En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
LEOPOLDO HERNANDEZ ESTRELLA Rrecurridos Certiorari V. 99TSPR30 JUNTA DE APELACIONES DEL SISTEMA DE EDUCACION PUBLICA
DEPARTAMENTO DE EDUCACION
Peticionaria
Número del Caso: CC-97-437
Abogados de la Parte Peticionaria: Hon. Carlos Lugo Fiol Procurador General
Lic. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida: Lic. Angel Raúl Pérez Muñiz
Abogados de la Parte Interventora:
Tribunal de Instancia: JUNTA DE APELACIONES DEL SISTEMA DE EDUCACION PUBLICA
Juez del Tribunal de Primera Instancia:
Tribunal de circuito de Apelaciones: I SAN JUAN
Panel integrado por: Pres. la Juez Fiol Matta, la Juez Rodríguez de Oronoz y el Juez Gierbolini
Juez Ponente: Hon. Gilberto Gierbolini
Fecha: 3/24/1999
Materia:
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Leopoldo Hernández Estrella, et al.
Recurridos
v. CC-97-437 Certiorari
Junta de Apelaciones del Sistema de Educación Pública
Departamento de Educación
Peticionarios
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Negrón García
San Juan, Puerto Rico, a 24 de marzo de 1999
I
El 5 de abril de 1996, Leopoldo Hernández Estrella,
Carmen Vázquez De Jesús e Ileana Parés Rivera, maestros de
la Escuela Ana Roque, Humacao, durante horas de clase se
ausentaron de sus labores docentes y trasladaron frente a
la Escuela Petra Mercado del mismo distrito escolar para
participar en un piquete.
El piquete, realizado pacíficamente, fue organizado
por un grupo de empleados docentes de la Escuela Petra
Mercado. Tenía el propósito de repudiar la gestión
administrativa de la directora de dicho plantel. CC-97-437 3
El 7 de abril, el Secretario de Educación, mediante
comunicación escrita, les imputó conducta altamente
repudiable, causa suficiente para destituirlos. No
obstante, se limitó a amonestarlos y les notificó que dicha
amonestación formaría parte de sus expedientes de personal.
Varios maestros del plantel en que se dio la protesta,
también fueron sancionados.
El 26 de abril apelaron ante la Junta de Apelaciones
del Sistema de Educación Pública, (JASEP). Solicitaron se
dejara sin efecto la amonestación escrita, aduciendo que
ello limitaba y coaccionaba a los empleados de dicha
agencia en el ejercicio de su libertad de expresión y
asociación. El 5 de junio, JASEP acogió recomendación del
Oficial Examinador y confirmó la actuación del Secretario.1
Oportunamente, los maestros acudieron en revisión al
Tribunal de Circuito de Apelaciones. El 30 de abril de
1997, dicho foro apelativo (Hons. Fiol Matta, Rodríguez de
Oronoz y Gierbolini), revocó. Resolvió que la manifestación
llevada a cabo no era del tipo huelgario y sí, un ejercicio
legítimo de libertad de expresión sobre un asunto de
preocupación pública, no de interés personal. A la luz de
Velázquez v. A.M.A., res. en 15 de septiembre de 1992, y el
balance de intereses allí establecido, sostuvo que procedía
el descuento del salario de los días de ausencia pero no la
amonestación por escrito, por ser una medida disciplinaria
prevista para la participación de maestros en huelgas.
El 3 de julio de 1996, JASEP declaró no ha lugar una 1
reconsideración. CC-97-437 4
Aplicó además, la norma penal prohibitoria de doble
penalidad por una misma falta. A solicitud del Depto. de
Educación expedimos certiorari.2
II
Dirimir la presente controversia exige, de entrada,
cualificar la actividad llevada acabo por los maestros.
¿Fue de tipo huelgario? ¿Está protegida por la libertad de
expresión a la luz de la normativa vigente?
Los maestros sostienen, y así lo estimó el Tribunal de
Circuito, que su participación en un piquete frente a una
escuela distinta a la de ellos, organizado por los maestros
de ese plantel escolar, no era de tipo huelgario sino un
ejercicio de su libertad de expresión. Argumentan que, en
su plantel “no había ningún conflicto ni dilema en
comparación con la Escuela Petra Mercado, donde sí existía
un problema entre la facultad, padres, estudiantes y la
directora”. Aducen que aun cuando las labores docentes y
lectivas se afectaran en dicho plantel, el suyo no se
afectó. Exponen que su ausencia no deterioró la
organización escolar.
2 Plantea:
“A. Erró el Hon. Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que el piquete al que asistieron los aquí recurridos en horas laborables constituyó un ejercicio válido de la libertad de expresión, y que por lo tanto no procede la amonestación por escrito.
B. Erró el Hon. Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que aplica la norma contra la imposición de doble penalidad por una misma falta.” CC-97-437 5
En su sustrato, la posición de los maestros parte de
la premisa de que cada plantel escolar es una entidad
distinta e independiente de las demás, desconectada del
sistema integral de educación pública. Sostienen que su
interés en la manifestación no respondió a reclamos de
índole laboral pues en su plantel no existían divergencias
laborales.
El Departamento de Educación Pública constituye un
sistema integrado dirigido por un Secretario, quien ejerce
“todas las funciones ejecutivas, administrativas,
operacionales, de supervisión y planificación de su Ley
Orgánica”. 3 L.P.R.A. sec. 391 et seq. Aunque se delega a
los directores de cada escuela la autoridad y autonomía
necesaria para realizar ciertas funciones y tomar las
decisiones que correspondan para el buen funcionamiento de
la escuela, ello no desmembra al sistema pues dicha
autonomía administrativa está sujeta y tiene que ser
cónsona con los parámetros de la Ley Orgánica. Esta
realidad jurídica y administrativa resta validez al
planteamiento de los maestros de que por no haber problemas
laborales en su escuela, la participación en el piquete de
otro plantel escolar, no era de naturaleza huelgaria. Por
su pertinencia, es importante señalar que varios maestros
de la Escuela Petra Mercado sancionados por los mismos
hechos, en su solicitud de revisión al Tribunal de Circuito
de Apelaciones,3 admitieron que recurrieron al piquete
3 Casos KLRA9600378; KLRA9600379. CC-97-437 6
porque el Depto. de Educación ignoraba sus reclamos contra
la directora.4 En efecto, era una protesta íntimamente
relacionada con las condiciones de trabajo. Los maestros de
autos, aceptan que el propósito del piquete fue repudiar la
forma en que la directora administraba el plantel Petra
Mercado y su relación con los empleados, maestros y
estudiantes.5 Forzoso concluir que el piquete llevado a
cabo era de naturaleza laboral. Además, al ellos ausentarse
y abandonar sus labores docentes en la Escuela Ana
Roque, -distinto a su contención-, también afectaron e
interrumpieron las labores de dicho plantel; en suma,
afectaron las dos escuelas.
Las secs. 17 y 18 del Art. II de nuestra
Constitución –rectoras del derecho de los empleados a
organizarse y negociar con sus patronos, así como realizar
huelgas, piquetes y cualquier otra actividad lícita-,
excluyó de su cobertura a los empleados del Gobierno, sus
agencias o instrumentalidades que no funcionan como
empresas o negocios privados. 3 Diario de Sesiones de la
Convención Constituyente, págs. 2574-2575. Ada Santos y
otros v. Municipio de Comerío, res. en 8 de enero de 1997;
J.R.T. v. Asociación de Servicios Médicos Hospitalarios,
115 D.P.R. 360 (1984); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A.,
El Tribunal de Circuito de Apelaciones, el 18 de 4
diciembre de 1996, confirmó la acción del Departamento.
A esto se une el hecho de que luego del piquete, los 5
manifestantes se trasladaron a las oficinas centrales del Departamento de Educación, para una vez más exigir sus reclamos. CC-97-437 7
105 D.P.R. 437 (1976). Por consiguiente, los maestros, como
empleados del Depto. de Educación de Puerto Rico –agencia
gubernamental que no funciona como empresa o negocio
privado-, no tienen derecho a la huelga, pues no están
amparados por dicha disposición constitucional. Los
constituyentes dejaron en manos de la Asamblea Legislativa
establecer la forma en que iba a tratarse a estos
empleados. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto
Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1982, T. III, págs. 199 y
ss. Esta conclusión no dispone totalmente del recurso. Aun
cuando hubiésemos coincidido con la tesis de los maestros
de que la actividad no fue del tipo huelgario, tampoco
tendrían razón a base del alegato de que fue un ejercicio
de su libertad de expresión. Veamos.
III
Los maestros sostienen que la manifestación en la que
participaron fue una protesta en el ejercicio de su derecho
constitucional a expresarse libremente sobre asuntos de
interés público.
En Velázquez v. A.M.A., supra, señalamos que aunque
“no es permisible dentro de nuestro orden constitucional,
que un ciudadano tenga que renunciar al ejercicio de su
derecho a la libre expresión como condición a obtención de
un empleo público” y que en el ámbito del magisterio
público, la libertad de palabra y asociación, también
cobija a los maestros y estudiantes aún dentro del plantel,
Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251 (1979),
tal derecho no era absoluto ni toda conducta está CC-97-437 8
constitucionalmente protegida. Es preciso “sopesar el
alcance de la restricción a la libre expresión y
asociación, y la importancia del interés gubernamental que
anima la restricción, a la luz de la amenaza que la
conducta impedida representa para tal interés del Estado.”
Mari Brás v. Casañas, 96 D.P.R. 15, 21 (1968). Cuando la
conveniencia y necesidad pública lo requiera, han de
subordinarse a otros intereses. Rodríguez v. Srio. de
Instrucción, supra, 255-256 (1979); Mari Brás v. Casañas,
supra.
En Velázquez v. A.M.A., supra, adoptamos la normativa
federal ante reclamos de libertad de expresión de empleados
públicos. Resolvimos que las expresiones de empleados
públicos resguardadas por la Constitución son las
concernientes a asuntos de preocupación pública: no las que
sólo responden a intereses personales particulares. De modo
que, primero, como cuestión de derecho, debemos determinar
si la expresión es sobre un asunto de interés público. De
ser en la negativa, no se analizan las razones para la
acción disciplinaria, ya que “[c]uando un empleado público
se expresa, no como un ciudadano sobre asuntos de interés
público, sino como un empleado sobre asuntos que son
únicamente de interés personal” por lo general no está
envuelta la libertad de expresión. (Traducción nuestra).
Connick v. Myers, 461 U.S. 138, 147 (1983). Renfroe v.
Kirkpatrick, 722 F. 2d. 714 (1984); Ballard v. Blount, 581
F. Supp. 160 (1983) cert denegado, 105 sct. 590 (1984).
Segundo, de estar envuelto un asunto de interés público, el CC-97-437 9
empleado debe demostrar, como cuestión de hecho, que su
expresión fue factor substancial en la decisión del
patrono. Rodríguez Cruz v. Padilla, 125 D.P.R. 486 (1990);
McCrillis v. Autoridad de Navieras, 123 D.P.R. 113 (1989);
Givhan v. Western Line Consolidated School District, 439
U.S. 410 (1979); Mt. Healthy City School District v. Doyle,
429 U.S. 274, (1977). Tercero, de haber sido factor
substancial, es preciso analizar entonces si la acción
disciplinaria estuvo justificada y debe prevalecer. En esa
tarea es menester sopesar los intereses del empleado como
ciudadano particular en expresarse libremente sobre dichos
asuntos, y el del Estado en promover la mejor eficiencia y
productividad en el servicio de educación pública. Stroman
v. Colleton County School District, 981 F. 2d. 152 (1992);
Pickering v. Board of Education, 391 U.S. 563 (1968);
Maples v. Martín, 858 F. 2d. 1546 (1988); Ferrara v. Mills,
781 F. 2d. 1508 (1986); Connick v. Myers, supra.
Finalmente, al hacer el balance ha de considerarse la
autoridad o grado de responsabilidad del empleado en su
lugar de trabajo. Ranking v. McPherson, 483 U.S. 378
(1987). Veamos.
IV
La expresión sobre asuntos de interés público
protegida por la libertad de expresión, es la que atañe a
asuntos de interés político, social u otra índole, para
la comunidad, -Connick v. Myers , supra, pág. 146-, no
asuntos vinculados a intereses propios y particulares del
empleado. Lewis v. Blackburn, 734 F. 2d. 1000, 1012 (1984). CC-97-437 10
No es de interés público, “cuando la expresión versa sobre
disputas y quejas individuales del personal, irrelevantes
para la evaluación, por parte del público del desempeño de
las agencias gubernamentales. Por otro lado, expresiones
que tienen que ver con asuntos sobre los cuales la
información es pertinente o necesaria para que los miembros
de la sociedad tomen decisiones informadas sobre el
funcionamiento de su gobierno, ameritan el más alto grado
de protección conforme la [libertad de expresión]”.
(Traducción nuestra). Mckinley v. City of Eloy, 705 F. 2d.
1110, 1114 (1983). Hall v. Ford, 856 F. 2d. 255 (1988). “El
principio dimanante es que toda expresión proveniente de un
empleado público, cuyo contenido esté protegido por la
libertad de expresión, tiene derecho, cuanto menos, a
cierta protección cualificada contra acciones disuasivas
del patrono, a excepción de las expresiones que, vistas de
manera realista, son puramente de ‘interés personal’... El
enfoque es, por lo tanto, si el ‘público’ o la ‘comunidad’
tiende a preocuparse o interesarse de verdad en la
expresión particular, o si a ésta se considera más bien
como un asunto esencialmente privado entre patrono y
empleado”. (Traducción nuestra). Berger v. Battaglia, 779
F. 2d. 992, 998-999 (1985). (Citas omitidas).
Para determinar la naturaleza de la expresión, el
Supremo Federal en Connick v. Myers, supra, estableció la
necesidad de inquirir, caso a caso, sobre su contenido, CC-97-437 11
forma y contexto.6 Indicó además, que si la expresión toca
de alguna forma, aunque limitada, asuntos de interés
público, debía considerarse protegida. Pág. 154. Maples v.
Martín, supra.
Similar al contenido de las expresiones en el caso
ante nos, en Piver v. Pender Bd. of Educ., 853 F. 2d. 1076
(1987), se concibió como de interés público las expresiones
de una maestra sobre el desempeño del principal de la
escuela. Se señaló que era un asunto sobre el cual la
comunidad en la que ubicaba la escuela, tenía vital
interés. En el de autos, las manifestaciones en repudio a
la forma en que la directora administraba el plantel
6 Siguiendo esta pauta, los tribunales federales han emitido numerosas decisiones. Las siguientes reconocen interés público en las siguientes expresiones: crítica a las prácticas de pago de salarios, Stroman v. Colleton County School District, supra; memorando discutiendo métodos y criterios de evaluación, Hesse v. Bd. of Educ. of Township High School Dist., 848 F. 2d. 748 (1988); quejas sobre la matrícula de cursos y sus asignaciones, Ferrara v. Mills, supra; expresión del maestro sobre su indisponibilidad a (“job share”), Renfroe v. Kirkpatrick, supra; críticas a los niveles de salario, asignación de cursos, prontuarios de cursos propuestos y decisiones sobre permanencias (“tenure”), Ballard v. Blount, supra; Hickman v. Valley Local School, 619 F. 2d. 606 (1980); Givhan v. Western Line, supra.
Otras han rechazado su naturaleza pública: cuestionar la forma de manejar el presupuesto de la escuela, Stroman v. Colleton County School District, supra; alertar al público sobre las condiciones del departamento de educación, Maples v. Martín, supra; la política administrativa de una escuela de derecho y el tamaño de su población estudiantil, Honore v. Douglas, 833 F. 2d. 565 (1987); la no implementación de un programa para estudiantes con impedimentos, Southside Public School v. Hill, 82 F. 2d. 270 (1987); estándares educativos y de acreditación, Johnson v. Lincoln University, 776 F. 2d. 443 (1985); expresión relacionada al salario, Mckinley v. City of Eloy, supra; crítica a la conducta del supervisor, Collins v. Robinson, 568 F. Supp. 1464 (1983). CC-97-437 12
escolar, y sus relaciones con los maestros, padres y
estudiantes, a la luz de la normativa y jurisprudencia
antes expuesta, encierran aspectos de preocupación e
interés público, sobre todo, para la comunidad en la que se
encuentra dicho plantel.
V
Sin embargo, como hemos señalado, no es suficiente
que la expresión sea de interés público y por lo tanto,
protegida por libertad de expresión. El empleado tiene que
demostrar que la motivación o factor substancial para tomar
la acción disciplinaria fue en efecto, dicha expresión. De
lograrlo, entonces el Estado tiene la oportunidad de probar
que hubiera llegado a la misma decisión –sanción-, ausente
la expresión protegida. Mt. Healthy City School v. Doyle,
supra.7
En este extremo, de la propia amonestación surge que
la participación de los maestros en la manifestación de
protesta frente a la Escuela Petra Mercado, constituyó la
única razón para la medida disciplinaria. Consignó, que por
ausentarse de su plantel y abandonar sus responsabilidades
académicas con el propósito de participar en el piquete8,
7 Flath v. Garrison Public School, 82 F. 3d. 244 (1996); Gates v. Walker, 865 F. Supp. 1222 (1994); Hatcher v. Bd. of Public Educ., 809 F. 2d. 1546 (1987); McDonough v. Trustees of University System of N.H., 704 F. 2d. 780 (1983); Hickman v. Valley Local School, supra; Givhan v. Western Line Consol. School Dist., supra. 8 Se define como “pequeño grupo de personas que exhibe pancartas con lemas, consignas políticas, peticiones, etc.” Diccionario de la Lengua Española, (21ra. ed.) Ed. Espasa- Calpe, Madrid, 1992. Por imperativo constitucional, hemos reconocido la prerrogativa a realizar piquetes como parte CC-97-437 13
se les amonestaba por escrito y unía a sus expedientes de
personal. Concluimos pues, que la expresión de los
maestros a través del piquete fue el factor substancial
para adoptar la acción disciplinaria.
VI
Ahora bien, una vez establecido que dichas expresiones
–protegida constitucionalmente por ser de interés público-,
fueron el factor substancial por lo cual se les amonestó,
procede hacer un balance entre el interés de los maestros
en expresarse y el del Estado en promover la mejor
eficiencia y productividad del servicio público a través de
sus empleados. “La interrogante de si las expresiones de un
empleado están protegidas constitucionalmente es un asunto
diferente de la interrogante fundamental de si el patrono
ha violado el derecho del empleado a la libertad de
palabra”. (Traducción nuestra). Ferrara v. Mills, supra,
1513 (1986); Berry v. Bailey, 726 F. 2d. 670 (1984).
En Pickering v. Board of Education, supra, 568 (1968),
el Supremo Federal expresó que “en cualquier caso, el
problema consiste en lograr un balance entre los intereses
de los maestros, como ciudadanos, al comentar sobre asuntos
del derecho a la libertad de expresión. Constitución E.L.A., Art. III, sec. 18; Morales Morales v. E.L.A., 126 D.P.R. 92 (1990); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., supra; J.R.T. v. Club Deportivo, 84 D.P.R. 515 (1962). Aunque, unido al reconocimiento de su valor intrínseco, hemos rechazado el reclamo de que sea absoluto, incapaz de subordinarse a otros intereses en circunstancias en que la convivencia y necesidad pública así lo exijan. Rodríguez v. Srio. de Instrucción Pública, supra; E.L.A. v. Rivera Rivera, 105 D.P.R. 640 (1977); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., supra; E.L.A. v. Hermandad, 104 D.P.R. 436 (1975). CC-97-437 14
de interés público, y los intereses del Estado, como
patrono, al promover la eficiencia de los servicios
públicos que brinda a través de sus empleados”.
(Traducción nuestra). Aunque este balance se ha de aplicar
caso a caso, el Supremo Federal ha mencionado varios
factores a considerar: tiempo, lugar, manera y contexto de
la expresión; efecto en la autoridad disciplinaria de los
superiores, en la armonía laboral, en el desempeño
eficiente de los deberes del empleado y sí interfiere con
las operaciones regulares y normales de la institución.
Maples v. Martín, supra; Ranking v. McPherson, supra;
Eiland v. Montgomery, 797 F. 2d. 953 (1986) cert. denied
107 SCT 3263 (1987). En Pickering v. Board of Education,
supra, al dar varios ejemplos de instancias en que el
interés del empleado en expresarse libremente sobre asuntos
públicos cede ante el interés del Estado en descargar
eficientemente sus responsabilidades, el alto foro federal
indicó que el interés del Estado debe prevalecer cuando la
expresión del empleado afecta su desempeño en el trabajo,
la armonía de sus compañeros o de otra forma impide las
operaciones normales de la institución.9 En Fergunson v.
Thomas, 430 F. 2d. 852, 859 (1970), el Tribunal expresó que
el patrono no tiene “derecho a controlar las expresiones
[del maestro] o restringir su libertad de asociación, pero
Derrickson v. Board of Educ., 738 F. 2d. 351 (1984); 9
Connick v. Myers, supra; Lusk v. Estes, 361 F. Supp. 653 (1973); Adock v. Board of Educ. 513 P. 2d. 900 (1973); Duke v. North Texas, 469 F. 2d. 726 (1972); More v. Winfield City, 452 F. 2d. 726 (1971); Yven v. Bd. of Educ., 222 N.E. 2d. 570 (1966). CC-97-437 15
sí el derecho de dar por terminado su empleo en el momento
en que el ejercicio de sus privilegios constitucionales
claramente pese más que su utilidad”.(Traducción nuestra).
“La educación pública es reconocida como uno de los
servicios públicos más importantes ofrecidos por el Estado
y el mantenimiento de maestros profesionales y dedicados
para proveer dicho servicio, un interés de los de más alto
rango”. (Traducción nuestra). Stroman v. Colleton County
School Dist., supra, 158 (1992).
VII
Los maestros Hernández Estrella, Vázquez De Jesús y
Parés Rivera, se ausentaron de su lugar de trabajo –Escuela
Ana Roque- para participar en un piquete frente a la
Escuela Petra Mercado, en solidaridad con los maestros y
estudiantes de dicho plantel. Al contrastar su interés en
repudiar el modo en que la directora conducía las
actividades administrativas y las relaciones entre los
empleados y directivos en dicho plantel -asunto de interés
público-, con el interés del Estado, concluimos que la
sanción impuéstale estuvo justificada y fue razonable. La
actividad no podía realizarse durante horas laborables. Con
su conducta ese día, alteraron las tareas y actividades
escolares que, como maestros, debían ofrecer en ambas
escuelas. Ciertamente afectaron la enseñanza que debían
recibir los estudiantes que acudieron a sus salones de
clases. En las agencias e instrumentalidades públicas la
responsabilidad del empleado es directa e indeclinable para
con la ciudadanía; detener los servicios que ofrecen, es CC-97-437 16
paralizar pro-tempore el cumplimiento de esas
responsabilidades.
El Art. 3 de la Ley Núm. 115 del 30 de junio de 1965,10
impuso como deberes magisteriales del sistema de educación
pública, entre otros y en lo pertinente: “[a]sistir al
trabajo con regularidad y puntualidad, y cumplir la jornada
de trabajo establecida; [r]ealizar eficientemente y con
diligencia las tareas y funciones asignadas a su puesto y
otras compatibles con las que se le asignen, y [c]umplir
con las disposiciones de las leyes y reglamentos aplicables
al Depto. de Educación y con las órdenes emitidas en virtud
de las mismas.” Por su parte, la Ley Orgánica de dicho
Depto. expresa que “[l]a función principal del maestro...
es impartir la enseñanza [....] preparar a los alumnos para
que alcancen el máximo desarrollo intelectual, moral y
social, dentro del marco de sus aspiraciones y
responsabilidades.” Ley Núm. 68 de 28 de agosto de 1990.
Además, autorizó al Depto. tomar las medidas necesarias
para asegurar la mayor calidad en la práctica profesional
del personal docente. Como corolario, el Art. 2 de la Ley
Núm. 78 de 28 de agosto de 1991,11 provee las medidas
correctivas y el procedimiento a seguir por el Secretario
ante violaciones del Reglamento del personal docente o la
Ley Orgánica: amonestación verbal, reprimendas escritas,
Según enmendada por la Ley Núm. 78 de 28 de agosto 10
de 1991, 18 L.P.R.A. sec. 274-2. 11 Enmendó Ley Núm. 115 de 30 de junio de 1965. CC-97-437 17
suspensión de empleo y sueldo y destitución. 18 L.P.R.A.
sec. 274-1.
Fuera de horas laborables, sin ausentarse ni abandonar
sus responsabilidades, los maestros tienen a su disposición
gran variedad de medios para protestar y manifestar su
repudio a prácticas administrativas; de nuevo, sin alterar
o menoscabar el servicio para el cual fueron empleados: la
enseñanza pública, primordial e importante encomienda.
VIII
Como fundamento adicional, el Tribunal de Circuito
también concluyó que la sanción impuesta –amonestación
escrita- no procedía, toda vez que los maestros recibieron
el descuento de su salario por el día en que se ausentaron.
Adujo, que aplicaba la norma del ordenamiento criminal,
prohibitoria de doble penalidad por la misma falta.
Incidió.
Aunque en principio podemos aplicar normas de derecho
penal a procedimientos administrativos -cumpliendo claro
está, con los criterios expuestos jurisprudencialmente-,12
los hechos ante nos no revelan una cuestión de doble pena
por una sola conducta. La única pena impuesta fue la
amonestación escrita. El descuento del sueldo no obedeció a
esa conducta ilegal, contraria al reglamento de los
Se analizan los fundamentos y propósitos de la norma 12
a aplicar así como el propósito y consecuencias del proceso administrativo al cual se quiere aplicar la norma penal. Si la norma cumple los mismos fines en el proceso administrativo y no ocasiona descalabro, procede aplicarse. Pagán Hernández v. U.P.R., 107 D.P.R. 720 (1978). CC-97-437 18
maestros, sino al hecho de que no prestaron los servicios
por los cuales reciben paga.
Se dictará sentencia revocatoria.
ANTONIO S. NEGRÓN GARCÍA Juez Asociado CC-97-437 19 CC-97-437 20
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente, se revoca la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones de fecha 30 de abril de 1997.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton disiente por entender que se debía confirmar la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Considera que dicho foro correctamente resolvió que procedía el descuento salarial por los días de ausencia, pero no la amonestación escrita. La imposición de una segunda medida disciplinaria esencialmente constituye una sanción irrazonable por el ejercicio legítimo de la libertad de expresión. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión Disidente.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo CC-97-437 21
Leopoldo Hernández Estrella, Carmen Vázquez de Jesús, etc.
Demandantes-Recurridos
vs. CC-97-437 Certiorari
Demandada-Peticionaria
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 24 de marzo de 1999.
En el caso de autos, los recurridos, maestros de
una escuela pública, se ausentaron de sus labores
docentes para participar en un piquete de protesta que
padres, estudiantes y maestros de otra escuela
organizaron para repudiar la manera en que la directora
administraba dicha escuela. La protesta fue realizada
durante horas de un día, de forma pacífica, en lugares
públicos propios para este tipo de actividad.
Por razón de la conducta referida, a los maestros
recurridos se les hizo un descuento salarial por el día
que se ausentaron de sus labores docentes. Además, el
Secretario de Educación les notificó CC-97-437 22
una amonestación escrita, -–que se hizo formar parte de sus
expedientes de personal-- en la cual le indicaba expresamente a cada
maestro que su participación en el piquete de protesta no sólo
constituía “un abandono de servicio”, sino que, además, constituía “una
crasa violación” a varias disposiciones legales, por lo que el maestro
había incurrido, entre otras, en la siguiente conducta flagrante:
(1) “conducta desordenada, incorrecta o lesiva al buen
nombre del Sistema de Educación Pública”;
(2) “prevaricación, insubordinación, soborno o conducta
inmoral.”
El Secretario también determinó en dicha amonestación que la
conducta de cada maestro referido era “altamente repudiable y
constituye causa suficiente para su destitución”. Le expresaba
asimismo el “más enérgico repudio” a la conducta referida, y advertía
que si el maestro volvía a incurrir en tal conducta, se tomarían
“medidas más severas en su contra”.
La mayoría del Tribunal determina que la doble sanción que el
Secretario le impuso a cada uno de estos maestros --el descuento
salarial y la amonestación escrita-— estuvo justificada y fue
razonable. Disiento de este dictamen.
Estoy conforme con lo dispuesto por la mayoría respecto al
descuento salarial. No cabe duda de que los maestros recurridos se
ausentaron por un día de sus labores docentes, por lo que no tenían
derecho a recibir paga por servicios que no prestaron.
También estimo que el Secretario de Educación podía escribirle a
estos maestros, indicándoles que en la ocasión referida no habían
cumplido con su deber de observar los horarios de trabajo, y
advirtiéndoles que otras ausencias futuras conllevarían sanciones más CC-97-437 23
severas. Ciertamente, las ausencias frecuentes no autorizadas o un
patrón de abandono de las labores son causa suficiente para la
destitución del empleado público. Rodrigo v. Tribunal Superior, 101
D.P.R. 151 (1973); Lebrón v. Jta. de Personal, 100 D.P.R. 164 (1971).
Lo que el Secretario no podía hacer era reprochar a los maestros
por la naturaleza de la actividad realizada por éstos, ni repudiarla
oficialmente en la términos en que lo hizo. Para todos los efectos, el
Secretario de Educación determinó que era ilícita, no sólo la ausencia
del trabajo, sino el mismo piquete de protesta en el cual los maestros
participaron. Tal proceder del Secretario, realizado en su carácter
oficial como tal, y con un evidente propósito y efecto intimidante,
constituyó una actuación gravemente impropia de éste, por atentar
contra los derechos de expresión garantizados por la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Veamos.
Como hemos señalado antes, nuestra Constitución consagra en forma
inequívoca la primacía que goza en nuestro país la libertad de
expresión y el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a
pedir al gobierno la reparación de agravios. Mari Brás v. Casañas, 96
D.P.R. 15 (1968). En la Asamblea Constituyente se consignó de modo
diáfano que la disposición constitucional sobre la libertad de
conciencia, de pensamiento y de expresión garantizaba “ejercitar a
plenitud dentro de la más dilatada libertad la totalidad de estos
derechos”. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto
Rico (Equity, 1961), Vol. 4, pág. 2564. Como reiteráramos en Aponte
Martínez v. Lugo, 100 D.P.R. 282, 285 (1971), “el derecho a la crítica
fuerte, alerta, severa, apasionada aun, no puede ser restringido.
Corresponde a los ciudadanos de un pueblo libre. Es suyo y nadie puede
arrebatárselo. Sobre eso no hay duda alguna.”
Ya antes hemos señalado también que por tratarse de derechos
fundamentales los de expresión, estamos obligados “a su más celosa CC-97-437 24
protección”, P.R.T.C. v. Unión Indep. Emp. Telefónicos, 131 D.P.R. 171
(1992); Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251, 255 (1979).
También hemos resuelto que los maestros de escuelas públicas tienen
derecho a ejercer su libertad de expresión y asociación, aun dentro de
los predios escolares, que de ordinario no son lugares preferidos para
ello. Rodríguez v. Srio. de Instrucción, supra, a las págs. 257-258.
Tanto más pueden ejercerlos, cuando lo hacen, como sucedió en este
caso, durante el día en foros públicos considerados tradicionalmente
como los sitios por excelencia para la expresión de ideas y para la
crítica al gobierno. Más aun, expresamente hemos resuelto que dentro
de nuestro orden constitucional no es permisible que para ocupar un
empleo público, una persona tenga que renunciar al ejercicio de su
derecho a la libre expresión. Velázquez Pagán v. A.M.A., 131 D.P.R.
568 (1992).
Claro está, ni siquiera los fundamentales derechos de expresión y
asociación son absolutos. Su plena vigencia y protección presupone que
serán ejercitados respetándose los derechos esenciales de otras
personas y los intereses apremiantes de la colectividad, como
corresponde en un sistema de libertad ordenada como es el nuestro. Así
pues, los piquetes de protesta no gozan de protección constitucional si
se realizan de manera estrepitosa, en horas de la noche y en un área
residencial privada. E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436
(1975). Tampoco puede el empleado público utilizar los medios y
recursos que su cargo pone a su alcance, para adelantar fines político-
partidistas, Herminia González v. Srio. del Trabajo, 107 D.P.R. 667
(1978), o para adelantar sus propios intereses laborales en detrimento
de la integridad de las funciones gubernamentales. U.N.T.S. v. Srio.
de Salud, opinión de 16 de abril de 1993, 133 D.P.R. ___, 93 JTS 58.
A la luz de estos principios, es evidente que el piquete de
protesta de los maestros en cuestión como tal, constituía conducta CC-97-437 25
claramente protegida por nuestra Constitución. Fue una actividad
pacífica, realizada ordenadamente en lugares propios para ello, durante
horas del día, y con el propósito de dilucidar un asunto público
legítimo. Si bien los maestros se ausentaron de su trabajo para
participar en este piquete, ello de por sí no lo convertía en una
actividad ilícita y repudiable, como la catalogó el Secretario de
Educación. La falta incurrida por los maestros en este caso, de
utilizar horas laborables para asistir al piquete, ameritaba el
descuento salarial que les fue impuesto. Pero, como fue únicamente una
ausencia de un solo día, un evento aislado, claramente diferente de un
paro laboral indefinido, el Secretario no tenía autoridad para manchar
el expediente personal de estos maestros de la manera flagrante en que
lo hizo, ni para intimidarlos de ese modo respecto a futuros piquetes
de protesta. La amonestación del Secretario, redactada en la manera ya
relacionada, constituía un rechazo enérgico no sólo a la ausencia del
trabajo, sino también a la libre expresión de ideas y a la crítica del
gobierno. Su amenaza de sanciones más severas no se limitó a futuras
ausencias, sino que era extensiva también al ejercicio de los derechos
más fundamentales que garantizan nuestra Constitución, que el
Secretario está compelido a respetar.
Hay otra vertiente que debe ponderarse en este caso. Uno de los
elementos más importantes y autóctono de nuestra propia Carta de
Derechos es la responsabilidad que se le encomienda al sistema de
instrucción pública del país de impartir una educación que propenda al
fortalecimiento del respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales. Artículo II, sección 5 de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico. Los que formularon nuestra Carta de
Derechos pensaron que para asegurar el pleno disfrute de estos derechos
y libertades, no bastaba con sujetar al Estado a ellos. Tampoco bastaba
con la celosa protección que los tribunales le brindasen. Para ellos, CC-97-437 26
el logro de tan elevado fin, hacía necesario, además, asignarle al
sistema de instrucción pública el cometido de impartir una educación
que procurase inculcar en sus estudiantes el respeto a esos derechos y
libertades. La fe en la educación de los autores de nuestra
Constitución los llevó, pues, a constituir la instrucción pública en
uno de los pilares sobre los cuales erigir una sociedad auténticamente
libre y democrática. Véase, Constitucionalismo y Educación, XXVII Rev.
de Derecho Puertorriqueño, Núm. 102, Feb.-Junio 1988, págs. 321-329.
A la luz de lo anterior, cabe preguntarse si el logro de la grave
encomienda constitucional que se le hace al sistema de instrucción pública
puede lograrse cuando su director principal desdeña que los maestros
ejerzan sus derechos de expresión. Cabe preguntarse más aun, si esa grave
encomienda puede lograrse cuando los propios maestros han sido castigados e
intimidados por ejercer esos derechos.
Lo que se espera de todo un Secretario de Educación, a la luz del
entramado constitucional sobre los derechos humanos y las libertades
fundamentales, no es una conducta autoritaria y represiva, sino
precisamente todo lo contrario: un proceder ejemplarizante y una altura
de miras, que propicie el logro de la ingente encomienda que fija la
Constitución.
Como en el caso de autos, la amonestación escrita en cuestión no
compagina cabalmente con lo que manda y encarga la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, disiento del dictamen mayoritario
que la avala en su totalidad.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO