CC-2000-416 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Constructora Celta, Inc. Peticionaria Certiorari
v. 2001 TSPR 169
Autoridad de los Puertos de Puerto Rico 155 DPR ____ Recurrida
Número del Caso: CC-2000-416
Fecha: 10/diciembre/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Lady Alfonso de Cumpiano
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Rebeca Barnés Rosich Lcdo. Antonio F. Molina Pérez
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Neville Ortiz Soto Lcdo. Juan B. Soto Balbas
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2000-416 2
Constructora Celta, Inc.
Peticionaria
v. CC-2000-416 Certiorari
Autoridad de los Puertos de Puerto Rico
Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2001.
Constructora Celta nos solicita que
revoquemos una Sentencia del Tribunal de Circuito de
Apelaciones que desestimó un recurso de revisión
presentado ante dicho foro por no haberse agotado los
remedios administrativos. Dicha empresa había
recurrido a dicho foro apelativo para impugnar la
adjudicación de una subasta sin haber solicitado
reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas,
según requerido por el Reglamento de Subastas de la
Autoridad. Confirmamos. CC-2000-416 3
I
En el año 1999, la Autoridad de los Puertos de Puerto Rico (en adelante
Puertos), subastó la construcción de un proyecto denominado "Rehabilitation
of Wharves A, B, E & F, Puerto Nuevo Waterfront San Juan, Puerto Rico". A
dicha subasta compareció Constructora Celta, Inc. (en adelante Celta) junto
a otros licitadores. Notificada por Puertos de que la subasta fue
adjudicada a otro licitador, Misener Marine Construction, (en adelante
Misener), Celta recurrió directamente al Tribunal de Circuito de Apelaciones
sin haber solicitado reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas.
Ante dicho foro apelativo sostuvo que la Junta de Subastas erró al determinar
que Celta carecía de experiencia al adjudicar la subasta a Misener.
Oportunamente Misener solicitó la desestimación de dicho recurso
alegando que el foro apelativo carecía de jurisdicción porque Celta no agotó
los remedios administrativos provistos por el Reglamento de Subastas de la
Autoridad de Puertos. El Tribunal de Circuito de Apelaciones acogió dicho
fundamento y desestimó el recurso.
Inconforme, Celta acude ante nos mediante una petición de certiorari en la
que esencialmente expone que el Tribunal de Circuito de Apelaciones erró
al entender que la presentación de una moción de reconsideración ante la
Junta de Apelaciones de Subastas es un remedio que hay que agotar antes de
acudir en revisión judicial de la decisión administrativa. Después de
examinar los alegatos de todas las partes estamos en posición de resolver.
II
La Sección 3.19 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante la L.P.A.U.), 3 L.P.R.A.
Sec. 2169, que rige la adjudicación de subastas en las agencias
administrativas, expresamente dispone que estos procedimientos serán
informales. Además delega a cada una de las agencias concernidas la
reglamentación de las normas y términos de dichos procedimientos. Véase,
RBR Construction v. Autoridad de Carreteras, res. el 22 de diciembre de 1999,
99 TSPR 184; Cotto v. Depto. de Educación, 138 D.P.R. 658 (1995) Por ende,
“[l]a reglamentación de los procedimientos será de la entera competencia CC-2000-416 4
de los organismos administrativos concernidos. Para ello será menester
adoptar un reglamento con fuerza de ley por cada agencia.” D. Fernández
Quiñónez, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Segunda Ed., pág. 202-203 (2001).
A tenor con dicha facultad, la Autoridad de los Puertos aprobó el
Reglamento 900 de Subastas estableciendo las normas a seguir en la
celebración de subastas efectuadas por la entidad con relación a la compra
de materiales, equipo, mobiliario, suministro de servicios, contratación
de proyectos de construcción o de mantenimiento, y la venta de propiedad
excedente o abandonada. Dicho Reglamento fue aprobado por la Autoridad con
el propósito de conformar sus reglamentos de adjudicación de subastas a lo
dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A.
sec. 2105, y fue debidamente radicado en el Departamento de Estado. Véase
además, Mar-Mol Co.,Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864, 874 (1990);
y el Reglamento 900 de Subastas de la Autoridad de los Puertos, aprobado
el 10 de agosto de 1990 (en adelante el Reglamento).
El Reglamento creó una Junta de Subastas para evaluar las propuestas
y hacer recomendaciones al Director Ejecutivo de Puertos para la
adjudicación correspondiente. También establece una Junta Apelativa de
Subastas con jurisdicción para resolver las mociones de reconsideración
presentadas por los licitadores adversamente afectados por una decisión de
la Junta de Subastas. En específico se le delegó a la Junta Apelativa la
“jurisdicción sobre los casos de reconsideración que radiquen los
licitadores después de haber comparecido a una subasta.” Reglamento, supra,
sec. 900.10 A(2).
Sobre este extremo el Reglamento también contiene un procedimiento
apelativo con términos breves para presentar la apelación y acudir en
revisión judicial según lo preceptuado por la L.P.A.U. En específico la
Sección 900.10 del Reglamento requiere que cualquier impugnación de las
decisiones adjudicando una subasta se haga mediante una moción de
reconsideración presentada ante la Junta Apelativa de Subastas dentro del
término de diez días naturales contados a partir de la fecha de notificación CC-2000-416 5
de la subasta en cuestión. Id., sec. 900.10 D. Se exige, además, que junto
con la moción de reconsideración el apelante someta una fianza para
garantizar los daños que pueda ocasionar su apelación a la Autoridad. La
Junta deberá considerar la moción dentro de los diez días de haberse
presentado y su decisión deberá incluir las conclusiones de hechos y de
derecho en que se fundamenta.
Por otro lado, según lo requerido por la Sección 3.19 de la L.P.A.U.,
3 L.P.R.A. sec. 2169, el Reglamento también dispone que, si la Junta de
Apelaciones toma alguna decisión en reconsideración, el término para acudir
en revisión judicial empezará a contar desde la fecha en que se archiva en
autos una copia de la notificación de la decisión de la Junta de Apelaciones.
No obstante, si no se toma acción alguna dentro de los diez días de haberse
presentado la moción de reconsideración, se entenderá que el recurso ha sido
rechazado de plano, y a partir de esa fecha comenzará a correr el término
para la revisión judicial. 3 L.P.R.A. sec. 2169.
Debemos recordar además que, la L.P.A.U. reconoce el derecho de la parte
adversamente afectada por la decisión final a solicitar revisión judicial
de la determinación administrativa dentro de los términos fijados por ley.
3 L.P.R.A. sec. 2172; L.P.C. & D.
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CC-2000-416 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Constructora Celta, Inc. Peticionaria Certiorari
v. 2001 TSPR 169
Autoridad de los Puertos de Puerto Rico 155 DPR ____ Recurrida
Número del Caso: CC-2000-416
Fecha: 10/diciembre/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Lady Alfonso de Cumpiano
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Rebeca Barnés Rosich Lcdo. Antonio F. Molina Pérez
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Neville Ortiz Soto Lcdo. Juan B. Soto Balbas
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2000-416 2
Constructora Celta, Inc.
Peticionaria
v. CC-2000-416 Certiorari
Autoridad de los Puertos de Puerto Rico
Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2001.
Constructora Celta nos solicita que
revoquemos una Sentencia del Tribunal de Circuito de
Apelaciones que desestimó un recurso de revisión
presentado ante dicho foro por no haberse agotado los
remedios administrativos. Dicha empresa había
recurrido a dicho foro apelativo para impugnar la
adjudicación de una subasta sin haber solicitado
reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas,
según requerido por el Reglamento de Subastas de la
Autoridad. Confirmamos. CC-2000-416 3
I
En el año 1999, la Autoridad de los Puertos de Puerto Rico (en adelante
Puertos), subastó la construcción de un proyecto denominado "Rehabilitation
of Wharves A, B, E & F, Puerto Nuevo Waterfront San Juan, Puerto Rico". A
dicha subasta compareció Constructora Celta, Inc. (en adelante Celta) junto
a otros licitadores. Notificada por Puertos de que la subasta fue
adjudicada a otro licitador, Misener Marine Construction, (en adelante
Misener), Celta recurrió directamente al Tribunal de Circuito de Apelaciones
sin haber solicitado reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas.
Ante dicho foro apelativo sostuvo que la Junta de Subastas erró al determinar
que Celta carecía de experiencia al adjudicar la subasta a Misener.
Oportunamente Misener solicitó la desestimación de dicho recurso
alegando que el foro apelativo carecía de jurisdicción porque Celta no agotó
los remedios administrativos provistos por el Reglamento de Subastas de la
Autoridad de Puertos. El Tribunal de Circuito de Apelaciones acogió dicho
fundamento y desestimó el recurso.
Inconforme, Celta acude ante nos mediante una petición de certiorari en la
que esencialmente expone que el Tribunal de Circuito de Apelaciones erró
al entender que la presentación de una moción de reconsideración ante la
Junta de Apelaciones de Subastas es un remedio que hay que agotar antes de
acudir en revisión judicial de la decisión administrativa. Después de
examinar los alegatos de todas las partes estamos en posición de resolver.
II
La Sección 3.19 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante la L.P.A.U.), 3 L.P.R.A.
Sec. 2169, que rige la adjudicación de subastas en las agencias
administrativas, expresamente dispone que estos procedimientos serán
informales. Además delega a cada una de las agencias concernidas la
reglamentación de las normas y términos de dichos procedimientos. Véase,
RBR Construction v. Autoridad de Carreteras, res. el 22 de diciembre de 1999,
99 TSPR 184; Cotto v. Depto. de Educación, 138 D.P.R. 658 (1995) Por ende,
“[l]a reglamentación de los procedimientos será de la entera competencia CC-2000-416 4
de los organismos administrativos concernidos. Para ello será menester
adoptar un reglamento con fuerza de ley por cada agencia.” D. Fernández
Quiñónez, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Segunda Ed., pág. 202-203 (2001).
A tenor con dicha facultad, la Autoridad de los Puertos aprobó el
Reglamento 900 de Subastas estableciendo las normas a seguir en la
celebración de subastas efectuadas por la entidad con relación a la compra
de materiales, equipo, mobiliario, suministro de servicios, contratación
de proyectos de construcción o de mantenimiento, y la venta de propiedad
excedente o abandonada. Dicho Reglamento fue aprobado por la Autoridad con
el propósito de conformar sus reglamentos de adjudicación de subastas a lo
dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A.
sec. 2105, y fue debidamente radicado en el Departamento de Estado. Véase
además, Mar-Mol Co.,Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864, 874 (1990);
y el Reglamento 900 de Subastas de la Autoridad de los Puertos, aprobado
el 10 de agosto de 1990 (en adelante el Reglamento).
El Reglamento creó una Junta de Subastas para evaluar las propuestas
y hacer recomendaciones al Director Ejecutivo de Puertos para la
adjudicación correspondiente. También establece una Junta Apelativa de
Subastas con jurisdicción para resolver las mociones de reconsideración
presentadas por los licitadores adversamente afectados por una decisión de
la Junta de Subastas. En específico se le delegó a la Junta Apelativa la
“jurisdicción sobre los casos de reconsideración que radiquen los
licitadores después de haber comparecido a una subasta.” Reglamento, supra,
sec. 900.10 A(2).
Sobre este extremo el Reglamento también contiene un procedimiento
apelativo con términos breves para presentar la apelación y acudir en
revisión judicial según lo preceptuado por la L.P.A.U. En específico la
Sección 900.10 del Reglamento requiere que cualquier impugnación de las
decisiones adjudicando una subasta se haga mediante una moción de
reconsideración presentada ante la Junta Apelativa de Subastas dentro del
término de diez días naturales contados a partir de la fecha de notificación CC-2000-416 5
de la subasta en cuestión. Id., sec. 900.10 D. Se exige, además, que junto
con la moción de reconsideración el apelante someta una fianza para
garantizar los daños que pueda ocasionar su apelación a la Autoridad. La
Junta deberá considerar la moción dentro de los diez días de haberse
presentado y su decisión deberá incluir las conclusiones de hechos y de
derecho en que se fundamenta.
Por otro lado, según lo requerido por la Sección 3.19 de la L.P.A.U.,
3 L.P.R.A. sec. 2169, el Reglamento también dispone que, si la Junta de
Apelaciones toma alguna decisión en reconsideración, el término para acudir
en revisión judicial empezará a contar desde la fecha en que se archiva en
autos una copia de la notificación de la decisión de la Junta de Apelaciones.
No obstante, si no se toma acción alguna dentro de los diez días de haberse
presentado la moción de reconsideración, se entenderá que el recurso ha sido
rechazado de plano, y a partir de esa fecha comenzará a correr el término
para la revisión judicial. 3 L.P.R.A. sec. 2169.
Debemos recordar además que, la L.P.A.U. reconoce el derecho de la parte
adversamente afectada por la decisión final a solicitar revisión judicial
de la determinación administrativa dentro de los términos fijados por ley.
3 L.P.R.A. sec. 2172; L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad de Carreteras y
Transportación, res. el 27 de diciembre de 1999, 99 TSPR 185. Así pues,
los procedimientos de adjudicación de subastas son informales, pero los
procesos de reconsideración y de revisión judicial, son formales. Véase,
Velásquez v. Administración de Terrenos, res. el 7 de marzo de 2001, 2001
TSPR 31; Cotto v. Depto. de Educación, supra, en la pág. 663.
Uno de los requisitos con los cuales debe cumplir la parte afectada
por una decisión administrativa al acudir a los tribunales para la revisión
judicial de dicha decisión, es el de agotar los remedios administrativos.
Con el requisito del agotamiento se evita una intervención judicial
innecesaria y a destiempo que tienda a interferir con el cauce y desenlace
normal del procedimiento administrativo. Delgado Rodríguez v. Nazario, 121
D.P.R. 347 (1988). Además, se facilita la revisión judicial y se asegura
que los tribunales tengan información más precisa sobre los fundamentos de CC-2000-416 6
la actuación gubernamental para poder tomar una decisión más informada sobre
el recurso instado. Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582 (1988).
Este requisito surgió inicialmente como uno de carácter
jurisprudencial. Véase, e.g., Fournier v. Tribunal Superior de Puerto
Rico, 101 D.P.R. 518 (1973). Sin embargo, la L.P.A.U. lo codificó en su
Sección 4.2 al especificar que:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones... 3 L.P.R.A. sec. 2172 (énfasis suplido).
Esta exigencia de agotar remedios administrativos es una que no debe
ser soslayada, a menos que se configure alguna de las excepciones que bajo
nuestro ordenamiento jurídico justifican preterir dicho cauce. Véase sobre
este extremo a Igartúa de la Rosa v. Administración del Derecho al Trabajo,
res. el 23 de diciembre de 1998, 98 TSPR 170; y la Sección 4.3 de la L.P.A.U.,
3 L.P.R.A. sec. 2173.
En lo que respecta a la revisión judicial de las subastas, la Sección
4.2 de la L.P.A.U. expresamente dispone que solamente se podrán revisar las
decisiones de la agencia que finalmente adjudiquen las controversias entre
las partes:
En los casos de impugnación de subasta, la parte adversamente afectada por una orden o resolución final de la agencia, o de la entidad apelativa de subastas, según sea el caso, podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de 10 días contados a partir del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o la entidad apelativa, o dentro de los 10 días de haber transcurrido el plazo dispuesto por la sec. 2169 de este título ..." 3 L.P.R.A. sec. 2172 (énfasis suplido).
Como vemos, las resoluciones administrativas que pueden ser revisadas
judicialmente deben ser finales. Además, tienen que estar debidamente
fundamentadas de tal forma que puedan ser adecuadamente revisadas por los
Tribunales. L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad de Carreteras y Transportación,
supra.
Conforme a las disposiciones reglamentarias y legales aludidas,
concluimos que en los casos de impugnación de subastas de la Autoridad CC-2000-416 7
el licitador que está inconforme con una decisión tiene que presentar una
moción de reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas antes de
acudir en revisión judicial. En el caso particular de autos, donde el
Reglamento que rige los procedimientos de adjudicación de las subastas
establece una entidad administrativa apelativa para considerar las
impugnaciones de dichas adjudicaciones, no cabe duda de que un licitador
impugnador tiene que agotar este remedio administrativo antes de acudir
al Tribunal de Circuito de Apelaciones. Mar-mol Co., Inc. v. Adm. Servicios
Gens., supra.
III
En el presente caso, la parte peticionaria presentó directamente
recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, sin acudir
previamente a la Junta Apelativa mediante una moción de reconsideración.
No cabe duda de que la resolución u orden final de la que puede
recurrirse ante el Tribunal de Circuito es la determinación de la Junta
Apelativa. La carta del 14 de diciembre de 1999 que recibió el Sr. Miguel
Redondo, Presidente de Celta Construction, y de la cual recurrió, no era
más que la notificación del resultado de la subasta. Esta carta advirtió
debidamente a Celta que si no estaba conforme con la decisión tenía que
presentar una moción de reconsideración en diez (10) días ante la Junta
Apelativa de Subastas. Sin embargo Celta ignoró dicha notificación y, en
vez de acudir a la Junta Apelativa de Subastas, fue directamente al Tribunal
de Circuito de Apelaciones.
Como correctamente concluyó el Tribunal de Circuito de Apelaciones,
el análisis de dicho recurso de revisión refleja que los errores alegados
son precisamente los que por su experiencia la Junta estaba en mejor posición
para adjudicar. Los mismos esencialmente cuestionaban que la decisión
violó disposiciones legales y reglamentarias, y que el licitador agraciado
no cumplía con las especificaciones de la subasta. Como bien señaló el foro
apelativo “[c]ontrario a lo alegado por Celta, no hay en el recurso cuestión
de derecho envuelta que competa ser dilucidada por los tribunales en primera CC-2000-416 8
instancia, ni se dan las otras circunstancias de agotamiento de los remedios
administrativos.”
El procedimiento correcto era acudir primero a la Junta Apelativa, pues
hasta que la resolución de ésta no se emite, no empieza a correr el término
en el cual puede recurrirse a la revisión judicial. No encontramos razones
para determinar que en este caso podía obviarse este recurso administrativo,
por lo que debió agotarse este remedio antes de acudir al Tribunal de
Circuito. Resolver lo contrario permitiría que se acuda directamente a los
tribunales de una decisión carente de determinaciones y conclusiones para
sustentarla, cuando hay un organismo apelativo administrativo como la Junta
Apelativa de Subastas quien tiene la responsabilidad de adjudicar las
apelaciones mediante decisiones debidamente fundamentadas y que pueden ser
revisadas por los Tribunales adecuadamente.
Además, acudir a destiempo directamente al foro judicial trae como
resultado que Celta no tenga que cumplir con el requisito reglamentario
obligatorio de prestación de fianza para acudir a la Junta Apelativa.
Finalmente, contrario a lo expuesto por Celta en su recurso ante nos,
los problemas que tuvieron para examinar el expediente de la subasta no le
impidieron la presentación de una moción de reconsideración ante la Junta
Apelativa. Recordemos que la notificación del resultado de la subasta exige
que ésta, además de informar la disponibilidad y el procedimiento para
solicitar reconsideración, esté fundamentada, aunque sea de forma sumaria.
RBR Construction, S.E. v. Autoridad de Carreteras, res. el 22 de diciembre
de 1999, 99 TSPR 184. De aquí se deduce que, si se conocen las razones de
la adjudicación de la subasta a otro licitador, el que impugna la misma tiene
suficiente información para justificar su apelación administrativa.
Las dificultades de Celta para obtener el expediente no eran
impedimento para presentar el recurso de reconsideración a tiempo, tal y
como ésta alega. En la carta de adjudicación se le notificaba el fundamento
para rechazar su propuesta, y éste era que Celta no tenía la experiencia
requerida para la complejidad, costo y magnitud del proyecto. Partiendo CC-2000-416 9
de esta notificación, Celta podía presentar un recurso de reconsideración
similar al presentado ante el Tribunal de Circuito.
Por los fundamentos expuestos anteriormente procede que se expida el
auto de certiorari y se dicte una Sentencia confirmando la decisión del
Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Federico Hernández Denton Juez Asociado CC-2000-416 10
Recurrida SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri disiente sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Andréu García, inhibido.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo