EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Empresas Ferrer Inc., Por conducto del Arq. Enrique Gutiérrez Certiorari Recurrida 2007 TSPR 175 v. 172 DPR ____ Administración de Reglamentos Y Permisos (A.R.P.E) Recurrida
Asociación de Condóminos del Condominio Grand Royal, et al. Interventores-Peticionarios
Número del Caso: CC-2005-156
Fecha: 2 de octubre de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente:
Hon. Carlos Rodríguez Muñiz
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcdo. Juan J. Casillas Ayala
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. José A. Andréu García Lcdo. Eduardo Ferrer Ramírez Lcdo. Edwin Santos Baerga
Oficina del Procurador General:
Lcda. Mariana D. Negrón Vargas Subprocuradora General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Administración de Reglamentos y Permisos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Empresas Ferrer Inc., por conducto del Arq. Enrique Gutiérrez Recurrida
v.
Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.) CC-2005-156 Recurrida
Asociación de Condóminos del Condominio Grand Royal, et al. Interventores-Peticionarios
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 2 de octubre de 2007
Corresponde determinar en esta ocasión, si la
Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.)
concedió correctamente unas variaciones a los
parámetros de construcción del Reglamento de
Zonificación Especial del Condado.
I.
Empresas Ferrer, Inc., (Empresas Ferrer),
presentó ante la Administración de Reglamentos y
Permisos (A.R.P.E.) un anteproyecto de construcción
conforme el Reglamento de Zonificación Especial del
Condado (Reglamento del Condado), Reglamento Núm.
3319 de 12 de junio de 1986, 23 R.P.R. sec. 650.1791 CC-2005-156 2
et seq. Esta compañía propuso la construcción de un complejo
de vivienda en dos solares colindantes entre sí que opcionó
mediante un contrato de opción de compraventa.1 Ambos
solares tienen una configuración física regular pero una vez
agrupados, su configuración, como un nuevo solar, sería
irregular. Empresas Ferrer solicitó además, variaciones a
las disposiciones del Reglamento del Condado ya que el
desarrollo propuesto incumplía ciertos parámetros de
construcción establecidos por el mismo.2
Empresas Ferrer propuso la construcción de un edificio
residencial multifamiliar de catorce (14) plantas con
veintiocho (28) apartamentos de dos (2) habitaciones cada
uno, distribuidos en dos (2) apartamentos por piso. Éste
ocupará los dos (2) solares que opcionó, que colindan por sus
respectivos patios posteriores y están localizados entre las
1 Conforme este contrato, los dueños de las propiedades se comprometieron a permitirle la presentación del anteproyecto a Empresas Ferrer. Éstos autorizaron la referida presentación mediante carta fechada del 29 de noviembre de 2001. Apéndice al recurso de certiorari, págs. 91 y 93. 2 En el Memorial Explicativo que presentó Empresas Ferrer como parte de su solicitud de anteproyecto, solicitó la concesión variaciones argumentando que las mismas “están directamente relacionadas con la configuración inadecuada de la propiedad.” Apéndice al recurso de certiorari, pág. 66. (Énfasis suplido) Además, en el Memorando de Derecho que presentó ante A.R.P.E. durante la consideración de su anteproyecto expresó que las variaciones solicitadas “responden a la forma irregular del solar.” Memorando de Derecho de Empresas Ferrer, Id., pág. 202. (Énfasis suplido). Más aún, en respuesta a la comparecencia de la perito de los peticionarios, Empresas Ferrer presentó un documento donde expresó que el solar “existe como tal desde hace muchos años con su forma irregular.” Id., pág. 214. CC-2005-156 3
calles Luchetti y Wilson del Condado.3 Los solares ubican
dentro de los límites de una Zonificación Residencial (R)4 de
acuerdo con el Mapa y el Reglamento de Zonificación del
Condado y tiene una cabida combinada de 2,050.00 metros
cuadrados, equivalentes a 0.5216 cuerdas. De acuerdo al
expediente del presente recurso, “al momento de ventilarse
este caso ante la A.R.P.E. aún los predios no habían sido
adquiridos” por Empresas Ferrer,5 ni tampoco habían sido
agrupados.6
Así las cosas, A.R.P.E. celebró una vista pública para
considerar el anteproyecto y las variaciones al Reglamento de
Zonificación Especial solicitadas por Empresas Ferrer, donde
las partes interesadas tuvieron oportunidad de presentar
argumentos a favor y en contra del desarrollo.
Posteriormente, la Oficial Examinadora que presidió la
referida vista, rindió un informe recomendando favorablemente
la aprobación del anteproyecto y las variaciones solicitadas.
Concluyó, entre otras cosas, que “[l]as variaciones
solicitadas por el proponente responden mayormente a la forma
irregular del solar, el cual no tiene una proporción adecuada
3 De acuerdo a la Resolución de A.R.P.E., el complejo de vivienda tendría acceso hacia las calles Luchetti y Wilson del Condado. Apéndice al recurso de certiorari, pág. 54. 4 El Reglamento de Zonificación Especial del Condado, dispone que una Zona Residencial (R) “se establece para clasificar áreas dedicadas exclusivamente al uso residencial.” 23 R.P.R. sec. 650.1802(C). 5 Alegato de Empresas Ferrer presentado ante el Tribunal de Apelaciones, pág. 13, Apéndice al recurso de certiorari, pág. 595. 6 Id., pág. 585. CC-2005-156 4
de ancho vs. fondo.”7 El informe fue acogido en su totalidad
por el Gerente del Centro de Servicios de A.R.P.E. y
posteriormente la agencia emitió una Resolución autorizando
el anteproyecto y las variaciones solicitadas.8
Inconformes, la Asociación de Condóminos del Condominio
Crowne Plaza (Asociación de Condóminos), el licenciado
Salvador Antonetti Zequeira (licenciado Antonetti Zequeira),
la Asociación de Condóminos del Condominio Grand Royal y el
licenciado Arnaldo Villamil, solicitaron revisión ante el
Tribunal de Apelaciones.9 Dicho foro, confirmó la Resolución
emitida por A.R.P.E. que autorizó el anteproyecto y las
variaciones en controversia. Razonó que la determinación de
esta agencia era razonable ya que demostró que examinó y
consideró la reglamentación aplicable y las objeciones de los
opositores. Además, entendió que la determinación
administrativa corresponde a las circunstancias que contempla
el Reglamento del Condado para la concesión de variaciones,
7 Informe de vista administrativa, Relación del caso, presentada por la Oficial Examinador, Apéndice al recurso de certiorari, pág. 604. (Énfasis suplido) 8 En su Resolución, A.R.P.E. consignó como una conclusión de derecho que
[l]as variaciones solicitadas por el proponente responden mayormente a la forma irregular del solar, el cual no tiene una proporción adecuada de ancho vs. Fondo. La aplicación literal del reglamento crearía una restricción irrazonable al desarrollo de este proyecto que tratando de cumplir por la densidad máxima permitida necesariamente conlleva las variaciones solicitadas.
Resolución de A.R.P.E., conclusión de derecho Núm. 10, Apéndice al recurso de certiorari, pág. 56. (Énfasis suplido) 9 A estas partes se les permitió participar en el procedimiento ante A.R.P.E. como interventores. CC-2005-156 5
entiéndase “la forma irregular del solar, el no verse
afectadas propiedades vecinas y la armonía con los objetivos
y propósitos del referido reglamento.”
En cuanto al planteamiento de que A.R.P.E. basó su
determinación en un solar inexistente, que aún no había sido
agrupado, el foro apelativo intermedio concluyó que el
Reglamento de Zonificación Especial no limita la facultad de
la agencia de aprobar un anteproyecto de un solar no
agrupado. Coligió que un anteproyecto es una consulta que
“permite la presentación de situaciones hipotéticas y de
esquemas de construcción en solares no existentes que le
brinda al ciudadano la certeza de que, luego de cumplir con
las condiciones impuestas por la referida agencia, obtendrá
el permiso de construcción.” Añadió que en el presente caso
se le permitió a Empresas Ferrer conocer que una vez agrupara
los solares obtendría el permiso de A.R.P.E. para la
construcción de su edificio.
Todavía en desacuerdo, la Asociación de Condóminos y el
licenciado Antonetti Zequeira comparecen ante este Tribunal
solicitándonos la revisión de la determinación del tribunal
apelativo.10
10 Los peticionarios aducen que dicho foro incurrió en los siguientes errores:
Primer Error: ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL VALIDAR LA DETERMINACIÓN DE LA ARPE AUTORIZANDO MÚLTIPLES VARIACIONES AL ANTEPROYECTO A BASE DE QUE EL SOLAR ERA “IRREGULAR”, DIVORCIÁNDOSE DE LA REALIDAD DE QUE EMPRESAS FERRER PRETENDIÓ AGRUPAR DOS SOLARES PERFECTAMENTE REGULARES, POR LO QUE ÉSTA SE AUTOINFLIGIÓ UN DAÑO. CC-2005-156 6
Expedimos el auto. Contando con la comparecencia de las
partes y estando en posición de resolver el recurso ante
nuestra consideración, procedemos a así hacerlo.
II.
En su recurso, la Asociación de Condóminos y el
licenciado Antonetti Zequeira argumentan que A.R.P.E. aprobó
y concedió las variaciones solicitadas por Empresas Ferrer
incorrectamente. Alegan que Empresas Ferrer provocó la
condición utilizada para justificar su solicitud de
variaciones, auto-infligiéndose así el daño que ahora le
impide desarrollar su proyecto como pretende. Además,
sostienen que A.R.P.E. concedió las variaciones en
contravención del Reglamento del Condado, sin justificar las
mismas conforme los criterios establecidos para su concesión
y emitiendo una resolución carente de análisis de los __________________________ Segundo Error: ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL VALIDAR LA DETERMINACIÓN DE LA ARPE AL AUTORIZAR UN PROYECTO RESIDENCIAL MULTIFAMILIAR QUE CONLLEVA VARIACIONES, QUE NO FUERON JUSTIFICADAS, NI CUMPLEN CON LOS CRITERIOS DISPUESTOS EN LA SECCIÓN 6.04 DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN ESPECIAL DEL CONDADO.
Tercer Error: ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL CONFIRMAR LA DETERMINACIÓN DE LA ARPE, LA CUAL AUTORIZÓ UN PROYECTO QUE CONLLEVA VARIACIONES BASÁNDOSE EN LAS CARACTERÍSTICAS DE EDIFICIOS CERCANOS, CONSTRUIDOS BAJO UNA REGLAMENTACIÓN ANTERIOR, VIOLANDO LA POLÍTICA PÚBLICA PLASMADA EN LAS DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL CONDADO, VIGENTE.
Cuarto Error: ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL VALIDAR LA DETERMINACIÓN DE LA ARPE NO EMPECE A QUE DICHA RESOLUCIÓN CARECE DE UN ANÁLISIS E IGNORA LOS CONFLICTOS DE PRUEBA EN EL CASO; NO DESCRIBE LOS HECHOS QUE FUERON RECHAZADOS Y LAS RAZONES QUE TUVO LA AGENCIA PARA ELLO. CC-2005-156 7
conflictos de prueba que tuvo ante su consideración y sin
describir los hechos que rechazó y las razones para ello.
Por su parte, Empresas Ferrer sostiene que la
determinación de A.R.P.E. merece gran deferencia y respeto ya
que la misma está sustentada por evidencia sustancial que
obra en el expediente administrativo. Sostiene además, que
la Asociación de Condóminos y el licenciado Antonetti
Zequeira no han podido derrotar la presunción de legalidad y
corrección que cobija a la determinación de A.R.P.E. mediante
la presentación de evidencia. Veamos.
A.
Antes de entrar a considerar los méritos del presente
recurso, es pertinente precisar el alcance y los límites de
la revisión judicial de las determinaciones o actuaciones que
realizan las agencias administrativas. En esta tarea,
debemos tener presente que “los tribunales tenemos el deber
de fiscalizar rigurosamente las decisiones de dichas
agencias, para asegurar que desempeñen cabalmente sus
importantísimas funciones, y para que el País no pierda la fe
en sus instituciones de gobierno.” Mun. de San Juan v.
J.C.A., 152 D.P.R. 673, 700 (2000).
La revisión judicial de decisiones administrativas tiene
como fin primordial delimitar la discreción de los organismos
administrativos para asegurar que éstos ejerzan sus funciones
conforme la ley y de forma razonable. Mun. de San Juan v.
J.C.A., 149 D.P.R. 263, 279 (1999). Por lo general, éstas
gozan de gran deferencia y respeto de parte de nuestros CC-2005-156 8
tribunales. Mun. de San Juan v. J.P., 169 D.P.R. ___, 2006
T.S.P.R. 155; Hernández v. Centro Unido, 168 D.P.R. ___, 2006
T.S.P.R. 131. Lo anterior se fundamenta en la vasta
experiencia y el conocimiento especializado que poseen los
organismos administrativos sobre los asuntos que
estatutariamente se les ha encomendado. Id.
Ahora bien, la deferencia reconocida cede ante
instancias apropiadas y meritorias, como resulta ser cuando:
(1) la determinación administrativa no está basada en
evidencia sustancial; (2) el organismo administrativo ha
errado en la aplicación o interpretación de las leyes o
reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) cuando
actúa arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando
determinaciones carentes de una base racional; ó (4) si la
actuación administrativa lesiona derechos constitucionales
fundamentales. Sonia M. Vázquez Cintrón v. Banco de
Desarrollo Económico para Puerto Rico, 171 D.P.R. ___, 2007
T.S.P.R. 86; Hernández v. Centro Unido, supra.; Mun. de San
Juan v. J.P., supra. En esencia, los tribunales no pueden
imprimirle un sello de corrección, so pretexto de deferencia,
a determinaciones o interpretaciones administrativas
irrazonables o ilegales o simplemente contrarias a derecho.
Sonia M. Vázquez Cintrón v. Banco de Desarrollo Económico,
supra.
En el ejercicio de nuestra función revisora, es
importante considerar las determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho consignadas en una determinación CC-2005-156 9
administrativa. Mun. de San Juan v. J.P., supra; Rebollo Vda.
de Liceaga v. Yiyi Motors, 160 D.P.R. ___, 2004 T.S.P.R. 2.
Lo anterior permite cotejar si el organismo administrativo
cumplió cabalmente su responsabilidad legal y si además
fundamentó la determinación objeto de revisión. Hernández v.
Centro Unido, supra. Estas determinaciones deben reflejar
que se consideraron y resolvieron los conflictos de prueba y
además, deben describir tanto los hechos probados como los
rechazados. Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, 280. Más aún,
“la expresión de los fundamentos de una decisión no puede ser
pro forma, y debe reflejar que la agencia ha cumplido con su
obligación de evaluar y resolver los conflictos de prueba del
caso ante su consideración.” Id.
Consignar adecuadamente determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho permite que: (1) los tribunales
tengan la oportunidad de revisar adecuadamente la
determinación administrativa ante su consideración; (2)
fomenta que los organismos administrativos adopten decisiones
cuidadosas y razonadas conforme el ámbito de su autoridad y
discreción; (3) ayudan a la parte afectada a entender la
razón de la determinación administrativa, permitiendo así que
ésta decida si solicita o no su revisión ante el foro
apelativo correspondiente o si de lo contrario, acata la
misma; (4) promueve la uniformidad intraagencial, en
particular cuando el proceso decisorio institucional es
adoptado por distintos miembros de un comité especial a
quienes les está encomendado celebrar vistas y recibir la CC-2005-156 10
prueba; y, (5) evita que los tribunales usurpen funciones
propias de las agencias administrativas dado su conocimiento
o expertise. Mun. de San Juan v. J.P., supra; Reyes Salcedo
v. Policía, 143 D.P.R. 85 (1997); Mun. de San Juan v. J.C.A.,
supra, 281-282.
La sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A sec. 2175, estipula que las
determinaciones de hechos de las agencias administrativas
serán sostenidas si están fundamentadas por evidencia
sustancial que obre en el expediente administrativo
considerado en su totalidad. Hernández v. Centro Unido,
supra. Evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante
que una mente razonable podría aceptar como adecuada para
sostener una conclusión.” Hernández v. Centro Unido, supra;
Otero v. Toyota, 163 D.P.R. ___, 2005 T.S.P.R. 8. La
aplicación de este principio evita que se sustituya el
criterio del organismo administrativo en materia
especializada por aquél del tribunal revisor. Id.
En cuanto a las conclusiones de derecho, la L.P.A.U.
dispone que éstas pueden ser revisadas “en todos sus aspectos
por el tribunal.” 3 L.P.R.A sec. 2175. No obstante, los
tribunales deben concederle gran peso y deferencia a las
interpretaciones que los organismos administrativos realizan
de las leyes y reglamentos que administran, por lo que no
pueden descartar libremente las conclusiones e interpretación
de la agencia, sustituyendo el criterio de éstas por el
propio. Hernández v. Centro Unido, supra; P.C.M.E. v. J.C.A., CC-2005-156 11
166 D.P.R. ___, 2005 T.S.P.R. 202. Así, si la interpretación
de la ley o reglamento que realiza determinada agencia
administrativa es razonable, aunque no sea la única
razonable, los tribunales debemos concederle deferencia.
Hernández v. Centro Unido, supra. Más aún, los tribunales
podrán sustituir el criterio de la agencia por el suyo
únicamente cuando no encuentren una base racional para
explicar la determinación administrativa. Hernández v. Centro
Unido, supra; Otero v. Toyota, supra.
B.
En reiteradas ocasiones hemos expresado que las
variaciones son una válvula de escape dentro del rígido
ordenamiento de zonificación vigente en nuestra jurisdicción.
Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P., 139 D.P.R. 349 (1995).
Éstas atenúan el rigor reglamentario permitiendo aliviar
restricciones que regulan el disfrute de determinada
propiedad cuando se demuestra que, dado circunstancias
especiales, la aplicación de la reglamentación vigente es
irrazonable y ocasiona perjuicios a su propietario. Id;
A.R.P.E. v. J.A.C.L., 124 D.P.R. 858 (1989). Así, se evita
que una reglamentación existente se convierta en un
instrumento inflexible e incapaz de amoldarse a situaciones
extraordinarias. T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148
D.P.R. 70 (1999).
Ahora bien, las variaciones, dado su carácter
excepcional, no se favorecen y sólo deben concederse en
situaciones realmente extraordinarias, cuando están CC-2005-156 12
claramente justificadas y procedan conforme las leyes y
reglamentos aplicables. Mun. de San Juan v. Bosque Real,
S.E., 158 D.P.R. 743 (2003); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum
Limited , supra; Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P., supra,
357; A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra, 862. Ello así ya que el
uso inapropiado e indiscriminado de este mecanismo “podría
destruir todo nuestro esquema de zonificación y cambiar
eventualmente las características de un distrito planificado
originalmente con una infraestructura para ciertos usos.”
A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra, 862. Por lo anterior, “una
decisión administrativa concediendo o denegando excepciones o
variaciones acorde a los Reglamentos de Zonificación debe
estar debidamente fundamentada,” demostrando así la agencia
que analizó los criterios estatutarios y reglamentarios
aplicables a la consideración de este tipo de solicitud.
Vélez Rodríguez v. A.R.P.E., 167 D.P.R. ___, 2006 T.S.P.R. 69
(énfasis suplido); López v. Junta Planificación, 80 D.P.R.
646, 664 (1958).
Conforme la facultad delegada estatutariamente para
implantar la política pública que le ha sido encomendada,
A.R.P.E. puede conceder permisos discrecionales mediante la
concesión de excepciones o variaciones a los requisitos de
los reglamentos de zonificación que administra. Asoc. Vec.
Urb. Huyke v. Bco. Santander, 157 D.P.R. 521 (2002). Uno de
estos reglamentos es el de Zonificación Especial del Condado,
aprobado por la Junta de Planificación para “establecer las
normas y criterios que regirán el uso y desarrollo de[l CC-2005-156 13
Condado], para asegurar y fomentar la salud, seguridad,
orden, prosperidad y bienestar general de todos los
residentes, turistas, comerciantes y usuarios del Sector.” 23
R.P.R. sec. 650.1792. De acuerdo a su texto, sus
disposiciones prevalecen sobre las de reglamentos generales
pero quedarán complementadas por aquellas de otros
reglamentos adoptados por la Junta, que apliquen al área
donde ubique la propiedad y hasta donde no sean incompatibles
con el asunto específicamente regulado por el Reglamento del
Condado.11 23 R.P.R. sec. 650.1795.
El Reglamento del Condado regula específicamente la
concesión de variaciones a sus requisitos. Éste permite que
tanto la Junta de Planificación como A.R.P.E. concedan
variaciones en instancias “donde, debido a circunstancias
excepcionales o extraordinarias, una aplicación literal de[l
mismo] resultase en la prohibición o restricción irrazonable
del disfrute de una pertenencia o propiedad.” 23 R.P.R. sec.
650.1851; Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, 695. Estipula
además que a las agencias se le tiene que demostrar “a su
satisfacción[,] que la variación (conseción) aliviará un
perjuicio claramente demostrable, o que la misma habrá de
redundar en los mejores intereses de la comunidad y el
11 “El Reglamento del Condado . . . tiene primacía sobre el Reglamento [de Planificación] Núm. 4 no solo por ser un reglamento especial sino también porque sus disposiciones fueron establecidas con el propósito de atender los problemas específicos que son particulares al área del Condado. Por ende, para conceder variaciones en un proyecto en el área del Condado hay que atenerse en primer lugar a las disposiciones que [el Reglamento del Condado] establece sobre las dispuestas en el Reglamento Núm. 4, que es un reglamento general.” Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, 697. CC-2005-156 14
sector.” Id. De acuerdo al Reglamento, las variaciones deben
ser solicitadas por el dueño de la propiedad para la que se
solicita o por su representante autorizado y A.R.P.E. o la
Junta de Planificación no “considerará o hará variación
(concesión) alguna en exceso de la solicitada.” 23 R.P.R.
sec. 650.1852.
La sección 6.04 del Reglamento del Condado, 23 R.P.R.
sec. 650.1854, establece diez criterios que tienen que
satisfacerse antes que la Junta de Planificación o A.R.P.E.
puedan conceder o denegar una solicitud de variación. Mun. de
San Juan v. J.C.A., supra, 695 nota 2. Dicha disposición
específicamente estipula lo siguiente:
No podrá autorizarse una variación (concesión), en todo o en parte, a menos que existan datos suficientes para establecer: (A)Que circunstancias excepcionales o extraordinarias, tales como la forma irregular del solar u otras circunstancias impiden el disfrute o la utilización de la propiedad. (B)Que debido a circunstancias excepcionales o extraordinarias la aplicación literal de ciertos requisitos específicos de este Capítulo resultaría en una dificultad práctica o en un perjuicio innecesario no creado o atribuible al dueño de la propiedad. (C)Que la variación (concesión) es necesaria para la preservación y el disfrute de un derecho de propiedad y se demuestre que la variación (concesión) aliviará un perjuicio claramente demostrable, cuyo derecho es poseído y disfrutado por otras pertenencias en el mismo distrito, el cual no afecta el bienestar público. (D)Que si en la variación (concesión) se solicitara la autorización de un uso no permitido en el distrito de zonificación, el uso solicitado sea compatible con el carácter esencial del distrito. (E)Que la variación (concesión) ha de redundar en los mejores intereses de la comunidad, municipio, o del pueblo de Puerto Rico. (F)Que la autorización de tal variación (concesión) no afectará adversamente el disfrute y CC-2005-156 15
valor de las pertenencias cercanas en su uso presente y para cualquier otro futuro permitido. (G)Que la autorización de tal variación (concesión) no encarecerá ni afectará adversamente la idoneidad, la seguridad y el funcionamiento conveniente de las facilidades públicas existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas, disposición de desperdicios y otros servicios esenciales. (H)Que la variación (concesión) solicitada está en armonía con los propósitos generales de este Capítulo y con cualquier plan de uso de terrenos adoptado para el área. (I)Que la autorización de tal variación (concesión) es consistente con el documento de Objetivos y Políticas Públicas del Plan de [Uso de] Terrenos, el Plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico, el Programa de Inversiones de Cuatro Años y con la conservación y preservación de recursos naturales e históricos. (J)Que el peticionario, a su vez, está en disposición de aceptar las condiciones y requerimientos adicionales a los requisitos reglamentarios que la Junta o la Administración le imponga para beneficio o protección del interés público.
Id.
Al momento de considerar una solicitud de variación
conforme el Reglamento del Condado, tanto la Junta de
Planificación como A.R.P.E. podrán celebrar discrecionalmente
vistas públicas donde se le permita a las partes interesadas
la oportunidad de presentar su posición en cuanto a la
concesión de la misma. 23 R.P.R. sec. 650.1853. Lo anterior
permitirá que la Junta de Planificación o A.R.P.E. tengan la
oportunidad de “hacer las determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho descansando en la prueba aportada en
la vista que justifique su determinación.” Id.
C.
Este Tribunal no ha vacilado en invalidar la concesión
de variaciones a los requisitos de reglamentos de CC-2005-156 16
zonificación justificadas por condiciones creadas por el
propio proponente de la misma y que impiden el uso pretendido
de la propiedad para la que se solicita. Esto se fundamenta
en la doctrina de la autoinflicción del daño, adoptada en
nuestra jurisdicción en Asoc. C.D. Octubre v. J.A.C.L., 116
D.P.R. 326, 334 (1985). Como regla general, esta norma
“impide la solicitud y concesión de una variación en casos en
que el promovente –conociendo las limitaciones impuestas por
los requisitos de zonificación- se coloca voluntariamente en
una posición que le ocasiona perjuicio irrazonable.” Asoc.
Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759, 772
(1987); Véase además Asoc. Vec. Urb. Huyke v. Bco. Santander,
supra, 555-556; Fuertes y Otros v. A.R.P.E., 134 D.P.R. 947,
959 (1993); A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra, 865. Cabe señalar,
que esta norma fue incorporada al texto del Reglamento del
Condado aplicable al presente recurso.12
La doctrina de la autoinflicción del daño aplica a
cualquier promovente de una variación independientemente de
si su conocimiento de la restricción sobre la propiedad es
real o constrictivo. Asoc. Vec. Urb. Huyke v. Bco.
Santander, supra; Fuertes, Guillermety v. A.R.P.E., 130
12 El Reglamento del Condado establece en su sección 6.04 que no se podrán conceder variaciones a menos que existan datos suficientes para establecer . . . . (B)Que debido a circunstancias excepcionales o extraordinarias la aplicación literal de ciertos requisitos específicos de este Capítulo resultaría en una dificultad práctica o en un perjuicio innecesario no creado o atribuible al dueño de la propiedad.
23 R.P.R. sec. 650.1854(B) (Énfasis suplido). CC-2005-156 17
D.P.R. 971 (1992); A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra. Así, hemos
expresado que al adquirir la propiedad, se presume que su
nuevo dueño la obtuvo con conocimiento de las limitaciones a
las que estaba sujeta, por lo que no puede entonces
premiársele permitiéndole que la utilice para un fin
contrario éstas. Asoc. Vec. Urb. Huyke v. Bco. Santander,
supra. De hecho, hemos expresado que el conocimiento previo
de estas restricciones debilita sus posibilidades de éxito en
los tribunales. A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra.
Ahora bien, en nuestra jurisdicción no hemos considerado
la aplicación de la doctrina de la autoinflicción del daño a
situaciones donde un adquiriente de varios solares los agrupa
para que éstos formen un nuevo solar con dimensiones
irregulares, permitiéndole así justificar una solicitud de
variación. Ante este tipo de situaciones, la jurisprudencia
norteamericana y los comentaristas han determinado que se
autoinflinge un daño que no puede dar base a la concesión de
una variación, aquél que con el propósito de justificarla
deliberadamente configura su propiedad para que tenga forma
irregular. Williams and Taylor, American Land Planning Law,
vol. 7, cap. 151, sec. 151:3, pág. 179, Thomson West, (Ed.
Rev. 2003);13 véase además Appeal of Lally, 404 Pa. 174
(1961); Corsino v. Grover, 148 Conn. 299 (1961); In the
matter of Germaine M. Thomas, et al. v. Board of Standards
and Appeals of the City of New York, et al., 290 N.Y. 109, 48
13 “Of course, if an odd-shaped lot is deliberately created in order to have a situation where a variance would be appropriate, this ranks as self-created hardship and does not provide basis for a variance.” CC-2005-156 18
N.E.2d 284 (1943). En este tipo de situaciones se entiende
que un desarrollador intencionalmente crea un solar de
dimensiones que le permiten argumentar que sufre un daño si
se le aplica literalmente la reglamentación de zonificación
vigente, para tratar de lograr la obtención de ganancias por
el desarrollo de su propiedad si se le concede la variación.
Williams and Taylor, supra, pág. 227.14 Ese daño que sufre
el desarrollador no puede ser un factor a considerarse al
momento de determinar si se concede o no la variación
solicitada. Cabe señalar, que toda alegación de esta
modalidad de daño auto-infligido debe estar fundamentada por
evidencia que demuestre que la forma de una propiedad,
utilizada para justificar una variación, fue deliberadamente
creada por el promovente de la misma. Ferris v. City of
Austin, 150 S.W.3d 514 (2004).
En vista de lo discutido anteriormente y de la
particular situación que consideramos en esta ocasión,
entendemos prudente adoptar en nuestra jurisdicción la
modalidad de daño auto-infligido que hemos discutido. Así,
resolvemos que el que deliberadamente configura su propiedad
para que tenga una dimensión que le permita justificar una
solicitud de variación, se auto-inflige un daño que no puede
ser considerado al momento de evaluar dicha solicitud.
14 “[S]ituation arises when, without any violation of law, a developer consciously creates a difficult situation which may serve as a basis for a finding of hardship and so for a variance, creating an opportunity for a great return from the land.” Id. CC-2005-156 19
III.
Habiendo expuesto y discutido la normativa aplicable
al caso de autos, pasamos a resolver la controversia ante
nuestra consideración.
Como adelantáramos, la Asociación de Condóminos y el
incorrectamente. En primer lugar, sostienen que Empresas
Ferrer provocó la condición utilizada para justificar su
solicitud de variaciones, autoinfligiéndose así el daño que
ahora le impide desarrollar su proyecto como pretende.
Además, aducen que A.R.P.E. concedió las variaciones en
mismas a la luz de los criterios establecidos para su
concesión y emitiendo una resolución carente de análisis de
los conflictos de prueba que tuvo ante su consideración y sin
describir los hechos que fueron rechazados y las razones para
ello.
Por su parte, Empresas Ferrer alega que la determinación
de A.R.P.E. merece deferencia y respeto por parte de este
Tribunal, ya que misma está sostenida por evidencia
sustancial que obra en el expediente administrativo.
Sostiene que la Asociación de Condóminos y el licenciado
Antonetti Zequeira no han presentado evidencia que derrote la
presunción de legalidad y corrección que cobija a la
determinación de A.R.P.E. en controversia. CC-2005-156 20
Empresas Ferrer opcionó la compra de dos solares
colindantes por sus patios posteriores, localizados entre la
Calles Wilson y Luchetti del Condado. En estos terrenos, una
vez agrupados, propone la construcción de un complejo de
vivienda multifamiliar. Dado que el proyecto propuesto
excede varios parámetros de construcción establecidos por el
Reglamento del Condado, Empresas Ferrer solicitó variaciones
a los mismos. Específicamente, Empresas Ferrer solicitó
variaciones en densidad, la altura exterior del edificio, sus
patios laterales exteriores e interiores y en el área bruta
del piso. Esta solicitud se presentó conforme la sección
6.04 del Reglamento del Condado, que establece los criterios
que tienen que satisfacerse antes que A.R.P.E. o la Junta de
Planificación concedan variaciones a los requisitos
reglamentarios. 23 R.P.R. sec. 650.1854; Mun. de San Juan v.
J.C.A, supra, 695, nota 2.
Luego de celebrar vistas públicas y de escuchar a los
proponentes y opositores del proyecto, A.R.P.E. aprobó el
anteproyecto presentado por Empresas Ferrer y las variaciones
a los parámetros de construcción del Reglamento del Condado
solicitadas por la compañía. En su resolución, la agencia se
limitó a consignar como determinaciones de hecho, la
descripción del proyecto a desarrollarse, las variaciones
solicitadas, la dirección física y el número de pisos de los
edificios colindantes, los endosos con los que contaba el
proyecto, la fecha de celebración de la vista pública ante el
oficial examinador y que éste recomendó favorablemente la CC-2005-156 21
aprobación del anteproyecto y la concesión de las variaciones
solicitadas.
Del expediente del presente recurso se desprende que los
opositores a la concesión de las variaciones solicitadas
presentaron un informe preparado por su perito donde se
argumentó que las características del proyecto de Empresas
Ferrer no se ajustaban a la reglamentación vigente y que
A.R.P.E. estaba violentando la política pública vigente en
materia de planificación urbana.15 De hecho, Empresas Ferrer
contestó estos señalamientos en un segundo informe presentado
ante A.R.P.E.16 No obstante lo anterior, de ninguna forma en
la resolución de A.R.P.E. se refleja que se consideró y
resolvió los conflictos de prueba que evidentemente tuvo ante
su consideración la agencia, ni mucho menos se describen los
hechos que durante el procedimiento administrativo fueron
probados o rechazados. Mun. de San Juan v. J.C.A., supra,
280. Esta situación sin lugar a dudas obvia la norma de que
“la expresión de los fundamentos de una decisión no puede ser
pro forma” y que ésta “debe reflejar que la agencia ha
cumplido su obligación de evaluar y resolver los conflictos
de prueba del caso ante su consideración.” Id.
La resolución emitida por A.R.P.E. no hace tampoco
referencia a disposiciones específicas de la sección 6.04 del
Reglamento del Condado que establece los criterios que se
tienen que satisfacer antes que A.R.P.E. conceda una
15 Análisis del Anteproyecto Núm. 01AA2-CET00-05524, Apéndice al recurso de certiorari, pág. 231. 16 Apéndice al recurso de certiorari, pág. 206. CC-2005-156 22
variación. 23 R.P.R. sec. 650.1854. De hecho, una lectura de
las escuetas conclusiones de derecho de la resolución
recurrida demuestra que A.R.P.E. justificó la concesión de
las variaciones solicitadas por Empresas Ferrer simplemente
en la forma irregular del solar, la entrada y salida de
vehículos desde el edificio proyectado, incluyendo la salida
de taxis y las características y valor de los edificios
aledaños. En esencia, estas escuetas conclusiones de derecho
evidencian que la agencia no consideró la solicitud de
variaciones presentada por Empresas Ferrer como correspondía,
según el Reglamento del Condado.
Ante lo que aparentaba ser el fundamento principal
utilizado por Empresas Ferrer para justificar la solicitud de
variaciones que presentó ante A.R.P.E., entiéndase la forma
irregular del solar creada por la futura agrupación de los
dos predios de terreno que opcionó la compañía,17 A.R.P.E.
debió considerar en primer lugar los méritos de esta
justificación. La agencia no podía obviar que en nuestra
jurisdicción no procede “la solicitud y concesión de una
variación en casos en que el promovente –conociendo las
limitaciones impuestas por los requisitos de zonificación- se
17 Ya habíamos señalado que en el Memorial Explicativo que presentó Empresas Ferrer como parte de su solicitud de anteproyecto, la compañía solicitó las variaciones argumentando que las mismas “están directamente relacionadas con la configuración inadecuada de la propiedad.” Apéndice al recurso de certiorari, pág. 66. (Énfasis suplido) Además habíamos indicado que en el Memorando de Derecho que presentó ante A.R.P.E. durante la consideración de su anteproyecto expresó que las variaciones solicitadas “responden a la forma irregular del solar.” Memorando de Derecho de Empresas Ferrer, Id., pág. 202. (Énfasis suplido). CC-2005-156 23
coloca voluntariamente en una posición que le ocasiona
perjuicio irrazonable.” Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de
P.R., supra; Véase además Asoc. Vec. Urb. Huyke v. Bco.
Santander, supra; Fuertes y Otros v. A.R.P.E., supra;
A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra. Como indicáramos, una modalidad
de lo anterior resulta ser cuando el promovente de una
variación deliberadamente configura las dimensiones o forma
de un predio de terreno de forma tal que esta situación sirva
para justificar la concesión de las variaciones que solicita
para la propiedad tal y como ocurrió en este caso. Williams
and Taylor, supra; véase además Appeal of Lally, supra;
Corsino v. Grover, supra; In the matter of Germaine M.
Thomas, et al. v. Board of Standards and Appeals of the City
of New York, et al., supra. De hecho, el Reglamento del
Condado adopta estos principios al disponer que podrán
concederse variaciones a sus requisitos si existen datos
suficientes para establecer “[q]ue debido a circunstancias
excepcionales o extraordinarias la aplicación literal [del
Reglamento] resultaría en una dificultad práctica o en un
perjuicio innecesario no creado o atribuible al dueño de la
propiedad,” 23 R.P.R. sec. 650.1854(B) (énfasis suplido).
A.R.P.E. tenía conocimiento de que la forma irregular
del solar donde se desarrollaría el proyecto fue
deliberadamente creada por Empresas Ferrer. Dicha
irregularidad del solar sirvió como justificación para la
solicitud de variaciones, pues la aplicación literal de las
disposiciones reglamentarias dificultaría el desarrollo de la CC-2005-156 24
propiedad. Memorial Explicativo, Apéndice al recurso de
certiorari, pág. 67. Ante esta situación, A.R.P.E. no
podía considerar el perjuicio que causaba la irregularidad
del solar al desarrollador como fundamento para conceder la
variación, ya que esta condición del solar fue
deliberadamente creada por Empresas Ferrer para justificar su
solicitud de variaciones y a su vez acomodar en el predio del
terreno en controversia el proyecto de construcción que
pretende desarrollar. La agencia debía considerar únicamente
los demás criterios que dispone el Reglamento del Condado
para la concesión de variaciones.
No obstante lo anterior, la agencia no procedió de tal
forma. Como ya advertimos, la resolución emitida por
A.R.P.E. no hace referencia a las disposiciones específicas
de la sección 6.04 del Reglamento del Condado, supra, que
establece los criterios que se tienen que satisfacer antes
que la agencia conceda una variación. Por el contrario,
justificó la concesión de las variaciones solicitadas por
Empresas Ferrer simplemente en la forma irregular del solar
-- factor que no podía considerar --, la entrada y salida de
de taxis, y las características y valor de los edificios
aledaños. En fin, A.R.P.E. no evaluó la solicitud de
variaciones presentada por Empresas Ferrer según lo exige el
Reglamento de Zonificación Especial del Condado, supra.
Definitivamente, estamos ante una determinación
administrativa deficiente que no nos permite otorgarle la CC-2005-156 25
deferencia que generalmente le concedemos a este tipo de
determinaciones administrativas. Las determinaciones de
hecho y conclusiones de derecho consignadas en la Resolución
de A.R.P.E., al igual que el expediente administrativo, no
permiten la conclusión en el sentido de que las variaciones
concedidas cumplen con los criterios para la concesión de las
mismas que establece la sección 6.04 del Reglamento del
Condado. Lo anterior sin lugar a dudas es contrario a la
norma establecida por este Tribunal de que “una decisión
administrativa concediendo o denegando excepciones o
estar fundamentada,” demostrando así la agencia que analizó
los criterios estatutarios y reglamentarios aplicables a la
consideración de este tipo de solicitud. Vélez Rodríguez v.
A.R.P.E., supra; López v. Junta de Planificación, supra.
Permitir actuaciones como las del presente caso, sería
dejar la puerta abierta para que desarrolladores utilicen
como subterfugio la forma irregular de un solar
deliberadamente creada, para fundamentar una solicitud de
variaciones y la eventual construcción de estructuras con
dimensiones no toleradas por la reglamentación vigente. CC-2005-156 26
IV.
Por los fundamentos anteriormente discutidos, se revoca
la determinación del Tribunal de Apelaciones que confirmó la
Resolución emitida por A.R.P.E. mediante la cual autorizó el
anteproyecto y las variaciones en controversia.
Se dictará sentencia de conformidad.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Empresas Ferrer Inc., por conducto del Arq. Enrique Gutiérrez Recurrida
Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.) CC-2005-156 Recurrida
Asociación de Condóminos del Condominio Grand Royal, et al. Interventores-Peticionarios
SENTENCIA
Por los fundamentos anteriormente discutidos, los cuales se incorporan en su totalidad a esta sentencia, se revoca la determinación del Tribunal de Apelaciones que confirmó la Resolución emitida por A.R.P.E.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo Interina. El Juez Asociado señor Rivera Pérez disiente sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Hernández Denton inhibido. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.
Dimarie Alicea Lozada Secretaria del Tribunal Supremo Interina