200, 213 (1995). CC-2007-21 14

expuesto, demuestra que la revisión judicial de una

decisión administrativa es limitada. Por tal razón, hemos

expresado que los tribunales deben de limitarse a

determinar si la actuación de la agencia es una

arbitraria, caprichosa, ilegal o que por ser tan

irrazonable constituye un abuso de discreción.14

A pesar de lo antes expuesto, tal deferencia sucumbe

cuando las actuaciones administrativas menoscaban

derechos fundamentales, o las mismas son irrazonables.15

Una actuación administrativa que afecte negativamente el

interés público es considerada como una actuación

irrazonable, constitutiva de abuso de discreción. Ello,

por ser contrario a los principios creadores de las

agencias administrativas, entiéndase promover la política

pública del País a favor del bienestar e interés público.

No obstante el reconocimiento de nuestra limitación

deferencial, el poder discrecional de las agencias es

limitado. Una forma de evitar que las agencias

administrativas actúen de manera arbitraria o injusta es

especificando de forma precisa mediante reglamentos los

poderes y deberes delegados de forma general por la

legislación correspondiente. En adicción, las agencias

14 Cruz v. Administración de Corrección, 164 D.P.R. 341 (2005); Mun. de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 149 D.P.R. 263, 280 (1999). 15 Castillo Camacho v. Depto. del Trabajo, 152 D.P.R. 91 (2000); Costa Wood v. Caguas Expressway Motors, 149 D.P.R. 881 (1999); Reyes Salcedo v. Policía de Puerto Rico, 143 D.P.R. 85 (1997); Murphy v. Bernabé v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692 (1975). CC-2007-21 15

administrativas vienen obligadas a proveer guías

adecuadas para que las personas naturales o jurídicas que

se vean afectadas por una actuación administrativa puedan

estar debidamente informadas sobre el estado de derecho

vigente.16

IV

¿El procedimiento administrativo de tipo adjudicativo

brindado al Municipio por el C.R.I.M. cumplió con las

disposiciones de la L.P.A.U., supra? Nos es forzoso

contestar tal interrogante en la negativa. Veamos.

La Sección 2158 de la L.P.A.U. dispone lo siguiente:

(a) Los procedimientos de descubrimiento de prueba no serán de aplicación a los casos de adjudicación administrativa, a menos que se autoricen en los reglamentos de procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo autorice el funcionario que presida el procedimiento adjudicativo. No obstante lo anteriormente dispuesto, en los reglamentos de la agencia se garantizará a todo querellado el derecho a los mecanismos de descubrimiento de prueba para los casos en que el procedimiento de adjudicación sea promovido a iniciativa de la agencia. (b) Podrá, además, emitir citaciones para la comparecencia de testigos; órdenes para la producción de documentos, materiales u otros objetos; y órdenes protectoras, conforme a las Reglas de Procedimiento Civil.17

La letra de la referida disposición de la L.P.A.U.,

supra, es clara. Cuando una agencia sea la que entable el

procedimiento adjudicativo, además de estar obligada a

otorgar un descubrimiento de prueba, también tendrá que

16 Asociación de Farmacias v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105 (2002). 17 3 L.P.R.A. § 2158 (a),(b). (Letras en negrillas, énfasis nuestro). CC-2007-21 16

conceder una vista adjudicativa evidenciaria formal. Por

ello, el inciso (b) de la referida Sección provee para la

citación de testigos, producción de documentos e incluso

hace una invitación a cumplir con lo dispuesto en las

Reglas de Procedimiento Civil.18 Resulta obvio que el

propósito de la referida disposición de la L.P.A.U.,

supra, es no sólo otorgar un descubrimiento de prueba,

sino que da derecho a una vista adjudicativa evidenciaria

de carácter formal.

No tenemos duda alguna que los ingresos de los

municipios que recolecta el C.R.I.M. en representación e

interés de los mismos están revestidos de un interés

gubernamental legítimo que va a la médula de la fórmula

representativa que instrumenta la vida democrática de los

ciudadanos que viven en el Municipio y que obliga a los

oficiales electos por ellos en la esfera municipal a

prestarle ciertos y determinados servicios. Con esos

ingresos se ofrecen tales servicios a esos ciudadanos que

eligieron a sus oficiales municipales con ese propósito.

En lo referente a las remesas mensuales y liquidaciones

finales, el C.R.I.M. actúa al amparo de un mandato

específico de su Ley Orgánica, supra. Su ministerio

incide directamente con un interés gubernamental legítimo

que afecta la médula de nuestro sistema democrático de

gobierno municipal. En la medida en que el C.R.I.M. emite

una decisión sobre las cuantías que adeudan los

18 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 1 et seq. CC-2007-21 17

municipios o viceversa, dicha determinación incide y

afecta la ejecución, y la política pública formulada por

el Estado, cuyo interés primordial es brindarle autonomía

fiscal a los municipios. Igual efecto tienen las

decisiones relacionadas con los estimados de ingresos,

recaudación de las contribuciones municipales y de las

remesas y liquidaciones parciales o finales

correspondientes a los municipios.

Considerando que los municipios tienen un interés

gubernamental legítimo en los recaudos de los fondos que

constituyen sus ingresos, resulta evidente que al

resolver controversias en torno a dichos recaudos y

aquellas relacionadas con las remesas mensuales y

liquidaciones parciales y finales correspondientes, el

C.R.I.M. realiza una adjudicación.

Una vez trabada una controversia entre un municipio y

el C.R.I.M. sobre el estimado de ingresos, remesas

mensuales y/o liquidaciones parciales o finales ésta debe

de resolverse ante la agencia mediante un procedimiento

que le brinde al municipio las garantías dispuestas por

la Sección 2158 de la L.P.A.U., supra.19 El C.R.I.M. viene

obligado a garantizarle al Municipio las garantías

necesarias de que el procedimiento será uno justo y

equitativo, para prevenir el abuso de discreción

19 3 L.P.R.A. § 2158; Rodríguez v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 336 (1975), citando a Fuentes v. Sherwin, 407 U.S. 07 (1972) y Amstrong v. Manso, 380 U.S. 545 (1965). CC-2007-21 18

administrativa.20 No albergamos duda alguna de que en el

presente caso el C.R.I.M. venía obligado a celebrar una

vista adversativa, adjudicativa y formal de naturaleza

evidenciaria, atendidas las circunstancias particulares

presentes. El resultado de un abuso de discreción

administrativa de la agencia afectaría y podría hasta

perjudicar al beneficiario de la fórmula democrática o

sea al ciudadano que recibe los servicios que ofrece el

municipio a través de los oficiales electos por el voto

directo de ellos.

Concluimos que el procedimiento de recobro, iniciado

por el C.R.I.M., que produjo en el Municipio una

deficiencia presupuestaria de tal naturaleza que le

ocasionó un disloque en sus arcas al punto que lo obligó

a tomar dinero a préstamo al Banco Gubernamental de

Fomento para lidiar con tal situación es uno de

naturaleza adjudicativa formal, por existir una

controversia fáctica. En esos casos el C.R.I.M. tiene que

cumplir con la Sección 2158 de la L.P.A.U., supra. Nada

impide que el C.R.I.M. pueda adjudicar sin celebrar una

vista evidenciaria cuando no exista controversia sobre

los hechos y, además, toda la evidencia documental que

surge del expediente señale claramente la corrección de

la determinación de la agencia. Ese no es el caso ante

nos.

20 Supra, n. 21. CC-2007-21 19

El C.R.I.M. se negó a conceder la solicitud de

descubrimiento de prueba realizada por el Municipio

contraviniendo directamente lo dispuesto en la Sección

2158 de la L.P.A.U., supra. Nuevamente, la referida

Sección de la L.P.A.U., supra, dispone que, “[l]os

procedimientos de descubrimiento de prueba no serán de

aplicación a los casos de adjudicación administrativa a

menos que se autoricen en los reglamentos de

procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo

autorice el funcionario que presida el procedimiento

adjudicativo”. Tal situación no ocurrió en el caso de

marras. Las agencias administrativas garantizarán a todo

querellado el derecho a los mecanismos de descubrimiento

de prueba para los casos en que el procedimiento de

adjudicación sea promovido motu propio por la agencia

administrativa. Además, se podrán emitir citaciones para

requerir la comparecencia de testigos; órdenes para la

producción de documentos u otros objetos y órdenes

protectoras conforme a las Reglas de Procedimiento

Civil.21

En el presente caso, el C.R.I.M. inició el

procedimiento para recobrarle al Municipio los adelantos

de ingresos, alegadamente, indebidos realizados durante

los años fiscales 1998—1999 y 1999-2000 por la suma

global de $27,456,900.83. Para ello, comenzó en julio de

2002 a descontar la suma de $2,888,075.10 de la remesa

21 3 L.P.R.A. sec. 2158(a),(b). CC-2007-21 20

mensual del Municipio para abonar a la alegada deuda.

Tal acción del C.R.I.M. produjo que el Municipio se viera

obligado a tomar un empréstito del Banco Gubernamental de

Fomento, autorizado por la Ley Orgánica del C.R.I.M.,

supra, para financiar el resultado de la acción del

C.R.I.M..22

La acción iniciada por el C.R.I.M. es una ultra vires

por ser contraria a la L.P.A.U., supra. En adición, el

C.R.I.M. no evidenció cómo calculó la deuda. Por ello, el

Municipio procedió a solicitar como remedio el pago de la

suma total de $33,456,900,87. Solicitó, descubrir prueba

relacionada con los criterios y métodos utilizados para

calcular los ingresos municipales. Requirió acceso al

sistema de almacenamiento de datos del C.R.I.M. y a las

personas con el conocimiento sobre la información

relevante a la controversia. Apoyó su solicitud en las

conclusiones de un informe de auditoría realizada en el

2001 a los efectos de que no era posible identificar el

flujo de las fuentes de los ingresos determinados por el

C.R.I.M. para los años fiscales 1998-1999 y 1999-2000.

Todo ello, con el fin de corroborar la corrección del

cálculo realizado por esa agencia sobre los ingresos del

Municipio para esos años fiscales. Solicitó, además, la

celebración de una vista evidenciaria.

El C.R.I.M. no cumplió con lo requerido por el

Municipio. Alegó que la información suministrada al

22 21 L.P.R.A. § 5821-5831. CC-2007-21 21

Municipio con anterioridad al inicio del procedimiento

administrativo era suficiente para “litigar la

controversia”. El C.R.I.M. entendió que tal procedimiento

alcanzaba los fines de la justicia y no resultaba

necesario autorizar un descubrimiento de prueba sobre lo

solicitado por el Municipio ni la celebración de una

vista evidenciaria. No tiene razón.

El C.R.I.M. reconoció que el informe de auditoría de

2001 no pudo identificar un flujo de la fuente de

ingresos para los años fiscales 1998-1999 y 1999-2000. El

C.R.I.M., simplemente, puntualizó que de su Ley Orgánica,

supra, surgen los cálculos de las remesas.

La L.P.A.U., supra, reconoce el derecho del Municipio

para la celebración de una vista evidenciaria para

dilucidar una controversia como la presente.23 Con ello se

promueve el que el procedimiento adjudicativo sea uno

justo y equitativo. Los detalles que obran en el

expediente sobre las liquidaciones finales para todos los

años fiscales en controversia no demuestran una fórmula

clara para calcular las remesas y liquidaciones finales.

El que el C.R.I.M. le brindara acceso al Municipio a los

informes de las auditorías realizadas de las

liquidaciones finales de las remesas no eliminó la

controversia de hechos existente en el caso ante nos.

Por ello, no se nos ha colocado en posición de concluir

que el C.R.I.M. suministró la descripción del método y

23 3 L.P.R.A. § 2158 (a),(b). CC-2007-21 22

los parámetros utilizados por esa agencia al realizar el

estimado de ingresos del Municipio. Tampoco consideramos

como el umbral de la presente controversia el que las

determinaciones sobre ingresos, incluyendo la liquidación

anual del Municipio, en su momento, fueron auditados por

una firma externa del C.R.I.M.. Máxime, cuando para los

años 1998-1999 y 1999-2000 el C.R.I.M. no tenía la

obligación de realizar una auditoría independiente de las

liquidaciones finales a los municipios. Para lograr una

adjudicación justa y equitativa en la presente

controversia, es necesario que se le brinde al Municipio

la oportunidad de descubrir prueba y la celebración de

una vista evidenciaria. Ello, para poder estar en

posición de ofrecer prueba de la misma naturaleza,

atendiendo las circunstancias particulares del presente

caso.

Nos impacta profundamente la imprecisión y el cúmulo de

incorrecciones que se desprende del expediente judicial

presentado por el C.R.I.M..24 En específico, al estimar

24 En el índice del apéndice del presente recurso surge que el aquí peticionario, el C.R.I.M., incluyó en su apéndice lo siguiente:

47. Documento del CRIM sobre análisis Valoración Municipio de San Juan

48. Carta del entonces Director de Finanzas del Municipio de San Juan al Director Ejecutivo del CRIM del 11 de junio de 2002

49. Carta del Director Ejecutivo del CRIM al entonces Director de Finanzas del Municipio de San Juan de 2 de junio de 2002 CC-2007-21 23

los ingresos del Municipio y al calcular las remesas

mensuales que le corresponden. Ello ha provocado que el

Municipio tenga que acogerse a préstamos para cubrir sus

obligaciones, las cuales incluyen la prestación de

servicios a la ciudadanía.

No podemos concluir sin antes expresar nuestra sorpresa

y preocupación por la forma distinta en que el C.R.I.M.

atendió y tramitó la situación del Municipio de Ponce, la

cual era esencialmente igual a la del Municipio de San

Juan. No observamos una uniformidad en tales

procedimientos. Por ello, la alegación del C.R.I.M. sobre

la necesidad de mantener uniformidad en los

procedimientos administrativos es inmeritoria. El cumplir

con las disposiciones estatutarias de la L.P.A.U., supra,

y con lo aquí pautado, sí le garantiza a los municipios y

a la agencia uniformidad e igualdad en los procedimientos

administrativos. La diferencia entre ambos procedimientos

marca un efecto y un resultado distinto en las arcas y el

______________________________________________________________ 50. Análisis Ingresos Incluidos en las liquidaciones Revisadas, Municipio de San Juan, años fiscales 1996-97 a 2001-01

51 Carta del Director Ejecutivo del CRIM al Alcalde de San Juan del 31 de mayo de 2002

52. Carta del entonces Director de Finanzas del Municipio de San Juan al Director Ejecutivo del CRIM del 25 de junio de 2002

No obstante, tales documentos no se encuentran en el apéndice del recurso ante nos. Los títulos que aparecen en el índice sugieren que contienen información relacionada con la controversia de autos. Página 3 del índice del apéndice del presente recurso. CC-2007-21 24

presupuesto de cada municipio, colocando mayor peso en

uno que en otro afectando directamente la cantidad y

calidad del servicio que estos podrían brindarles a la

ciudadanía que le sirven. Impacta nuestra conciencia tal

actuación.

V

Por todo lo antes expuesto, confirmamos la Sentencia

emitida por el Tribunal de Apelaciones. Devolvemos la

controversia de autos al C.R.I.M. para que le conceda al

Municipio de San Juan un procedimiento adjudicativo

formal con todas las garantías a las que tiene derecho a

tenor con lo aquí pautado.

Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. CC-2007-21

Centro de Recaudación de Ingresos Municipales

SENTENCIA

Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integra de la presente, confirmamos la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Devolvemos la controversia de autos al C.R.I.M. para que le conceda al Municipio de San Juan un procedimiento adjudicativo formal con todas las garantías a las que tiene derecho a tenor con lo aquí pautado.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente con opinión escrita a la cual se une el Juez Presidente señor Hernández Denton. La Jueza Asociada señora Fiol Matta no intervino.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurrida

Centro de Recaudaciones de CC-2007-21 Ingresos Municipales

Peticionaria

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se le une el Juez Presidente señor Hernández Denton

San Juan, Puerto Rico, a 3 de febrero de 2010

Disiento del curso de acción seguido por la

mayoría en el presente caso por entender que el

procedimiento administrativo de impugnación de

liquidación final de remesas municipales

celebrado por el Centro de Recaudación de

Ingresos Municipales a petición del Municipio de

San Juan satisfizo las exigencias del debido

proceso de ley. Considero además que el

criterio mayoritario se ampara en una

interpretación acomodaticia de los hechos que

suscitan la controversia ante nuestra

consideración.

Por lo anterior y toda vez que no considero

que los hechos que sirven de trasfondo a esta

controversia se encuentren resumidos

adecuadamente CC-2008-37 2

en la ponencia mayoritaria, entiendo necesario y pertinente

exponer los hechos materiales y procesales en su totalidad,

según surgen los mismos de los autos del caso.

I.

El 12 de julio de 2005 el Municipio de San Juan

presentó dos recursos de apelación ante el Centro de

Recaudación de Ingresos Municipales al amparo del

Reglamento sobre el procedimiento adjudicativo disponible a

los municipios para cuestionar las liquidaciones finales

anuales de las remesas. Reglamento número 6968 del Centro

de Recaudación de Ingresos Municipales de 4 de mayo de

2005, en adelante Reglamento número 6968.25 En el primero

de los recursos, el Municipio alegó que el C.R.I.M. le

había notificado e intentado cobrar ilegalmente una deuda

ascendente a $27,456,900.87 por concepto de remesas

adelantadas en exceso durante los años fiscales 1998-99 y

1999-2000. Sostuvo que el C.R.I.M. no había podido

evidenciar cómo calculó dicha deuda ni le había brindado el

balance de la misma certificado y auditado por contables

externos. Alegó que el C.R.I.M. -de forma unilateral y

discriminatoria- había comenzado a descontarle en julio de

25 Cabe señalar que este reglamento fue adoptado por el C.R.I.M. como resultado de la sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones en un pleito judicial instado por el Municipio de San Juan en relación con los mismos hechos que dieron lugar a las apelaciones administrativas aquí reseñadas. El Reglamento número 6968 fue posteriormente enmendado por el Reglamento número 7052 de 15 de noviembre de 2005 con el único fin de aumentar el término jurisdiccional disponible a los municipios para iniciar el procedimiento de impugnación de la liquidación final de sus remesas de quince a sesenta días. CC-2008-37 3

2002 la cantidad de $2,288,075.10 de su remesa mensual para

abonar al pago de la deuda en controversia, lo cual

conllevó que el Municipio se viera en la obligación de

acogerse al préstamo autorizado por la Ley número 42 de 26

de enero de 2000 para financiar la misma. 21 L.P.R.A.

secs. 5821-31. El Municipio solicitó que se ordenara al

C.R.I.M. saldar el referido empréstito y reembolsarle los

intereses por los pagos realizados hasta el momento.

En el segundo de sus recursos, el Municipio de San

Juan planteó que el C.R.I.M. había calculado

incorrectamente sus ingresos por concepto de contribución

sobre la propiedad correspondientes al año fiscal 2003-04.

Específicamente, alegó que el C.R.I.M. le adeudaba

$6,000,000.00 por dicho concepto y solicitó que se ordenara

al C.R.I.M. pagarle dicha cantidad.

Estando ante su consideración dichos asuntos, el

C.R.I.M. ordenó la consolidación de ambos recursos y la

corrección de varios errores en la presentación de éstos.

En cumplimiento de dicha orden, el Municipio de San Juan

procedió a presentar sus argumentos en una sola moción en

la que solicitó como remedio el pago de una suma total

ascendente a $33,456,900.87. Incluyó con su petición la

evidencia documental en apoyo a sus contenciones.

En una posterior moción, el Municipio de San Juan

solicitó que, una vez nombrado el oficial examinador que

atendería el procedimiento, ordenara al C.R.I.M. descubrir

prueba relacionada con los criterios y métodos utilizados CC-2008-37 4

para calcular los ingresos municipales. También requirió

acceso al sistema de almacenamiento de datos del C.R.I.M. y

a las personas con el conocimiento sobre la información

relevante a la controversia. Fundamentó esta última

solicitud en el hecho de que un informe de auditoría

realizado en el año 2001 había concluido que no era posible

identificar el flujo de la fuente de ingresos del C.R.I.M.

para los años 1998-99 y 1999-2000 con el fin de constatar

la corrección del cálculo de los ingresos del Municipio de

San Juan para dichos años fiscales. Finalmente, el

Municipio solicitó que se ordenara al C.R.I.M. descubrir la

prueba solicitada y citar a los funcionarios y ex

funcionarios que pudieran informar sobre el proceso de

almacenamiento de datos para los años fiscales en

controversia. Solicitó además la celebración de una

conferencia con antelación a vista y, posteriormente, una

“vista evidenciaria”.

El C.R.I.M., por su parte, se opuso a la solicitud del

Municipio mediante la presentación de su alegato. Arguyó

que el Reglamento número 6968, supra, no proveía para la

aplicación de las Reglas de Procedimiento Civil o de

Evidencia salvo en circunstancias en que se estimara

necesario para lograr los fines de la justicia. Sostuvo

que la información proporcionada al Municipio de San Juan

con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo

y la que el C.R.I.M. produciría en apoyo a sus

planteamientos sería suficiente para litigar la CC-2008-37 5

controversia sin la celebración de una vista evidenciaria.

Específicamente, el C.R.I.M. adujo que a pesar de que el

informe de auditoría de 2001 no hubiera podido identificar

el flujo de la fuente de ingresos para los años fiscales

1998-99 y 1999-2000, los estados financieros del C.R.I.M.

para dichos años –incluyendo la liquidación final de las

remesas municipales- habían sido auditados por una firma de

contables externa. Es decir, que en su momento, las

liquidaciones finales de remesas fueron auditadas por una

firma de contables externa.

En relación con las alegaciones del Municipio de San

Juan en torno a sus ingresos para el año fiscal 2003-04, el

C.R.I.M. sostuvo que como resultado de los cómputos finales

auditados, se le habían remitido al Municipio $2,603,085.23

como complemento a las remesas enviadas para dicho año

fiscal. Alegó el C.R.I.M. que toda vez que el Municipio no

había presentado prueba fehaciente en apoyo a sus

alegaciones de que el cálculo efectuado por el C.R.I.M. de

su ingreso anual era incorrecto, procedía la desestimación

de las apelaciones presentadas.

Así las cosas, mediante una tercera solicitud de

revisión de liquidación final, el Municipio de San Juan

impugnó la notificación del C.R.I.M. a los efectos de que

éste debía $5,833,589.95 por concepto de remesas enviadas

en exceso durante el año fiscal 2004-05. Nuevamente el

Municipio alegó que el C.R.I.M. no le había proporcionado

la información relativa a la manera de realizar el cálculo CC-2008-37 6

de la deuda ni le había demostrado a qué respondía la

disminución de los ingresos del Municipio para dicho año

fiscal, en base a los cuales se calcula el monto de sus

remesas. Sometió con su solicitud los documentos

relacionados con la controversia.

En oposición, el C.R.I.M. alegó que de los propios

documentos presentados por el Municipio de San Juan surgía

que le había proporcionado a éste toda la información

respecto a la liquidación final de la remesa

correspondiente al año fiscal 2004-05. Enfatizó que la

propia ley habilitadora del C.R.I.M. dispone las fórmulas y

procedimientos para el cálculo de las remesas anuales y que

el Municipio, contrario al reglamento aplicable, no había

detallado el cálculo de la remesa que a su entender era el

correcto.

Una vez más el Municipio solicitó que se ordenara al

C.R.I.M. proporcionarle los documentos utilizados para el

cálculo de la deuda. Pidió además la comparecencia de

funcionarios y ex funcionarios encargados del

almacenamiento de datos en la dependencia así como la

celebración de una vista evidenciaria. El C.R.I.M. se

opuso a la moción alegando que la Ley de procedimiento

administrativo uniforme, Ley número 170 del 12 de agosto de

1988, 3 L.P.R.A. secs. 2101-2201, no exige la celebración

de una vista en todo procedimiento administrativo. Añadió

que tampoco procedía la aplicación de las Reglas de

Procedimiento Civil ni de Evidencia al procedimiento en CC-2008-37 7

controversia y que toda la información pertinente había

sido proporcionada al Municipio según se desprendía de los

documentos presentados por este último en apoyo a su

solicitud de revisión de liquidación final.

Así las cosas, la oficial examinadora consolidó la

última petición de impugnación de liquidación final de

remesa del Municipio de San Juan con las anteriores.

Además, declaró sin lugar las solicitudes de celebración de

vista presentadas por el Municipio. Fundamentó su

determinación en que la Ley de procedimiento administrativo

uniforme, supra, no requiere la celebración de una vista y

el Reglamento sobre el procedimiento adjudicativo

disponible a los municipios para cuestionar las

liquidaciones finales anuales de las remesas, supra,

tampoco provee para la misma. Enfatizó que el reglamento

dispone para la presentación de evidencia documental que

deberá acompañarse con la petición del municipio

solicitante.

En su resolución, sin embargo, la oficial examinadora

se reservó la potestad de solicitar información adicional a

las partes de acuerdo con sus prerrogativas. Así en efecto

lo hizo mediante una orden emitida el 13 de marzo de 2006

en la que solicitó a ambas partes información adicional

sobre la controversia. En lo pertinente al recurso ante

nuestra consideración, la oficial examinadora solicitó al

C.R.I.M. que detallara el procedimiento para la estimación

de los ingresos municipales para los años en controversia, CC-2008-37 8

en base al cual se determinaron las remesas del Municipio

de San Juan. También solicitó el detalle del procedimiento

empleado por el C.R.I.M. para notificar a los municipios la

proyección de dichos ingresos. Además, la oficial

examinadora requirió acceso a las auditorías externas

realizadas a la liquidación de las remesas en controversia.

Habiendo cumplido el C.R.I.M. con la orden y con el

beneficio de los alegatos y la evidencia documental

presentada por las partes, la oficial examinadora emitió un

informe en el cual concluyó que el C.R.I.M. había actuado

correctamente al realizar las liquidaciones finales de las

remesas impugnadas por el Municipio. La oficial

examinadora determinó que según surgía del expediente, el

C.R.I.M. produjo -en el curso de las conversaciones

anteriores al inicio del procedimiento administrativo- toda

la información solicitada por el Municipio. Dicha entidad

además había notificado al Municipio –conforme a la ley-

los estimados de ingresos de los años en controversia a

base de los cuales se calcula la remesa mensual de los

municipios. El examen de estos últimos reveló que fueron

preparados correctamente según los parámetros de

contabilidad aplicables, en ocasiones incluso reflejando

una desviación favorable para los municipios.

La oficial examinadora estableció además que una vez

realizado el ejercicio de estimación de ingresos a base de

los parámetros establecidos por la Junta de Gobierno del

C.R.I.M., el cálculo de las cantidades a ser remesadas a CC-2008-37 9

los municipios es un ejercicio aritmético verificable por

terceros. Luego de detallar la manera de hacer el cómputo

de dichas remesas según los parámetros contenidos en la ley

orgánica del C.R.I.M. y de revisar los estimados de

ingresos, los informes de liquidaciones finales y las

auditorías realizadas, la oficial examinadora concluyó que

las actuaciones del C.R.I.M. no habían sido arbitrarias o

caprichosas. Por último, la oficial recomendó al C.R.I.M.

adoptar un documento oficial con la fórmula para la

estimación de ingresos base para el cálculo de las remesas

como mecanismo para disipar las dudas de los municipios en

torno al procedimiento.

Cabe señalar que la oficial examinadora aclaró que no

consideró las alegaciones del Municipio de San Juan en

torno a la ineficiencia del C.R.I.M. en el cobro de cuentas

morosas o el supuesto discrimen mostrado por dicha entidad

en contra del Municipio de San Juan por no estar las mismas

dentro del ámbito de revisión provisto por el reglamento

aplicable. Anejó a su informe toda la documentación

utilizada al realizar su determinación según ésta había

sido sometida por ambas partes.

El Director Ejecutivo del C.R.I.M. adoptó en su

totalidad el informe de la oficial examinadora y, en

consecuencia, confirmó las liquidaciones finales de las

remesas anuales del Municipio de San Juan realizadas por

dicha entidad para los años en controversia. Inconforme

con dicha determinación y luego de agotada la vía de la CC-2008-37 10

reconsideración, el Municipio de San Juan solicitó revisión

de la misma ante el Tribunal de Apelaciones. Señaló que la

agencia recurrida había errado al determinar que los

cálculos de ingresos municipales habían sido explicados con

pruebas suficientes y al negarse a permitir descubrimiento

de prueba o desfile de prueba testifical, violando así el

debido proceso de ley del Municipio.

El foro apelativo intermedio concluyó que a pesar de

que la L.P.A.U. no exige la celebración de una vista

evidenciaria en los procedimientos adjudicativos ante

agencias administrativas, las circunstancias particulares

del presente caso ameritaban la celebración de la misma.

Por tal razón, revocó la determinación administrativa y

devolvió el caso para la reanudación de los procedimientos

ante el C.R.I.M.

En desacuerdo con tal determinación, el C.R.I.M.

acudió ante este foro mediante recurso de certiorari y

solicitud urgente de auxilio de jurisdicción. Señaló que

el Tribunal de Apelaciones erró al concluir que el C.R.I.M.

había abusado de su discreción al no celebrar una vista

evidenciaria y al sostener que las particularidades del

presente caso ameritan la celebración de la misma a pesar

de que la L.P.A.U. no la requiere.

El 17 de enero de 2007 expedimos el auto y hoy, una

mayoría de este Tribunal resuelve que la agencia recurrente

venía obligada a autorizar la utilización de los mecanismos

de descubrimiento de prueba y a celebrar una vista CC-2008-37 11

evidenciaria “formal”. Su conclusión parte de la premisa

errónea de que el procedimiento administrativo conducido en

el presente caso fue iniciado por la agencia recurrente.

De esa manera, razona la mayoría, procedían las solicitudes

de descubrimiento de prueba del Municipio de San Juan al

amparo de las disposiciones de la sección 3.8 de la Ley de

procedimiento administrativo uniforme. 3 L.P.R.A. sec.

2158(a). En segundo lugar, la mayoría concluye que por

estar envuelto en el presente caso un “interés

gubernamental legítimo” del Municipio de San Juan, procedía

la celebración de una vista evidenciaria en la que éste

pudiera presentar la evidencia documental, pericial y

testifical que entendiera pertinente. Antes de atender

tales conclusiones, exponemos el derecho aplicable a la

controversia ante nuestra consideración.

II.

A.

El Centro de Recaudación de Ingresos Municipales fue

creado mediante la Ley número 80 de 30 de agosto de 1991

con el propósito de recaudar, recibir y distribuir los

fondos públicos provenientes de distintas fuentes

especificadas en la ley entre los municipios. 21 L.P.R.A.

sec. 5802. Véase además, el artículo 16, 21 L.P.R.A. sec.

5815, de la ley orgánica del C.R.I.M. para el detalle de

los fondos que deben ser transferidos a los municipios

anualmente. Según dispone la ley, el C.R.I.M. tiene la

obligación de conceder anticipos mensuales de tales fondos CC-2008-37 12

a los municipios en la forma dispuesta en el propio

estatuto. 21 L.P.R.A. sec. 5803(i).

En particular, el artículo 18 establece en qué

consisten dichas remesas mensuales y los parámetros para la

transferencia de las mismas. 21 L.P.R.A. sec. 5817. En lo

pertinente a la presente controversia, el inciso (d) de

dicho artículo establece que el C.R.I.M. vendrá obligado a

efectuar cada año una liquidación final de los fondos

distribuidos a los municipios mediante remesas mensuales.26

En caso de existir algún exceso de recaudos en favor del

municipio, se le remesará la cantidad que le corresponda de

acuerdo a los factores establecidos en el inciso (c) del

artículo 18. 21 L.P.R.A. sec. 5817(d). De igual manera,

en el caso de que se le haya remesado a los municipios

alguna cantidad en exceso, el Banco Gubernamental de

Fomento –custodio de los ingresos municipales- será

notificado de tal hecho para que proceda a retener de las

remesas del siguiente año fiscal aquellas cantidades

necesarias para recuperar las sumas remitidas en exceso.

Id. Es decir, la propia ley orgánica del C.R.I.M. autoriza

la deducción de las cantidades adelantadas en exceso de las

remesas municipales del siguiente año fiscal.

26 La necesidad de efectuar una liquidación final responde a que las remesas se efectúan a base de estimados de los ingresos municipales. 21 L.P.R.A. sec. 5815. Es decir, las remesas constituyen un anticipo de fondos por contribuciones futuras. Mediante la liquidación final se determina, con el beneficio del ingreso real del municipio, si la remesa enviada a éste durante el año en cuestión corresponde a su ingreso real. Véase, Artículo IV(M), Reglamento número 6968, supra. CC-2008-37 13

Ahora bien, la Ley número 42 de 26 de enero de 2000

autorizó al C.R.I.M. a gestionar y obtener un empréstito en

forma de línea de crédito para, entre otros fines, atender

la deuda acumulada por los municipios hasta el 30 de junio

de 2001 por concepto de remesas enviadas en exceso. 21

L.P.R.A. sec. 5821. Ello según las liquidaciones finales

auditadas y certificadas por auditores independientes del

C.R.I.M. Id. Así, a los municipios que se acogieran a los

beneficios de este empréstito se les deduciría de las

remesas mensuales la cantidad equivalente al pago de

principal e interés de la deuda amortizada. En el caso

contrario, aquellos municipios que decidieran no acogerse a

los beneficios de dicho financiamiento vendrían obligados a

pagar la totalidad de la deuda notificada durante el año

fiscal. 21 L.P.R.A. sec. 5827.

La Ley número 42, supra, dispuso además el

procedimiento que deberían realizar los municipios para

acogerse voluntariamente a los beneficios de dicho

financiamiento. 21 L.P.R.A. sec. 5823. Según surge de la

ley, la decisión sobre si acogerse o no al mismo la realiza

cada municipio por conducto de su Asamblea Legislativa y su

alcalde. Es decir, el C.R.I.M. no interviene en dicha

determinación.

Como adelantáramos en la relación de hechos, el

Municipio de San Juan, en ejercicio de su prerrogativa,

supra, se acogió a los beneficios de este financiamiento en

el curso del primer pleito judicial instado en contra del CC-2008-37 14

C.R.I.M. y que culminó en la adopción del Reglamento número

6968, supra. Como resultado, el Municipio amortizó las

deudas por concepto de remesas notificadas por el C.R.I.M.

para los años fiscales 1998-99 y 1999-2000.27 Sin embargo,

se reservó el derecho de impugnar dichas deudas mediante el

procedimiento administrativo dispuesto en el reglamento de

reciente creación.

Por lo tanto, no cabe en el presente caso establecer

como un hecho –según lo hace la mayoría- que el C.R.I.M.

“obligó” al Municipio de San Juan a tomar un préstamo al

amparo de la Ley número 42, supra, cuando dicha decisión

recaía únicamente en el ente municipal por conducto de su

Asamblea Legislativa y su alcalde. Los descuentos

realizados a las remesas del Municipio de San Juan durante

julio y agosto de 2002 estaban expresamente autorizados por

la ley y no constituyeron un acto para “obligar” al

Municipio a acogerse al financiamiento. Este último debe

verse como una medida adoptada por el Municipio para

amortizar su deuda por concepto de remesas adelantadas en

exceso a fin de evitar mayores desembolsos mientras se

27 Una vez el Municipio de San Juan se acogió al financiamiento viabilizado por la Ley número 42, supra, el C.R.I.M. le acreditó retroactivamente las sumas que hasta el momento se le habían descontado por concepto de la deuda amortizada. Esto es, el C.R.I.M. le devolvió las sumas descontadas de sus remesas correspondientes a los meses de julio y agosto de 2002 como repago de la deuda acumulada por el Municipio de San Juan por concepto de remesas enviadas en exceso durante los años fiscales 1998-99 y 1999-2000. En su lugar, el C.R.I.M. comenzó a descontarle al Municipio de San Juan la cantidad correspondiente según los términos del préstamo. CC-2008-37 15

dilucidaba el procedimiento de impugnación de las

liquidaciones finales.

B.

De otra parte, la Ley de procedimiento administrativo

uniforme garantiza a las partes en un procedimiento

administrativo de naturaleza adjudicativa el derecho a la

notificación oportuna de las querellas o reclamos en su

contra, a presentar evidencia, a una adjudicación imparcial

y a que la decisión sea basada en el expediente. 3

L.P.R.A. sec. 2151. De esta manera, la L.P.A.U. incorpora

las garantías mínimas del debido proceso de ley a los

procedimientos adjudicativos, toda vez que mediante éstos

las agencias intervienen con los intereses propietarios y

libertarios de las partes. Álamo Romero v. Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, res. 15 de enero de 2009, 2009

T.S.P.R. 5, 175 D.P.R. ____. En este aspecto,

anteriormente hemos expresado que lo esencial al determinar

si un procedimiento administrativo es válido a la luz del

debido proceso de ley es que el mismo haya sido justo y

equitativo. López y otros v. Asoc. de Taxis de Cayey, 142

D.P.R. 109, 113 (1996).

En relación con la controversia específica ante

nuestra consideración, la L.P.A.U. dispone que la

determinación sobre si celebrar una vista adjudicativa

reside en la agencia y debe estar regida por su ley

habilitadora. Véase, 3 L.P.R.A. sec. 2157. Véase además,

D. Fernández, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento CC-2008-37 16

Administrativo Uniforme, 2da ed., Colombia, Forum, 1993,

pág. 309. Por lo tanto, para conocer si existe el

requisito de celebrar una vista, se debe atender al

estatuto orgánico de la agencia así como a los reglamentos

internos aplicables. D. Fernández, op cit., en la pág.

309. Habiendo examinado el primero, procedemos a exponer

las disposiciones del Reglamento núm. 6968, supra,

relevantes a la presente controversia.

C.

Como lo indica su título, el Reglamento número 6968,

supra, crea el procedimiento adjudicativo mediante el cual

los municipios pueden impugnar las liquidaciones finales

anuales de sus remesas hechas por el C.R.I.M. Artículo II,

Reglamento número 6968, supra. El mismo fue adoptado al

amparo de la Ley de procedimiento administrativo uniforme,

supra, y del artículo 4 de la ley orgánica del C.R.I.M. 21

L.P.R.A. sec. 5803. Este último dispone en su inciso (ñ)

que el C.R.I.M. tendrá la facultad para prescribir reglas,

reglamentos y normas relacionadas con el cumplimiento de

sus funciones y deberes y para la ejecución de las leyes

que administre. 21 L.P.R.A. sec. 5803(ñ).

Según el procedimiento dispuesto en el Reglamento

número 6968, supra, al instar su solicitud de revisión de

liquidación final, el Municipio solicitante debe acompañar

copia de “todo documento u otra evidencia que sirva de

apoyo a sus argumentos”. Artículo VI(C)(5), Reglamento

número 6968, supra. El municipio solicitante debe CC-2008-37 17

presentar además, “una explicación detallada de la manera

de hacer la liquidación final anual, y los cálculos

envueltos en la misma, que el Municipio solicitante

entiende es la correcta”. Artículo VI(C)(4), Reglamento

número 6968, supra. Lo anterior, sin perjuicio de que el

oficial examinador le requiera información adicional o

aclaratoria pertinente a la resolución de la controversia.

Id. De igual manera, el C.R.I.M. deberá acompañar con su

alegato copia de todo documento que apoye sus argumentos.

Artículo VII(D), Reglamento número 6968, supra.

El reglamento establece además que las Reglas de

Procedimiento Civil y de Evidencia no serán de estricta

aplicación al procedimiento adjudicativo sino en la medida

en que el foro administrativo lo estime necesario para

llevar a cabo los fines de la justicia. Artículo VI(D)(2),

Reglamento número 6968, supra. Nada se especifica en

relación con la celebración de vistas evidenciarias.

III.

Según se desprende de la relación de hechos precedente

y contrario a lo consignado por la mayoría, el

procedimiento administrativo cuya validez está ante nuestra

consideración fue iniciado por el Municipio de San Juan al

presentar sus escritos de apelación al amparo del

Reglamento número 6968, supra, el cual fue adoptado, dicho

sea de paso, como producto de su reclamo judicial a tales

efectos. No puede ser otra la conclusión cuando el propio

Reglamento establece en su Artículo VI, inciso B que: “El CC-2008-37 18

procedimiento adjudicativo para cuestionar la liquidación

final anual de las remesas correspondientes a un Municipio

ante el CRIM se iniciará con la presentación de una

solicitud por escrito dirigida al Director Ejecutivo del

CRIM”. (Énfasis nuestro). La letra del citado reglamento

es clara y no da lugar a otra conclusión, el procedimiento

adjudicativo celebrado por el C.R.I.M. en el presente caso

fue iniciado por el Municipio de San Juan al presentar sus

“apelaciones” ante dicho organismo con el fin de cuestionar

las liquidaciones finales anuales de sus remesas. Sobra

establecer que, como consecuencia de lo anterior, no

procede la aplicación de la porción de la sección 3.8 de la

L.P.A.U. a la que la mayoría brinda tanto énfasis al

resolver que por ser éste un procedimiento iniciado por la

agencia administrativa, procede garantizarle al Municipio

la utilización de los mecanismos de descubrimiento de

prueba.

En segundo lugar, la mayoría asevera que, por el

Municipio ostentar “un interés gubernamental legítimo” en

relación con sus remesas mensuales, procede la celebración

de la vista evidenciaria que solicitara. No tenemos

reparos en reconocer al Municipio un interés legítimo en el

monto de sus remesas mensuales. De hecho, así lo concluyó

el Tribunal de Apelaciones en el curso del primer

procedimiento habido entre las partes al ordenar al

C.R.I.M. adoptar el reglamento aplicable a la presente

controversia para salvaguardar los intereses de la entidad CC-2008-37 19

municipal. Ahora bien, según surge del marco legal

precedente, ni la ley orgánica del C.R.I.M. ni el

reglamento administrativo aplicable reconocen el derecho a

la celebración de una vista en el procedimiento instado por

un municipio para impugnar la liquidación final de sus

remesas. Debemos auscultar, por tanto, si el procedimiento

celebrado en el presente caso cumple con las exigencias del

debido proceso de ley. Esto es, si el mismo, a fin de

cuentas, fue justo y equitativo a pesar de la negativa de

la agencia a celebrar una vista.

Del expediente se deriva que en el trámite

administrativo de la presente controversia tanto el

Municipio de San Juan como el C.R.I.M. produjeron múltiples

documentos que, a su vez, fueron considerados en la

adjudicación de la controversia y anejados al informe

emitido por la oficial examinadora. De particular

importancia resulta que obran en el expediente los detalles

de las liquidaciones finales para los años fiscales en

controversia.28 También surge que el C.R.I.M. brindó acceso

a los informes de las auditorías realizadas a dichas

Además de lo anterior, ante las mociones en solicitud

de celebración de vista evidenciaria y descubrimiento de

prueba del Municipio de San Juan, la oficial examinadora

ordenó al C.R.I.M. producir la prueba solicitada por el

28 Específicamente, obran en el expediente los informes de liquidación final correspondientes a los años fiscales 1998-99, 1999-2000 y 2004-05 según éstos fueron notificados por el C.R.I.M. al Municipio de San Juan. CC-2008-37 20

Municipio, a saber, la descripción del método y los

parámetros utilizados por el C.R.I.M. al realizar los

estimados de ingresos del Municipio. Dicha orden fue

cumplida por el C.R.I.M.

De otra parte, el informe emitido por la oficial

examinadora y posteriormente adoptado por el director

ejecutivo del C.R.I.M. es exhaustivo. Primeramente, éste

describe los hechos de los cuales surge la controversia y

cada uno de los estatutos aplicables a la misma.

Posteriormente, brinda una explicación pormenorizada de la

manera de realizar el cálculo de las remesas municipales

basándose en los parámetros y fórmulas contenidas en la ley

orgánica del C.R.I.M., según enmendada. El informe expone

a qué se debe la variación en los ingresos del Municipio de

San Juan basado en las fórmulas contenidas en la ley y en

la documentación producida por las partes. A lo anterior

debemos añadir el hecho de que la oficial examinadora

consideró todos los planteamientos del Municipio de San

Juan susceptibles de resolución al amparo del Reglamento

número 6968, supra.

En su alegato, el Municipio de San Juan reproduce

argumentos que ha esgrimido ante los foros adjudicativos

que han intervenido en las diferentes etapas de este

pleito. Enfatiza el hecho de que una auditoría realizada

en el año 2001 no pudo identificar el flujo de la fuente de

ingresos reconocidos y atribuidos a los municipios por el

C.R.I.M. para los años 1998-99 y 1999-2000 con el fin de CC-2008-37 21

comprobar la corrección del cálculo de las remesas del

Municipio para dichos años en controversia.29 Sin embargo,

como ha quedado evidenciado, dichas determinaciones de

ingresos –incluyendo la liquidación de las remesas anuales

del Municipio de San Juan- en su momento fueron auditadas

por una firma externa.

En relación con la carencia de una auditoría

independiente de las liquidaciones finales, la oficial

examinadora correctamente concluyó que para los años 1998-

99 y 1999-2000, el C.R.I.M. no tenía la obligación de

realizar las mismas. Dicha obligación fue impuesta por la

Ley número 104 de 15 de agosto de 2001 a partir del año de

su aprobación. 21 L.P.R.A. secs. 5806(k) y 5808(v).

Además, la auditoría comisionada por el C.R.I.M. en 2001

tuvo como consecuencia un ajuste a favor del Municipio de

San Juan por concepto de remesas correspondientes a los

1998-99 y 1999-2000. En suma, no erró la agencia

administrativa al confirmar la liquidación final para

dichos años fiscales basándose en el informe de auditoría

realizado a las mismas.

El Municipio también argumenta que se le violó el

debido proceso de ley al negársele los procedimientos

formales de descubrimiento de prueba. Sin embargo, como

sabemos, los mecanismos de descubrimiento de prueba por lo

general no son de aplicación en el contexto de adjudicación

29 Esto es, que no se pudo seguir el rastro a los ingresos recaudados por el C.R.I.M. desde su recolección hasta su repartición entre los municipios. CC-2008-37 22

administrativa, a menos que el reglamento de la agencia y

el funcionario que presida el procedimiento los autoricen.

3 L.P.R.A. sec. 2158.

En este aspecto, el Reglamento número 6968, supra,

establece el derecho de las partes a presentar toda la

evidencia documental pertinente a la controversia. La

oficial examinadora, por su parte, utilizó la facultad que

le confiere el referido reglamento para obtener la

información solicitada por el Municipio de San Juan en

torno a los procesos de cálculo de ingresos del C.R.I.M.

Esto es, por otra vía, el Municipio de San Juan advino en

conocimiento de la información solicitada.

De acuerdo con la mayoría, el Municipio se vio

imposibilitado de presentar su propia evidencia pericial.

Sin embargo, el récord demuestra que el Municipio contó con

la información que hubiera posibilitado a sus peritos

emitir informes cuestionando los cálculos realizados por el

C.R.I.M. A pesar de lo anterior, el Municipio ni siquiera

presentó el que a su entender era el cálculo de las remesas

correcto. Ello en incumplimiento de las disposiciones del

reglamento aplicable. Nótese que, una vez realizado el

estimado de ingresos de cada municipio, el cálculo de las

remesas correspondientes es un ejercicio aritmético

verificable, por lo cual nada impedía que el Municipio de CC-2008-37 23

San Juan presentara el que a su entender era el cálculo

correcto.30

Por último, considero indispensable hacer referencia a

las desafortunadas expresiones de la mayoría en relación

con el supuesto trato preferencial demostrado por el

C.R.I.M. ante el Municipio de Ponce en comparación con el

municipio aquí recurrido. Como bien indicó la oficial

examinadora en su informe, dicha alegación estaba fuera de

las facultades de revisión que le confería el Reglamento

número 6968, supra, por lo cual se encontraba

imposibilitada de considerarla. En consecuencia, el asunto

no pasa de constituir una mera alegación de la parte

recurrida y por no haber sido objeto del procedimiento

administrativo, nos vemos impedidos de atenderla.31

30 La mayoría alude al “cúmulo de incorrecciones” cometidos por el C.R.I.M. al calcular el monto de las remesas del Municipio de San Juan sin especificar en qué consisten la misma. 31 Ahora bien, por la seriedad de dichas imputaciones entendemos pertinente hacer constar que en el caso aludido, el Municipio de Ponce inició un procedimiento judicial el 1 de junio de 2000 a fines de impugnar la liquidación de sus remesas efectuada por el C.R.I.M. Luego de varios eventos procesales, las partes acordaron que la causa se ventilaría administrativamente por lo que suscribieron una estipulación en la cual pautaron la naturaleza del procedimiento administrativo al que se sometería la controversia. En el año 2003, el C.R.I.M. dio por terminado dicho procedimiento por entender que la estipulación era nula ya que, a su entender, no procedía brindarle al Municipio de Ponce un procedimiento administrativo formal. El Tribunal de Primera Instancia rechazó tal contención y ordenó la continuación del procedimiento administrativo según acordado. No vemos entonces el trato discriminatorio al que alude la mayoría. Si bien en el caso del Municipio de Ponce se celebró un procedimiento administrativo en el cual el municipio tuvo la oportunidad de realizar descubrimiento de prueba, ello se debió a que así lo había acordado con el C.R.I.M. CC-2008-37 24

En suma, entiendo que el procedimiento conducido ante

el C.R.I.M. satisfizo los requerimientos del debido proceso

de ley a pesar de la no celebración de una vista ante la

agencia administrativa. Considero además que el Municipio

de San Juan contó con la información necesaria para ejercer

adecuadamente su derecho a impugnar la liquidación final de

sus remesas. Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir

lo contrario y, en consecuencia, devolver el caso al foro

administrativo. Por tal razón, revocaría la sentencia

recurrida y reinstalaría la determinación emitida por el

C.R.I.M. en el presente caso por estar sustentada en la

evidencia sustancial obrante en el expediente

administrativo.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Jueza Asociada

______________________________________________________________ mediante la estipulación que puso fin al proceso judicial y que los tribunales validaron, ordenando al C.R.I.M. cumplir con la misma. Todo ello con anterioridad a la adopción del Reglamento núm. 6968.