ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
IN RE: LUIS MANUEL Revisión Judicial, IRIZARRY PABÓN procedente de la Oficina ALCALDE, del Panel sobre el Fiscal MUNICIPIO AUTÓNOMO Especial Independiente, DE PONCE Unidad de Procesamiento KLRA202400496 Administrativo Disciplinario Parte Recurrente
v. Caso Núm.: UPAD-2023-0038
OFICINA DEL PANEL (Proveniente de la UPAD SOBRE EL FISCAL Caso núm. Q 2023-060) ESPECIAL INDEPENDIENTE (PFEI) - UNIDAD DE PROCESAMIENTO ADMINISTRATIVO Sobre: DISCIPLINARIO (UPAD) Suspensión Sumaria
Parte Recurrida
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Monge Gómez y el Juez Cruz Hiraldo.
Monge Gómez, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 26 de septiembre de 2024.
Compareció ante este Tribunal la parte recurrente, Sr. Luis Manuel
Irizarry Pabón (en adelante, “señor Irizarry Pabón” o el “Recurrente”),
mediante recurso de revisión judicial presentado el 6 de septiembre de
2024. Nos solicitó la revocación de la Resolución emitida por el Panel sobre
el Fiscal Especial Independiente (en adelante, el “Panel”), el 21 de agosto
de 2024. Mediante el referido dictamen, el Panel acogió un Informe suscrito
por la Lcda. Edna Palou Elosegui, Oficial Examinadora de la Unidad de
Procesamiento Administrativo Disciplinario de dicha entidad
gubernamental, y procedió a suspenderle al Recurrente el sueldo y el
restante de los beneficios económicos, efectivo el 1 de noviembre de 2023,
fecha en que se dispuso de la medida cautelar de suspensión de sus
funciones como alcalde del Municipio Autónomo de Ponce.
Número Identificador SEN2024______________ KLRA202400496 2
Por los fundamentos que expondremos a continuación, confirmamos
la Resolución recurrida.
I.
El recurso de epígrafe tuvo su origen el 31 de octubre de 2023, con
la presentación de cuatro (4) denuncias en contra del señor Irizarry Pabón
ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Municipal de Ponce (en
adelante, “TPI”), por violaciones al Artículo 251 de la Ley Núm. 146-2012,
según enmendada, conocida como el “Código Penal de Puerto Rico de
2012”, 33 LPRA sec. 5342 y al Artículo 4.2 (b) de la Ley Núm. 1-2012,
según enmendada, conocida como la “Ley Orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental de Puerto Rico”. Ese mismo día, el TPI determinó causa
probable para arresto en contra del Recurrente, en todos los cargos
presentados por la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente
(en adelante, la “OPFEI”).
Luego de dicha determinación, en horas de la tarde, la Unidad de
Procesamiento Administrativo Disciplinario del OPFEI (en adelante,
“UAPD”) presentó un Informe ante el Panel mediante el cual recomendó
que se procediera con la suspensión sumaria inmediata de empleo y sueldo
del señor Irizarry Pabón, como medida cautelar, mientras finalizaba el
procedimiento penal iniciado en su contra y, a su vez, se considerara la
suspensión de cualquier otro beneficio económico que éste percibiera.
Entendió la UPAD que existía causa suficiente para creer que el Recurrente
había cometido delito grave, delito contra la función pública y el erario o
delito menos grave que implica depravación moral.
Así pues, el 1 de noviembre de 2023, el Panel emitió una Resolución
en la cual acogió el Informe. Como consecuencia, suspendió sumariamente
al Recurrente de sus funciones como alcalde del Municipio Autónomo de
Ponce, con efectividad inmediata. Además, se le ordenó que entregara
todos los bienes muebles municipales en su poder y se le prohibió tener
acceso o intervenir por sí o mediante terceros con documentos o efectuar
gestiones o tomar decisiones en el ayuntamiento. Igualmente, se le KLRA202400496 3
proscribió personarse en cualquiera de las instalaciones o dependencias
del Municipio hasta tanto se dispusiera finalmente del proceso.
Del mismo modo, se le ordenó al señor Irizarry Pabón a que
mostrara causa por la cual no se le debía suspender de salario, así
como del plan médico o cualquier otro beneficio económico que
percibía como parte de sus funciones como alcalde. Para ello, se le
concedió hasta las 2:00 de la tarde del 3 de noviembre de 2023,
apercibiéndolo de que, de no recibir comunicación sobre el asunto,
se procedería a decretar la suspensión inmediata de todo beneficio
económico. También se le informó sobre su derecho a solicitar
reconsideración de la suspensión ante el Panel dentro del término de
quince (15) días.
Así las cosas, el 3 de noviembre de 2023, el señor Irizarry Pabón
acudió ante este Tribunal mediante un recurso de revisión judicial, caso
núm. KLRA202300572, y una “Moción en Auxilio de Jurisdicción” a
través del cual peticionó la revocación de la Resolución del 1 de noviembre
de 2023 emitida por el Panel, bajo el argumento de que no fue notificado
adecuadamente y que no se cumplió con el estándar de prueba y los
criterios requeridos por la Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, según
enmendada, conocida como “Ley de la Oficina del Panel sobre el Fiscal
Especial Independiente”, 3 LPRA sec. 99h et seq. (en adelante, “Ley Núm.
2 de 1988” o “Ley del FEI”). Además, señaló que tampoco se siguió el
Reglamento Núm. 9124 de 14 de noviembre de 2019, conocido como el
“Reglamento de la Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario”
(en adelante, “Reglamento Núm. 9124”). En esa misma fecha, el
Recurrente compareció ante el Panel para exponer su postura
respecto a que no se le suspendiera del salario y otros beneficios
monetarios.
El 14 de noviembre de 2023, dispusimos del referido recurso de
revisión, confirmando la Resolución del Panel respecto a la suspensión
sumaria de empleo y devolviendo el caso a la OPFEI para que celebrara
una vista administrativa en la cual se adjudicara, de forma final, la KLRA202400496 4
procedencia de la medida cautelar de suspensión de sueldo y otros
beneficios económicos. A tenor con lo anterior, desestimamos el
recurso en lo relacionado con los argumentos sobre la suspensión de
salario y otros beneficios, por estos ser prematuros.
Tras haber comparecido ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico
mediante recurso de certiorari presentado el 1 de diciembre de 2023 para
cuestionar nuestra Sentencia, y luego de que dicho foro denegara la
expedición del auto mediante Resolución de 2 de febrero de 2024, se le
asignó a la Lcda. Palou Elosegui el rol de actuar como Oficial Examinadora
para atender el trámite administrativo restante, de conformidad con nuestro
mandato. Así las cosas, la conferencia informal se llevó a cabo el 11 de
marzo de 2024. Allí, la representación legal del señor Irizarry Pabón
expresó que la vista preliminar en los casos criminales no había concluido,
por lo que era necesario la paralización de los procedimientos
administrativos hasta que finalizara el proceso criminal pendiente. Luego
de escuchar los planteamientos de ambas partes, la Oficial Examinadora
ordenó la paralización de los procedimientos administrativos.
Posteriormente, el 11 de abril de 2024, el Tribunal halló causa para
juicio en dos (2) de los cuatro (4) delitos graves imputados al Recurrente,
específicamente, los cargos bajo el Artículo 4.2 de la Ley de Ética
Gubernamental, supra, y el Artículo 252 del Código Penal, supra. En vista
de lo anterior, la OPFEI radicó una moción informativa solicitando que se
tomara conocimiento oficial de dichas determinaciones. Basado en lo
anterior, el 19 de abril de 2024, la OPFEI peticionó que se fijara con
prontitud una audiencia administrativa. Así pues, la vista fue programada
para el 13 de junio de 2024.
Posteriormente, faltando siete (7) días calendario de la fecha
señalada para la vista, el señor Irizarry Pabón presentó una “Moción
Acreditando el Allanamiento del Querellado a la Solicitud de
Suspensión de Salario”, mediante la cual informó que se allanaba
expresamente a la suspensión de sueldo solicitada, precisando que dicho
allanamiento sería válido a partir de la emisión de la resolución por parte KLRA202400496 5
del Panel al respecto y hasta tanto se resuelva a su favor el procedimiento
criminal pendiente en su contra o hasta que expire su mandato como
Alcalde, lo que ocurriese primero. Posteriormente, la OPFEI presentó su
Réplica a dicha solicitud. Tras atender los planteamientos de ambas partes,
la Oficial Examinadora reafirmó el señalamiento de la vista pautado para el
13 de junio de 2024.
Luego de celebrarse la referida vista, el Recurrente expuso sus
argumentos respecto a la suspensión de su salario y otros beneficios
económicos, y reiteró su posición en cuanto a que la efectividad de dicha
medida cautelar debía ser a partir de que el Panel emitiera una
determinación a esos efectos. Así las cosas, la Oficial Examinadora
presentó el correspondiente Informe. A través de éste, manifestó que la
medida cautelar impuesta de suspensión sumaria de empleo está
justificada, mientras se lleva a cabo el proceso penal en contra del señor
Irizarry Pabón. Asimismo, concluyó que la suspensión del salario y otros
beneficios económicos está atada a dicha suspensión de empleo. Expresó
que un allanamiento equivale a renunciar a presentar alegaciones
posteriores a su favor y a someterse a los resultados legales que ese
allanamiento pudiera acarrear. Así pues, recomendó que se suspendiera al
Recurrente de sueldo y de los restantes beneficios económicos y que dicha
suspensión tuviera efectividad retroactiva al 1 de noviembre de 2023.
Finalmente, el 21 de agosto de 2024, el Panel emitió una Resolución a
través de la cual acogió las recomendaciones de la Oficial Examinadora y
procedió a decretar la suspensión de salario y otros beneficios monetarios
del Recurrente desde la fecha en que se le suspendió de empleo, a saber,
el 1 de noviembre de 2023.
Inconforme con lo anteriormente resuelto, el señor Irizarry Pabón
acudió ante este Tribunal mediante el recurso de epígrafe, en el que señaló
el siguiente error:
ERRÓ LA OPFEI AL SUSPENDER AL ALCALDE DE SUELDO Y DE LOS RESTANTES BENEFICIOS ECONÓMICOS CON EFECTIVIDAD RETROACTIVA AL 1RO DE NOVIEMBRE DE 2023, FECHA EN QUE EL ALCALDE FUE SUSPENDIDO SUMARIAMENTE DE SUS KLRA202400496 6
FUNCIONES, POR SER CONTRARIO AL ALLANAMIENTO VERTIDO Y AL DEBIDO PROCESO DE LEY.
El 23 de septiembre de 2024, compareció el Panel mediante
“Alegato al Recurso de Revisión y Solicitud de Desestimación”.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos
a resolver.
II.
A.
Es norma reiterada en nuestro ordenamiento jurídico que los
tribunales apelativos están llamados a abstenerse de intervenir en las
decisiones administrativas, ya que éstas poseen una presunción de
legalidad y corrección. ECP Incorporated v. OCS, 205 DPR 268, 281
(2020); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016). Cónsono
con ello, se ha resuelto que las decisiones de las agencias administrativas
gozan de la mayor deferencia por los tribunales. Oficina de Ética
Gubernamental v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88-89 (2022). Ello debido
a que dichos entes gubernamentales son los que poseen el conocimiento
especializado y experiencia en los asuntos que les son encomendados.
Super Asphalt v. AFI, 206 DPR 803, 819 (2021). En los casos de revisión
judicial, “[e]l criterio a aplicarse no es si la decisión administrativa es la más
razonable o la mejor al arbitrio del foro judicial; es, repetimos, si la
determinación administrativa, en interpretación de los reglamentos y las
leyes que le incumbe implementar, es una razonable”. Rivera Concepción
v. A.R.Pe, 152 DPR 116, 124 (2000).
La Sección 4.5 de la LPAU, dispone que “[l]as determinaciones de
hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal,
si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo”. 3 LPRA sec. 9675. Así pues, la intervención judicial en
estos casos ha de centrarse en tres aspectos principales: (1) si el remedio
concedido fue apropiado; (2) si las determinaciones de hechos están
razonablemente sostenidas por la prueba y (3) si las conclusiones de
derecho del organismo administrativo son correctas. P.R.T.C. Co. v. J. Reg.
Tel. de P.R., 151 DPR 269, 281 (2000). Podemos decir que la deferencia KLRA202400496 7
reconocida a la decisión de una agencia administrativa cede en las
siguientes circunstancias: cuando no está basada en evidencia sustancial,
cuando el organismo administrativo ha errado en la aplicación de la ley y
cuando ha mediado una actuación irrazonable o ilegal. T-JAC, Inc. v.
Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 80 (1999).
Las determinaciones de hechos de los organismos y agencias
administrativas tienen a su favor una presunción de regularidad y
corrección. Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 DPR 194, 210
(1987). De manera que los tribunales apelativos no intervienen con las
determinaciones de hechos formuladas por una agencia administrativa si
éstas están sostenidas por evidencia sustancial que surja del expediente
administrativo. Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 DPR 70, 75
(2000).
Según lo ha definido el Tribunal Supremo en diversas ocasiones,
evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante que una mente
razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión”.
Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670, 687 (1953). Por ello,
quien impugne las determinaciones de hechos de una agencia
administrativa tiene el deber de presentar ante el foro judicial la evidencia
necesaria que permita, como cuestión de derecho, descartar la presunción
de corrección de la determinación administrativa. El peso de la prueba
descansa entonces sobre la parte que impugna la determinación
administrativa. Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147 DPR 750, 761 (1999).
Además, debe demostrar que existe otra prueba en el expediente que
reduzca o menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta
el punto de que no se pueda concluir que la determinación de la agencia
fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su
consideración. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76-77 (2002).
Las conclusiones de derecho, tal y como surge de la Sección 4.5 de
la LPAU, supra, pueden ser revisadas en todos sus aspectos. 3 LPRA sec.
9675. Sin embargo, esto no significa que, al ejercer su función revisora,
podamos descartar liberalmente las conclusiones e interpretaciones de la KLRA202400496 8
agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio. “Al evaluar los casos
es necesario distinguir entre cuestiones de interpretación estatutaria, en la
que los tribunales son especialistas, y cuestiones propias para la discreción
o pericia administrativa”. Adorno Quiles v. Hernández, 126 DPR 191, 195
(1990).
El foro judicial podrá sustituir el criterio del organismo administrativo
por el propio únicamente en aquellas ocasiones que no encuentre una base
racional que fundamente la actuación administrativa. No obstante, es
axioma judicial que, ante la prueba pericial y documental, el tribunal revisor
se encuentra en igual posición que el foro recurrido y, por tanto, está
facultado para apreciar la prueba apoyándose en su propio criterio. Dye-
Tex de P.R., Inc. v. Royal Ins. Co., 150 DPR 658, 662 (2000).
Sin embargo, la deferencia judicial en la revisión de determinaciones
administrativas no conlleva la renuncia de este Tribunal a su función
revisora. Simplemente, define el carácter limitado de la función revisora a
casos apropiados. La deferencia reconocida no equivale a la dimisión de la
función revisora de este foro apelativo intermedio en instancias adecuadas
y meritorias, como resulta ser cuando la agencia ha errado en la aplicación
de la ley. Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 DPR 85, 94 (1987).
B.
La Sección 7 del Artículo II de la Constitución de Puerto Rico le
asegura a todo ciudadano que no será privado de su propiedad o libertad,
sin un debido proceso de ley. 1 LPRA Art. II, Sec. 7. Esta garantía proviene
de las Enmiendas V y XIV de la Constitución de los Estados Unidos de
América. La cláusula del debido proceso de ley en la jurisdicción federal
tiene como fin ulterior evitar que el Gobierno utilice sus poderes como un
instrumento de subyugación. Davidson v. Cannon, 474 US 344, 348 (1986).
También se implantó para impedir que dichas facultades sean manejadas
de manera arbitraria e irrazonable. Daniels v. Williams, 474 US 327, 331
(1986). Existen dos dimensiones de este principio cardinal: (1) la procesal
y (2) la sustantiva. Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 DPR 562, 575
(1992). KLRA202400496 9
Tanto en la jurisdicción local como en la federal, la vertiente
sustantiva del debido proceso de ley se enfoca en proteger los derechos
fundamentales de los individuos. Véase, Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri
Corp., 114 DPR 64, 81 (1983). Apoyado en lo anterior, se ha recalcado que
el Estado no puede interferir con los intereses propietarios y libertarios de
un individuo de manera irracional, injustificada o caprichosa. En su aspecto
procesal, esta disposición le atribuye el deber al Estado de garantizarle a
toda persona que en aquellas instancias en las que se pretenda intervenir
con la libertad o propiedad de esta última, el proceso sea uno justo,
equitativo e imparcial. López Vives v. Policía de Puerto Rico, 118 DPR 219,
231 (1987).
Para que surta efecto la protección que brinda este derecho
constitucional en su ámbito procesal, tiene que estar en peligro un interés
individual ya sea libertario o propietario. “Una vez cumplido este requisito,
corresponde determinar cuál es el procedimiento exigido (what process is
due)”. Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 578. Dependiendo del
contexto, “diversas situaciones pueden requerir diferentes tipos de
procedimientos, pero siempre persiste el requisito general de que el
proceso gubernamental sea justo e imparcial”. Íd.
En armonía con lo anterior, en Mathews v. Eldridge, 424 US 319
(1976), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció los criterios
que deben ser examinados a la hora de determinar el procedimiento
adecuado para privarle a una persona de algún derecho de propiedad o
libertad. Éstos son los siguientes: “(1) los intereses individuales afectados
por la acción del gobierno; (2) el riesgo de una determinación errada que
prive al individuo del interés protegido mediante el proceso utilizado y el
valor probable de garantías adicionales o diferentes, y, (3) el interés
gubernamental protegido con la acción sumaria y la viabilidad de usar
métodos alternos”. Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133 DPR
881, 888 (1993).
Desde esta perspectiva, el debido proceso de ley exige que en todo
procedimiento adversativo se cumplan ciertas formalidades, a saber: (1) la KLRA202400496 10
notificación adecuada de la reclamación instada; (2) que el proceso se lleve
a cabo ante un juzgador imparcial; (3) la oportunidad de ser oído; (4) el
derecho a contrainterrogar testigos y examinar la evidencia presentada en
su contra; (5) estar asistido por un abogado, y (6) que la decisión sea
basada en el expediente. Íd., pág. 889. Ahora bien, aun cuando esta norma
constitucional está cimentada en la protección de los derechos
fundamentales que ostenta toda persona en nuestra jurisdicción, su
aplicación responde a consideraciones prácticas y circunstanciales.
Domínguez Talavera v. Tribunal Superior, 102 DPR 423, 428 (1974). De
ahí que se disponga que el derecho a ser oído debe ser en un tiempo
significativo y de una manera apropiada. Mathews v. Eldridge, supra,
pág. 333.
En lo concerniente a la controversia ante nos, el Tribunal Supremo
federal expresó en Cleveland Board of Education v. Loudermill, 470 US 532
(1985), que cuando se trata de suspensiones de empleo y sueldo de un
empleado público, el debido proceso de ley exige que se celebre una vista
informal en la que el empleado pueda conocer los cargos o faltas que se le
imputan, así como presentar sus argumentos o defensas. Esta doctrina fue
acogida por nuestro Tribunal Supremo en Díaz Martínez v. Policía de P.R.,
134 DPR 144 (1993). En dicho precedente, el máximo foro judicial estatal
expresó que cuando la retención del empleo cause un peligro significativo
a la seguridad de otros, se puede imponer una suspensión sumaria del
empleo. Íd., pág. 151. Más adelante, en Quiles Rodríguez v. Supte. Policía,
139 DPR 272, 278 (1995), dicho foro reafirmó que se puede suspender de
empleo a un empleado público, sin la celebración de una vista previa,
siempre y cuando continúe recibiendo un sueldo y se le brinde, dentro de
un plazo razonable, la oportunidad de ser escuchado en una vista
donde se resuelva la controversia.
No obstante lo anterior, el Tribunal Supremo de Estados Unidos en
Gilbert v. Homar, 520 US 924, 930 (1997), enfatizó que el debido proceso
de ley, contrario a otras normas jurídicas, no se trata de una concepción
técnica con un contenido fijo y ajeno al tiempo, lugar y contexto histórico, KLRA202400496 11
sino que este es flexible y requiere protecciones procesales
congruentes con cada situación particular. Así pues, aclaró que el
Estado posee un interés significativo en suspender inmediatamente a
los empleados que ocupan puestos de confianza con alta visibilidad
pública cuando se han presentado cargos por delitos graves en su
contra. Íd., pág. 932. De igual manera, el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos expresó que el gobierno no tiene que proveerle a un
empleado acusado de delito una licencia con sueldo a expensas de
los contribuyentes. Íd. Esto pues, si tras la radicación de cargos, sus
servicios ya no le son útiles al gobierno, la Constitución de los
Estados Unidos no le exige al Estado que corra con el gasto adicional
de contratar a un reemplazo, mientras le paga al empleado imputado
de delito por labores no rendidos. Íd. Finalmente, el referido interés del
Estado es lo suficientemente importante como para justificar un breve
período de suspensión de empleo y sueldo antes de conceder una vista
administrativa. Íd., pág. 933.
III.
En el presente caso, el Recurrente nos solicitó la revocación de la
Resolución del Panel, mediante la cual se le impuso como medida cautelar
la suspensión de sueldo y otros beneficios económicos. Como único
señalamiento de error, el señor Irizarry Pabón plantea que el Panel erró al
imponer dicha suspensión con efectividad retroactiva al 1 de noviembre de
2023. No nos convence su postura. Veamos.
Del expediente ante nuestra consideración surge que el 31 de
octubre de 2023, se presentaron cuatro (4) denuncias contra el suspendido
alcalde del Municipio Autónomo de Ponce, el señor Irizarry Pabón. A raíz
de ello, el 1 de noviembre de 2023, el Panel emitió una Resolución a través
de la cual lo suspendió sumariamente de su empleo y le ordenó que
mostrara causa por la cual no se le debía suspender también de su sueldo
y otros beneficios económicos, tales como el plan médico. Dos días
después, el Recurrente acudió ante este Tribunal solicitando la revisión de
la aludida Resolución e incluyó argumentos relacionados con la imposición KLRA202400496 12
de la medida cautelar de suspensión de sueldo y otros beneficios
económicos.
Así las cosas, confirmamos la determinación arribada por el Panel
en lo concerniente a la suspensión de empleo y concluimos que la
controversia traída ante nuestra consideración en cuanto a la
suspensión de sueldo y otros beneficios económicos era prematura.
En consecuencia, devolvimos el caso a la OPFEI para la celebración de
una vista administrativa y se adjudicara de forma final la procedencia de
la medida cautelar de suspensión de sueldo y otros beneficios
monetarios. Entretanto, el 11 de abril de 2024, el TPI encontró causa
probable para acusar al Recurrente por el delito de enriquecimiento
injustificado y por incurrir en prohibiciones éticas como servidor público.
Siguiendo nuestro mandato, y tras varias incidencias procesales
impertinentes, la Oficial Examinadora a cargo de los procedimientos
administrativos fijó la vista para el 13 de junio de 2024.
Siete (7) días antes de la audiencia, el señor Irizarry Pabón presentó
moción mediante la cual se allanó a que se le suspendiera su salario y otros
beneficios económicos, a partir de la fecha en que el Panel emitiera una
determinación a esos efectos. A pesar de lo anterior, la Oficial
Examinadora mantuvo el señalamiento en la fecha prevista y le
concedió ambas partes la oportunidad de exponer sus posturas, en
torno a la determinación del señor Irizarry Pabón de allanarse a la
medida cautelar y a la fecha de efectividad de la misma. En especial, el
Recurrente tuvo la oportunidad de ser oído y pudo presentar sus
planteamientos de derecho respecto a la medida cautelar de suspensión
de sueldo y otros beneficios económicos, a pesar de que ya se había
allanado a que dicha suspensión fuera efectiva. Evaluados los
planteamientos esgrimidos por ambas partes, incluyendo el asunto de la
fecha de efectividad en la que se impondría la medida cautelar, la Oficial
Examinadora rindió un Informe que finalmente fue acogido por el Panel
mediante Resolución de 21 de agosto de 2024. Allí, el foro recurrido
determinó que procedía la suspensión del sueldo y otros beneficios KLRA202400496 13
económicos del señor Irizarry Pabón con efecto retroactivo al 1 de
noviembre de 2023, fecha en que fue suspendido sumariamente de
empleo.
Conforme hemos adelantado en los acápites anteriores, tanto la
Constitución federal como la nuestra, les aseguran a todos los individuos
que no serán privados de su propiedad o libertad sin un debido proceso de
ley. El propósito de dicha garantía es evitar que el Estado utilice sus
poderes como instrumento de opresión. Davidson v. Cannon, supra, pág.
348. De conformidad con esta protección constitucional, el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos estableció ciertos factores que se deben
evaluar al momento de intervenir con los derechos propietarios o libertarios
de una persona. Estos son los siguientes: (1) los intereses individuales
afectados por la acción del gobierno; (2) el riesgo de una determinación
errónea que prive al individuo del interés protegido; y (3) el interés
gubernamental protegido con la acción sumaria. Mathews v. Eldridge,
supra, pág. 320.
En lo concerniente a empleados públicos, nuestro máximo foro
judicial ha expresado que las suspensiones de empleo sin vista previa son
permitidas cuando la retención del trabajo de estos provoque un peligro
sustancial a la seguridad de los demás. Díaz Martínez v. Policía de P.R,
supra, pág. 153. Asimismo, ha manifestado que, respecto a la suspensión
de sueldo, se le debe brindar dentro de un término razonable la oportunidad
de ser escuchado en una vista donde se adjudique la controversia. Quiles
Rodríguez v. Supte. Policía, supra, pág. 278. No obstante, el Tribunal
Supremo de Estados Unidos ha determinado que el Estado posee un
interés significativo en suspender de manera inmediata a aquellos
empleados públicos de confianza a los cuales se le han presentado cargos
criminales. Gilbert v. Homar, supra, pág. 932. De igual manera, ha sido
enfático en que el gobierno no tiene la obligación de proveerle a estos
empleados una licencia con sueldo a costa de los contribuyentes. Íd.
No cabe duda de que en el presente caso se le brindó la oportunidad
al señor Irizarry Pabón de expresarse y exponer sus planteamientos KLRA202400496 14
respecto a la suspensión de su salario en una vista administrativa,
respetando así, su derecho constitucional a un debido proceso de ley.
Cabe recalcar, que se le proveyó esta oportunidad aun después de
este haberse allanado a las consecuencias de la referida medida
cautelar. Es decir, los autos son más que claros en cuanto a que al señor
Irizarry Pabón tuvo amplia oportunidad de ser oído. Éste tuvo tiempo
significativo para exponer su postura en torno a la medida cautelar de
suspensión de sueldo y otros beneficios económicos, por lo que no
existe espacio en derecho para argumentar que la manera en que se
le respetó su derecho a un debido proceso de ley no fue la apropiada.
Sobre todo, cuando la Oficial Examinadora no tenía que hacerlo,
puesto que ya el Recurrente había expresado voluntariamente
allanarse a la imposición de la medida cautelar.
Establecido lo anterior, nos corresponde determinar si el Panel actuó
correctamente al imponer la medida cautelar de suspensión de sueldo
retroactivamente. Es decir, al día en que se tomó la determinación de
suspenderlo de empleo. Contestamos en la afirmativa. Nos explicamos.
Los intereses involucrados en la presente controversia son los
siguientes: (1) el interés del Recurrente de tener medios de supervivencia
y (2) el interés del Estado de mantener fuera del gobierno municipal a un
empleado que ha sido acusado de delitos contra la función pública. De
hecho, no estamos ante un caso en el que se acusa a cualquier
funcionario, sino que tenemos ante nuestra consideración un proceso
criminal iniciado en contra de la figura principal del gobierno
municipal, a quien, por vía del sufragio, los ciudadanos de dicho
ayuntamiento le entregaron su confianza para continuar con las
riendas del Municipio. Al realizar un balance de estos intereses, nos
queda meridianamente claro que el interés que movió al Estado, por
conducto de la OPFEI, de suspenderle el sueldo al Recurrente
retroactivamente se impone sobre los intereses que reclama el señor
Irizarry Pabón en su recurso. Esto pues, la seguridad de todos los
ciudadanos del Municipio Autónomo de Ponce necesariamente tiene KLRA202400496 15
que ir por encima de los intereses particulares del señor Irizarry
Pabón. Con nuestra conclusión, se protege la administración de los fondos
de un pueblo, al tiempo que se desincentiva actuaciones que atentan contra
la estabilidad moral, fiscal y administrativa de las estructuras de los
gobiernos municipales. No existe duda alguna que las actuaciones que se
le imputan al Recurrente representan un potencial peligro para la sana la
administración del fisco.
Todo ello se atempera con las expresiones del Tribunal Supremo
de los Estados Unidos al disponer que el gobierno no tiene que
proveerle a un empleado acusado de delito una licencia con sueldo a
expensas de los contribuyentes. Gilbert v. Homar, supra, pág. 932. Esto
pues, si tras la radicación de cargos, sus servicios ya no le son útiles
al gobierno, la Constitución no le exige al gobierno municipal que
corra con el gasto adicional de contratar a un reemplazo, mientras le
paga al empleado imputado de delito por labores no rendidos. Íd. Esto
está enraizado en que el referido interés del Estado es lo
suficientemente importante como para justificar un breve período de
suspensión de empleo y sueldo antes de conceder una vista
administrativa. Íd., pág. 933. En suma, acoger la postura del Recurrente
equivale a reconocer que su expectativa de percibir un salario por funciones
que no está ejerciendo está por encima y tiene preeminencia sobre el
propósito que persigue la medida cautelar, que no es otra cosa que
mantener la estabilidad en la función gubernamental.
Descartada la presunta violación al debido proceso de ley del
Recurrente, puesto que no se celebró una vista administrativa antes de
imponerle la medida cautelar de suspensión de sueldo y otros beneficios
económicos desde el 1 de noviembre de 2023, pasamos a adjudicar la
procedencia del segundo fundamento esgrimido por el señor Irizarry Pabón
y que, según su postura, justifica la revocación de la Resolución recurrida.
Específicamente, el Recurrente arguye que no procedía su
suspensión de sueldo y otros beneficios económicos desde el 1 de
noviembre de 2023, toda vez que al momento de allanarse a dicha medida KLRA202400496 16
cautelar se configuró una estipulación judicial que constituyó “una admisión
judicial que implica un desistimiento formal de cualquier contención
contraria a ella” y, por tanto, la OPFEI actuó en franca contravención de lo
estipulado en su moción allanándose a la imposición de la medida cautelar
al imponer la fecha de efectividad de la misma al 1 de noviembre de 2023.
Como fundamento para dicha postura, cita lo resuelto por el Tribunal
Supremo de Puerto Rico en P.R. Glass Corp. v. Tribunal Superior, 103 DPR
223 (1975). Siendo así, se hace imprescindible delinear las controversias a
las que se enfrentó el alto foro judicial y los fundamentos de derecho
aplicables. Veamos.
En el aludido pleito, el Tribunal Supremo analizó la eficacia de una
sentencia dictada a raíz de una moción de desistimiento en una querella
sobre una reclamación de salarios, sin ser aprobada por el Secretario del
Departamento del Trabajo y Recursos Humanos. Esto pues, en Amer. Col.
Broad Corp. v. Tribunal Superior, 94 DPR 283 (1967), se había
determinado que era nula y no constituía, por tanto, cosa juzgada una
sentencia desestimando una querella en reclamaciones de salarios,
dictada a base de una estipulación que no fue aprobada por dicho
funcionario gubernamental.1 En lo concerniente al planteamiento esbozado
por el señor Irizarry Pabón, el Tribunal Supremo sí concluyó que una
estipulación judicial constituía una admisión que implicaba un desistimiento
formal de cualquier contención contraria a ella.2
No obstante, definió lo que constituye una estipulación dentro del
contexto de la presentación de una moción de desistimiento. A esos
efectos, nos instruye el Tribunal Supremo que una estipulación es
aquella expresión de conformidad que expone una parte cuando su
contraparte desiste de litigar ciertas controversias.3 Es decir,
podemos colegir de dichas expresiones que no todo desistimiento
constituye una estipulación judicial. Para que ello ocurra, se requiere
que la parte contraria esté de acuerdo con la misma. Solo así, se está
1 P.R. Glass Corp. v. Tribunal Superior, supra, pág. 224-225. 2 Íd., pág. 231. 3 Íd., pág. 230. KLRA202400496 17
en posición de catalogar el desistimiento de litigar un asunto como una
estipulación, con los efectos jurídicos que esta última acarrea. De hecho,
expresa el Tribunal que para que esa estipulación obligue a quienes
la suscriben, es indispensable que el foro adjudicador le imparta
aprobación.4
Establecido lo anterior, notamos que las circunstancias procesales
en el caso de P.R. Glass Corp. v. Tribunal Superior, supra, son distinguibles
de la realidad acaecida en el caso que nos ocupa. De conformidad con el
tracto fáctico reseñado anteriormente, el señor Irizarry Pabón no
desistió de controversia alguna, sino que se allanó a la imposición de
la medida cautelar de suspensión de salario y beneficios económicos.
Y es que no podía ser de otra forma, puesto que el mecanismo procesal
del desistimiento está disponible para una parte que promueve un
procedimiento o una causa de acción. En el presente caso, el Recurrente
no es el promovente del proceso, sino el promovido. Por tanto, no cabe
espacio para argumentar que “desistió” de proseguir con una controversia
o asunto. Esa era una herramienta que solo la tenía disponible la OPFEI,
como parte promovente del procedimiento administrativo que nos ocupa.
Ahora bien, aun si hiciéramos abstracción de dicha realidad jurídica,
lo cierto es que la moción presentada por el Recurrente en la que expresa
su intención de allanarse a la suspensión de sueldo, la cual, posteriormente
se reiteró durante la vista celebrada en el caso, tampoco puede
interpretarse como una estipulación que acarrea el efecto de que el Panel
no podía trastocar su determinación de que la medida cautelar se la
impusieran prospectivamente. Esto porque las partes no acordaron
absolutamente nada. El allanamiento a la imposición de la medida
cautelar expresado por el señor Irizarry Pabón no constituyó un
acuerdo entre las partes que creara una camisa de fuerza para el Panel
que no les permitiera variar el alcance temporal del mismo.
A lo anterior, se le abona la realidad de que los autos apelativos
reflejan que la intención de la OPFEI siempre fue imponerle la suspensión
4 Íd. KLRA202400496 18
de sueldo y otros beneficios económicos desde el mes de noviembre de
2023, cuando comenzó el proceso administrativo que nos ocupa y emitió la
orden de mostrar causa. Es decir, el señor Irizarry Pabón no podía
imponerle condiciones a la efectividad de la medida cautelar que
perseguía la OPFEI desde inicios del caso. No estamos ante un
escenario en el que las partes están dentro de una negociación
transaccional, en la que se concretan unos acuerdos y se plasman por
escrito. Todo lo contrario, estamos ante un caso en el que una parte
unilateralmente decidió no cuestionar la medida cautelar que
promovía la parte promovente de un procedimiento administrativo. El
señor Irizarry Pabón decidió voluntariamente allanarse a la suspensión de
sueldo y otros beneficios económicos, y con ello, a los efectos temporales
que entendiera el Panel que eran los idóneos, de conformidad con los
hechos particulares del caso.
De otro lado, tampoco nos convence el planteamiento esgrimido por
el Recurrente, a los efectos de que el Panel decidió “modificar
unilateralmente los términos de un allanamiento”. Nótese que éste tuvo
amplia oportunidad de exponer su argumentos jurídicos durante la vista
administrativa celebrada el 13 de junio de 2024. El hecho de que no se
haya acogido su postura sobre la efectividad de la medida cautelar
que él propuso no implicó que el Panel hubiera cambiado los términos
del allanamiento. Simplemente, el Panel se convenció de que la
suspensión de sueldo y otros beneficios económicos debía
imponerse desde la misma fecha en que se emitió la orden de mostrar
causa. Esa determinación, simplemente, no es contraria a la Ley del FEI ni
al Reglamento Núm. 9124. Interpretar lo contrario sería equivalente a
reconocer que el Recurrente tiene derecho a un salario pagado con fondos
públicos sin ejercer las funciones del cargo. Revertir la determinación del
Panel sería alejarnos de la norma consagrada en nuestra Carta Magna,
a los efectos de que sólo se debe disponer de los fondos del estado
para fines públicos.5 No sólo eso, equivaldría a permitir que desde
5 Art. VI, Sección 9 de la Constitución de Puerto Rico, 1 LPRA Art. VI, Sec. 9. KLRA202400496 19
noviembre de 2023 hasta el presente tengamos a dos (2) funcionarios
municipales percibiendo el salario del puesto de alcalde del Municipio
Autónomo de Ponce, cuando solo uno (1) de dichos funcionarios está
ejerciendo los poderes y facultades de dicho puesto.
Igualmente, el señor Irizarry Pabón arguye que no se le brindó la
oportunidad de defenderse contra la aplicación retroactiva de la suspensión
salarial. Nada más lejos de la verdad.
Quedó claro que el Recurrente tuvo la oportunidad durante la vista
administrativa celebrada de argumentar sobre la procedencia de su
solicitud de allanamiento al remedio promovido por la OPFEI y la
efectividad de la misma. Pero, aunque ello no fuera así, lo cierto es que
desde el principio del proceso administrativo iniciado en contra del
señor Irizarry Pabón era patente la intención de la OPFEI de imponer
la suspensión de sueldo y de otros beneficios económicos a partir del
mes de noviembre de 2023. Sobre este respecto, es menester hacer
hincapié en que la activación a destiempo de la maquinaria judicial por
parte del propio Recurrente, al cuestionar la orden de mostrar causa
emitida por el Panel en cuanto a la medida cautelar de suspensión de
salarios y otros beneficios económicos, sin que se hubiera adjudicado de
forma final, impidió que se pudiera adjudicar con la premura que ameritaba
dicha medida cautelar.
Finalmente, es importante resaltar que la suspensión de sueldo iba
a ser impuesta desde el mes de noviembre de 2023. Esto pues, la
necesidad de imponer una medida cautelar de esta naturaleza nace
cuando se presentan las circunstancias que ameritan dicha
imposición. En nuestro caso, la imposición de la suspensión de salario era
justificable desde el 31 de octubre de 2023, fecha en que se radicaron las
cuatro (4) denuncias contra el señor Irizarry Pabón. Lo anterior, implica
que tampoco se le violó su derecho a un debido proceso de ley al
aplicar la medida retroactivamente. Incluso, fue el propio Recurrente, a
través del agotamiento prematuro de los trámites apelativos, que la
evaluación de la procedencia de la aludida medida cautelar quedó KLRA202400496 20
postergada. Esto, a su vez, provocó que el señor Irizarry Pabón
continuara recibiendo dinero y beneficios económicos por servicios
no rendidos desde noviembre de 2023 hasta el día de hoy. De hecho,
el mismo día que el señor Irizarry Pabón presentó el primer recurso
ante nuestra consideración bajo el alfanumérico KLRA202300572,
radicó igualmente una oposición a la suspensión de salario y otros
beneficios económicos ante la OPFEI, acentuándose así la
prematuridad de dicho planteamiento en aquella ocasión.
Es decir, de no haber sido por su iniciativa a destiempo, no hubiese
recibido el sueldo que ahora alega que debe devolver y que constituye un
derecho adquirido. El agotamiento prematuro de un trámite apelativo
no puede servir de fundamento para “crear” un derecho adquirido.
Acoger dicho argumento, equivale a permitir que una parte abuse del
derecho.
Dispuesto lo anterior, no debemos perder de perspectiva que
estamos ante una medida cautelar y no una determinación final dentro
de un proceso administrativo que depende, en gran medida, del
desenlace del proceso criminal que se lleva en contra del señor
Irizarry Pabón. Así pues, habiendo concluido que el Panel actuó de
conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, se hace innecesario
discutir la procedencia de los argumentos sobre enriquecimiento ilícito e
irretroactividad de las leyes que expone el Recurrente, puesto que la
revisión que efectuamos los tribunales apelativos sobre las
determinaciones de los foros recurridos se da contra el resultado y no
contra los fundamentos.6
En resumidas cuentas, colegimos expresamente que el Recurrente
no aportó evidencia ni argumentos legales suficientes para derrotar la
presunción de corrección de la cual está investida la Resolución del Panel.
En el ejercicio de nuestra función revisora, venimos compelidos a darle
deferencia a la especialización, experiencia y las cuestiones propias de la
6 Es norma reiterada de derecho apelativo que la revisión se da contra la sentencia o
decisión apelada; es decir, contra el resultado y no contra sus fundamentos. Asoc. Pesc. Pta. Figueras v. Pto. del Rey, 155 DPR 906, 920 (2001). KLRA202400496 21
discreción o pericia de las agencias administrativas. Tal y como hemos
adelantado, somos de la opinión de que la agencia recurrida no actuó de
manera arbitraria, ilegal, irrazonable o fuera del marco de los poderes que
se le delegaron y, por tanto, no se cometió el error imputado.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, los cuales hacemos formar
parte integral de la presente Sentencia, se confirma la Resolución recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones