CC-96-478 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
Imgard L. Piñero González Demandante-Recurrida Certiorari V. 98TSPR141 Autoridad de Acueductos y Alcantarillados Demandado-Recurrente
Número del Caso: CC-96-0478
Abogado de la A.A.A.: Lcdo. Richard O. Pereira
Abogado de Imgard L. Piñero González: Lcdo. Luis Roberto Piñero
Abogados de Benjamín Pomales: Lcdo. Eliezer Aldarondo Lcdo. Pablo Landrau Pirazzi
Abogado de la Jta. Directores de AAA: Lcdo. Luis León Freire
Tribunal de Instancia: Superior de Carolina
Juez del Tribunal de Primera Instancia: Hon. C. Heydee Pagani Padró
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VII
Juez Ponente: Hon. Salas Soler
Fecha: 23/10/98
Materia: Reclamo de Derechos Laborales
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Imgard L. Piñero González
Demandante-Recurrida
vs. CC-96-478
Autoridad de Acueductos y Alcantarillados
Demandado-Recurrente
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODON
San Juan, Puerto Rico, a 23 de octubre de 1998
I
La demandante recurrida, la Sra. Imgard L. Piñero
González ocupó el puesto de Coordinadora Especial, clasificado
como uno de confianza, en la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados (A.A.A.), aquí peticionaria, desde el 1 de
abril de 1991 hasta el 2 de febrero de 1996, día en que fue
despedida sumariamente. Tras intentar, sin éxito, que la
A.A.A. reconsiderara la terminación de su empleo, el 7 de
marzo de 1996 la señora Piñero presentó una querella al amparo
del procedimiento sumario establecido en la Ley Núm. 2 de 17
de octubre de 1961, según enmendada, 32 L.P.R.A. sec. CC-96-478 3
3118 y ss. La señora Piñero basó su reclamación en diversas
disposiciones legales, entre éstas, la Ley Núm. 100 de 30 de junio de
1959, según enmendada, 29 L.P.R.A. sec. 146 y ss; la Ley Núm. 382 del
11 de mayo de 1950, según enmendada, 29 L.P.R.A. sec. 136 y ss; la Ley
Núm. 115 de 20 de diciembre de 1991, 29 L.P.R.A. sec. 194(a) y la Ley
Núm. 402 del 12 de mayo de 1950, según enmendada, 32 L.P.R.A. sec. 3114
y ss.
En la querella, la señora Piñero alegó que conforme a las
disposiciones de la Resolución 966, aprobada el 28 de diciembre de 1979
por la Junta de Gobierno de la A.A.A. (Resolución 966), poseía un
derecho propietario sobre una plaza permanente de carrera en dicha
corporación. Sostuvo, además, que su despido había sido un acto de
discrimen político y en violación al debido proceso de ley. Solicitó
que se le restituyera en su empleo con el pago retroactivo de los
salarios dejados de percibir y los daños y perjuicios.
Tras varios incidentes procesales, el 22 de mayo de 1996 la A.A.A.
solicitó que se dictara sentencia sumaria parcial en cuanto a la causa
de acción mediante la cual la señora Piñero reclamó la reposición en un
puesto de carrera al amparo de la Resolución 966. La A.A.A. alegó que
dicha resolución es nula ab initio o, en la alternativa, que ésta fue
revocada por fíat legislativo con anterioridad a que la señora Piñero
comenzara a trabajar para dicha corporación. Posteriormente, el 27 de
mayo de 1996, la A.A.A. presentó una moción en la cual alegó que la
señora Piñero no tiene derecho alguno a invocar el procedimiento
sumario dispuesto en la Ley Núm. 2, supra, debido a que este
procedimiento aplica a los obreros y empleados, según dichos términos
están definidos en la Sec. 2 de la Ley Núm. 2, supra, 32 L.P.R.A. sec.
3119, pero no a la señora Piñero, porque ella ocupaba un puesto
ejecutivo y de confianza en la A.A.A.
Ambas solicitudes fueron denegadas. El foro de instancia determinó
que el caso de autos se podía tramitar al amparo del procedimiento
sumario dispuesto en la Ley Núm. 2, supra. En cuanto a la solicitud de CC-96-478 4
sentencia sumaria, resolvió que la A.A.A no demostró que hubiese
inexistencia de controversia de hechos.
Así las cosas, el 19 de agosto de 1996 la A.A.A. presentó un
recurso de certiorari ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, (en
adelante Tribunal de Circuito)1. El 23 octubre de 1996, el Tribunal de
Circuito emitió una resolución en la cual confirmó al foro de
instancia. Oportunamente, la A.A.A. presentó una moción de
reconsideración, la cual fue denegada por el foro apelativo.
Inconforme, la A.A.A. presentó ante nos un recurso de certiorari en el
cual hizo los siguientes señalamientos de error:
1. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al intimar que la Querellada-Recurrida [señora Piñero] era un “obrero” o “empleado” en el contexto de la Ley 2 del 17 de octubre de 1961, 32 LPRA sec. 3118 et seq. erró, además, al señalar que la recurrente no puso al tribunal en posición de atender su reclamo en cuanto a limitar el alcance del procedimiento sumario.
2. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que no puede resolverse mediante sentencia sumaria la controversia de derecho relativa a la Resolución 966 de la Junta de Gobierno de la AAA, porque existen alegadamente controversias materiales de hecho en torno a la misma.
Expedimos el auto y decidimos revisar.
II
Respecto al primer señalamiento de error, la A.A.A. alegó que el
caso de autos no puede tramitarse al amparo de la Ley Núm. 2, supra, ya
que la señora Piñero no es un obrero ni un empleado para efectos de la
misma. Sostuvo, además, que debido a que la Ley Núm. 2, supra, no
elabora en cuanto al alcance de dichos términos, para disponer de la
controversia ante nuestra consideración resulta ilustrativo recurrir,
1 La A.A.A. le imputó al foro de instancia haber incurrido en los siguientes errores:
1. Si el tribunal de instancia erró al determinar que este caso puede tramitarse mediante el procedimiento sumario de la Ley 2 del 17 de octubre de 1961, 32 LPRA sec. 3118 et seq.
2. Si el tribunal de instancia erró al declarar sin lugar la moción de sentencia sumaria parcial de los Querellados-Recurrentes [A.A.A.] CC-96-478 5
por tratarse de una ley in pari materia, al Reglamento Núm. 13 de 1990
de la Junta de Salario Mínimo promulgado al amparo de la Ley de Salario
Mínimo, 29 L.P.R.A. sec. 245 y ss.
La Ley Núm. 2, supra, establece un procedimiento sumario para los
casos de reclamaciones laborales. La finalidad del mismo es proveer al
empleado un mecanismo procesal mediante el cual se aligere el trámite
de las reclamaciones laborales presentadas contra su patrono, además de
implantar la política pública del Estado de proteger el empleo,
desalentar el despido sin justa causa y proveer al obrero despedido de
medios económicos para su subsistencia mientras consigue un nuevo
empleo. Rivera v. Insular Wire Products Corp., Op. de 24 de mayo de
1996, 140 D.P.R. __ (1996), 96 J.T.S. 76; Mercado Cintrón v. ZETA
Communications Inc., Op. de 7 de abril de 1994, 137 D.P.R.__ (1994), 94
J.T.S. 50; Srio. del Trabajo v. J.C. Penney Co., 119 D.P.R 660 (1987).
Hemos expresado también, “que la Ley Núm. 2 ofrece protección no solo
al trabajador agrícola, sino a todo obrero o empleado doméstico, del
comercio o la industria, entre otros”. (Enfasis nuestro.) Rivera v.
Insular Wire Products, supra, pág. 1170.
La Ley Núm. 2, supra, define los términos obrero y empleado de la
siguiente forma:
La palabra obrero ... comprenderá a todo trabajador manual, de cualquier sexo y aquellas personas naturales que estuvieren empleados en servicios u ocupaciones domésticas, y la palabra “empleado”, que se usa en su acepción más amplia, comprenderá, entre otros, a toda clase de artesano, empleado o dependiente de comercio o industria. (Enfasis suplido.)
Para la solución de la controversia ante nuestra consideración es
preciso que determinemos el alcance del término empleado según
utilizado en la Ley Núm. 2, supra.
En reiteradas ocasiones hemos expresado que constituye un
principio de hermeneútica que al interpretar una disposición legal, los
tribunales debemos considerar cuál fue el propósito de la Asamblea
Legislativa al aprobarla y atribuirle un sentido que asegure el CC-96-478 6
resultado que se quiso obtener originalmente. Colegio de Opticos de
P.R. v. Vision Center, Inc., Op. de 10 de enero de 1997, 142 D.P.R. __
(1997), 97 J.T.S. 1; Vázquez v. ARPE, 128 D.P.R. 513 (1991). Para
descubrir la intención del legislador resulta conveniente recurrir al
historial legislativo de la ley y considerar cuál fue el propósito
social de la misma “... puesto que el fin principal de la
interpretación estatutaria es hacer que prevalezca el propósito
legislativo y evitar interpretaciones que conduzcan a resultados
irrazonables”. Aulet v. Departamento de Servicios Sociales, Op. de 28
de junio de 1991, 129 D.P.R. __ (1991), 91 J.T.S. 73.
En el debate del proyecto de la Ley Núm. 2, en la Cámara de
Representantes, se expresó lo siguiente:
Sr. Presidente: Adelante.
Sr. Rivera Morales: La pregunta al Presidente de la Comisión de lo Jurídico, con la venia del Presidente, es si se define en esta ley el concepto “obrero o empleado” y la ley es para regir o reglamentar las relaciones entre obreros, empleados o patronos ¿debe o no debe definirse en alguna forma el concepto de “patrono”?
Sr. Ortiz Ortiz: Digo, la situación es que esta es una ley de procedimiento, de reclamaciones; o sea, de los pleitos que se puedan traer; y está basada en otras leyes que establecen los derechos a salarios. En esas otras leyes es que hay esas definiciones. Por lo tanto, estas acciones presuponen que haya un derecho a salario bajo las leyes sustantivas. O sea, que esto es de procedimiento nada más, y esta ley de procedimiento tendría que ajustarse a las otras leyes de salarios, donde ya hay esas definiciones.
De dicho debate surge con meridiana claridad que la Ley Núm. 2,
supra, es una estrictamente de procedimiento y que para delimitar el
ámbito de su aplicación hay que recurrir a las leyes especiales que
establecen el derecho sustantivo de los empleados a reclamar salarios.
Entre las leyes especiales que establecen causas de acción a favor
de obreros y empleados para la reclamación de salarios se encuentran la
Ley de Salario Mínimo, 29 L.P.R.A. sec. 246 b; la Ley sobre la Jornada
de Trabajo en Puerto Rico, Ley Núm. 379 de 15 de mayo de 1948, según
enmendada, 29 L.P.R.A. sec. 282 y la Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976,
29 L.P.R.A. secs. 185a y ss, sobre la reclamación por despido CC-96-478 7
injustificado. La Ley de Salario Mínimo, supra, excluye del ámbito de
su protección a los ejecutivos, administradores y profesionales.
Dispone, además, que la Junta de Salario Mínimo definirá dichos
términos mediante reglamento. La Ley Núm. 379, supra, excluye de su
definición de empleados a los ejecutivos, administradores y
profesionales y también refiere a la Junta de Salario Mínimo para la
definición de dichos términos.2 Según expresáramos anteriormente, la
A.A.A. alega que por tratarse de leyes in pari materia, al interpretar
el término empleado, según dispuesto en la Ley Núm. 2, supra, se debe
utilizar la definición establecida en el Reglamento Núm. 13 de 1990 de
la Junta de Salario Mínimo. No le asiste la razón. Veamos.
El alcance de la Ley Núm. 2, supra, se ha extendido mediante
diferentes disposiciones estatutarias y enmiendas. Como resultado, el
procedimiento sumario establecido en la misma es aplicable no tan solo
2 El Reglamento Núm. 13 de la Junta de Salario Mínimo define ejecutivo (en todas las actividades excepto las agrícolas) de la siguiente forma:
Cualquier empleado que reúna los siguientes requisitos:
(a) que tenga por deber primordial la dirección de la empresa en que trabaja o de un usualmente reconocido departamento o subdivisión de la empresa; y (b) que usual y regularmente dirija el trabajo de dos o más empleados de la empresa o departamento o subdivisión de la misma; y (c) que tenga la autoridad de emplear y despedir empleados, o cuyas sugestiones o recomendaciones sobre el empleo, despido, mejoramiento, ascenso o cualquier otro cambio en el status de éstos hayan de recibir especial consideración; y (d) que usual y regularmente ejerza facultades discrecionales; y (e) que no dedique más del 20%, o en el caso de un establecimiento de comercio al detal o de servicio, que no dedique hasta el 40% de las horas trabajadas en una semana de trabajo, a actividades que no estén directa y estrechamente relacionadas con el desempeño del trabajo descrito en el Apartado A- Inciso (a) hasta (d) inclusive, de este Artículo IV; disponiéndose que este Inciso (e) no será aplicable en el caso de un empleado que esté encargado de una empresa independiente o de una sucursal de la empresa físicamente separada del establecimiento principal de la misma, o de un empleado que sea dueño de por lo menos el 20% del capital de la empresa en la que está trabajando; y (f) que reciba por sus servicios una compensación fija equivalente a un sueldo semanal no menor de doscientos dólares ($200), excluyendo alimentos, vivienda y otros servicios. (g) También significará cualquier empleado cuyo trabajo cumpla con los requisitos dispuestos en los Incisos (a) y (b) de este Artículo IV y que reciba por sus servicios una compensación fija equivalente a un salario semanal no menor de doscientos noventa y cinco dólares ($295), excluyendo alimentos, vivienda u otros servicios. CC-96-478 8
a reclamaciones de salarios sino a reclamaciones de cualesquiera
derechos o beneficios laborales y de cualesquiera compensaciones en
caso de que un obrero o empleado hubiese sido despedido de su empleo
sin justa causa. La Ley Núm. 2, supra, está disponible, además, cuando
el legislador lo haya reglamentado mediante leyes especiales. Rivera v.
Insular Wire Products Corp., supra, pág. 1173. Entre las acciones que
pueden ventilarse al amparo del procedimiento sumario por disposición
de una ley especial se encuentran: (i) las reclamaciones por despido
injustificado basadas en la Ley Núm. 80, supra; (ii) las acciones que
surgen al amparo del Art. 5a de la Ley de Compensaciones por Accidentes
de Trabajo, Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, 11 L.P.R.A. sec. 7a,
(iii) las reclamaciones instadas al amparo de la Ley Antidiscrimen, Ley
Núm. 100, supra3; (iv) las acciones que surgen en virtud de la Ley para
la protección de madres obreras, Ley Núm. 3 de 13 de marzo de 1942,
según enmendada, 29 L.P.R.A. secs. 467 y ss; y (v) las reclamaciones
presentadas en virtud del Art. 3 de la Ley Núm. 382, 29 L.P.R.A. sec.
138, la cual establece la responsabilidad civil de un patrono que,
entre otras cosas, discrimine contra un empleado o ex empleado porque
está afiliado a determinado partido político.
Lo anterior es demostrativo de que el ámbito de aplicación de la
Ley Núm. 2, supra, se ha extendido para abarcar diversas reclamaciones
que emanan de la relación obrero patronal. Por lo tanto, al interpretar
el término empleado según dispuesto en ésta, no podemos limitarnos a la
definición que de dicha palabra proveen las leyes laborales que
establecen causas de acción en reclamación de salarios y, en
consecuencia, excluir de la protección de la Ley Núm. 2, supra, a los
ejecutivos, los administradores y a los profesionales.
3 El Art. 4 de la Ley Núm. 100, supra, 29 L.P.R.A. sec. 149, dispone, en su parte pertinente, lo siguiente: “Las reclamaciones civiles podrán tramitarse por la acción ordinaria o mediante el procedimiento de querella establecido por la Ley Núm. 10 de 14 de noviembre de 1917, según ha sido o fuere posteriormente enmendada.” [en la actualidad Ley Núm. 2, supra.] CC-96-478 9
Además, en reiteradas ocasiones hemos expresado que las leyes
laborales deben interpretarse liberalmente y que toda duda debe
resolverse a favor del obrero. Méndez v. Fondo de Seguro, Op. de 19 de
marzo de 1996, 140 D.P.R. ___ (1996), 96 J.T.S. 40; Muñoz Hernández v.
Policía de P.R., Op. de 8 de noviembre de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993),
93 J.T.S. 137. Esta regla de interpretación estatutaria unida al hecho
de que la Ley Núm. 2, supra, indica que el término empleado se utiliza
en su acepción más amplia, lleva a la conclusión de que la palabra
empleado, según utilizada en la referida ley, incluye a los
ejecutivos.
De otra parte, algunas de las leyes en las que la señora Piñero
basa su causa de acción proveen la alternativa de que la reclamación
laboral se ventile mediante el procedimiento sumario, entre éstas, la
Ley Núm. 382, supra, y la Ley Núm. 100. De acuerdo con nuestros
pronunciamientos en el caso Odriozola v. S. Cosmetic Dist. Corp., 116
D.P.R. 485 (1985), la Ley Núm. 100, supra, está disponible para
ejecutivos y empleados gerenciales que son objeto de discrimen por
parte de su patrono. En dicho caso reconocimos el derecho de un gerente
de ventas, que también se desempeñó como vicepresidente de una empresa,
a presentar una acción de discrimen por razón de edad al amparo de la
Ley Núm. 100, supra. Por consiguiente, acoger la teoría de la A.A.A.
tendría la consecuencia de que ningún ejecutivo, profesional o
administrador podría presentar reclamaciones al amparo de la Ley Núm.
100, supra, o de la Ley Núm. 382, supra, y solicitar, a su vez, que
éstas se tramiten mediante el procedimiento sumario a pesar de que las
referidas leyes proveen dicha opción.
Finalmente, resulta pertinente señalar que los tribunales, en el
ejercicio de su discreción y a la luz de las circunstancias específicas
de cada caso, pueden disponer que una reclamación presentada al amparo
de la Ley Núm. 100, supra, o de la Ley Núm. 45, supra, se ventile por
la vía ordinaria: CC-96-478 10
... [l]os tribunales, al confrontarse con querellas o demandas con causas de acción y partes múltiples, tienen amplia discreción sobre el manejo del caso con el propósito de lograr la resolución de éste de la forma más justa, rápida y económica posible. Pueden separar causas de acción o controversias, consolidar trámites, determinar a la luz de las circunstancias de cada caso, si se trata de controversias sencillas que cualifican para verse por un trámite sumario especial o si se trata de casos complicados o complejos que deben proceder por la vía ordinaria y hasta de ser objeto de un manejo especial. Rivera v. Insular Wire Products, supra, pág. 1173.
En conclusión, dado que el alcance de la Ley Núm. 2, supra, ha
sido extendido estatutariamente para abarcar diversas reclamaciones de
índole obrero patronal, no tan solo reclamaciones de salarios; que la
definición de empleado provista en la misma no excluye expresamente de
sus disposiciones a los administradores, ejecutivos ni a los
profesionales y que dispone, además, que dicho término se utilizará
en su acepción más amplia, concluimos que éste incluye a los
ejecutivos. Abona a nuestra conclusión el hecho de que la Ley Núm. 2,
supra, es una de carácter reparador y, por lo tanto, debe interpretarse
liberalmente. Tampoco debemos perder de vista que el foro de instancia
mantiene su discreción para dilucidar las reclamaciones presentadas por
la vía ordinaria o para separarlas y permitir que algunas se tramiten
por la vía ordinaria y otras mediante el procedimiento sumario
dispuesto por la Ley Núm. 2, supra. Por lo tanto, la señora Piñero
puede solicitar que su reclamación se tramite mediante el procedimiento
sumario.
III
En cuanto al segundo señalamiento, la A.A.A. alegó que el Tribunal
de Circuito erró al confirmar la denegatoria del foro de instancia a su
solicitud de sentencia sumaria parcial en torno al planteamiento de que
la Resolución 966 no es jurídicamente válida y, en consecuencia, no
confiere derecho a reposición en un puesto de carrera.
Reiteradamente hemos expresado que las Reglas 36.1 y 36.2 de
Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, permiten a los tribunales
dictar una sentencia mediante la cual dispongan total o parcialmente de CC-96-478 11
determinada reclamación sin necesidad de celebrar un juicio en sus
méritos. Así pues, procede dictar sentencia sumariamente cuando no
exista una controversia real sustancial respecto a ningún hecho
material. Al considerar la moción de sentencia sumaria se tendrán como
ciertos los hechos no controvertidos que consten en los documentos y
las declaraciones juradas ofrecidas por la parte promovente. La parte
opositora, a su vez, debe presentar documentos y declaraciones juradas
que controviertan los presentados por la parte promovente. HMCA v.
Ileana Colón Carlo, Op. de 30 de junio de 1993, 135 D.P.R. __ (1993),
93 J.T.S. 112. Si la parte opositora se cruza de brazos, corre el
riesgo de que se dicte sentencia en su contra sin la celebración de una
vista en su fondo. Mercado Vega v. U.P.R, 128 D.P.R. 273, 281 (1991).
Ahora bien, la sentencia sumaria sólo debe dictarse en casos claros y
cualquier duda sobre si un hecho ha sido o no contradicho, debe
resolverse en contra de la parte promovente. Rivera Santana v.
Superior Packaging, Inc., Op. de 9 de diciembre de 1992, 132 D.P.R. ___
(1992), 92 J.T.S. 165. Por otro lado, se puede dictar sentencia sumaria
a favor de la parte no promovente, si de los documentos presentados en
apoyo de la moción surge que no existe controversia en cuanto a los
hechos esenciales y, como cuestión de derecho, procede que la misma se
dicte a favor de dicha parte. Consejo Tit. C. Parkside v. MGIC Fin.
Corp., 128 D.P.R. 538, 549 (1991). En diversas ocasiones hemos
expresado que no es aconsejable utilizar el mecanismo de sentencia
sumaria en aquellos casos en que existen elementos subjetivos de
intención, negligencia, propósitos mentales o cuando el factor
credibilidad es esencial. Soto v. Hotel Caribe Hilton, Op. de 17 de
octubre de 1994, 137 D.P.R. ___ (1994), 94 J.T.S. 128. La razón para
ello es que en este tipo de casos es sumamente difícil que el tribunal
pueda reunir ante sí toda la verdad de los hechos a través de
documentos. Con estos pronunciamientos en mente, discutiremos si el
foro de instancia erró al denegar la moción de sentencia sumaria
parcial. CC-96-478 12
La señora Piñero renunció el 31 de marzo de 1991 a un puesto de
carrera en el Municipio de San Juan y comenzó a trabajar en la A.A.A.
el 1 de abril de 1991. Alegó que en virtud de la Resolución 966 retuvo
la condición de empleada de carrera que poseía en el Municipio de San
Juan. La A.A.A., por su parte, sostuvo que la Resolución 966 es nula ab
initio por contravenir el principio de mérito y, en la alternativa, que
la referida Resolución no estaba vigente en el momento en que la señora
Piñero comenzó a trabajar en la A.A.A.
No existe controversia respecto al hecho de que la Junta de
Gobierno de la A.A.A. aprobó la Resolución 966 el 28 de diciembre de
1979 y que ésta no había sido expresamente revocada en el momento en
que la señora Piñero comenzó a trabajar en dicha corporación. Por lo
tanto, la controversia relativa a la validez jurídica de la referida
Resolución es un asunto estrictamente de derecho y tanto el tribunal
de instancia como el Tribunal de Circuito erraron al determinar que no
procedía dictar sentencia sumaria parcial. Es cierto que hemos
expresado que en los casos en que se presentan reclamaciones basadas en
discrimen por razón de edad, Soto v. Hotel Caribe Hilton, supra, pág.
312, o en hostigamiento sexual, Rodríguez Meléndez v. Sup. Amigo, Inc.,
126 D.P.R. 177 (1990), no es recomendable dictar sentencia sumaria. Sin
embargo, en el caso de autos la moción de sentencia sumaria parcial
solicitada se limita a pedir que se resuelva la controversia sobre si
la Resolución 966 es jurídicamente válida o no. Esto es una
interpretación estatutaria independiente de si el despido de la señora
Piñero fue o no discriminatorio y que no participa de la misma
naturaleza. Por lo tanto, procede que pasemos a resolver dicha
controversia en los méritos.
A
La A.A.A. alega que la Resolución 966 es nula ab initio por ser
contraria al principio del mérito expuesto en la Ley de Personal de
Servicio Público de Puerto Rico (Ley de Personal), 3 L.P.R.A. sec. 1301
y ss. Este principio tiene como finalidad que sólo las personas más CC-96-478 13
aptas sean las que sirvan al gobierno y que todo empleado sea
seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su empleo en
consideración al mérito, sin discrimen por razones de raza, sexo,
nacimiento, edad, origen o condición social, ideas políticas o
religiosas. Ley de Personal, supra, 3 L.P.R.A. sec. 1333. Los empleados
de las agencias de Gobierno que funcionan como empresas privadas están
excluidos del sistema de personal del Estado, pero éstas deben aprobar
reglamentos en los cuales incorporen el principio del mérito. Ley de
Personal, supra, 3 L.P.R.A. sec. 1338.
En virtud de dicho principio, la Junta de Gobierno de la A.A.A.
adoptó un reglamento de personal en diciembre de 1976. Posteriormente,
lo enmendó para incluir la Resolución 966, la cual dispone, en parte,
lo siguiente:
[L]os empleados que fueron reclutados que habiendo ocupado puestos de Carrera en las Agencias, Municipios, o Corporaciones Públicas y que posteriormente han pasado o pasen en el futuro a ocupar puestos de confianza en la Autoridad sin haber tenido interrupción en servicio público al efectuarse dicho cambio, tendrán derecho a ser reinstalados con status de empleados regulares de carrera en la Autoridad en puestos de igual nivel o similar al puesto que fue reclutado, entendiéndose que no será ubicado en un puesto superior al último que ocupó de confianza en la Autoridad para cuya retribución se consignará siguiendo el procedimiento de retribución vigente a la fecha de reinstalación.
En otras palabras, dicha Resolución garantiza el derecho de
reinstalación a aquellos empleados que han desempeñado puestos de
carrera en otras instrumentalidades del Estado y que posteriormente
ocupen puestos de confianza en la A.A.A.
El contenido de la Resolución 966 es similar a un artículo de la
Ley de Personal, el cual dispone, en su parte pertinente, que:
Todo empleado que tenga status regular en el servicio de carrera y pase al servicio de confianza tendrá derecho de reinstalación a un puesto igual o similar al último que ocupó en el servicio de carrera. Ley de Personal, supra, 3 L.P.R.A. sec. 1350.
Al igual que la Resolución 966, la disposición citada garantiza el
derecho de reinstalación en un puesto de carrera a aquel empleado que CC-96-478 14
pasa al servicio de confianza, tras haber ocupado un puesto de carrera
en el servicio público. Dicho derecho es compatible con el principio de
mérito porque los empleados con nombramientos de carrera entran al
servicio público tras cumplir con los requisitos dispuestos en la Ley
de Personal, tales como, exámenes, evaluaciones y el periodo
probatorio. Ley de Personal, supra, 3 L.P.R.A. sec. 1333.
A pesar de que la Ley de Personal no aplica a los empleados de
agencias del Gobierno que funcionen como empresas privadas, nada impide
que éstas adopten reglamentos con disposiciones similares a las
contenidas en la Ley de Personal y que garanticen los mismos derechos a
sus empleados, entre éstos, la reinstalación en un puesto de carrera a
aquellos empleados de confianza que, a su vez, habían ocupado puestos
de carrera en otras instrumentalidades del Estado.
La A.A.A. cita el caso Pierson Muller II v. Feijoó, 108 D.P.R. 261
(1978), en apoyo de su alegación de que la Resolución 966 es nula ab
initio. Sin embargo, dicho caso es distinguible al que hoy tenemos ante
nuestra consideración. En el caso Pierson Muller II v. Feijoó, supra,
el empleado demandante ocupaba un puesto en el Servicio sin Oposición
(de confianza) en la Oficina Central de Administración de Personal.
Posteriormente, se preparó un formulario mediante el cual la agencia
cambió su status a empleado de carrera, todo esto sin cumplir con los
pasos previos requeridos para un nombramiento de esa naturaleza. En
este contexto indicamos que la práctica de trasladar a un empleado de
confianza a un status de carrera sin cumplir con los requisitos de
exámenes, competencia y evaluaciones dispuestos en la Ley de Personal
no es compatible con el principio del mérito y resolvimos que dicho
empleado quedó sujeto a ser despedido al libre arbitrio de la autoridad
nominadora, dado que su cambio de status fue hecho sin facultad de ley.
Por todo lo antes expuesto, concluimos que la Resolución 966 no es
nula ab initio. CC-96-478 15
B
En la alternativa, la A.A.A. argumenta que la Resolución 966 fue
derogada mediante fíat legislativo cuando se aprobó la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), Ley Núm. 170 de 12
agosto de 1988, 3 L.P.R.A. secs. 2101 y ss. Como ya expresáramos, la
Resolución 966 se aprobó en 1979 y mediante ésta se enmendó el
Reglamento de Personal de la A.A.A de 1976. La aprobación de éste se
regía por la Ley de Reglamentos, Ley Núm. 112 de 1957, 29 L.P.R.A.
secs. 1041-59 la cual fue derogada por la L.P.A.U. Esta derogó,
además, todos los reglamentos aprobados por las agencias que no
estuviesen presentados en el Departamento de Estado al 30 de noviembre
de 1990.4
La A.A.A alega que debido a que su reglamento de personal no
estaba contenido en las compilaciones del Departamento de Estado al 30
de noviembre de 19905, fue derogado por la L.P.A.U.
Para disponer de la presente controversia es preciso analizar las
disposiciones de la Ley Núm. 112, supra, y determinar si ésta exigía la
presentación del reglamento de personal de la A.A.A. en el Departamento
de Estado. La Sec. 4 de la Ley Núm. 112, supra, indicaba que todo
reglamento adoptado por las agencias administrativas debía presentarse
ante el Secretario de Estado. La Ley Núm. 112, supra, definía
reglamento como:
... todo decreto de salario mínimo y toda regla o reglamento, enmienda a éstos o revocación de los mismos, aprobados por cualquier agencia, con excepción de cualquier regla, reglamento u orden que:
(1) Se refiera únicamente al orden o administración interna de una agencia; o
4 La Sec. 8.3 de la L.P.A.U. dispone, en lo aquí pertinente, lo siguiente: “Se derogan todos los reglamentos aprobados por las agencias que no se hayan radicado según lo dispuesto en esta ley o en la anterior Ley 112 del 30 de junio de 1957, ni estén contenidos en las compilaciones de reglamentos radicadas por éstas en el Departamento de Estado al 30 de noviembre de 1990”. 5 En apoyo de su argumento, la A.A.A presentó una certificación emitida por la Secretaria Auxiliar de Servicios del Departamento de Estado en la cual se indica que la A.A.A. no presentó el reglamento en el mismo. CC-96-478 16
(2) ... (3) Sea dirigido a una persona específica o a un grupo de personas y no sea de aplicación, en general, en todo el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (Enfasis nuestro.)
Observamos que el Reglamento de Personal de la A.A.A. no está
comprendido en la definición de la Ley Núm. 112, supra, ya que éste no
es de aplicación general en todo Puerto Rico, sino que tan solo regula
la selección del personal de la referida corporación, en otras
palabras, es de naturaleza interna. Por lo tanto, no tenía que ser
presentado en el Departamento de Estado.
La L.P.A.U. exige el cumplimiento de determinados requisitos por
parte de las agencias administrativas al aprobar reglamentos, entre
éstos, la presentación de los mismos en el Departamento de Estado. La
L.P.A.U. define regla o reglamento como:
cualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la ley, o que regule los requisitos de los procedimientos o prácticas de una agencia. El término incluye la enmienda, revocación o suspensión de una regla existente. Quedan excluidos de esta definición: (1) Reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general. (Enfasis nuestro.) 3 L.P.R.A. sec. 2102(l).
Observamos que la propia L.P.A.U. establece las excepciones a la
definición de regla o reglamento. Las reglas excluidas de dicha
definición no tienen que cumplir con los requisitos de presentación en
el Departamento de Estado dispuestos en la ley. L.P.A.U., supra, 3
L.P.R.A. secs. 2105 y 2128. El reglamento de personal de la A.A.A. no
está comprendido por la definición citada, ya que no afecta
directamente los derechos sustantivos ni procesales de terceros, del
público en general. Se trata de un reglamento relativo a la
administración interna de la A.A.A., al procedimiento que dicha
corporación va a cumplir al contratar su personal. En consecuencia, no
era necesario que se presentara en el Departamento de Estado antes del CC-96-478 17
30 de noviembre de 1990 y no fue derogado mediante la aprobación de la
L.P.A.U.
De otra parte, es preciso señalar que la L.P.A.U. se aprobó
tomando como modelo las disposiciones de la Federal Administrative
Procedure Act, 5 U.S.C. 551 (A.P.A.) y del Model State Administrative
Procedure Act. La sección 553(d) de la A.P.A. requiere que las reglas y
reglamentos administrativos sean publicados no menos de treinta (30)
días antes de entrar en vigor. Sin embargo, la A.P.A. excluye de las
disposiciones de dicha sección, incluso del requisito de publicación,
aquellos asuntos relacionados con el personal de las agencias.6
En virtud de todo lo anteriormente expuesto, concluimos que la
Resolución 966 es jurídicamente válida y confiere el derecho de
reinstalación a aquellas personas que entraron al servicio público
conforme al principio del mérito, ocuparon puestos de carrera y
posteriormente desempeñaron puestos de confianza en la A.A.A. Por lo
tanto, la referida resolución confirió a la señora Piñero el derecho de
reposición en un puesto de carrera en la A.A.A.
Por los fundamentos antes expuestos, se dictará sentencia
modificando la Resolución emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones de 23 de octubre de 1996. Se confirmará la parte de la
resolución mediante la cual se determinó que la querella de la señora
Piñero puede ventilarse al amparo del procedimiento sumario establecido
en la Ley Núm. 2, supra. Además, se revocará la determinación de
denegar la moción de sentencia sumaria parcial presentada por la A.A.A.
y se resuelve que la Resolución 966 es jurídicamente válida y confiere
a la señora Piñero el derecho a reposición en un puesto de carrera en
6 La sección 553(a) de la APA, dispone, en parte, lo siguiente: “(a) This section applies, accordingly to the provisions thereof, except to the extent that there is involved- (1) a military or foreign affairs function of the United States; or (2) a matter relating to agency management or personnel or to public property, loans, grants, benefits, or contracts. (b) ... (c) ... (d)The required publication or service of a substantive rule shall be made no less than 30 days before its effective date,...” CC-96-478 18
la A.A.A. y así modificada, se confirma. Se devolverá el caso al foro
de instancia para que continúe con los procedimientos a tenor con lo
dispuesto en esta opinión.
Miriam Naveira de Rodón Juez Asociada CC-96-478 19
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos, se dictará sentencia modificando la Resolución emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones de 23 de octubre de 1996. Se confirmará la parte de la resolución mediante la cual se determinó que la querella de la señora Piñero puede ventilarse al amparo del procedimiento sumario establecido en la Ley Núm. 2, supra. Además, se revocará la determinación de denegar la moción de sentencia sumaria parcial presentada por la A.A.A. y se resuelve que la Resolución 966 es jurídicamente válida y confiere a la señora Piñero el derecho a reposición en un puesto de carrera en la A.A.A. y así modificada, se confirma. Se devolverá el caso al foro de instancia para que continúe con los procedimientos a tenor con lo dispuesto en esta opinión.
Lo pronunció y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señores Negrón García y Rebollo López concurren con el resultado sin opinión escrita.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del TribunaL Supremo CC-96-478 20