Departamento De Asuntos Del Consumidor v. TRU of Puerto Rico

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: October 9, 2014
• Docket: CC-2011-758
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Departamento de Asuntos del Consumidor

Recurrido Certiorari

v. 2014 TSPR 119

TRU of Puerto Rico, Inc. 191 DPR ____ h/n/c Toys ―R‖ Us

Peticionario

Número del Caso: CC-2011-758

Fecha: 9 de octubre de 2014

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan, Panel III

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcda. Dora Peñagarícano Lcdo. Edwin León Pérez

Abogado de la Parte Recurrida:

Lcdo. José Morales Bauzá

Materia: Sentencia con Voto Particular Disidente

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurrido

v. CC-2011-758

TRU of Puerto Rico, Inc. h/n/c Toys ―R‖ Us

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 9 de octubre de 2014.

Comparece Toys ―R‖ Us (TRU) y solicita que se

revoque la sentencia del Tribunal de Apelaciones

que confirmó una Resolución emitida por el

Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo). En

esencia, debemos determinar si proceden las multas

que DACo impuso a TRU por alegadamente quebrantar

la reglamentación sobre anuncios engañosos. Luego

de analizar el asunto, concluimos que DACo erró

arbitrariamente al imponer las multas que nos

ocupan, porque no están cimentadas por evidencia

sustancial que obre en el expediente

administrativo. OCS v. Universal, 187 DPR 164, 179 CC-2011-0758 2

(2012).

I

Ante la promulgación del Reglamento contra prácticas y

anuncios engañosos, Reg. Núm. 7751 de 24 de septiembre de

2009, un representante de TRU participó de una reunión con el

Secretario del DACo. 1 En esa reunión se discutió la Regla 13

del Reglamento Núm. 7751, íd. El representante de TRU planteó

la dificultad de establecer las cantidades de artículos

disponibles en una venta especial, ya que el inventario de

sus cuatro tiendas era variado. La recomendación del

Secretario del DACo en esa reunión fue que se estableciera

―la cantidad más baja de la tienda que tuviera‖. Apéndice,

pág. 21. El representante de TRU entendió que para satisfacer

los requerimientos del Reglamento, el anuncio debía incluir

la cantidad mínima como cantidad disponible de los artículos

en venta especial. El 3 de noviembre de 2009, DACo emitió la

―Interpretación del Secretario 2009-02‖ en la que aclaró la

aplicación del Reglamento Núm. 7751, supra. En esa

interpretación no se aclaró expresamente lo que se discutió

en la reunión que tuvieron TRU y DACo.

Varios días después, TRU promocionó una venta especial

del 15 al 21 de noviembre de 2009. Específicamente, el 16 y

18 de noviembre de 2009, un funcionario de DACo realizó desde

su despacho una investigación sobre esa venta especial. La

investigación, que consistió exclusivamente en examinar los

anuncios publicados, llevó al investigador a concluir que se

1 El Reglamento Núm. 7751, supra, fue derogado por el Reglamento contra prácticas y anuncios engañosos, Reg. Núm. 7932 de 15 de octubre de 2010. CC-2011-0758 3

violó la Regla 13(A)(1) del Reglamento Núm. 7751, supra. Las

violaciones consistieron en la publicación de 48 anuncios en

los que se identificó la cantidad mínima disponible de los

artículos en venta especial. El inspector entendió que eso no

cumplía con lo dispuesto en el Reglamento Núm. 7751, supra,

que exige anunciar la cantidad disponible del artículo en

venta especial por tienda. De este modo, se le notificó una

multa de $400 por cada una de las 48 violaciones.

Lo anterior se repitió para las ventas especiales del 6

al 12 de diciembre y del 13 al 19 de diciembre de 2009. En

todas ellas se le imputó a TRU infringir la Regla 13(A)(1)

del Reglamento Núm. 7751, supra, por utilizar la frase

―mínimo por tienda‖ para establecer la cantidad disponible de

artículos. Por las ventas del 6 al 12 de diciembre de 2009,

se le notificaron 21 infracciones con una multa de $400 por

cada una y, en las ventas del 13 al 19 de diciembre de 2009,

se le notificaron 24 infracciones y una multa de $400 por

cada una.

Una vez el caso estaba ante la consideración de DACo,

TRU solicitó la desestimación de las infracciones. Arguyó que

DACo no podía ir en contra de sus propias acciones, dado que

su Secretario les sugirió hacer referencia al mínimo de los

artículos disponibles. Añadió que la imposición de las multas

no cumplió con lo dispuesto en el Reglamento para la

imposición de multas, Reglamento Núm. 7750 de 24 de

septiembre de 2009, y que no cometió las infracciones

alegadas. CC-2011-0758 4

Tras la celebración de una vista administrativa y

aquilatar la prueba allí presentada, DACo concluyó que las

infracciones fueron cometidas y ordenó el pago de $37,600 por

todas las multas impuestas. La agencia no acogió las defensas

esgrimidas por TRU. Puntualizó que las directrices del

Reglamento contra prácticas y anuncios engañosos, supra, eran

claras al establecer que se debía incluir la cantidad de

artículos disponible por tienda. A modo de conclusión,

estableció que TRU no siguió la recomendación de anunciar el

inventario disponible en una de sus cuatro tiendas, sino que

utilizó la frase ―mínimo por tienda‖, independientemente de

las cantidades disponibles.

Además, DACo determinó que era inaplicable el Reglamento

para la imposición de multas, supra, ya que alegadamente ese

se utilizaba solo en los casos donde el funcionario de la

agencia visita una tienda en particular.

Inconforme, TRU presentó un recurso de revisión

administrativa en el que repitió sus defensas anteriores. En

síntesis, argumentó que no se violó el Reglamento contra

prácticas y anuncios engañosos, supra, y que no procedían las

multas impuestas. Además, adujo que si no se cumplió

debidamente con el señalamiento de la cantidad de artículos

disponibles lo que procedía conforme a la Regla 14 del

Reglamento contra prácticas y anuncios engañosos, supra, era

que se tuviera como no puesto y que la tienda ofreciera

―rainchecks‖ a sus clientes en el caso de que la mercancía se

agotara. Además, expresó que los Avisos de Infracción no CC-2011-0758 5

cumplieron con las disposiciones del ―Reglamento para la

Imposición de Multas‖, ya que omitieron cierta información

como: (i) la dirección física de la tienda intervenida; (ii)

el lugar y hora en que los avisos se emitieron; (iii) las

personas que recibieron las infracciones; (iv) una

advertencia de que DACo podía, dentro del término de veinte

días, notificar formalmente una multa administrativa y; (v)

las firmas de los representantes de TRU que recibieron los

avisos. TRU precisó que se le violó su debido proceso de ley

al remitírsele los avisos de infracción junto con las

notificaciones de las multas. Además, indicó que DACo abusó

de su discreción al emitir multas múltiples por una sola

violación, ya que el Reglamento Núm. 7751, supra, no lo

permitía. Por su parte, DACo presentó su alegato en

oposición.

Al evaluar los escritos de las partes, el Tribunal de

Apelaciones concluyó que TRU violó la Regla 13(A)(1) del

Reglamento Núm. 7751, supra. Ese foro expresó que permitir la

utilización de la palabra ―mínimo‖ derrotaría el propósito de

proveerle seguridad al consumidor sobre la cantidad

disponible del artículo. Asimismo, rechazó las defensas de

TRU, a saber, la doctrina de los actos propios y la violación

al reglamento de multas. Determinó que la notificación de las

multas fue adecuada y, a tales efectos, puntualizó que TRU

tuvo conocimiento de la conducta imputada y que tuvo

oportunidad de defenderse. CC-2011-0758 6

En desacuerdo, el 15 de septiembre de 2011, el

peticionario presentó la petición de certiorari que nos

ocupa. En ella repitió los mismos argumentos aducidos ante el

Tribunal de Apelaciones.

El 16 de diciembre de 2011 emitimos el auto de

certiorari. Con el beneficio de la comparecencia de ambas

partes, pasamos a resolver la controversia ante nuestra

consideración.

II

Nuestro derecho administrativo se cimenta en la norma

que establece que los dictámenes de los organismos

administrativos merecen la mayor deferencia judicial. The

Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 821 (2012);

Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, 1002 (2011);

Vélez v. A.R.Pe., 167 DPR 684, 693 (2006). Los procesos

administrativos y las determinaciones de hechos de las

agencias están cobijadas por una presunción de regularidad y

corrección. Íd.; Henríquez v. Consejo de Educación Superior,

120 DPR 194, 210 (1987). La revisión judicial se

circunscribe a determinar si la actuación de la agencia es

arbitraria, ilegal o irrazonable. O.E.G. v. Rodríguez, 159

DPR 98, 119 (2003).

Las determinaciones de hechos de una agencia

administrativa deben sostenerse por los tribunales si están

respaldadas por evidencia suficiente que surja del expediente

administrativo considerado en su totalidad. The Sembler Co.

v. Mun. de Carolina, supra, págs. 821-822; Pacheco v. CC-2011-0758 7

Estancias, 160 DPR 409, 432 (2003). No obstante, las

conclusiones de derecho serán revisables en todos sus

aspectos. Sec. 4.5 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de

1988, según enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme, 3 LPRA sec. 2175. Ahora bien, los

tribunales no deben descartar livianamente las conclusiones

de derecho hechas por las agencias administrativas. Torres

Santiago v. Depto. Justicia, supra, págs. 1002-1003. Por el

contrario, deben dar gran peso y deferencia a las

aplicaciones e interpretaciones que hagan las agencias con

respecto a las leyes y reglamentos que administran. Asoc.

Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940

(2010); Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 DPR 70,

75 (2000).

La deferencia que se reconoce a las decisiones de las

agencias administrativas cederá cuando no se fundamente en

evidencia sustancial, cuando la agencia se equivoque en la

aplicación de una ley o cuando la actuación sea arbitraria,

irrazonable o ilegal. OCS v. Universal, supra, pág. 179. CC-2011-0758 8

III

Al examinar con detenimiento el expediente de este caso

y las disposiciones reglamentarias aplicables, es ineludible

concluir que las multas impuestas deben ser revocadas ya que

no hay evidencia sustancial en el expediente que las

justifique. OCS v. Universal, supra, pág. 179.

La disposición reglamentaria alegadamente infringida por

TRU, conforme a la decisión del Tribunal de Apelaciones, fue

la Regla 13(A) del Reglamento contra Prácticas y Anuncios

Engañosos, Reglamento Núm. 7751, supra. Específicamente, esa

regla dispone:

El comerciante tendrá disponible para la venta, en la tienda o en el almacén, los bienes anunciados en especial, en cantidades suficientes para responder a la demanda razonablemente anticipada durante todo el período de efectividad de la venta especial anunciada, a menos que se cumpla con los siguientes requisitos:

1. el anuncio del bien en especial indica clara y adecuadamente la cantidad disponible de cada uno de los bienes en especial por tienda;

2. que la venta especial finalizará en una fecha

determinada; y

3. hasta que se vendan los artículos disponibles. CC-2011-0758 9

Por su parte, la Regla 14 del Reglamento contra

Prácticas y Anuncios Engañosos, supra, establece en lo

pertinente:

REGLA 14 — ARTÍCULOS SUSTITUTOS Y VALES ("RAIN CHECKS")

A. Cuando no se encuentre disponible para la venta el bien anunciado en especial, el comerciante vendrá obligado a ofrecer al consumidor un artículo sustituto por el precio del bien anunciado en especial.

B. En ausencia de un artículo sustituto el comerciante tendrá que pagar el valor representativo del descuento de una sola unidad en efectivo al consumidor.

C. Si el consumidor prefiere la compra del bien anunciado en especial, el comerciante deberá ofrecerle un vale ("rain check"), cumpliendo el comerciante con los siguientes requisitos:

1. conseguirle al consumidor el bien en especial dentro de los siguientes treinta (30) días calendarios;

2. dentro de los treinta (30) días notificarle al consumidor, por teléfono, por correo ordinario, o por correo electrónico, que el bien está disponible para ser recogido;

3. conservar el bien a disposición del consumidor por quince (15) días calendarios contados a partir de la notificación al consumidor; y CC-2011-0758 10

4. transcurrido el término de treinta (30) días, el consumidor podrá optar entre un artículo sustituto, el valor en efectivo del descuento anunciado del artículo en especial, o extender el vale por un término adicional de treinta (30) días. En el caso de optar por el artículo sustituto el precio será igual al del artículo anunciado en especial.

Basándose en la Regla 13, DACo multó a TRU porque en

varios anuncios sobre ventas especiales no especificó la

cantidad disponible de cada uno de los bienes en especial por

tienda. En esos anuncios, TRU expuso la cantidad mínima de

artículos disponibles, pero no así la cantidad exacta. El

DACo interpretó que esa acción violaba de forma automática la

Regla 13 del Reglamento contra prácticas y anuncios

engañosos, supra. Por ello, expidió las 93 multas que nos

ocupan.

Al evaluar el contenido de la Regla 13, íd., vemos que

su propósito es regular la disponibilidad de los bienes

anunciados en una venta especial. Esa regla exige, como norma

general, que los comerciantes tengan suficiente mercancía

para suplir la demanda durante una venta especial. Por el

contrario, si no hay mercancía suficiente y se agota durante

una venta especial, los comerciantes vienen obligados a

ofrecer los llamados ―rainchecks‖ o artículos sustitutos.

Véase, Regla 14 del Reglamento contra prácticas y anuncios

engañosos, supra. Ahora bien, la propia Regla 13 reconoce

unas circunstancias excepcionales en las que un comerciante

no tiene que tener disponible una cantidad de mercancía CC-2011-0758 11

razonable para suplir la demanda durante todo el tiempo de

vigencia de la venta especial si cumple con indicar: (1) la

cantidad de los artículos disponibles; (2) la duración de la

venta especial o; (3) que la venta es hasta que se agoten los

artículos disponibles. Cónsono con ello, el Secretario del

DACo en su Interpretación 2009-02 explicó que ―si no se

indican los artículos disponibles, los artículos anunciados

en especial deben estar disponibles durante la efectividad de

la venta especial‖. Apéndice, pág. 704.

Resolvemos que DACo erró al multar a TRU porque no

indicó clara y adecuadamente la cantidad de artículos

disponibles en sus ventas especiales. TRU no tenía la

obligación de incluir esa información en los anuncios. La

obligación de TRU, según la Regla 13, era tener la cantidad

suficiente de los artículos anunciados para suplir la

demanda. Como excepción, si TRU carecía de la cantidad de

mercancía suficiente, tenía a su disposición cumplir con los

tres requisitos antes mencionados. A nuestro juicio, DACo

debió investigar primero si se cumplía con el propósito

principal de la Regla 13 del Reglamento contra prácticas y

anuncios engañosos, supra: que el comerciante tenga la

cantidad suficiente de los artículos anunciados. Solo al

incumplir con esa disposición se tornaba pertinente analizar

si los anuncios publicados indicaban la cantidad disponible

de los artículos de venta especial. Antes de eso, el análisis

de los anuncios sería prematuro e impertinente, pues el

requisito del inciso 1 de la Regla 13 del Reglamento contra CC-2011-0758 12

prácticas y anuncios engañosos, supra, cobra vigencia ante el

incumplimiento del comerciante de mantener una cantidad

suficiente de artículos en especial durante toda la venta.

En este caso no se evaluó el cumplimiento principal que

impone la regla. DACo se limitó a evaluar cómodamente desde

su despacho los anuncios publicados y no acudió a las tiendas

de TRU para verificar si, efectivamente, mantenían una

cantidad de mercancía suficiente para satisfacer la demanda

de artículos en especial.

En otras palabras, el reglamento le requiere a todo

comerciante tener mercancía suficiente para satisfacer ―la

demanda razonablemente anticipada‖ del objeto ofrecido en

venta especial. Regla 13(A) del Reglamento contra prácticas y

anuncios engañosos, supra. Si no la tiene, no procede

multarle por violar el reglamento, porque este le da otra

alternativa: el comerciante puede limitar el alcance de la

venta especial indicando clara y adecuadamente la cantidad de

artículos por tienda, Regla 13(A)(1), íd., ponerle una fecha

límite a la venta, Regla 13(A)(2), íd., o indicar que la

venta terminará cuando se agoten los artículos disponibles,

Regla 13(A)(3), íd.

Si el comerciante no tenía artículos suficientes para

satisfacer la ―demanda razonablemente anticipada‖ ni escogió

limitar la venta mediante las alternativas que la Regla 13,

íd., le provee, tampoco puede ser multado si ofreció a sus

clientes ―un artículo sustituto por el precio del bien

anunciado en especial‖ –Regla 14(A), íd.- o si, en la CC-2011-0758 13

alternativa, ofreció el valor en efectivo que equivale al

descuento de una unidad del bien anunciado en especial. Regla

14(B), íd. En ese último caso, si el cliente insiste en el

artículo específico que se anunció en la venta especial, ―el

comerciante deberá ofrecerle un vale o ‗rain check’‖. Regla

14(C), íd.

Solo se puede multar al comerciante si no cumplió con

ninguna de estas alternativas. En este caso, como DACo no

hizo una investigación de campo y el inspector se limitó a

leer los anuncios (―shoppers‖) desde su oficina, el

expediente no contiene prueba de que el comerciante fallara

en ofrecer a los clientes las alternativas descritas

anteriormente. Por lo tanto, no hay evidencia sustancial en

el expediente que justifique la multa impuesta.

DACo se embarcó en un análisis de la excepción, sin

antes cerciorarse si existía un incumplimiento con la

disposición general. Además, aquí DACo prefirió esperar a que

TRU publicara no una, sino varias hojas de especiales para

entonces notificarle las multas por correo ordinario.

Debido a que en el expediente administrativo no existe

evidencia sustancial que demuestre que TRU no tenía una

cantidad suficiente de artículos para suplir la demanda, es

impertinente entrar a evaluar el contenido de los anuncios en

controversia. Por el contrario, si se hubiese realizado una

investigación adecuada que demostrara que TRU no tenía una

cantidad suficiente de mercancía para suplir la demanda y se

negaba a entregar ―rain checks‖, entonces era pertinente CC-2011-0758 14

analizar si los anuncios que TRU publicó cumplían con una de

las excepciones que permite la Regla 13 del Reglamento contra

prácticas y anuncios engañosos, supra. Cumplir con el

requerimiento de la regla en los anuncios sirve únicamente

para eximir a TRU de tener que proveer una cantidad

suficiente de artículos por la duración de la venta especial.

La irrazonabilidad de la decisión administrativa también

se debe a que DACo no cumplió con su Reglamento para la

imposición de multas, supra. La Regla 3 de ese Reglamento,

íd., indica que su alcance incluye ―delinear las pautas que

usarán los empleados y funcionarios del [DACo] en los

procedimientos administrativos de imposición de multas y

sanciones por infracciones a las leyes y reglamentos bajo

[su] jurisdicción‖. Como se aprecia, ese Reglamento no

excluye de su aplicación a ningún procedimiento de imposición

de multas. Es decir, aplica a todos. Por su parte, la Regla 4

del Reglamento para la imposición de multas, íd., expresa que

su propósito es establecer ―parámetros uniformes‖ en la

fijación de multas administrativas.

La Regla 8 del Reglamento de imposición de multas, íd.,

establece que los inspectores de DACo son los encargados de

investigar y emitir avisos de infracción. Esa misma Regla

contiene unos requisitos que deben tener los avisos de

infracción que DACo emita. En particular, esa Regla indica

que todo aviso de infracción contendrá:

1. Una descripción de las circunstancias personales del infractor, incluyendo, pero sin limitarse a, nombre de la persona, negocio o institución CC-2011-0758 15

intervenida o investigada, dirección física y postal, y los números de teléfonos disponible. En el caso de una corporación, sociedad o entidad jurídica se expresará el nombre y dirección del Presidente, o del agente residente;

2. La descripción de las circunstancias en que se realiza la inspección: lugar, fecha, hora en que se emitió el aviso, nombre de la persona o personas que reciben la infracción y su posición dentro de la estructura organizacional del negocio o institución investigada;

3. La descripción de la actuación u omisión constitutiva de violación;

4. Las disposiciones legales o reglamentarias por las cuales se le notifica el aviso de infracción;

5. Una advertencia a los efectos de que el Departamento podrá, dentro del término de veinte (20) días contados a partir de ser emitido el aviso de infracción, notificar formalmente una multa administrativa y la cantidad máxima de dinero que podría imponérsele; y

6. Las circunstancias del empleado o funcionario que emite el mismo, nombre completo en letra de molde, la Oficina Regional, Unidad o División del Departamento en la cual trabaja y su firma.

Un análisis del expediente refleja que no se cumplió con

los siguientes requisitos que exige la Regla 8, íd.: (1) la

dirección física de las tiendas investigadas; (2) el nombre y

dirección del agente residente de TRU; (3) el lugar y la hora

en que se emitieron los boletos; (4) el nombre de la persona

que recibió las infracciones y su posición en TRU; (5) una CC-2011-0758 16

advertencia de que DACo podía dentro del término de veinte

días contados a partir de ser emitidos los avisos de

infracción notificar formalmente una multa administrativa y

la cantidad máxima que podía imponerse; (6) las

circunstancias de los funcionarios que emitieron las multas

en cuanto a la unidad de DACo en que trabajaban; (7) las

firmas de los representantes de TRU y su nombre en letra de

imprenta.

Es claro que los avisos de infracción en este caso no

tenían algunos de los requisitos señalados porque los

inspectores de DACo no visitaron ninguna de las cuatro

tiendas de TRU. Las Reglas 3 y 4 del Reglamento para la

imposición de multas, supra, establecen que su alcance es lo

suficientemente amplio como para incluir situaciones como

esta. Reconocemos que pueden surgir situaciones en las que es

innecesario cumplir con la Regla 8 del Reglamento para la

imposición de multas, íd. Sin embargo, dada la naturaleza de

las violaciones reglamentarias alegadas en este caso, era

necesario cumplir con la Regla 8, íd. DACo incumplió con su

Reglamento. Eso es contrario a la norma trillada que

establece que las agencias administrativas están obligadas a

observar estrictamente sus propios reglamentos. Torres v.

Junta Ingenieros, 161 DPR 696, 715 (2004); T-Jac, Inc. v.

Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 81 (1999); García Cabán

v. U.P.R., 120 DPR 167, 175 (1987). DACo no tiene facultad

para aplicar sus reglamentos solo cuando le plazca. CC-2011-0758 17

Así pues, es ineludible concluir que DACo erró al

imponer las multas en pugna al amparo de la Regla 13(A)(1)

del Reglamento contra prácticas y anuncios engañosos, supra.

DACo emitió las multas sin constatar la cantidad de bienes

que tenía disponible TRU en las tiendas, ni cerciorarse si,

en la alternativa, se ofrecían los ―rainchecks‖ o artículos

sustitutos. Solo si no se ofrecía nada de esto estaría TRU en

violación del Reglamento. DACo tampoco cumplió con los

requisitos que establece su Reglamento de imposición de

multas, supra. A pesar de que reconocemos la deferencia que

le debe el Poder Judicial a las interpretaciones ofrecidas

por las agencias sobre sus propios reglamentos, en este caso,

esa interpretación es irrazonable porque no hay evidencia

sustancial en el expediente que demuestre que TRU no tenía

cantidades disponibles de los artículos objeto de las 93

multas que nos ocupan. OCS v. Universal, supra; The Sembler

Co. v. Mun. de Carolina, supra; Torres Santiago v. Depto.

Justicia, supra; Vélez v. A.R.Pe., supra; O.E.G. v.

Rodríguez, supra. Ausente esa prueba, no puede decirse que

TRU incumplió con lo que el reglamento le requiere.

IV

Por los fundamentos antes expuestos, revocamos la

determinación irrazonable de DACo ante la ausencia de

evidencia sustancial que la justifique. Se dejan sin efecto

todas las multas que DAco impuso a TRU.

Lo acordó y ordena el Tribunal, y certifica la

Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada Oronoz CC-2011-0758 18

Rodríguez concurre con el resultado sin opinión escrita. La

Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió un Voto

Particular Disidente al cual se unió la Jueza Presidenta

señora Fiol Matta.

Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurrido CC-2011-0758 v.

Voto particular disidente emitido por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez al que se une la Jueza Presidenta señora Fiol Matta

San Juan, Puerto Rico, a 9 de octubre de 2014

Disiento respetuosamente del curso seguido por una

mayoría de este Tribunal por entender que la Sentencia que

hoy se emite, lejos de adelantar los intereses de los

consumidores puertorriqueños, desvirtúa el propósito de los

reglamentos pertinentes aprobados por el Departamento de

Asuntos del Consumidor (DACo). En vez, confirmaría la

sentencia del Tribunal de Apelaciones que validó las multas

impuestas a Toys ―R‖ Us de Puerto Rico (TRU) por incumplir

con el Reglamento Contra Prácticas y Anuncios Engañosos,

Reg. Núm. 7751 de 24 de septiembre de 2009.

Pasemos entonces a resumir los hechos que sirven de

trasfondo a la controversia ante nuestra consideración.

El 24 de octubre de 2009 entró en vigor el Reglamento

Contra Prácticas y Anuncios Engañosos, Reg. Núm. 7751, CC-2011-0758 2

supra, promulgado por el DACo en virtud de los poderes

conferidos en su Ley Orgánica. Ley Orgánica del

Departamento de Asuntos del Consumidor, Ley Núm. 5 de 23 de

abril de 1973, 3 L.P.R.A. sec. 341. Este Reglamento tiene

el ―propósito de proteger a los consumidores de las

prácticas y anuncios que creen o tiendan a crear una

apariencia falsa o engañosa sobre bienes o servicios

ofrecidos en el comercio‖. Reg. Núm. 7751, supra, Regla 2.

En anticipación a la fecha de efectividad de este

reglamento, el peticionario, TRU, y otros comerciantes

solicitaron una reunión con el Secretario del DACo para

discutir varias dudas antes de la temporada navideña de

2009. Apéndice del Certiorari, en la pág. 21. La reunión se

celebró el 21 de octubre de 2009. Entre otros asuntos, en

la reunión TRU expresó inquietud ante las nuevas

disposiciones aplicables a ventas especiales plasmadas en

las Reglas 13, 14 y 15 del Reglamento Contra Prácticas y

Anuncios Engañosos, Reg. Núm. 7751, supra, pues TRU posee

cuatro tiendas en Puerto Rico — cada una con un inventario

único — pero sólo publica un anuncio de venta especial que

aplica a las cuatro tiendas. Debido a que el número de

artículos disponibles que TRU anuncia varía de tienda en

tienda, le solicitó al Secretario una recomendación sobre

cómo divulgar el inventario disponible para cumplir con las

exigencias del Reglamento. Según el testimonio presentado

por las partes y las determinaciones de hechos emitidas por

el Juez Administrativo en la vista administrativa ante el CC-2011-0758 3

DACo, la recomendación del Secretario fue ―que estableciera

‗la cantidad más baja de la tienda que tuviera‘‖. Id.

Luego de celebrada la reunión, el 3 de noviembre de

2009, el DACo emitió la Interpretación del Secretario 2009-

02, donde profundizó sobre las disposiciones del Reglamento

Contra Prácticas y Anuncios Engañosos. En particular, el

Secretario interpretó las Reglas 5, 13, 14, 15, 11(I),

22(J), 23 y 28 del Reglamento en cuestión. Respecto a la

Regla 13, en síntesis, estableció que ―los anuncios de los

artículos anunciados en especial indicarán el número de

artículos disponibles por tienda o en el almacén y que la

venta especial finalizará cuando se vendan los artículos

disponibles‖. Interpretación del Secretario 2009-02, supra,

en la pág. 4.

Así las cosas, y a raíz de una investigación realizada

el 18 de noviembre de 2009 por un funcionario del DACo, el

Departamento encontró que cuarenta y ocho (48) anuncios

publicados por TRU en una hoja de venta especial violaron

la Regla 13(A)1 del Reglamento Contra Prácticas y Anuncios

Engañosos, Reg. Núm. 7751, supra. 2 En su ―shopper‖, TRU

había identificado la cantidad disponible de artículos en

venta especial utilizando la frase ―mínimo uno (1) por

tienda‖. El DACo determinó que esta frase no cumplía con el

requisito de la Regla 13(A)1 de indicar clara y

adecuadamente la cantidad total disponible de los artículos

en venta especial. Posteriormente, el DACo encontró

2 La fecha de vigencia de la venta especial fue del 15 al 21 de noviembre. CC-2011-0758 4

veinticuatro (24) y veintiún (21) infracciones adicionales

en anuncios de venta especial publicados durante los meses

de noviembre y diciembre de 2009, para un total de noventa

y tres (93) infracciones a la Regla 13(A)1 del Reglamento

Contra Prácticas y Anuncios Engañosos, Reg. Núm. 7751,

supra, Regla 13(A)1. 3 El 10 de diciembre de 2009, notificó

una multa de $400 por cada una de las noventa y tres (93)

infracciones.

TRU solicitó la revisión de las multas notificadas y

el 5 de mayo de 2010 se celebró una vista administrativa.

En la vista testificó la empleada de TRU responsable de

coordinar con los diseñadores de los ―shoppers‖. Según su

testimonio, la señora indicó que originalmente los anuncios

a pautar contenían la cantidad disponible de artículos por

tienda y ninguno incluía la palabra ―mínimo‖. No obstante,

luego de la reunión con el Secretario, la representación

legal de TRU le indicó que debían utilizar la palabra

―mínimo‖.

Por su parte, TRU solicitó la desestimación de las

multas impuestas, alegando que no incumplió con la Regla

13(A)1 del Reglamento Contra Prácticas y Anuncios

Engañosos, Reg. Núm. 7751, supra. Además, adujo que el DACo

estaba impedido de ir en contra de sus propios actos, pues

en la reunión celebrada entre las partes el Secretario le

expresó a los representantes de TRU que indicaran la

cantidad disponible según la tienda que menos inventario

3 Las fechas de vigencia de los anuncios de venta especial fueron del 6 al 12 de diciembre y del 13 al 19 de diciembre. CC-2011-0758 5

tuviera. A su vez, alegó que, al notificar las infracciones

y multas, el DACo no cumplió con el Reglamento Para la

Imposición de Multas, pues no emitió Aviso de Infracción

alguno antes de notificar las multas. Reg. Núm. 7750,

supra.

Mediante Resolución dictada el 5 de enero de 2011, el

DACo ordenó TRU a pagar la cantidad total de $37,600, esto

es, una multa de $400 por cada una de las noventa y tres

(93) infracciones. Posteriormente, TRU solicitó la revisión

judicial de la determinación del DACo ante el Tribunal de

Apelaciones, quien confirmó la resolución mediante

sentencia archivada en autos el 16 de agosto de 2011.

Inconformes con la determinación del Tribunal de

Apelaciones, TRU acudió ante este Tribunal y planteó los

siguientes errores. Primero, erró el Tribunal de

Apelaciones al confirmar la resolución del DACo que

resolvió que TRU infringió la Regla 13(A)1 del Reglamento

supra. Segundo, erró el foro apelativo intermedio al no

desestimar las multas impuestas porque el DACo no emitió

los Avisos de Infracción que exige la Regla 8 del

Reglamento para la Imposición de Multas, Reg. Núm. 7750,

supra. Tercero, el DACo abusó de su discreción al imponer

varias multas por una sola violación al Reglamento Contra

Prácticas y Anuncios Engañosos, Reg. Núm. 7751, supra.

Finalmente, el DACo está impedido de ir en contra de sus

propios actos, debido a la alegada incompatibilidad entre CC-2011-0758 6

las expresiones del Secretario en la reunión con TRU del

21 de octubre de 2009 y la Interpretación del Secretario

Núm. 2009-02, supra.

Planteada así la controversia, el 16 de diciembre de

2011 expedimos el auto solicitado. Con el beneficio de la

comparecencia de las partes, procedemos a resolver.

La revisión judicial de las decisiones administrativas

busca delimitar la discreción de las agencias para

cerciorarse que éstas ejerzan sus funciones conforme a la

ley y de forma razonable. Mun. De San Juan v. J.C.A.,

149 D.P.R. 263, 279 (1999). Considerando la vasta

experiencia y el conocimiento especializado que poseen las

agencias gubernamentales sobre los asuntos que se le han

delegado mediante legislación, como norma general, las

decisiones que toman los organismos administrativos gozan

de gran deferencia y respeto de parte de nuestros

tribunales. Mun. San Juan v. Plaza Las Américas, 169 D.P.R.

310 (2006); Hernández v. Centro Unido, 168 D.P.R. 592

(2006).

No obstante, esta deferencia no puede servir de

pretexto para imprimirle un sello de corrección a

decisiones o interpretaciones administrativas irrazonables

o contrarias a derecho. Por lo tanto, la deferencia

reconocida cede en instancias apropiadas y meritorias, a

saber: (1) cuando la determinación administrativa no está

basada en evidencia sustancial; (2) cuando la agencia erró CC-2011-0758 7

al aplicar o interpretar las leyes o reglamentos que

administra; (3) cuando la agencia realiza determinaciones

carentes de base racional, por lo que actúa de forma

arbitraria, irrazonable o ilegal; o (4) cuando la actuación

administrativa lesiona derechos constitucionales

fundamentales. Empresas Ferrer v. ARPe, 172 D.P.R. 254, 264

(2007).

Las determinaciones de hecho de los organismos

administrativos gozan de una presunción de regularidad y

corrección que los tribunales deben respetar y le

corresponde a la parte que las impugne producir evidencia

suficiente como para derrotar esta presunción. Otero v.

Toyota, 163 D.P.R. 716 (2005). Según establece la sección

4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

(L.P.A.U.), los tribunales sostendrán las determinaciones

de hechos que realicen las agencias administrativas si, al

considerar el expediente administrativo en su totalidad,

sus determinaciones están basadas en evidencia sustancial.

Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170

de 12 de agosto de 1988, sec. 4.5, 3 L.P.R.A sec. 2175;

Empresas Ferrer, 172 D.P.R. en la pág. 265. A su vez,

evidencia sustancial es ―aquella evidencia relevante que

una mente razonable podría aceptar como adecuada para

sostener una conclusión‖. Hernández v. Centro Unido, 168

D.P.R. en la pág. 615. CC-2011-0758 8

Por otro lado, la facultad de los tribunales para

revisar conclusiones de derecho es mayor, aunque no

absoluta:

En cuanto a las conclusiones de derecho, la L.P.A.U. dispone que éstas pueden revisarse ‗en todos sus aspectos por el tribunal‘. 3 L.P.R.A. sec. 2175. No obstante, los tribunales deben conceder gran peso y deferencia a las interpretaciones que los organismos administrativos realizan de las leyes y los reglamentos que administran, por lo que no pueden descartar libremente las conclusiones e interpretación de la agencia, sustituyendo el criterio de éstas por el propio. . . . Así, si la interpretación de la ley o reglamento que realiza determinada agencia administrativa es razonable, aunque no sea la única razonable, los tribunales debemos concederle deferencia. . . . Más aún, los tribunales podrán sustituir el criterio de la agencia por el suyo únicamente cuando no encuentren una base racional para explicar la determinación administrativa. Empresas Ferrer, 172 D.P.R. en la pág. 266 (Citas omitidas).

Por lo tanto, el estándar que utilizará un tribunal

para revisar las decisiones de la agencia depende del

aspecto de la decisión que se revisa: si es una

determinación de hechos o una conclusión de derecho.

A

El DACo fue creado con el propósito principal de

vindicar e implementar los derechos del consumidor.

3 L.P.R.A. sec. 341b. Para cumplir con esta encomienda, y

en virtud de la facultad del Secretario del DACo para

―[r]eglamentar y fiscalizar los anuncios y las prácticas

engañosas en el comercio‖, 3 L.P.R.A. sec. 341e(j), el

24 de septiembre de 2009 se aprobó el Reglamento Contra CC-2011-0758 9

Prácticas y Anuncios Engañosos, Reg. Núm. 7751, supra. El

mismo entró en vigor el 24 de octubre de 2009.4

Cónsono con la misión del DACo, el Reglamento Contra

Prácticas y Anuncios Engañosos debe interpretarse

liberalmente a favor del consumidor. Reg. Núm. 7751, supra,

Regla 4. Este Reglamento aspira a que el consumidor cuente

con toda la información necesaria y adecuada para poder

tomar una decisión informada sobre el bien o servicio

anunciado. Consecuentemente, define un anuncio engañoso

como:

[C]ualquier anuncio que constituya o tienda a constituir fraude, engaño o comunique o tienda a comunicar una idea falsa o incorrecta sobre el bien o servicio anunciado. Cualquier anuncio que omite datos relevantes del producto, bien o servicio, limitando al consumidor de tomar decisiones informadas e inteligentes.

Id. Regla 5(c).

Más aún, la Regla 8 del Reglamento Contra Prácticas y

Anuncios Engañosos dispone lo siguiente sobre la forma que

deben tener los anuncios:

Todo anuncio deberá estar redactado, expresado y presentado en tal forma que lleve a la mente del consumidor toda aquella información que le sea esencial y necesaria para conocer sobre las cualidades, calidad, formas de pago, precio, tamaño, cantidad, utilización o cualquier otra característica del bien o servicio que se anuncia, libre de toda ambigüedad que puede tender a confundirlo.

Id. Regla 8(A).

4 El Reglamento Núm. 7751 derogó los reglamentos 7402 y 7581. A su vez, el Reglamento Núm. 7751 fue derogado por el Reglamento Contra Prácticas y Anuncios Engañosos, Reg. Núm. 7932 de 15 de octubre de 2010. CC-2011-0758 10

En las Reglas 13, 14 y 15 del Reglamento Contra

Prácticas y Anuncios Engañosos el DACo estableció un

esquema para regular los anuncios de ventas especiales,

conocidos como ―shoppers‖. Según establece el Reglamento,

todo comerciante que desee anunciar una venta especial debe

tener, bien sea en la misma tienda o el almacén,

―cantidades suficientes [del bien] para responder a la

demanda razonablemente anticipada durante todo el periodo

de efectividad de la venta especial anunciada‖. Id. Regla

13 (A). Si el bien anunciado se agota antes que culmine la

venta, la Regla 14 le provee dos (2) alternativas al

comerciante, entre las cuales el consumidor puede elegir.

Primero, el comerciante vendrá obligado a ofrecerle al

consumidor un artículo sustituto por el precio del bien

anunciado. Segundo, si el consumidor prefiere comprar el

bien anunciado en venta especial, el comerciante deberá

ofrecerle un vale o ―rain check‖ para que vuelva a la

tienda dentro de un periodo de 30 días y compre el bien

según los términos anunciados. Si luego de ofrecer el vale

el comerciante no ha cumplido con lo prometido, entonces el

comerciante vendrá obligado a pagar en efectivo el valor

representativo del descuento.

Ahora bien, si tras no tener disponible el bien

anunciado en venta especial el comerciante desea eximirse

de las responsabilidades que impone la Regla 14 — ofrecer

artículos sustitutos, ofrecer un vale para el bien

anunciado en especial o compensar el valor representativo CC-2011-0758 11

del descuento, según proceda —, deberá cumplir con ciertos

requisitos establecidos en la Regla 13(A):

El comerciante tendrá disponible para la venta, en la tienda o en el almacén, los bienes anunciados en especial, en cantidades suficientes para responder a la demanda razonablemente anticipada durante todo el período de efectividad de la venta especial anunciada, a menos que se cumpla con los siguientes requisitos: 1. El anuncio del bien en especial indica clara y adecuadamente la cantidad disponible de cada uno de los bienes en especial por tienda; 2. que la venta especial finalizará en una fecha determinada; y 3. hasta que se vendan los artículos disponibles

Id. (Énfasis suplido).

Según se desprende del texto de la Regla 8, el anuncio

debe indicar clara y adecuadamente la cantidad disponible

de cada uno de los bienes disponibles en cada tienda que

anuncie. También debe indicar clara y adecuadamente que la

venta termina en una fecha determinada y que durará hasta

que se vendan los artículos disponibles. Para activar la

exención que provee la Regla 13, el anuncio de venta

especial siempre tiene que cumplir con sus tres (3)

requisitos.

En síntesis, al agotarse un bien anunciado en venta

especial, como norma general, el comerciante está obligado

a proveer los tres (3) remedios disponibles en la Regla 14.

Sin embargo, el comerciante puede librarse de esa

responsabilidad cumpliendo con las exigencias de la

Regla 13.

Para efectos de la Regla 13, el Reglamento define

clara y adecuadamente como una ―representación fácilmente CC-2011-0758 12

perceptible, libre de ambigüedades y de un tamaño,

contrastes de color y audición que al ser presentada pueda

ser rápidamente captada y entendida sin dificultad.‖ Id.

Regla 5(F). Como reconocimos en Costa, Piovanetti v. Caguas

Expressway, 149 D.P.R. 881, 890 (1999), el término adecuada

es inherentemente ambiguo. Evaluando si una corrección era

adecuada y razonable, expresamos que esa determinación

requiere un análisis caso a caso, cónsono con el propósito

de la exigencia misma. Id. Consiguientemente, al

interpretar el requisito de la Regla 13 de identificar

clara y adecuadamente las cantidades disponibles, debemos

sopesar el propósito de la Regla y la totalidad del

Reglamento Contra Prácticas y Anuncios Engañosos, Reg. Núm.

7751, supra.

Para que un anuncio cumpla con el requisito de indicar

clara y adecuadamente la cantidad de bienes disponible éste

debe, según la totalidad de su contenido, indicar la

cantidad disponible de forma tal que el consumidor que se

enfrente al anuncio pueda determinar esa cantidad y tomar

una decisión informada sobre la oferta. Además, para que la

cantidad anunciada refleje clara y adecuadamente la

cantidad verdaderamente disponible de los bienes

anunciados, la cantidad indicada debe guardar una relación

racional con los dos requisitos adicionales de la Regla 13

– anunciar la fecha en que termina la venta y que la misma

será efectiva hasta que se agoten las cantidades — de

forma tal que se justifique eximir al comerciante de CC-2011-0758 13

conceder un vale, descuento o artículo sustituto, según

requerido por la Regla 14.

B

Es norma reiterada que ―[u]na vez una Agencia ha

promulgado unos reglamentos para facilitar su proceso

decisional y limitar el alcance de su discreción viene

obligada a observarlos estrictamente y no queda[n] a su

soberana voluntad los derechos que ella misma ha

extendido‖. García Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167, 174

(1987). Cónsono con su mandato de velar por el cumplimiento

de las leyes y reglamentos que administra, el DACo también

promulgó el Reglamento de Multas y Avisos de Infracción,

Reg. Núm. 7750, supra. El Reglamento define Aviso de

Infracción como ―una notificación expedida por el

Departamento en la que se imputa la comisión de unos hechos

que constituyen una violación de alguna ley o reglamento u

orden administrada por el Departamento‖. Id. Regla 5(A).

Por su parte, la Regla 8(B) indica que el Aviso de

Infracción debe contener: (1) una descripción de las

circunstancias personales del infractor; (2) la descripción

de las circunstancias en que se realiza la inspección;

(3) la descripción de la actuación u omisión constitutiva

de violación; (4) las disposiciones legales o

reglamentarias que dan lugar al aviso de infracción;

(5) una advertencia que el Departamento podrá notificar una

multa dentro de los próximos 20 días; y (6) las CC-2011-0758 14

circunstancias del empleado o funcionario que emite el

mismo. Id. Regla 8.

El Aviso de Infracción se expide cuando se realiza una

inspección, mas no siempre que se realice una

investigación; ambos términos no son sinónimos. La Regla 7

del Reglamento claramente distingue entre ambos conceptos

al indicar que ―[l]a investigación que realiza el

Departamento, incluye, pero no se limita a, inspecciones de

campo, requerimientos de información. . . estudios y

revisión de información, documentos, anuncios o pautas en

cualquier medio de comunicación‖. Id. Regla 7. Por lo

tanto, a pesar de que la revisión de los anuncios pautados

para una venta especial constituye un tipo de

investigación, no constituye una inspección de campo que

active el requisito de emitir un Aviso de Infracción. Más

bien, el Aviso de Infracción debe emitirse cuando, por la

naturaleza misma de una inspección que requiera visitar el

establecimiento del comerciante, pueda verse afectado el

derecho de la parte infractora a preparar una defensa

adecuada, según exige el debido proceso de ley. Por

ejemplo, la Regla 8(B) exige que el Aviso de Infracción

incluya una ―descripción de las circunstancias en que se

realiza la inspección: lugar, fecha, hora en que se emitió

el aviso, nombre de la persona o personas que reciben la

infracción y su posición dentro de la estructura

organizacional del negocio o institución investigada‖. Id.

Regla 8(B)(2). Este tipo de información sería redundante CC-2011-0758 15

para defenderse de una multa impuesta por infracciones al

esquema aplicable a anuncios de venta especial, pues la

infracción surge de anuncios impresos en miles de

periódicos y no requiere una visita al establecimiento del

comerciante para ser investigada.

Otras disposiciones del Reglamento Para la Imposición

de Multas abonan a interpretar que los Avisos de Infracción

sólo aplican a investigaciones realizadas mediante

inspecciones de campo en los establecimientos del

infractor. La Regla 9 dispone que el DACo debe notificar

una multa administrativa ―dentro del término de veinte (20)

días contados a partir de la fecha en que se emitió el

aviso de infracción. Id. Regla 9. Este término tan corto

sólo se justifica si consideramos que las infracciones que

surjan producto de una inspección, por la propia naturaleza

de la infracción, requieren que el infractor mismo preserve

la prueba que utilizará para defenderse adecuadamente.

De igual forma, el Reglamento Para la Imposición de

Multas autoriza al DACo a expedir Avisos de Orientación

para informar a los comerciantes sobre prácticas o

actuaciones que pueden constituir infracciones a las leyes

y reglamentos que administra. Id. Regla 5(B). Un Aviso de

Orientación tiene el propósito de informarle a la parte

infractora ―que si incurre nuevamente en una infracción [al

ordenamiento del DACo] o si no corrige la deficiencia

señalada en el periodo de tiempo especificado en el aviso

de orientación, podrá ser sancionado con una multa CC-2011-0758 16

administrativa‖. Id. Regla 8(A)(7). Evidentemente, el

Reglamento contempla la potestad del DACo de imponer multas

a raíz de un Aviso de Orientación sin que medie un Aviso de

Infracción alguno.

Además, la Regla 10(A) indica las cuantías aplicables

a las multas producto de un Aviso de Infracción expedidos

durante inspecciones realizadas por los oficiales del DACo.

A tales efectos, indica la cuantía de las multas que se

emitan en virtud de ―[a]visos de Infracción expedidos por

violación a disposiciones independientes de las Leyes y

Reglamentos bajo la jurisdicción del Departamento, durante

una visita rutinaria‖. Id. Regla 10(A) (Énfasis suplido).

Las Reglas 8 y 10 no implican que los Avisos de

Infracción son la única forma de iniciar un proceso

adjudicativo para imponer una multa, pues la propia Ley

Orgánica del DACo, el Reglamento Contra Prácticas y

Anuncios Engañosos, el Reglamento Para la Imposición de

Multas y la L.P.A.U. permiten que sea el mismo DACo quien

presente una querella o inicie una investigación por

violaciones a las leyes y reglamentos que administra. El

artículo 6(J) de la Ley Orgánica del DACo, 3 L.P.R.A. sec.

341, lo autoriza a fiscalizar los anuncios y las prácticas

engañosas en el comercio. Conforme a la sección 3.4 de la

L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2154, el DACo tiene facultad para

iniciar una querella por infracción a sus reglamentos, motu

proprio, sin que algún consumidor presente una querella o

queja. La Regla 6 del Reglamento Para la Imposición de CC-2011-0758 17

Multas permite que ―[e]l Departamento a iniciativa propia o

como producto de una queja o querella, inici[e] la

investigación de todas aquellas situaciones bajo su

jurisdicción‖. Reg. Núm. 7750, supra, Regla 6. Finalmente,

la Regla 31 del Reglamento Contra Prácticas Engañosas

establece que ―[e]l Secretario queda facultado para expedir

avisos, órdenes de hacer o no hacer, cesar y desistir, e

imponer sanciones y multas administrativas por lo máximo

permitido en la Ley Orgánica del Departamento de Asuntos

del Consumidor por infracción, por cualquier incumplimiento

de las disposiciones de este Reglamento, o de las órdenes y

resoluciones emitidas bajo el mismo‖. Reg. Núm. 7751,

supra, Regla 31.

Al incluir el mecanismo de Aviso de Infracción en su

reglamento, el DACo ha decidido ir más allá de los

requisitos estatutarios de la L.P.A.U. y su Ley Orgánica y

conceder unas garantías adicionales de forma tal que la

parte infractora esté en posición de defenderse

adecuadamente de las infracciones investigadas mediante

inspección. De ninguna forma puede entenderse que las

Reglas 8 y 10 del Reglamento Para la Imposición de Multas

limitan cómo el DACo puede iniciar un proceso de imposición

de multas. Las reglas aplicables a los Avisos de Infracción

buscan preservar el derecho del infractor a preparar una

defensa adecuada en la circunstancia específica de una

infracción que requiera una inspección para ser

investigada. CC-2011-0758 18

Discutida la normativa aplicable, pasemos a evaluar la

controversia ante nuestra consideración.

TRU alegó que indicar en sus anuncios de venta

especial que la cantidad disponible de los bienes era de un

mínimo de uno por tienda no infringe la Regla 13(A) del

Reglamento Contra Prácticas y Anuncios Engañosos. Reg. Núm.

7751, supra. No le asiste la razón. El Reglamento indica

clara y adecuadamente los requisitos aplicables a los

anuncios de venta especial. Para eximirse de la

responsabilidad de ofrecer artículos sustitutos, vales o

una compensación en efectivo cuando el bien anunciado no

esté disponible, el anuncio de venta especial debe indicar

clara y adecuadamente la cantidad de los bienes que el

comerciante tendrá disponible. Contrario a lo que concluye

hoy una mayoría de este Tribunal, la obligación de TRU no

sólo era tener cierta cantidad de mercancía disponible,

sino anunciar su venta especial de forma clara y adecuada

para los propósitos mismos del Reglamento.

Al expresar que la cantidad de los bienes anunciados

será de ―mínimo uno por tienda‖, TRU intentó aprovecharse

de los beneficios que otorga la exención de la Regla 13 sin

cumplir con sus requisitos, tal y como concluyó el DACo.

Hoy una mayoría de este Tribunal avala ese tortuoso

proceder. De ninguna forma puede entenderse que utilizar la

frase ―mínimo uno por tienda‖ cumple con el requisito de

establecer clara y adecuadamente la cantidad disponible del CC-2011-0758 19

bien anunciado. Durante la vista administrativa, el propio

TRU reconoció que la cantidad declarada en sus anuncios no

reflejó la cantidad real de los bienes que tenían

disponible:

P: ¿Y entonces, qué decidieron en ese espacio de ‗disponible‘ o ‗mínimo tanto por tienda‘? R: En ese caso lo que. . .o sea, se tomó la determinación de decir: ‗Pues, mira, vamos a poner ‗mínimo uno por tienda‘. Se puso el uno por tienda porque se sobreentendía que al poner mínimo era lo menos que iba a haber. A lo mejor en una tienda iba a haber quince pero, por lo menos, iba a haber uno; por la cuestión del factor tiempo, o sea, que no podíamos, no teníamos tiempo suficiente para rehacer toda esa matemática que conlleva para dar una. . .cuántos artículos van a haber en ese ‗shopper‘.

Transcripción de la Vista Administrativa, en la pág. 39 (Énfasis suplido).

Además, TRU contaba con la Interpretación del

Secretario del DACo 2009-02, la cual abundaba ampliamente

sobre los pormenores aplicables al esquema para anuncios de

ventas especiales.

No podemos perder de vista que el Reglamento Contra

Prácticas y Anuncios Engañosos busca que los consumidores

cuenten con la información necesaria y correcta al momento

de tomar decisiones. Contrario a lo alegado por TRU — y tal

como sostiene hoy una mayoría de este Tribunal —, las

infracciones que dieron lugar a las multas no ocurrieron

por meramente utilizar la frase ―mínimo‖, sino por no

indicar clara y adecuadamente la cantidad de bienes

anunciados en venta especial. Meramente indicar que habrá

un mínimo de un artículo por tienda podrá ser cierto, pero

es impreciso y burla el propósito del Reglamento Contra CC-2011-0758 20

Prácticas y Anuncios Engañosos: colocar al consumidor en

posición de tomar una decisión informada sobre los bienes y

servicios anunciados. El hecho que ningún cliente haya

presentado una querella ante el DACo no constituye

impedimento alguno para que el DACo fiscalice sus

reglamentos y las leyes que administra. Por todo lo

anterior, confirmaríamos la determinación del foro

apelativo intermedio que sostuvo que TRU incumplió las

exigencias de la Regla 13(A) del Reglamento Contra

Prácticas y Anuncios Engañosos. Reg. Núm. 7751, supra,

Regla 13(A).

Por su parte, TRU sostiene que el DACo incumplió su

obligación de expedir Avisos de Infracción según requiere

la Regla 8(B) del Reglamento Para la Imposición de Multas.

Tampoco le asiste la razón. La Regla 8(A) indica que cuando

se realiza una inspección de campo mediante visita física

el DACo está obligado a emitir un Aviso de Infracción. En

este caso las multas notificadas fueron producto de una

investigación realizada por un funcionario del DACo en sus

propias oficinas. Su reglamento sencillamente no exige — y

la lógica impide — investigar este tipo de infracción

mediante una inspección de campo.

La propia mayoría reconoce que ―pueden surgir

situaciones en las que es innecesario cumplir con la Regla

8 del Reglamento para la imposición de multas‖. Sentencia

del Tribunal, en la pág. 15 (citas omitidas). No obstante,

la mayoría entiende que la naturaleza de las infracciones CC-2011-0758 21

imputadas a TRU requiere que el DACo realice una inspección

física, por lo que en este caso no se cumple con la posible

excepción. Al así proceder, la mayoría ignora el propósito

principal del Reglamento Contra la Práctica de Anuncios

Engañosos: proteger al consumidor ante los anuncios

imprecisos y engañosos. Contrario a lo resuelto por este

Tribunal — y según hemos reseñado en este voto – el daño

que intenta evitar Reglamento ocurre con la publicación

misma del anuncio y resulta ilógico requerir inspección de

campo para verificar un anuncio de venta especial publicado

en un periódico.

Recibir un Aviso de Infracción tampoco sería útil para

que TRU prepare una defensa adecuada, pues la naturaleza de

la infracción no requiere que TRU tome medida alguna para

evaluar la investigación que realizó el DACo o preservar

evidencia. De hecho, TRU sólo alega que procede revocar las

multas porque el DACo incumplió con su propio Reglamento,

sin expresar de forma alguna cómo dicho incumplimiento le

afectó su derecho a preparar una defensa adecuada.

Adicionalmente, TRU sostiene que la Regla 10 del

Reglamento Para la Imposición de Multas limita el número de

Avisos de Infracción que puede emitir el DACo luego de una

visita, por lo que el DACo abusó de su discreción al emitir

varias multas por una sola violación a la Regla 13(A)1. El

DACo concluyó que emitió noventa y tres (93) querellas

contra TRU y no Avisos de Infracción, como arguye TRU.

Anteriormente explicamos las razones por las cuales procede CC-2011-0758 22

descartar la aplicación de la Regla 8 del Reglamento de

Multas a esta controversia. Debido a que el DACo no está

obligado a realizar inspección de campo alguna ni emitir un

Aviso de Infracción, la Regla 10(A) tampoco es de

aplicación a las multas que impugna TRU, por lo que no se

cometió el error señalado.

El propósito de la Regla 10 es limitar la cuantía de

las multas impuestas cuando surjan ―durante una visita

rutinaria‖ de sus investigadores. Reg. Núm. 7750, supra,

Regla 10. De ninguna forma implica que sólo se puede emitir

una multa por varias violaciones a la misma disposición. El

propio Reglamento Contra Prácticas y Anuncios Engañosos

permite imponer multas por cada anuncio que viole sus

disposiciones, y cada bien o servicio anunciado constituye

un anuncio independiente:

Anuncio — cualquier manifestación oral, escrita, gráfica, pictórica, electrónica o de cualquier forma presentada, hecha con el propósito de ofrecer, describir o de cualquier otra forma representar un bien o servicio o algún aspecto de un bien o servicio.

Reg. Núm. 7751, supra, Regla 5(B) (Énfasis suplido).

El ―shopper‖ que publicó TRU no es un solo anuncio,

pues según el Reglamento Contra Prácticas y Anuncios

Engañosos cada anuncio de un bien anunciado es un anuncio

independiente que debe cumplir a cabalidad con las

exigencias del esquema para ventas especiales.

Asimismo, la conclusión del DACo de que emitió noventa

y tres (93) querellas contra TRU es una determinación de

hecho, por lo que goza de una presunción de regularidad y CC-2011-0758 23

corrección, y le corresponde a TRU producir evidencia

suficiente para derrotarla. Otero, 163 D.P.R. en la pág.

716. TRU no ha presentado esta evidencia. Tampoco

encontramos que el DACo haya errado al interpretar sus

reglamentos o que sus determinaciones carezcan de evidencia

sustancial que las apoye. Por lo tanto, el DACo no abusó de

su discreción al imponer multas individuales por las

noventa y tres (93) violaciones independientes que cometió

TRU.

Conforme a lo anterior, indicar que como mínimo habrá

uno de los bienes anunciados en venta especial no satisface

los requisitos de la Regla 13 del Reglamento Contra

Prácticas y Anuncios Engañosos. Asimismo, el requisito de

la Regla 8 del Reglamento Para la Imposición de Multas de

emitir un Aviso de Infracción antes de notificar una multa

sólo es de aplicación cuando la infracción y multa proceden

de una inspección realizada por el DACo. El Reglamento Para

la Imposición de Multas tampoco es óbice para que el DACo

imponga una multa por cada anuncio deficiente incluido en

un ―shopper‖, pues cada bien anunciado constituye un

anuncio independiente que debe cumplir con las exigencias

del Reglamento Contra Prácticas y Anuncios Engañosos. CC-2011-0758 24

Por todo lo anterior, disiento de la Sentencia emitida

por este Tribunal. En vez, confirmaría la sentencia del

Tribunal de Apelaciones que sostuvo la imposición de

noventa y tres (93) multas por parte del DACo.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada