EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis M. Morales Tañón
Peticionario
v. Certiorari
Autoridad de Energía Eléctrica 2015 TSPR 103
Recurrido 193 DPR ____
Edgardo Vázquez Báez
Interventor
Número del Caso: CC-2014-873
Fecha: 23 de julio de 2015
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. César Rosado Ramos
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Marilia Acevedo Torres
Materia: Sentencia y Opinión Disidente
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario Certiorari v.
CC-2014-873 Autoridad de Energía Eléctrica
Recurrido
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 23 de julio de 2015.
Comparece ante nos el Lcdo. Luis M. Morales Tañón (el
peticionario) para que revisemos una Sentencia dictada por
el Tribunal de Apelaciones. Esta confirmó la Resolución
emitida por la Oficial Examinadora de la Autoridad de
Energía Eléctrica que sostuvo la adjudicación de la plaza de
Presidente del Comité Permanente de Subastas B al Ing.
Edgardo Vázquez Báez (el interventor) y, por ende, desestimó
la Querella presentada por el peticionario.
Por entender que la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE
o el recurrido) no observó el principio de mérito y que el
peticionario era el candidato idóneo para ocupar la plaza,
revocamos la determinación del tribunal apelativo 2 CC-2014-873
intermedio. Veamos los hechos que dieron lugar a esta
controversia.
I
La AEE cuenta con dos (2) Comités de Subastas: el
Comité de Subastas A y el Comité Permanente de Subastas B.
Estos Comités son “responsables por la pureza en los
procesos de subasta desde la evaluación hasta su
adjudicación, por el cumplimiento de los requisitos legales
y la reglamentación interna aplicable, dentro de los límites
de autoridad conferidos”.1
En particular, el Comité Permanente de Subastas B (el
Comité) está compuesto por no menos de cinco (5) miembros
permanentes con experiencia en los campos de compras,
ingeniería, legal o finanzas. Asimismo, uno de los miembros
actúa como presidente del Comité.2
Para la fecha en cuestión, el peticionario llevaba diez
(10) años como miembro del Comité y se había desempeñado
como Presidente Interino de este en varias ocasiones. No
obstante, la plaza de Presidente del Comité estuvo vacante
desde enero de 2005 hasta el 15 de mayo de 2008, fecha en
que se extendió nombramiento al interventor para cubrir la
plaza en sustitución temporal. Cabe señalar que antes de que
1 Manual Administrativo de la Autoridad de Energía Eléctrica, Capítulo 500, Sec. 530.1. 2 Secc. 2, Art. C(1) del Reglamento de Subastas Núm. 6646 de la Autoridad de Energía Eléctrica, Departamento de Estado, 25 de junio de 2003. 3 CC-2014-873
se designara al interventor, el peticionario ocupó esa plaza
también en sustitución temporal.3
Así las cosas, la AEE publicó la Convocatoria Núm.
009-123G8-221 para la plaza de Presidente del Comité
Permanente de Subastas B entre el 18 de julio al 5 de agosto
de 2008.4 Esta plaza es una de carrera e incluye entre sus
funciones “planificar, dirigir, combinar y supervisar todas
las actividades relacionadas con la evaluación, revisión y
adjudicación e impugnación de la subasta”.5 Los requisitos
mínimos exigidos en la convocatoria fueron: poseer una
Maestría en Administración de Empresas, Juris Doctor o
Bachillerato en Ingeniería de una Universidad o colegio
acreditado, así como ocho (8) años de experiencia en alguna
de esas tres (3) áreas.
Luego de publicada la convocatoria, un Comité de
Evaluación formuló cuatro (4) criterios para recomendar al
candidato más idóneo: (1) experiencia administrativa a nivel
ejecutivo; (2) experiencia en la evaluación de subastas; (3)
experiencia en el proceso de compras, y (4) años de
experiencia en la AEE e historial del empleado.6 Además,
estableció como factor de peso para el puesto los
conocimientos técnicos de los candidatos. De igual forma, el
Comité consideró necesaria la experiencia en evaluación de
subastas pero concluyó que no era indispensable que la
3 Apéndice Petición de Certiorari, pág. 126. 4 La convocatoria tuvo lugar durante el período del 18 de julio al 5 de agosto de 2008. 5 Apéndice Petición de Certiorari, pág. 133. 6 Apéndice Petición de Certiorari, pág. 494. 4 CC-2014-873
persona que ocupara la plaza tuviera experiencia en la etapa
de adjudicación.7
Así las cosas, cinco (5) candidatos para la plaza
fueron entrevistados por el Comité de Evaluación. Entre los
entrevistados se encontraban el peticionario y el
interventor. Ambos candidatos poseían los requisitos mínimos
de educación y experiencia antes señalados.
Según se desprende del expediente, el peticionario
tiene un Bachillerato en Ciencias y un grado de Juris
Doctor. A la fecha de la solicitud, tenía dieciocho (18)
años y cinco (5) meses de servicio en la AEE durante los
que ocupó diversas posiciones administrativas. Además, tenía
catorce (14) años de experiencia relacionada en compras.
Particularmente, el peticionario había fungido diez (10)
años como miembro del Comité Permanente de Subastas B y
llegó a ocupar la plaza de Presidente del Comité tanto en
sustitución temporal como en ascenso. Igualmente, fue
miembro de la Junta de Subastas de la Administración para el
Financiamiento de la Infraestructura (AFI) y participó en la
redacción y cambios al Reglamento de Subastas. 8
Por su parte, el interventor posee un bachillerato y
licencia en ingeniería eléctrica. Antes de su nombramiento
el interventor ocupaba una plaza de Ingeniero en la Central
Costa Sur como Director del Sistema Eléctrico de esa 7 Apéndice Petición de Certiorari, págs. 133-134. 8 Apéndice Petición de Certiorari, págs. 116-117. “[E]n el aspecto disciplinario, el Sr. Vázquez Báez no poseía nada en su historial mientras que el Sr. Morales Tañón tenía algún historial disciplinario. Se trata de un proceso que culminó con un Acuerdo Transaccional entre el querellante y la AEE. Dicho acuerdo no fue el elemento determinante en torno a la recomendación del Comité de Evaluación”. Apéndice Petición de Certiorari, págs. 134-135. 5 CC-2014-873
dependencia.9 A la fecha de la solicitud, tenía veintiún (21)
años y nueve (9) meses de servicios en la AEE y doce (12)
años y seis (6) meses de experiencia relacionada en compras.
Durante estos años el interventor nunca realizó
adjudicaciones de subastas, sino que su experiencia era
principalmente en la evaluación de subastas. Así, en el
carácter de usuario10 (o de Gerente de Proyectos que asistía
a los usuarios) presentaba recomendaciones de las que se
formulaban memorandos de recomendaciones técnicas para los
dos (2) Comités de Subastas.
Finalmente, el Comité de Evaluación recomendó al
interventor para la plaza, y el 4 de septiembre de 2008 la
AEE extendió nombramiento al interventor correspondiente a
la plaza regular con efectividad el 1 de septiembre de 2008.
Esto al concluir que el interventor “posee amplia
experiencia en la fase técnica, lo que lo capacita para
establecer prioridades de conformidad con las necesidades de
la Autoridad. Además, es el que tiene la mayor experiencia
en supervisión de empleados profesionales y de alta
gerencia”.11
Así las cosas, el peticionario impugnó la adjudicación
de la plaza al interventor conforme establece el
“Procedimiento de Querellas para Empleados de Carrera No
Unionados” de la AEE. Aunque el peticionario reconoció que
9 Apéndice Petición de Certiorari, pág. 454. 10 La Secc. 1, Art. D(51) del Reglamento de Subastas Núm. 6646, supra, define usuario como el “funcionario de la Autoridad que, entre otras cosas, solicita la compra de bienes o servicios”. 11 Apéndice Petición de Certiorari, pág. 496. 6 CC-2014-873
tanto el interventor como él poseían los requisitos mínimos
para ocupar el puesto, sostuvo que era el candidato más
idóneo para ocupar la plaza por tener el mayor dominio y
experiencia en la adjudicación de subastas. Esto al
considerarse su educación, su experiencia administrativa,
los años que llevaba como miembro del Comité, todas las
ocasiones que había ejercido la plaza de Presidente Interino
del Comité y su experiencia en subastas dentro y fuera de la
Autoridad (diez (10) años como miembro del Comité Permanente
de Subastas B y casi un (1) año en la Junta de Subastas de
la AFI. El peticionario sostuvo que la AEE tomó en
consideración criterios subjetivos y no aplicó los elementos
de idoneidad que son parte del principio de mérito que debe
prevalecer en la selección o nombramiento de empleados en el
Gobierno. Igualmente indicó que las determinaciones fueron
irrazonables.12
Por su parte, la AEE argumentó que ambos candidatos
cumplían con los requisitos mínimos de la plaza al momento
de su publicación. No obstante, la determinación se redujo a
cuál de los candidatos era el más idóneo según la discreción
administrativa de la AEE que, a su vez, goza de presunción
de legalidad y corrección. Señaló, además, que la acción
administrativa ni los criterios utilizados fueron
arbitrarios ni caprichosos y que nada impedía el diseño de
elementos o criterios cuantitativos y cualitativos para
evaluar candidatos.
12 Petición de Certiorari, pág. 3. 7 CC-2014-873
Luego de varios trámites procesales, el caso fue
referido a la Oficial Examinadora, Lcda. Berta Mainardi
Peralta, quien celebró vistas los días 19 de diciembre de
2011 y 27 de enero de 2012. La Oficial Examinadora emitió
una Resolución el 30 de marzo de 2014 en la que declaro sin
lugar la impugnación de la plaza y concluyó que no encontró:
… hechos, circunstancias ni indicios de irregularidad en el proceso de evaluación de los candidatos o que indiquen la existencia de arbitrariedad o discrimen por razones prohibidas en la selección. El querellante no estableció, mediante prueba, que la recomendación y nombramiento del Sr. Vázquez Báez se fundamentara en consideraciones ilegítimas ni contrarias al principio de mérito.13
Inconforme, el peticionario acudió ante el Tribunal de
Apelaciones. El foro intermedio apelativo, mediante
Sentencia dictada el 29 de agosto y notificada el 11 de
septiembre de 2014, sostuvo las determinaciones de la
Oficial Examinadora pues los foros administrativos cuentan
con una presunción de corrección que no fue rebatida por el
peticionario.
Luego de que la moción de reconsideración presentada
fuera denegada, el peticionario acude ante nos y señaló el
error siguiente:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones, abusó de su discreción y actuó irrazonablemente al denegar la solicitud de [revisión judicial] y determinar que para la selección de la persona para ocupar la plaza impugnada de Presidente del Comité de Subastas B de la AEE se consideraron los principios de mérito y las cualidades de idoneidad, cuando claramente fueron aplicados elementos reglamentarios subjetivos y
13 Apéndice Petición de Certiorari, págs. 151-152. 8 CC-2014-873
discrecionales de la AEE. Tal determinación se aleja del principio de mérito que ha de aplicarse en los casos de selección de puestos de carrera en el gobierno.
Examinado el recurso, concedimos a la parte recurrida
un término para mostrar causa por la cual no debíamos
expedir el recurso. Contando con el beneficio de la
comparecencia de la parte recurrida, procedemos a resolver.
II
A. La revisión judicial de decisiones administrativas
Las decisiones de los foros administrativos gozan de
una presunción de regularidad y corrección dado a su
experiencia y pericia. Por lo tanto, estas merecen gran
deferencia por parte de los tribunales. González Segarra v.
CFSE, 188 DPR 252 (2013); OCS v. Universal, 187 DPR 164
(2012).
No obstante, al revisar una decisión administrativa, el
criterio rector debe ser la razonabilidad. Por lo tanto, nos
corresponde verificar si la agencia actuó arbitraria o
irrazonablemente, de forma que haya incurrido en un abuso de
discreción. Trigo Margarida v. Junta de Directores, 187
D.P.R. 384 (2012).
Con ello en mente, las determinaciones de hechos de las
decisiones administrativas se sostendrán por el tribunal
cuando se basan en evidencia sustancial que surja del
expediente administrativo considerado en su totalidad.14
Evidencia sustancial es aquella evidencia relevante que una
14 Sec. 4.5 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 LPRA sec. 2175. 9 CC-2014-873
mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener
una conclusión. Id.; Ramírez v. Depto. de Salud, 147 D.P.R.
901 (1999). Por ello, la parte afectada debe demostrar que
existe otra prueba que sostenga que la actuación de la
agencia no está fundamentada en evidencia sustancial o que
reduzca el valor de la evidencia impugnada. González Segarra
v. CFSE, supra; OEG v. Santiago Guzmán, 188 D.P.R. 215
(2013).
En cuanto a las conclusiones de derecho de la agencia,
el tribunal podrá revisarlas en todos sus aspectos.15 No
obstante, dará deferencia a sus interpretaciones y
conclusiones en la medida que sean razonables.
Así, la deferencia a la decisión administrativa cederá
únicamente (1) cuando no está basada en evidencia
sustancial; (2) cuando el organismo administrativo ha errado
en la aplicación o interpretación de la ley, y (3) cuando ha
mediado una actuación irrazonable o ilegal. González Segarra
v. CFSE, supra; OCS v. Universal, supra.
B. El principio de mérito
La Ley Núm. 184-2004, según enmendada, conocida
como Ley para la Administración de los Recursos Humanos
en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1461 et seq., establece como
política pública la reafirmación del mérito como el
principio rector del servicio público.16
15 Id. 16 Véase González Segarra et al. v. CFSE, 188 DPR 252 (2013), para un recuento histórico legal de la Ley de Personal. 10 CC-2014-873
El principio de mérito es exclusivo del sistema de
personal del servicio público. Este postula que los
empleados del Gobierno se seleccionen, adiestren,
asciendan y retengan exclusivamente en consideración a
sus méritos y capacidad, sin distinciones por razones de
raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o condición
social, por ideas políticas o religiosas, orientación
sexual, identidad de género, por ser víctima o ser
percibida como víctima de violencia doméstica, agresión
sexual o acecho, condición de veterano, ni por
impedimento físico o mental. Art. 2 de la Ley Núm. 184-
2004, supra. Véanse además, González Segarra et al. v.
CFSE, supra, pág. 280, citando a A. Cuevas Viret, La
negociación colectiva y el sistema de mérito en Puerto
Rico,
San Juan, [s. Ed.], 1974, pág. 16; Díaz de Llovet v.
Gobernador, 112 DPR 747 (1982). Además, el principio de
mérito conlleva que los más aptos e idóneos, según sus
méritos y capacidades, sean los que sirvan al Gobierno
de forma que se alcancen los más altos niveles de
excelencia, eficiencia y productividad en el servicio
público. Art. 2 de la Ley Núm. 184-2004, según
enmendada. Véase además, Torres Solano v. P.R.T.C., 127
DPR 499 (1990).
Aunque la Ley Núm. 184-2004 excluye de su
aplicación a aquellas corporaciones o instrumentalidades
públicas o público-privadas que funcionan como empresas 11 CC-2014-873
o negocios privados, como la AEE, estas están obligadas
a adoptar reglamentos de personal que incorporen el
principio de mérito a la administración de sus recursos
humanos. Véase, Art. 5, Sec. 5.3 de la Ley Núm. 184-
2004, 3 LPRA sec. 1461e. Véase además, Rosa Maisonet v.
ASEM, res. el 27 de febrero de 2015, 192 DPR __ (2015),
2015 TSPR 19; González Segarra v. CFSE, supra.
En el descargo de esta obligación, la AEE aprobó el
Reglamento de Personal de la Autoridad de Energía
Eléctrica para Empleados de Carrera no Unionados y el
Reglamento de Personal Gerencial en el Servicio de
Carrera. Ambos Reglamentos incorporaron el principio de
mérito. Por lo tanto, la AEE debe cumplir con el
principio de mérito según incorporado en su
reglamentación y procedimientos internos.
Dentro del marco jurídico antes enunciado
procedamos a resolver la controversia de autos.
III
En esencia, el peticionario argumenta que la AEE estaba
obligada a aplicar los criterios de idoneidad y el principio
de mérito para determinar a quién le correspondía la plaza.
Señala que presentó evidencia sobre su preparación
académica, experiencia, adiestramientos, habilidades y
destrezas que lo posicionaba como el empleado idóneo para
ocupar la plaza. De igual forma, indica que la AEE no evaluó
en igualdad de condiciones ni consideró la totalidad de los 12 CC-2014-873
elementos que tenían ante sí,17 sino que la AEE solo evaluó
cuatro (4) criterios arbitrarios y caprichosos que no eran
parte de los requisitos del puesto.
17 De la trascripción de la vista administrativa de 27 de enero de 2012, Apéndice Petición de Certiorari, págs. 37-41, se desprenden las siguientes declaraciones del Sr. Confesor Vega Maisonet, uno de los miembros del Comité de Evaluación para evaluar a los candidatos a la plaza en cuestión:
LCDO. CÉSAR ROSADO: P. Eh, le voy a presentar el anejo 1 que es la Publicación de la Plaza Vacante. En los deberes esenciales del puesto, verifique si se señala qué, eh, número uno la persona planifica, dirige, combina, supervisa todas las actividades relacionadas con la evaluación, revisión, adjudicación e impugnación de la subasta.
R. Sí.
P. Y eso usted, ¿pero la adjudicación e impugnación de la subasta eso ustedes no lo, no lo, no lo evaluaron?
R. No …
LCDO. CÉSAR ROSADO:
P. ¿Evaluaron cuántas adjudicaciones habían hecho los miembros?
R. No.
P. No evaluaron las adjudicaciones. Eh, ¿usted evaluó que el señor Morales Tañón había fungido como Presidente del Comité de Subastas?
R. Sí
P. Evaluó eso.
R. Ujum.
P. ¿Y evaluó que había,…? ¿Dónde está esa infor, dónde surge eso de que usted evaluó eso?
R. Aquí, en el desto, en el Memo de, de Adjudicación de Plaza, de Puesto.
P. Ajá.
R. Aquí lee, su experiencia en el proceso de compra es de catorce años, principalmente por ocupar de Jefe de División de Protección Ambiental y miembro del Comité de Subastas.
P. Y, por eso, usted habla aquí de que evaluaciones… …
P. Y dice, posee un [Juris Doctor] y cuenta con dieciocho años y su experiencia en el proceso de compra, ¿usted dice? ¿Pero no habla de adjudicación en subastas? 13 CC-2014-873
R. No, no.
P. E inclusive, ¿en ningún momento señala que fue Presidente del Comité de Subastas?
R. No, no se señala.
P. O sea, ¿Qué eso no se tomó en consideración?
P. Y se tomó, ¿y tampoco se tomó en consideración que durante ese tiempo que él fue miembro del Comité de Subastas y fue Presidente Interino del Comité de Subastas tuvo, eh, evaluaciones de excelencia?
R. No, no se tomó en cuenta.
P. ¿Y tampoco tomaron en consideración que el señor Luis Morales Tañón fue supervisor del Departamento de Servicios Generales Especializados por dos años? …
P. No se tomó en consideración. ¿Y qué a su cargo tenía sobre 40 personas supervisadas?
R. No, no se tomó en consideración.
P. ¿Y tampoco se tomó en consideración que fue él, que el señor Morales Tañón fue miembro de la Junta de Subastas de la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura?
R. No, AFI.
P. Eso no se tomó en consideración. ¿Y tampoco se tomó en consideración que el señor Morales Tañón había adjudicado más de siete mil subastas versus el señor a la fecha de evaluación que no había adjudicado ninguna o por lo menos mucho menos?
P. ¿Esa información ustedes no la tenían, no se la habían provisto?
P. Le pregunto, si en esa información usted la hubiese tenido ahora, ¿usted hubiese re-evaluado esa determinación? ¿La determinación que tomó?
P. Posiblemente el señor, el candidato más idóneo sería Luis Morales Tañón según la información nueva que tenemos, ¿sí?
Aunque la Oficial Examinadora reconoció que durante el curso del testimonio del señor Vega Maisonet surgieron elementos de aparente inconsistencia sobre los elementos considerados por el Comité de Evaluación, concluyó que el Comité de Evaluación examinó y sopesó el historial, experiencia y conocimientos del peticionario y de todos los candidatos. No obstante, la Oficial Examinadora determinó que el que el 14 CC-2014-873
Por el contrario, la AEE argumenta que ambos candidatos
cumplían con los requisitos mínimos de la plaza, por lo que
la determinación de cuál era el más idóneo era un asunto de
la discreción y pericia administrativa. Para ello, el Comité
de Evaluación utilizó cuatro (4) criterios de evaluación
como aquellos de mayor importancia. Asimismo, determinó que
era necesaria una persona con conocimiento de la fase
técnica de la AEE para ocupar la plaza en cuestión y
seleccionó al ingeniero Vázquez Báez.
Como expresáramos, las decisiones administrativas
merecen gran deferencia de nuestra parte por lo que debemos
revisar bajo un criterio de razonabilidad que estas se
sostengan en evidencia sustancial que surja del expediente
administrativo considerado en su totalidad. De igual forma,
es el peticionario quien debe demostrar que existe otra
prueba que sostenga que la actuación de la agencia no está
fundamentada en evidencia sustancial o que reduzca el valor
de la evidencia impugnada.
Al aplicar las disposiciones pertinentes de la Ley
determinamos que el peticionario demostró que, de la
totalidad de la prueba, era el candidato idóneo para ocupar
la posición de Presidente del Comité Permanente de Subastas
B. Veamos.
Ciertamente, tanto el peticionario como el interventor
cumplían con los requisitos mínimos para ocupar la plaza.
peticionario fungiera como Presidente del Comité, el número de subastas que adjudicara y las evaluaciones sobresalientes que recibiera, entre otros elementos, no fueron suficientes para que el Comité de Evaluación decidiera seleccionar al peticionario en vez de al interventor al comparar ambos candidatos. Apéndice Petición de Certiorari, pág. 136. 15 CC-2014-873
Los requisitos se limitaban a poseer cierto título académico
y ocho (8) años de experiencia en una (1) de las tres (3)
áreas antes indicadas. Tampoco dudamos en la competencia de
uno u otro en sus respectivas áreas. No obstante, tras ambos
candidatos exceder los requisitos mínimos para la plaza, la
AEE seguía obligada por el principio de mérito y el
ejercicio de su discreción administrativa se encontraba
limitado por este.
Para esta convocatoria, la AEE formuló cuatro (4)
criterios que dirigieron su selección del candidato más
idóneo: (1) experiencia administrativa a nivel ejecutivo;
(2) experiencia en la evaluación de subastas (mas determinó
que no era indispensable la experiencia en la etapa de
adjudicación, función medular que ejerce todo miembro del
Comité y que suponía una parte significativa de la
experiencia del peticionario); (3) experiencia en el proceso
de compras, y (4) años de experiencia en la AEE e historial
del empleado. En este punto cabe señalar que “[l]a
antigüedad por sí sola, ni ninguno de los otros criterios
considerados aisladamente puede garantizar la idoneidad”,
sino que estos deben considerarse en conjunto y en su debida
proporción. F.S.E. v. J.R.T., 111 D.P.R. 520, 525 (1981).
No obstante, al considerar estos criterios en conjunto
y con la totalidad de la evidencia que consta en el
expediente, el peticionario superaba al interventor en años
de experiencia relacionada en compras, particularmente en
la evaluación y adjudicación de subastas. Esto pues había 16 CC-2014-873
sido miembro de la Junta de Subastas de la AFI, miembro del
Comité Permanente de Subastas B por una década y actuado
como Presidente Interino del Comité por periodos
significativos. En total, el peticionario había hecho más
de siete mil (7,000) adjudicaciones de subastas. Además, el
peticionario contaba con evaluaciones y valoraciones
sobresalientes en el desempeño de estas funciones.
Ciertamente el interventor tenía tres (3) años más de
servicio en la AEE, así como un año (1) y dos (2) meses más
de experiencia administrativa a nivel ejecutivo que el
peticionario, pero como señaláramos estos criterios no
pueden ser considerados aisladamente ni por sí solos
garantizan la idoneidad de un candidato.
Por otro lado, la evaluación y adjudicación de subastas
conlleva tanto un alto contenido técnico como legal. Es por
ello que el Comité (como grupo colegiado que se nutre de la
experiencia de sus miembros en los campos de compras,
ingeniería, legal y finanzas) finalmente adjudica las mismas
según las prioridades establecidas por la AEE mediante
Reglamento. Es decir, todos los miembros del Comité de
Subastas participan en la adjudicación de las subastas, por
lo que tanto el técnico como el abogado deben pasar juicio
sobre estas.18
Por lo tanto, al examinar la totalidad de la evidencia
que obra en el expediente, concluimos que la determinación
administrativa no fue razonable. El peticionario demostró
18 Apéndice Petición de Certiorari, pág. 131. 17 CC-2014-873
ser el candidato idóneo para ocupar la posición de
Presidente del Comité Permanente de Subastas B.
Por los fundamentos antes expresados, expedimos el auto
solicitado y se dicta Sentencia revocando el dictamen del
Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció el Tribunal y certifica la Secretaria
del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez
Rodríguez disintió y emitió la expresión siguiente:
“La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente por considerar que no le corresponde a este Tribunal actuar como una súper junta revisora para revocar el dictamen de una oficial examinadora de la Autoridad de Energía Eléctrica. Contrario lo que sostiene la mayoría en su Sentencia, quienes aspiraban a la plaza objeto del recuso estaban igualmente cualificados para el puesto, no debemos por lo tanto intervenir con el criterio administrativo.”
La Jueza Asociada Oronoz Rodríguez disintió con opinión
escrita a la cual se unieron la Jueza Presidenta señora Fiol
Matta y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis M. Morales Tañón Peticionario Certiorari
v.
Autoridad de Energía Eléctrica CC-2014-873 Recurrida
Edgardo Vázquez Báez Interventor
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada Oronoz Rodríguez a la que se unen la Jueza Presidenta señora Fiol Matta y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
En el caso de autos, una mayoría de este
Tribunal concluye que la Autoridad de Energía
Eléctrica (AEE o parte recurrida) no observó el
principio de mérito y, atribuyéndose facultades que
no le corresponden, determina que el candidato
idóneo para el puesto no es el Ing. Edgardo Vázquez
Báez (ingeniero Vázquez Báez), sino el Lcdo. Luis M.
Morales Tañón (peticionario). Del expediente surge
claramente que la selección de la AEE no fue
arbitraria ni irrazonable y que no fue contraria al
principio de mérito. Por entender que el
peticionario no señaló prueba en el expediente que
demostrara que la actuación administrativa 2 CC-2014-873
no estuvo fundamentada en evidencia sustancial y toda vez
que no se configuran las razones por las cuales deba ceder
la deferencia judicial hacia las determinaciones
administrativas, respetuosamente disiento.
Los hechos que iniciaron esta controversia se
circunscriben, en esencia, a una convocatoria realizada
por la AEE para la plaza de Presidente del Comité de
Subastas B. Tras ello, se nombró un Comité de Evaluación
(Comité) compuesto por tres miembros para seleccionar a la
persona que ocuparía dicha plaza. El Comité, dentro de sus
prerrogativas, entendió necesario “seleccionar una persona
con los años de servicio, capaz de conocer las inquietudes
del personal, que acelerara órdenes de compra por
prioridad y que tuviera destrezas administrativas a nivel
ejecutivo, así como experiencia en la evaluación de
subastas, en la generación de órdenes de compra y
contratos”.19
Antes del proceso de entrevistas, el Comité
estableció cuatro criterios que tendrían relevancia al
momento de adjudicar la plaza: (1) experiencia
administrativa a nivel ejecutivo; (2) experiencia en
evaluación de subastas; (3) experiencia en el proceso de
compras; y (4) años de experiencia en la AEE. Cabe
enfatizar que el Comité razonó que para el puesto se
necesitaba una persona técnica, por lo cual consideró
19 Apéndice, pág. 133. 3 CC-2014-873
necesaria la experiencia en evaluación de subastas, mas
determinó que no era indispensable la experiencia en la
etapa de adjudicación.20
Tras los trámites de rigor, el Comité evaluó cinco
candidatos y creó una tabla comparativa de éstos. En dicha
tabla se incluyeron los criterios que se utilizaron para
adjudicar la plaza, a saber: si el candidato era veterano,
la “preparación académica, licencias, colegiaciones,
créditos universitarios relacionados, experiencia en
compras y trabajo administrativo a nivel ejecutivo, años
de servicio en la AEE, adiestramientos y seminarios,
exámenes aprobados, destrezas o habilidades necesarias,
reconocimientos, evaluaciones, asistencia y puntualidad,
disponibilidad para el trabajo y tiempo extra, historial
disciplinario y contestaciones a preguntas relacionadas al
puesto”.21
Culminado el proceso de evaluación, el Comité
consideró que el peticionario y el ingeniero Vázquez Báez
eran candidatos idóneos para el puesto. Sin embargo, al
compararlos y evaluar todos los criterios, recomendó la
adjudicación de la plaza de Presidente del Comité de
Subastas B al ingeniero Vázquez Báez. Esta determinación
fue confirmada por la Oficial Examinadora de la AEE quien
concluyó que no surgían:
“[…] hechos, circunstancias ni indicios de irregularidad en el proceso de evaluación de los candidatos o que indiquen la existencia de
20 Íd. 21 Apéndice págs. 134 y 490. 4 CC-2014-873
arbitrariedad o discrimen por razones prohibidas en la selección. El querellante no estableció, mediante prueba, que la recomendación y nombramiento del Sr. Vázquez Báez se fundamentara en consideraciones ilegítimas ni contrarias al principio de mérito”.22
Subsiguientemente la determinación de la Oficial
Examinadora fue confirmada por el Tribunal de Apelaciones.
Inconforme, el peticionario recurrió ante este Tribunal.
Argumentó que la decisión de la AEE no estuvo basada en el
principio de mérito, sino en elementos subjetivos y
discrecionales de la agencia. Ello por entender que él era
el candidato más idóneo por su preparación académica,
experiencia, adiestramientos, habilidades y destrezas.
En la Sentencia emitida se expone de manera correcta
la normativa relacionada a la revisión de las
determinaciones administrativas. No obstante, debo
enfatizar ciertos aspectos. Es sabido que la facultad
revisora de este Tribunal en cuanto a las determinaciones
administrativas es limitada, debido a que están cobijadas
por una presunción de corrección y regularidad. Por ello,
debemos ser cuidadosos al intervenir con las decisiones
administrativas ya que éstas merecen deferencia por parte
de los tribunales. González Segarra et al. v. CFSE, 188
DPR 252, 276 (2013). En atención a este principio, la
revisión judicial se circunscribe a determinar si la
actuación de la agencia fue arbitraria, ilegal o
22 Íd. a las págs. 151-152. 5 CC-2014-873
irrazonable, de modo que constituya un abuso de
discreción. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 729 (2005).
La mayoría también indica de manera acertada que las
determinaciones de hechos incluidas en las decisiones
administrativas deben ser sostenidas por los tribunales,
si están basadas en evidencia sustancial que surja de la
totalidad del expediente. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR
69, 76 (2004). Es importante recalcar que el concepto de
evidencia sustancial no exige que la decisión de la
agencia refleje la única conclusión lógica a la que podría
llegar un juzgador. Ramos Román v. Corp. Centro Bellas
Artes, 178 DPR 867, 883 (2010) (énfasis suplido).
Además, los tribunales deben abstenerse de sustituir
el criterio de la agencia cuando una determinación
administrativa esté sustentada por evidencia sustancial
que obre en el expediente del caso. Otero v. Toyota,
supra; Asimismo, los tribunales no deben sustituir el
criterio de la agencia administrativa por el suyo propio,
excepto cuando la actuación administrativa sea totalmente
arbitraria o se quebranten valores constitucionales
fundamentales. Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133
DPR 521, 533 (1993). Por ello, hemos establecido que al
impugnar las determinaciones de hechos de una agencia
administrativa, la parte tiene el peso de probar que
“existe otra prueba en el récord que reduzca o menoscabe
el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el
punto de que no se pueda concluir que la determinación de
la agencia fue razonable de acuerdo con la totalidad de la 6 CC-2014-873
prueba que tuvo ante su consideración”. Ramos Román v.
Corp. Centro Bellas Artes, 178 DPR 867, 882 (2010)
(énfasis suplido), Ramírez v. Depto. de Salud, 147 DPR
901, 905 (1999).
De otro lado, nuestra jurisprudencia dispone que las
conclusiones de derecho de las agencias administrativas
pueden ser revisadas en toda su extensión. Sin embargo,
éstas no pueden descartarse libremente por lo cual merecen
también deferencia por parte de los tribunales. Ramírez v.
Depto. de Salud, supra, pág. 907.
Ello no significa una renuncia a la facultad revisora
de los tribunales ni a nuestra capacidad para ofrecer un
remedio frente a las actuaciones arbitrarias de las
agencias administrativas. Como bien señala la mayoría,
existen circunstancias en las que cede la deferencia
judicial hacia las determinaciones de los entes
administrativos: cuando no están basadas en evidencia
sustancial; cuando la agencia erró en la aplicación o
interpretación de la ley; y cuando ha mediado una
actuación irrazonable e ilegal. González Segarra et al. v.
CFSE, supra. De una lectura del expediente y de la
ponencia mayoritaria se desprende prístinamente que
ninguna de las tres circunstancias están presentes en este
caso, por lo cual no hay base legal para revocar la
determinación de la agencia. Veamos.
III 7 CC-2014-873
Al aplicar el marco legal antes expuesto a la
controversia ante nuestra consideración, la mayoría
concluye que la determinación recurrida no fue razonable y
-en contravención a la normativa- sustituye el criterio de
la AEE por el suyo. A tales efectos, determina que el
peticionario demostró ser el candidato más idóneo para
ocupar el puesto de Presidente del Comité de Subastas B.
Dicha determinación, sin embargo, no encuentra apoyo en la
totalidad del expediente administrativo.
No hay controversia en que tanto el peticionario como
el ingeniero Vázquez Báez cumplían con los requisitos para
el puesto de Presidente del Comité de Subastas B. El
propio peticionario así lo reconoce. No obstante, según
éste -avalado por una mayoría de este Tribunal- su
experiencia en la adjudicación de subastas era su ventaja
sobre el ingeniero Vázquez Báez y por ese hecho debió ser
escogido para el puesto. En primer lugar, es importante
mencionar que la plaza requería “cuatro años de
experiencia y trabajos administrativos o de oficina
adquiridas en áreas responsables con los procesos de
compras y adjudicación de subastas de la Autoridad y/o en
la elaboración de especificaciones para la compra de
bienes y servicios”.23
El Comité consideró que el ingeniero Vázquez Báez,
aunque no había participado en la adjudicación de
subastas, en sus puestos anteriores en la AEE como Gerente
de Proyectos de Construcción y Jefe de la Subdivisión de
23 Apéndice pág.372 (énfasis suplido). 8 CC-2014-873
Proyectos Especiales emitía recomendaciones relacionadas a
las subastas y participaba del proceso mediante la
preparación de especificaciones para la compra de bienes y
servicios. Por tanto, lo anterior le daba la experiencia
necesaria para realizar la labor de adjudicar subastas. Al
respecto uno de los miembros del Comité declaró: “le da la
experiencia porque él corrió desde abajo hasta arriba”
[...] “porque corrió plazas donde se generan las órdenes
de compra, que son mayormente, eh, la plaza de Ingeniero
Supervisor de Instrumentos es en la Termoeléctrica y ellos
generan órdenes de compra, evalúan subastas en la
División, en el Directorado de Ingeniería ellos generan
contratos y administran los contratos, tenía, tenía
experiencia”.24
Por su parte, la ponencia mayoritaria desaprueba que
el Comité no le diera mayor importancia a la experiencia
de los candidatos en la adjudicación de subastas y se
enfoca en ese único criterio para concluir que la AEE erró
al no seleccionar al peticionario para la plaza en
cuestión. Ello, a pesar de que el Comité, ente con
expertise y conocimiento sobre las necesidades del puesto,
precisó que dicho criterio no era indispensable. La AEE
explicó que gran parte de las subastas que se evalúan son
sumamente técnicas.25 Sobre el particular indicó que la
mayoría de las subastas que se evalúan están relacionadas
a calderas, retubeo, centrales, lo que corrobora el
24 Apéndice, pág. 350. 25 Alegato en Oposición a la Expedición de Auto de Certiorari de la AEE, pág. 3. 9 CC-2014-873
carácter altamente técnico de las subastas y la necesidad
de que la persona a quien se le adjudicara la plaza fuera
conocedora de los procesos técnicos que se llevan a cabo
en la agencia.26 Ese mayor conocimiento, según el Comité,
lo tenía el ingeniero Vázquez Báez quien había evaluado
compras y subastas durante años.27
La AEE expresó, además, que la adjudicación de una
subasta es una responsabilidad de todos los integrantes
del Comité de Subastas y que el conocimiento técnico del
ingeniero Vázquez Báez es una herramienta valiosa para el
buen desempeño de dicha función.28 ¿Acaso este Tribunal
conoce mejor la manera más eficiente de evaluar las
subastas que se realizan en la AEE? ¿Conoce mejor que la
AEE los criterios que son necesarios para el puesto de
Presidente del Comité de Subastas B? A diferencia de la
mayoría de este Tribunal, no encuentro irrazonables ni
ilegales las actuaciones de la parte recurrida.
Asimismo, conforme a la alegación del peticionario en
cuanto a su idoneidad para el puesto, en la Sentencia
emitida se concluye que la AEE violentó el principio de
mérito que estaba obligada a respetar. No estoy de
acuerdo. De entrada, conviene destacar que ni el
peticionario ni la mayoría de este Tribunal señalan en qué
consistió la alegada violación al principio de mérito.
Este principio establece que los empleados públicos deben
seleccionarse con atención exclusiva a sus méritos, sin
26 Íd. a la pág. 4. 27 Íd. 28 Íd. a la pág. 19. 10 CC-2014-873
distinción de raza, color, nacimiento, edad, origen, o
condición social ni por ideas políticas o religiosas.
Martínez v. Ofic. del Gobernador, 152 DPR 586, 596 (2000).
En este caso, en virtud de dicho principio se compararon
todos los candidatos a base de las mismas características,
en igualdad de condiciones y mediante elementos objetivos.
Para ello se creó una tabla comparativa y cuatro criterios
tomando en consideración las necesidades del puesto.
Tras el análisis, surgió que el ingeniero Vázquez
Báez tenía más experiencia a nivel ejecutivo, más años de
servicio en la AEE y vasta experiencia en el proceso de
evaluación de subastas, así como en el proceso de compras.
En detalle, el ingeniero Vázquez Báez tenía 2 años de
experiencia a nivel ejecutivo, mientras el peticionario
tenía 10 meses; el ingeniero Vázquez Báez contaba con 21
años y 9 meses de servicio en la AEE y el peticionario
tenía 18 años y 5 meses; en relación a la experiencia en
compras, el ingeniero Vázquez Báez tenía 12 años y 6
meses, mientras que el peticionario tenía 14 años de
experiencia. Sólo en este último renglón el peticionario
tenía 1 año y seis meses más de experiencia que el
ingeniero Vázquez Báez.
Sin embargo, la leve ventaja en este único aspecto,
se disipa al tomar en consideración que el peticionario
tenía historial disciplinario en la AEE. Adviértase que el
historial disciplinario de los candidatos fue uno de los
elementos que evaluó el Comité. El ingeniero Vázquez Báez
no tenía historial disciplinario, circunstancia de gran 11 CC-2014-873
importancia para ocupar el puesto de Presidente.29
Curiosamente, la mayoría de este Tribunal no lo entiende
así y reduce a una nota al calce un criterio tan relevante
para un puesto de semejante jerarquía. El expediente está
huérfano de irregularidades, arbitrariedad o discrimen.
Tampoco hay evidencia de que la determinación
administrativa trastocó el principio de mérito.
De otra parte, el peticionario argumenta que la parte
recurrida no consideró la totalidad de la información que
tenía ante sí sobre sus credenciales, sino que sólo evaluó
los cuatro criterios que estableció alegadamente de manera
arbitraria. Otra vez, este argumento pierde fuerza ante la
prueba en contrario que surge del expediente
administrativo.30 El Comité tuvo ante sí el curriculum
29 Íd. a la pág. 20. 30 De la declaración de uno de los miembros del Comité Evaluador, el Sr. Confesor Vega Maisonet, surge que dicho Comité consideró todo el historial de cada uno de los candidatos. Transcripción de la vista administrativa de 27 de enero de 2012, Apéndice págs. 48-52: Lcdo. César Rosado: P. Ya usted dijo que era necesario tener experiencia en adjudicación de subasta, pero a preguntas nuestras usted indicó que no habían evaluado eso de, no pudieron haber evaluado… ¿No evaluaron eso en relación al señor Morales Tañón y al señor Edgardo Vázquez? R. Eh, te puedo contestar sí y no. P. ¿Por qué? ¿Por qué? R. Porque tengo que explicar. P. Explíqueme. R. En mi experiencia y en la experiencia de los miembros de Comité, nosotros conocemos, conocíamos a cada uno de los candidatos y sabíamos de dónde habían venido el señor Morales, el licenciado, sabíamos que había venido del Comité de Subastas, y no le íbamos a hacer una pregunta de si le habían adjudicado una subasta si toda la Vitae [sic] de él hace adjudicación de subasta, sí muchas más. Y habíamos visto el del Ingeniero Edgardo Vázquez también yo lo conocía y en su experiencia como Superintendente de Proyectos también. P. ¿Pero cuando ustedes lo evaluaron no había adjudicado una subasta? R. Eh, eh, no, en sí, el que adjudica una subasta es el Comité. Nosotros recomendamos adjudicación como miembros. P. ¿Cómo usuarios? R. Como usuarios recomendamos adjudicación. P. ¿En ese sentido quién más tenía experiencia como adjudicando subasta en comparación a ambos es el licenciado Morales Tañón y es con muchísima más experiencia? R. Sí, es correcto, todo el tiempo ha sido… 12 CC-2014-873
vitae del peticionario del cual surgía todo su historial
profesional; también contó con la tabla comparativa
preparada por el Comité en la cual se exponían los
detalles relacionados a licencias, reconocimientos y
evaluaciones, entre otros. Así, tanto la Oficial
Examinadora de la AEE como el Tribunal de Apelaciones
concluyeron que la parte recurrida evaluó y tomó en cuenta
las capacidades e historial del peticionario y del
En fin, el Comité determinó que el candidato más
idóneo para el puesto era el ingeniero Vázquez Báez y para
ello utilizó criterios objetivos y legítimos, los cuales
surgen de memorandos y de una tabla comparativa de todos
P. Todo el tiempo ha estado en este Comité Permanente e inclusive ha sido Presidente, ya eso lo hablamos. Pero lo importante es que, porque ustedes están buscando un técnico, pues en ese sentido quedaba como descartado… Honorable Árbitro Bertha Mainardi: No me haga preguntas alusivas. […] P. Pero le pregunto si como usted estaba buscando noventa por ciento, noventa y, ustedes señalaron, el Comité determinó que el noventa, eh, por ciento de las subastas son para la adquisición de bienes o servicios técnicos. Y ustedes estaban buscando una persona técnica, ¿eso es correcto? R. Eso es así. P. Y en ese sentido, ¿descartaron al licenciado Morales Tañón? R. Es sí, no. P. Está bien. Honorable Árbitro Bertha Mainardi: ¿Quiere que se lo explique, licenciado? Lcdo. César Rosado: P. Sí, explíquelo. R. Este, cuando se evaluaron los cinco candidatos se tomó la experiencia entre los cinco candidatos, eh, el licenciado Luis Morales Tañón y el ingeniero Edgardo Vázquez Báez eran los candidatos idóneos para el puesto, cualquiera de los dos. Pero había que escoger uno. El problema es que teníamos disyuntivas, teníamos que escoger a uno, no podíamos escogerlos a los dos. Y ahí se aprobaron los cuatro aspectos estos que se dicen ahí, en el Memorando de Adjudicación, que fue la experiencia, eh, en el proceso completo, porque en el proceso completo de, de, de órdenes de compra cuando nace la orden y hay un pensamiento de que la orden se va a hacer, está en los usuarios. Y pasa a los usuarios, pasa hace la orden, hace el contrato… P. Eso, lo entendemos. R. Entonces por eso, entonces todo eso, entonces eso tuvo que ver tanto en la adjudicación. Pero si tú me dices… P. Por eso pero… R. Los dos eran idóneos. 13 CC-2014-873
los candidatos. La Oficial Examinadora evaluó la selección
del Comité a la luz del principio de mérito y concluyó que
no hubo irregularidades y que ésta se realizó conforme a
derecho y a la normativa aplicable a la AEE.
Posteriormente, el Tribunal de Apelaciones revisó la
determinación de la Oficial Examinadora y mediante una
fundamentada Sentencia concluyó que la presunción de
corrección que cobija a las determinaciones
administrativas no fue rebatida por el peticionario.
Coincido con todos los anteriores. Nuestra función no es
seleccionar al candidato que quisiéramos –en el mejor de
los casos por razones legítimas- sino revisar si la
selección del Comité fue razonable y estuvo basada en
evidencia sustancial que surge del expediente
administrativo. Todavía más, el efecto de la decisión que
hoy toma la mayoría es separar al ingeniero Vázquez Báez
como Presidente del Comité de Subastas 7 años luego de que
fuera seleccionado como tal. Nótese que el puesto le fue
adjudicado al ingeniero Vázquez Báez en el 2008.
En este caso, tras el estudio cuidadoso del
expediente estoy convencida de que la decisión de la
agencia está basada en evidencia sustancial, no surge
error en la aplicación o la interpretación de la ley y no
se desprende una actuación irrazonable, ilegal o
discriminatoria. En consecuencia, no se configura ninguna
de las circunstancias por las cuales deba ceder la
deferencia hacia las determinaciones administrativas. 14 CC-2014-873
Así pues, confirmaría la determinación del Tribunal
de Apelaciones. No le corresponde a este Tribunal
sustituir el criterio de la agencia por el suyo propio. La
determinación de la parte recurrida fue razonable y está
sustentada por la prueba detallada en el expediente.
Sencillamente, el peticionario –más allá de una alegación
acomodaticia en la que indica que era el candidato idóneo-
no logró señalar prueba en el récord que demostrara que la
actuación de la AEE no estuvo fundamentada en evidencia
sustancial. De la misma manera, una mayoría de este
Tribunal trastoca impropiamente la determinación de la
parte recurrida sin fundamentar por qué no es razonable.
Se aparta de normas firmemente establecidas sobre la
revisión de determinaciones administrativas y revoca
equivocadamente la decisión de la AEE. No puedo coincidir.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Asociada