EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Engineering Services International, Inc.
Peticionaria Certiorari v.
Autoridad de Energía Eléctrica de 2020 TSPR 103 Puerto Rico 205 DPR _____ Recurrida
CEPR de Energía de Puerto Rico
Agencia recurrida
Número del Caso: CC-2018-513
Fecha: 14 de septiembre de 2020
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan y Caguas, Panel IV
Abogado de la parte peticionaria:
Lcdo. Manuel Fernández Mejías
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Jorge R. Ruiz Pabón Lcdo. Carlos M. Aquino Ramos Lcdo. Fernando J. Fornaris Fernández Lcda. Victoria D. Pierce King
Negociado de Energía Eléctrica de Puerto Rico:
Lcda. Sylvia B. Ugarte Araujo
Materia: Derecho constitucional - Derecho de acceso a la información pública. La Autoridad de Energía Eléctrica está obligada a publicar las resoluciones emitidas por su Junta de Gobierno, previo a la enmienda introducida por la Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico, Ley Núm. 17-2019, que lo ordenó con carácter prospectivo.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v.
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico CC-2018-0513 Certiorari
Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ. San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre 2020.
Nos corresponde atender una controversia relacionada con
el acceso a la información generada por una de las
corporaciones públicas principales de Puerto Rico.
Específicamente, debemos resolver si la Autoridad de
Energía Eléctrica está obligada a publicar las resoluciones
emitidas por su Junta de Gobierno, previo a una enmienda a
la ley orgánica con carácter prospectivo que así lo ordena.
En virtud del derecho de acceso a la información pública y
tras un estudio íntegro del derecho aplicable, resolvemos
en la afirmativa. Con ello en mente, veamos el trasfondo
fáctico y procesal de la controversia ante nos.
I.
El 10 de mayo de 2017, la corporación Engineering
Services International, Inc. (ESI o peticionaria) presentó CC-2018-0513 2
una querella ante la Comisión de Energía de Puerto Rico
(CEPR) en contra de la Autoridad de Energía Eléctrica de
Puerto Rico (AEE o recurrida). En la misma, ESI alegó que
la AEE no había publicado ciertas actas y minutas
correspondientes a reuniones de la Junta de Gobierno de la
AEE. ESI arguyó que éstas eran documentos públicos que
debían ser divulgadas conforme a la Ley de la Autoridad de
Energía Eléctrica de Puerto Rico, infra. Debido a lo
anterior, ESI solicitó que la CEPR ordenara la publicación
de las actas y minutas en controversia.
Por su parte, la AEE solicitó la desestimación de la
querella presentada por diversos fundamentos. En torno a lo
relevante a la controversia ante nos, la AEE indicó que ya
había publicado la información solicitada por ESI. A raíz
de ello, la CEPR ordenó a ESI que mostrara causa por la
cual la querella presentada no debía ser desestimada.
En cumplimiento con dicha orden, ESI compareció ante la
CEPR y sostuvo que, a pesar de que la AEE publicó las actas
y minutas solicitadas, su reclamo no debía ser desestimado.
Esto, pues ESI enmendó la querella a fines de aclarar que
la AEE tenía la obligación de divulgar tanto las actas y
minutas de las reuniones, como las resoluciones finales
emitidas por su Junta de Gobierno. ESI indicó que las
actas, las minutas y las resoluciones de la Junta de
Gobierno de la AEE eran documentos públicos, por lo que la
AEE estaba obligada a publicarlas. La peticionaria señaló
que, previo al año 2014, la AEE publicaba esporádicamente CC-2018-0513 3
las resoluciones emitidas e, incluso, incluyó una imagen de
la página de internet en la cual se divulgaban.1 ESI alegó
que, luego del año 2015, la recurrida cesó de publicar las
resoluciones. De igual forma, la peticionaria expuso que en
ese momento no tenía acceso a resolución alguna debido a
que dicha página de internet fue eliminada. En
consecuencia, ESI solicitó la publicación de las
resoluciones emitidas por la Junta de Gobierno de la AEE
desde el año 2015 al año 2017.
Mediante una moción en oposición, la AEE alegó que la
solicitud de ESI constituía una “expedición de pesca”, pues
no expuso cúal era el propósito o la necesidad de obtener
dicha información. Asimismo, arguyó que la Ley de la
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico, infra,
disponía que la AEE debía publicar las actas y minutas de
las reuniones de su Junta de Gobierno, más no las
resoluciones.
En respuesta, ESI replicó que su derecho de acceder a
información pública no estaba sujeto a que ésta
fundamentara su solicitud, pues se trataba del “derecho del
pueblo de Puerto Rico a conocer la verdad de lo que ocurre
en la AEE”.2 A tales efectos, enfatizó que en este contexto
“no cabe hablar de una ‘expedición de pesca’”.3
1Apéndice de certiorari, Moción en cumplimiento de orden y sobre enmienda a querella, págs. 63-65. 2Íd., Réplica a moción de querellante, pág.77. 3Íd. CC-2018-0513 4
Además, ESI sostuvo que la Ley de la Autoridad de
Energía Eléctrica de Puerto Rico, infra, establecía una
política pública de transparencia y acceso a la
información. Conforme a lo anterior, la peticionaria señaló
que el hecho de que el referido estatuto hiciera referencia
a la publicación de actas y minutas no presupone la
confidencialidad automática de las resoluciones de la Junta
de Gobierno de la AEE. En esa línea, la peticionaria alegó
que era a la AEE a quien correspondía el peso de la prueba
de fundamentar por qué la información solicitada era
confidencial.
Por otro lado, la AEE presentó una dúplica en la cual
reiteró los argumentos expuestos. A esos fines, insistió
que ESI no tenía fundamento en ley para acceder a dicha
información y que, para ello, debía especificar el
propósito de su solicitud.
Ante este cuadro, la CEPR determinó que las resoluciones
de la Junta de Gobierno de la AEE “son los documentos que
contienen las decisiones formales, así como las acciones
tomadas por la corporación pública”.4 La CEPR razonó que
“[e]stos son los documentos más relevantes para entender y
conocer la forma en que opera la Autoridad”.5 Por tanto,
concluyó que, aunque la Ley de la Autoridad de Energía
Eléctrica de Puerto Rico, infra, solo requería la
publicación de actas y minutas, el estatuto establecía una
4Íd., Resolución final, pág. 30. 5Íd. CC-2018-0513 5
política pública firme a favor de la transparencia y de la
participación ciudadana. A raíz de ello, resolvió que “el
principio de rendición de cuentas y transparencia
establecido en la Ley 57-2014, la cual rige el mercado
energético del país, hace fundamental la publicación y el
acceso fácil por parte de los ciudadanos de las
Resoluciones de la Junta de Gobierno de la Autoridad”.6 En
consecuencia, la CEPR ordenó a la AEE a divulgar las
resoluciones de su Junta de Gobierno en un término de
treinta días, mediante un mecanismo electrónico de fácil
acceso y libre de costo para el público.
Inconforme, la AEE presentó una Moción de
Reconsideración ante la CEPR. La CEPR no adjudicó la
solicitud, por lo que la AEE compareció oportunamente ante
el Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión
judicial. En el mismo, la recurrida alegó, entre varios
planteamientos, que la ley aplicable no exigía la
publicación de las resoluciones de la Junta de Gobierno de
la AEE. Por su parte, ESI se opuso al recurso y reiteró los
argumentos presentados ante el foro administrativo.
Trabada así la controversia, el foro apelativo
intermedio revocó la decisión del CEPR y resolvió que la
Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico,
infra, no obligaba a la AEE a divulgar las resoluciones de
su Junta de Gobierno. Esto, pues interpretó que el estatuto
solo requería la publicación de las actas y minutas.
6Íd., págs. 30-31. CC-2018-0513 6
Insatisfecha con la determinación del Tribunal de
Apelaciones, ESI comparece ante nos mediante un recurso de
certiorari. En síntesis, la peticionaria alega que, tanto
del texto de la ley como de su historial legislativo, se
desprende una intención legislativa clara y firme a favor
de la transparencia y de la participación ciudadana. A esos
efectos, arguye que dichos principios solo se pueden
cumplir si el público conoce las decisiones tomadas por la
AEE. En esa dirección, señala que una lectura integral del
estatuto resulta en la inevitable conclusión de que la AEE
está obligada a divulgar las decisiones emitidas por su
Junta de Gobierno, al igual que las minutas y las actas de
sus reuniones.
Por otra parte, la AEE se opone al recurso y reitera que
su ley orgánica únicamente exige la publicación de actas y
minutas. Asimismo, expresa que la reproducción de las
resoluciones solicitadas sería oneroso para la AEE. Esto,
pues arguye que de cada reunión de la Junta de Gobierno de
la AEE pueden surgir varias resoluciones y que, previo a su
publicación, la AEE tendría que editar las mismas para
omitir información confidencial. Conforme con lo anterior,
alega que la orden de la CEPR de reproducir esa información
en treinta días es insostenible.
El 26 de octubre de 2018, el Pleno de este Tribunal
acordó expedir el recurso ante nuestra consideración. Con
el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver. CC-2018-0513 7
II.
A.
Como es conocido, los ciudadanos y ciudadanas de
Puerto Rico gozan de un derecho de acceso a la información
pública, el cual garantiza que toda persona pueda examinar
el contenido de los expedientes, informes y documentos
recopilados por el Estado en sus gestiones gubernamentales.
Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, 152 DPR 161, 175
(2000). El derecho de acceso a la información pública es
principio inherente de toda sociedad democrática, por lo
que hemos sido consecuentes al reconocer su carácter
fundamental y constitucional. Trans Ad de P.R. v. Junta de
Subastas, 174 DPR 56, 67 (2008); Ortiz v. Dir. Adm. de los
Tribunales, supra; Soto v. Srio de Justicia, 112 DPR 477,
503 (1982). Esto, en virtud de que su ejercicio está
estrechamente vinculado con los derechos de libertad de
expresión, prensa y asociación. Art. II, Sec. 4, Const.
ELA, LPRA, Tomo 1; Soto v. Srio de Justicia, supra, págs.
485-486. Cónsono con dicho mandato constitucional, nuestro
ordenamiento ha reconocido estatutariamente que “[t]odo
ciudadano tiene derecho a inspeccionar y sacar copia de
cualquier documento público de Puerto Rico, salvo lo
expresamente dispuesto en contrario por la ley”. Artículo
409 del Código de Enjuiciamiento Civil de Puerto Rico, 32
LPRA sec. 1781.
El derecho de acceso a la información pública se
cimienta en la premisa de que toda persona tiene derecho a CC-2018-0513 8
saber y a conocer de los asuntos gubernamentales. E. Rivera
Ramos, La libertad de información: Necesidad de su
reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. UPR 67, 67-68
(1975). En una sociedad democrática, “resulta imperativo
reconocer al ciudadano común ‘el derecho legal de examinar
e investigar cómo se conducen sus asuntos’”. Ortiz v. Dir.
Adm. de los Tribunales, supra (citando a Soto v. Srio de
Justicia, supra, pág. 485). De este modo, el conocimiento
sobre las gestiones públicas facilita la libre discusión de
los asuntos de gobierno y el ejercicio pleno de la libertad
de expresión. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, 170 DPR
582, 590 (2007).
A su vez, el derecho del acceso a la información
pública es un catalizador indispensable de la participación
ciudadana. Trans Ad de P.R. v. Junta de Subastas, supra,
pág. 70. El flujo de información pública genera discusiones
informadas y fortalece la facultad de la ciudadanía de
participar efectiva e inteligentemente en los asuntos
gubernamentales.
Asimismo, el acceso a la información es una
herramienta fiscalizadora esencial, pues permite que las
personas emitan juicios informados sobre los actos de su
gobierno. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra.
Nuestros principios democráticos “garantizan el derecho del
pueblo a pasar un juicio fiscalizador sobre todas las
acciones y determinaciones del Gobierno”. Trans Ad de P.R.
v. Junta de Subastas, supra, pág. 67. De lo contrario, CC-2018-0513 9
“[p]ermitir que el gobierno maneje los asuntos públicos
bajo el manto de la secretividad es invitar a la
arbitariedad, la mala administración, la indiferencia
gubernamental, la irresponsabilidad pública y la
corrupción”. Rivera Ramos, op. cit., pág. 69. Por tal
razón, “[h]oy día la secretividad en los asuntos públicos
es excepción y no norma”. Santiago v. Bobb y El Mundo,
Inc., 117 DPR 153, 159 (1986). De este modo, el derecho de
acceso a la información pública promueve y facilita la
transparencia gubernamental.
Ahora bien, el derecho de acceso a la información
pública se activa una vez la información solicitada por una
persona es, en efecto, pública. A esos fines, el Artículo
1(b) de la Ley de Administración de Documentos Públicos de
Puerto Rico, Ley Núm. 5 de 8 de diciembre de 1955, según
enmendada, 3 LPRA sec. 1001, provee que se considerará
documento público lo siguiente:
. . . [T]odo documento que se origine, conserve o reciba en cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con la ley o en relación con el manejo de los asuntos públicos y que de conformidad con lo dispuesto en la sec. 1002 de este título se haga conservar que se requiera conservar permanentemente o temporalmente como prueba de las transacciones o por su valor legal. Incluye aquellos producidos de forma electrónica que cumplan con los requisitos establecidos por las leyes y reglamentos.
Una vez un documento es catalogado como público, todo
ciudadano y ciudadana, por el hecho de serlo, tiene
legitimación activa para solicitar y acceder a información
pública. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra, pág. CC-2018-0513 10
589; Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra, pág. 176.
Ello, pues “[e]n la medida en que todo ciudadano tiene el
derecho a inspeccionar cualquier documento público, el acto
de denegar el acceso, por sí mismo, causa al solicitante un
daño claro, palpable y real”. Ortiz v. Dir. Adm. de los
Tribunales, supra, pág. 177.
Como corolario de lo anterior, el derecho de acceso a
la información pública exige necesariamente que el Estado
divulgue información pública en miras de “expeditar el
camino de los ciudadanos interesados -inclusive críticos y
adversarios- en averiguar la verdad y no sembrar el camino
de obstáculos”. Soto v. Srio de Justicia, supra, pág. 504.
Por tanto, el derecho de acceso a la información se
materializa en la medida que el Estado divulga y publica la
información relacionada con sus gestiones gubernamentales.
Sin embargo, este Tribunal ha reconocido ciertos
supuestos en los que el Estado puede alegar la
confidencialidad de información pública. A esos efectos,
hemos resuelto que un reclamo de confidencialidad por parte
del Estado puede prosperar a modo de excepción cuando éste
pruebe de forma precisa e inequívoca cualquiera de las
siguientes: (1) una ley así lo declara; (2) la comunicación
está protegida por algún privilegio evidenciario; (3) la
divulgación de la información puede lesionar derechos
fundamentales de terceros; (4) se trate de un confidente,
según la Regla 515 de Evidencia de 2009, 32 LPRA Ap. VI, o
(5) sea información oficial conforme a la Regla 514 de CC-2018-0513 11
Evidencia de 2009, 32 LPRA Ap. VI. Santiago v. Bobb y El
Mundo, Inc., supra.
Tal como se ha reconocido por este Tribunal sin
ambages, las restricciones impuestas por el Estado para
negar el acceso a la información deben satisfacer los
criterios de un escrutinio estricto. Véase, Bhatia Gautier
v. Gobernador, 199 DPR 59, 82 (2017); Ortiz v. Dir. Adm. de
los Tribunales, supra, pág. 178; Colón Cabrera v. Caribbean
Petroleum, supra, pág. 593. Por tanto, al invocar alguna de
las excepciones mencionadas, el Estado no puede negar
caprichosa o arbitrariamente el acceso a la información
pública. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra, pág.
590. Al contrario, al alegar la confidencialidad de algún
documento público, “el Estado tiene la carga de probar que
satisface cualquiera de las excepciones antes enumeradas”.
Íd., pág. 591. En consecuencia, toda negativa del Estado a
divulgar asuntos públicos debe estar debidamente
fundamentada y justificada. En este contexto, “[n]o bastan
meras generalizaciones”. Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc.,
supra.
Ante controversias de esta naturaleza, los tribunales
deben ser “cautelosos en conceder livianamente cualquier
pedido de confidencialidad del Estado”. Santiago v. Bobb y
El Mundo, Inc., supra. Así, “[a]nte la hermética
resistencia del Estado a viabilizar el derecho de acceso a
la información, corresponde a los tribunales franquear el
camino”. Soto v. Srio de Justicia, supra, pág. 504. De lo CC-2018-0513 12
contrario, “retrocederíamos los pasos avanzados en favor
del derecho de acceso a la información gubernamental y a la
igualdad -en el ámbito contencioso- entre el Estado y los
ciudadanos particulares”. Santiago v. Bobb y El Mundo,
Inc., supra, pág. 160.
B.
Con tales principios como norte, procedemos a exponer
el desarrollo del marco estatutario que rige la AEE. La AEE
es una corporación pública dirigida por un ente rector, su
Junta de Gobierno, la cual ejerce la política general y la
dirección estratégica del ente. Ley de la Autoridad de
Energía Eléctrica de Puerto Rico, Ley Núm. 83 de 2 de mayo
de 1941, 22 LPRA secs. 193-194. La Junta de Gobierno de la
AEE tiene, entre varias responsabilidades, el deber de
“desarrollar y mantener un marco de rendición de cuentas
claro y transparente”, de establecer “un modelo de
gobernanza participativo y dinámico” y de implementar
medidas operacionales. Íd., 22 LPRA sec. 194.
Como corolario de lo anterior, la Junta de Gobierno de
la AEE emite una serie de documentos luego de la
celebración de reuniones ordinarias y extraordinarias, en
las que se ejercen las labores antes esbozadas. Entre estos
documentos, se encuentran agendas, itinerarios, actas,
minutas y resoluciones.
Ahora bien, la AEE se rige mayormente por lo dispuesto
en su ley orgánica, la Ley de la Autoridad de Energía
Eléctrica de Puerto Rico, supra, 22 LPRA secs. 191-240a. CC-2018-0513 13
Como es de esperarse, el referido estatuto ha sido
enmendado en numerosas ocasiones para una variedad de
propósitos. En lo pertinente a la controversia ante nuestra
consideración, la Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica
de Puerto Rico, supra, fue enmendada por la Ley Núm. 29-
2013, 2013 LPR 350-360 (Parte 1). Entre varios asuntos, la
Ley Núm. 29-2013 tuvo como objetivo garantizar que la AEE
opere “de forma eficiente y transparente”. (Énfasis
suplido). Íd., 2013 LPR 350.
Para lograr esa encomienda, la Asamblea Legislativa
determinó que era necesario que la ciudadanía conociera
sobre los acontecimientos y las decisiones tomadas en las
reuniones de la Junta de Gobierno de la AEE. A esos fines,
la Ley Núm. 29-2013, supra, dispuso lo siguiente:
Las reuniones ordinarias, extraordinarias y de comités de la Junta [de Gobierno] serán privadas. No obstante, se publicarán las agendas y actas de los trabajos de las reuniones ordinarias y extraordinarias de la Junta en el portal de Internet de la Autoridad, una vez sean aprobadas por la Junta en una reunión subsiguiente. (Énfasis suplido). Íd., 2013 LPR 355.
Así, la AEE estaría obligada a divulgar “lo sucedido,
tratado o acordado” por la Junta de Gobierno. Íd., 2013 LPR
356. De este modo, se fortaleció el derecho de la
ciudadanía puertorriqueña de conocer las gestiones de la
AEE mediante una medida que no resultaba ser onerosa para
el ente gubernamental.
Sin embargo, la publicación de la referida
documentación estaba sujeta a que la Junta de Gobierno de CC-2018-0513 14
la AEE suprimiera cierta información confidencial. Ello,
pues la Asamblea Legislativa previó que unos elementos y
asuntos debían ser omitidos de los documentos que surgieran
en virtud de estas reuniones. A esos fines, la Ley Núm. 29-
2013, supra, especificó que, previo a la publicación de
estos documentos, se podían suprimir las siguientes
materias:
(i) [T]oda información que sea privilegiada a tenor con lo dispuesto en las Reglas de Evidencia, (ii) toda información relacionada con la negociación de convenios colectivos, (iii) las ideas discutidas en relación con la negociación de potenciales contratos de la Autoridad, (iv) toda información sobre estrategias en asuntos litigiosos de la Autoridad, (v) toda información sobre investigaciones internas de la Autoridad mientras éstas estén en curso, (vi) la propiedad intelectual de terceras personas, y (vii) los secretos de negocios de terceras personas. Íd., 2013 LPR 355.
Como puede apreciarse, el mismo estatuto identificó la
información que, según el criterio de la Asamblea
Legislativa, no debía ser divulgada.
Cónsono con ello, del historial legislativo del
estatuto se desprende una intención clara de la Asamblea
Legislativa de promover mayor transparencia en las
operaciones de la AEE. Particularmente, la Comisión de
Gobierno, Eficiencia Gubernamental e Innovación Económica
del Senado de Puerto Rico explicó que “es necesario proveer
mayor información al público” y “añadirle un mayor nivel de
apertura a los datos e información que estará disponible al
escrutinio público”. Informe recomendando la aprobación del
P. de la C. 715, con enmiendas, Com. de Gobierno, CC-2018-0513 15
Eficiencia Gubernamental e Innovación Económica, 18 de
abril de 2013, 1ra Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., pág. 10. Se
estimó, acertadamente, que “[e]ste requisito de publicidad
no resultará en una erogación significativa de fondos de la
Autoridad, pero será un paso significativo para mantener al
público informado de los trabajos y las decisiones de la
Junta y de la utilización de los recursos de la AEE”. Íd.
Posteriormente, la Ley de Transformación y Alivio
Energético, Ley Núm. 57-2014, 22 LPRA secs. 1051-1056,
enmendó nuevamente la ley orgánica de la AEE, en miras de
fortalecer aún más el acceso a la información pública de la
entidad. Surge de la exposición de motivos del estatuto que
el mismo se aprobó con la intención de transformar a la AEE
mediante una serie de enmiendas, incluyendo la
implementación de “mecanismos para promover una mayor
participación ciudadana y acceso de información”. Ley de
Transformación y Alivio Energético, Ley Núm. 57-2014, 2014
LPR 305.
Dicho esfuerzo se materializó con la creación e
implementación de una política pública a favor de
“promover[] la transparencia y la participación ciudadana
en todos los procesos relacionados al servicio de energía
en Puerto Rico”. (Énfasis suplido). Ley de Transformación y
Alivio Energético, supra, 22 LPRA sec. 1051. De igual modo,
la legislación exige la implementación de una “variedad de
mecanismos para permitir que los clientes de la Autoridad y
de las compañías generadoras de energía certificadas en CC-2018-0513 16
Puerto Rico tengan espacios para expresar sus
preocupaciones, dar sugerencias y ser incluidos en los
procesos de toma de decisiones”. Íd., 22 LPRA sec. 1051a.
Conforme a esta política pública, el estatuto provee que:
[T]oda información, datos, estadísticas, informes, planes, reportes y documentos recibidos y/o divulgados por cualquiera de los organismos que por la presente Ley se crean, por la Autoridad y por toda compañía de energía estarán sujetos a los siguientes principios: (1) La información debe estar completa, con excepción de aquella información que deba ser suprimida por ser privilegiada conforme a las Reglas de Evidencia adoptadas por la Rama Judicial de Puerto Rico; (2) la divulgación de la información debe ser oportuna; . . . (4) la información no debe estar sujeta a normas de confidencialidad más amplias de lo necesario; . . . (6) el público tendrá acceso a la información por medios electrónicos sin tener que registrarse o abrir una cuenta, y libre de costo; . . . (Énfasis suplido). Íd., 22 LPRA sec. 1051b.
Por tanto, la legislación contempla que toda documentación
recibida o generada por la AEE es información pública que
debe ser divulgada al público general.
Asimismo, el estatuto derogó las disposiciones
anteriores que establecían la privacidad de las reuniones
de la Junta de Gobierno de la AEE al proveer que “[l]as
reuniones ordinarias y extraordinarias de la Junta deben
ser transmitidas simultáneamente por Internet y expuestas
posteriormente en el portal de Internet de la Autoridad”. CC-2018-0513 17
(Énfasis suplido). Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica
de Puerto Rico, supra, 22 LPRA sec. 194.
De igual modo, la Ley de Transformación y Alivio
Energético, supra, mantuvo la directriz de publicar “lo
sucedido, tratado o acordado en la Junta” mediante la
divulgación de los itinerarios, las agendas y las actas de
las reuniones. Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica de
Puerto Rico, supra, 22 LPRA sec. 194. Similar a la enmienda
anterior, la publicación de esa información está sujeta a
que la Junta de Gobierno de la AEE omita cierta información
confidencial contenida en tales documentos. A esos fines,
el estatuto especifica que, previo a la publicación de
estos documentos, se deben suprimir las siguientes
(i)[I]nformación que sea privilegiada a tenor con lo dispuesto en las Reglas de Evidencia de Puerto Rico; (ii) información relacionada con la negociación de convenios colectivos, con disputas laborales o con asuntos de personal, tales como nombramientos, evaluaciones, disciplina y despido; (iii) ideas en relación con la negociación de potenciales contratos de la Autoridad o con la determinación de resolver o rescindir contratos vigentes; (iv) información sobre estrategias en asuntos litigiosos de la Autoridad; (v) información sobre investigaciones internas de la Autoridad mientras éstas estén en curso; (vi) aspectos sobre la propiedad intelectual de terceras personas; (vii) secretos de negocios de terceras personas; (viii) asuntos que la Autoridad deba mantener en confidencia al amparo de algún acuerdo de confidencialidad; o (ix) asuntos de seguridad pública de la Autoridad, sus bienes o sus empleados, o relacionados a amenazas contra éstos. Íd. CC-2018-0513 18
Como puede apreciarse, la Asamblea Legislativa identificó
de modo expreso y específico aquellos asuntos que entendió
que no se debían divulgar al público.
De este modo, la Ley de Transformación y Alivio
Energético, supra, enmendó el andamiaje aplicable a fines
de concretizar el acceso a la información y a las
operaciones de la AEE. A raíz de ello, “[d]esde e[l]
proceso de revisión de tarifas hasta el de sus operaciones
diarias, la AEE está sujeta a un constante deber de
informar al pueblo”. L. A. Avilés, La Comisión de Energía
de Puerto Rico y la Autoridad de Energía Eléctrica: Hacia
un modelo colaborativo de regulación tarifaria, 7 U. P.R.
Bus. LJ 310, 329 (2016). Debido al “alto grado de
transparencia que la ley quiere lograr”, se ha interpretado
que “todo ciudadano, al estar legitimado, puede obtener la
información pertinente y necesaria para reclamar sus
derechos al amparo de la ley o exigir su cumplimiento”. Íd.
Al igual que el texto de la ley, el historial
legislativo de la Ley de Transformación y Alivio
Energético, supra, evidencia una firme intención
legislativa de promover mayor transparencia en la AEE y de
garantizar el acceso a su documentación pública. El
referido estatuto fue el producto de varios proyectos de
ambos cuerpos legislativos, los cuales tenían como
propósito “aumentar y facilitar el acceso del público a
información sobre el funcionamiento y operación de la
Autoridad, dando mayor transparencia a los procesos”. CC-2018-0513 19
Informe positivo sobre el Sustitutivo del Senado al P. del
S. 837, P. del S. 838, P. del S. 839, P. del S. 840, P. del
S. 841, P. del S. 842, P. del S. 843, P. del S. 881, P. del
S. 882, y al Sustitutivo de la Cámara de Representantes al
P. de la C. 1457 y P. de la C. 1618, 12 de mayo de 2014,
3ra Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., en la pág. 3.
Cónsono con ello, uno de los objetivos principales de
la medida fue “[l]ograr mayor transparencia y participación
ciudadana en los procesos administrativos y operacionales
de la Autoridad de Energía Eléctrica, reconociendo que son
los ciudadanos de Puerto Rico los dueños de dicha
corporación pública”. Diario de Sesiones del Senado de
Puerto Rico, 3ra Ses. Ord., 17ma Asam. Leg. (20 de marzo de
2014), pág. 14003. Así, “los principios de transparencia,
colaboración y participación ciudadana se[rían] los
parámetros de acción” de la AEE. Íd., pág. 14005.
Además, se entendió que “el país merece de su
corporación pública saber lo que pasa allá adentro, no
porque se haga bien o mal, sino porque es lo correcto que
uno sepa cómo se hacen las cosas en esa corporación. Y esta
reforma busca, empujar a la Autoridad, lleva a la Autoridad
a ser más transparente con todos”. Diario de Sesiones de la
Cámara de Representantes de Puerto Rico, 3ra Ses. Ord.,
17ma Asam. Leg. (13 de mayo de 2014), pág. 217.
Similarmente, la medida se fundamentó en la premisa de que
“[s]in la transparencia que requerimos no solamente de la
Autoridad, sino de todo el Gobierno, no vamos a tener nunca CC-2018-0513 20
la confianza de la gente, y sin la confianza pudiéramos
perder nuestro sistema democrático”. Íd., pág. 265.
Finalmente, posterior a los hechos ante nuestra
de Puerto Rico, supra, fue enmendada recientemente por la
Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico, Ley Núm.
17-2019, http://www.oslpr.org/2017-2020/leyes/pdf/ley-17-
11-Abr-2019.pdf. Dicho estatuto mantiene las enmiendas
incorporadas mediante la Ley de Transformación y Alivio
Energético, supra. Entiéndase, permanece vigente la
política pública a favor de la transparencia y de la
participación ciudadana en la AEE, y se continúa exigiendo
que la Junta de Gobierno publique las actas, itinerarios y
minutas de sus reuniones.
No obstante, cónsono con la intención legislativa
detrás de las enmiendas anteriores, se aclaró expresamente
que la AEE debe mantener un portal de Internet con acceso
gratuito que provea una variedad de documentos, entre
ellos, “[c]opia de todos sus contratos y de las
resoluciones de la Junta de Gobierno”. (Énfasis suplido).
Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico, supra,
pág. 45. Sin embargo, la vigencia de esta enmienda es con
carácter prospectivo, según lo dispone expresamente el Art.
8.6 del estatuto. Íd., pág. 120. Ello, unido al reiterado
patrón de objeciones de la AEE, nos conduce a un caso y
controversia que requiere sopesar los reclamos de la
peticionaria y del Estado conforme a Derecho. CC-2018-0513 21
C.
Por último, precisa señalar los principios de
hermenéutica legal aplicables a la controversia ante
nuestra consideración. Como es conocido, en el ordenamiento
jurídico de Puerto Rico rigen una serie de normas que guían
nuestra función adjudicativa de interpretar los estatutos
aprobados por la Asamblea Legislativa. A esos fines, es
principio cardinal que toda ley se presume constitucional,
pues se entiende que la Asamblea Legislativa actúa conforme
a los mandatos y prohibiciones constitucionales. Acevedo
Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 884 (2005).
Asimismo, es conocido que “[c]uando la ley es clara
libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu”.
Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 14.
Debido a lo anterior, los tribunales debemos acudir
primeramente al texto de las leyes ante nuestra
consideración. En esa encomienda, debemos estudiar
íntegramente el estatuto al interpretar sus disposiciones
en conjunto, mas no por secciones separadas. Const. José
Carro v. Mun. Dorado, 186 DPR 113, 127 (2012). Por tal
motivo, “estamos obligados a armonizar, en la medida de lo
posible, todas las disposiciones de la ley, en aras de
obtener un resultado más sensato, lógico y razonable”.
Rosado Molina v. ELA y otros, 195 DPR 581, 590 (2016).
Ahora bien, si al estudiar la totalidad de un estatuto
surgen ambigüedades, dudas o lagunas, debemos interpretar CC-2018-0513 22
sus disposiciones conforme a la intención legislativa.
Spyder Media, Inc. v. Mun. de San Juan, 194 DPR 547, 556
(2016). Esto, pues “la letra de la ley no debe seguirse
ciegamente cuando ello iría en detrimento de su espíritu y
su fin”. Rivera Fernández v. Mun. Carolina, 190 DPR 196,
202 (2014). En esa dirección, este Tribunal ha reiterado
que la Rama Judicial tiene la responsabilidad de auscultar
el propósito legislativo de las leyes cuando ocurren las
siguientes circunstancias:
Los tribunales estamos autorizados a interpretar las leyes cuando, entre otras, éstas no son claras o concluyentes sobre un punto en particular; cuando el objetivo, al realizarlo, es el de suplir una laguna en la misma; o cuando, con el propósito de mitigar los efectos adversos de la aplicación de una ley a una situación en particular, la justicia así lo requiere. (Énfasis en el original). Consejo Titulares v. Gómez Estremera et al., 184 DPR 407, 428–429 (2012); Pueblo v. Vega Vélez, 125 DPR 203, 214 (1990).
En estas circunstancias, “[s]olo hay una regla de
interpretación que es absolutamente invariable y ésta es
que debe descubrirse y hacerse cumplir la verdadera
intención y deseo del poder legislativo”. (Énfasis en el
original). R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación
e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev.,
San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. 1, Cap. 30, pág. 242.
Por tanto, nuestro norte debe ser auscultar y precisar
efectivamente la voluntad de la Asamblea Legislativa.
Para ello, los tribunales podemos recurrir a fuentes
extrínsecas al texto de la ley, como el historial
legislativo, los informes de las comisiones y los debates CC-2018-0513 23
legislativos. Cordero Vargas v. Pérez Pérez, 198 DPR 848,
864 (2017). En este ejercicio, “al interpretar y aplicar un
estatuto hay que hacerlo teniendo presente el propósito
social que lo inspiró”. Departamento Hacienda v.
Telefónica, 164 DPR 195, 204 (2005). “Con ello se intenta
evitar que al interpretar un estatuto se obtengan
conclusiones o interpretaciones que carezcan de lógica
jurídica o sentido de justicia”. Íd., pág. 940.
Asimismo, es norma de hermenéutica que “[l]as leyes
que se refieren a la misma materia o cuyo objeto sea el
mismo, deben ser interpretadas refiriendo las unas a las
otras, por cuanto lo que es claro en uno de sus preceptos
pueda ser tomado para explicar lo que resulte dudoso en
otro”. Art. 18 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA
sec. 18. Conforme a lo anterior, al enfrentarnos a diversos
estatutos relacionados entre sí, debemos interpretarlos
“como un todo armónico, leyéndolas en conjunto y no
interpretando aisladamente sus disposiciones”. R.E. Bernier
y J.A. Cuevas Segarra, op. cit., Cap. 73, pág. 481. En
estas circunstancias, se presume que las leyes que regulan
las mismas materias “reflejan la política pública
propulsada por la Asamblea Legislativa y que sus
disposiciones deben ser interpretadas refiriéndose las unas
a las otras como un todo”. Cardona v. Depto. Recreación y
Deportes, 129 DPR 557, 568-569 (1991).
Examinado el derecho aplicable, procedemos a resolver
la controversia ante nuestra consideración. CC-2018-0513 24
III.
Como expusimos anteriormente, ESI solicita que la AEE
publique las resoluciones acordadas en las reuniones de la
Junta de Gobierno de la AEE, así como divulgar las
correspondientes actas y minutas. La peticionaria sostiene
que las resoluciones son documentos públicos y que,
conforme a la política pública promovedora del acceso a la
información y de transparencia de la AEE, éstas deben ser
divulgadas al público.
Por su parte, la AEE arguyó ante los foros primarios que
no está obligada a divulgar las resoluciones de su Junta de
Gobierno debido a que ESI no fundamentó ni justificó la
necesidad de acceder a los referidos documentos. Asimismo,
indica que la Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica de
Puerto Rico, supra, solo le exige la publicación de actas y
minutas. Por último, insistió que resultaría muy oneroso
reproducir las resoluciones correspondientes a
aproximadamente cuarenta y dos reuniones celebradas entre
los años 2015 y 2017.
De entrada, procede determinar si las resoluciones
solicitadas por ESI constituyen información pública. Como
explicamos anteriormente, se considera un documento público
aquel que se origine, conserve o reciba en cualquier
dependencia de Estado en relación con el manejo de asuntos
públicos. Ley de Administración de Documentos Públicos de
Puerto Rico, supra, 3 LPRA sec. 1001(b). CC-2018-0513 25
La Junta de Gobierno maneja las gestiones y
operaciones de la AEE, la cual es una corporación pública.
Por su parte, las resoluciones en controversia son los
documentos que evidencian las “decisiones formales, así
como las acciones tomadas” por la Junta de Gobierno en sus
reuniones.7 En consecuencia, las resoluciones son
documentos generados en el manejo de asuntos públicos, por
lo que constituyen información pública.
Una vez concluido que la información solicitada por
ESI es documentación pública, se activa el derecho de todo
ciudadano y ciudadana de acceder a la misma. Ortiz v. Dir.
Adm. de los Tribunales, supra, pág. 176. Como ha expresado
este Tribunal anteriormente, toda persona, por el hecho de
serlo, tiene derecho a acceder a la información pública.
Íd. Además, del andamiaje estatutario antes descrito se
desprende que la AEE está obligada a divulgar la
documentación relacionada con sus gestiones y operaciones,
indistintamente de la razón por la cual alguna persona
solicite la misma. Por tanto, ESI no tiene el deber de
explicar las razones por las cuales interesa acceder a los
documentos públicos de la AEE.
Aclarados esos asuntos de umbral, procedemos a
escudriñar la negación de la AEE a divulgar los documentos
públicos en controversia. Como explicamos anteriormente, el
Estado tiene el peso de la prueba para demostrar que la
confidencialidad de un documento público se justifica
7Apéndice de certiorari, Resolución final, pág. 30. CC-2018-0513 26
mediante un interés apremiante. En este contexto, no bastan
las meras generalizaciones ni los fundamentos arbitrarios.
Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., supra. Ante tal realidad
jurídica, la AEE se limita a alegar que estatutariamente no
está obligada a publicar las resoluciones de su Junta de
Gobierno. Pasemos, pues, a interpretar la totalidad de las
disposiciones de la Ley de la Autoridad de Energía
Eléctrica de Puerto Rico, supra, para auscultar si ello es
así.
Ciertamente, al momento de los hechos, el referido
estatuto proveía que la Junta de Gobierno de la AEE debía
publicar los itinerarios, las agendas y las actas de sus
reuniones, mas no hacía referencia a las resoluciones. Íd.,
22 LPRA sec. 194. Sin embargo, esta lectura aislada no
dispone de la controversia ante nos, pues la mera
referencia a itinerarios, agendas y actas no conlleva la
confidencialidad automática de otros documentos.
Al analizar el estatuto en conjunto, surge que desde
el año 2013, la Asamblea Legislativa ha ordenado la
publicación de “lo sucedido, tratado o acordado” en las
reuniones de la Junta de Gobierno mediante actas. Ley de la
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico, supra, 22
LPRA sec. 194. Si las resoluciones también son, tal como
reconoce la propia AEE, documentos que “recogen lo
acordado” en sus reuniones, prohibir su publicación resulta
contradictorio al texto de la propia ley.8 Es decir, es
8Oposición a petición de certiorari, pág. 11. CC-2018-0513 27
irrazonable concluir que la Asamblea Legislativa interesa
que los ciudadanos y ciudadanas de Puerto Rico conozcan “lo
sucedido, tratado o acordado” por la Junta de Gobierno de
la AEE, mas no las resoluciones que evidencian “las
decisiones formales, así como las acciones tomadas por la
corporación pública”.9
Asimismo, un análisis de las disposiciones de la Ley
de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico, supra,
a la luz de la política pública establecida por la Ley de
Transformación y Alivio Energético, supra, conduce
nuevamente a la inevitable conclusión de que se vislumbró
el acceso público a las resoluciones solicitadas. Como
expusimos anteriormente, la Ley de Transformación y Alivio
Energético, supra, implementó expresamente una política
pública a favor de la transparencia de las gestiones de la
AEE. Íd., 22 LPRA sec. 1051. A raíz de ello, fortaleció el
acceso a la información de la AEE al disponer que toda
información recibida y creada por la AEE debe ser divulgada
oportunamente, de forma completa y mediante un portal
electrónico. Íd., 22 LPRA sec. 1051b. Asimismo, reiteró que
la información de la AEE no debe estar sujeta a normas de
confidencialidad más amplias de lo necesario.
Ante este cuadro, prohibir la publicación de las
resoluciones solicitadas frustraría significativamente la
política pública plasmada en la Ley de Transformación y
Alivio Energético, supra. De igual modo, contravendría el
____________________________ 9Apéndice de certiorari, Resolución final, pág. 30. CC-2018-0513 28
texto expreso de la ley, pues impediría la publicación
oportuna y completa de un documento público. Como
agravante, estaría sujetando cientos de documentos a una
norma de confidencialidad automática, sin un fundamento
jurídico válido.
Por otra parte, la Ley de la Autoridad de Energía
Eléctrica de Puerto Rico, supra, señala clara y
expresamente cuales son las materias confidenciales que
pueden ser suprimidas de los documentos que emanen de estas
reuniones. Íd., 22 LPRA sec. 194. Sin pasar juicio sobre la
validez de estos asuntos alegadamente confidenciales, se
debe tener presente que la Asamblea Legislativa especificó
previamente los temas y las materias que no debían ser
divulgadas al público. Ninguna concierne la posible
confidencialidad de las resoluciones de la Junta de
Gobierno.
Ante ello, la AEE se limita a alegar que la
publicación de las resoluciones sería oneroso, pues
tendrían que suprimir las materias confidenciales
especificadas en el estatuto. Esta contención no nos
convence, pues este ejercicio se realiza con los demás
documentos publicados por la Junta de Gobierno, en los que
la AEE edita los documentos para omitir aquella información
que la Asamblea Legislativa entendió confidencial previo a
su publicación. Además, la alegada onerosidad de reproducir
documentación no es fundamento suficiente para coartar el
derecho de acceso a la información pública y los principios CC-2018-0513 29
de transparencia y participación ciudadana que rigen la
AEE.
En consecuencia, un análisis integral del marco
estatutario aplicable evidencia que la AEE está obligada a
divulgar las resoluciones de su Junta de Gobierno. Por
tanto, la AEE no fundamentó válidamente su reclamo de
confidencialidad, ni mucho menos alegó un interés
apremiante para ello. Debido a lo anterior, procede ordenar
la publicación de las resoluciones de la Junta de Gobierno
de la AEE. Nuestro ordenamiento democrático y la firme
política pública a favor de la transparencia y el acceso a
las gestiones gubernamentales así lo exigen.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, resolvemos que la
AEE deberá publicar las resoluciones correspondientes a las
reuniones de su Junta de Gobierno celebradas desde el año
2015 al 2017, en un término de tres meses contado a partir
de la notificación de esta Opinión. En virtud de ello,
revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y
modificamos parcialmente el dictamen de la Comisión de
Energía de Puerto Rico, a fin de ampliar el término
concedido originalmente.
Se dictará sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico CC-2018-0513 Certiorari
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre 2020.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de le presente Sentencia, se resuelve que la AEE deberá publicar las resoluciones correspondientes a las reuniones de su Junta de Gobierno celebradas desde el año 2015 al 2017, en un término de tres meses contado a partir de la notificación de esta Opinión. En virtud de ello, se revoca la determinación del Tribunal de Apelaciones y se modifica parcialmente el dictamen de la Comisión de Energía de Puerto Rico, a fin de ampliar el término concedido originalmente.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo, Interina. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez y el Juez Asociado señor Rivera García concurren sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón está inhibido.
María I. Colón Falcón Secretaria del Tribunal Supremo, Interina