Asociación De Maestros v. Sistema De Retiro Para Maestros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als. Peticionarios
v.
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als. Recurridos ________________________________ 2014 TSPR 58 Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y 190 DPR ____ Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros et als. Peticionarios
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als. Recurridos
Número del Caso: CT-2014-2 CT-2014-3
Fecha: 11 de abril de 2014
CT-2014-2
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay Lcda. Melissa López Díaz Lcdo. Ramón Rosario Cortés Lcdo. Carlos Rivera Vicente
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Alba L. Ortiz Morales Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez Lcda. Alana M. Vizcarrondo Santana
Parte Interventora:
Lcda. Vanessa Carballo Santiago Lcdo. Francisco González Magaz
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Procuradora General
Lcda. Tanaira Padilla Rodríguez Subprocuradora General CT-2014-2 y CT-2014-3 2
Lcda. Amarilis Ramos Rodriguez Procuradora General Auxiliar
Departamento de Justicia:
Lcda. Claudia Juan García
CT-2014-3
Lcdo. Rafael Ortiz Mendoza Lcdo. Jorge Farinacci Fernós
Lcda. Alba Ortiz Morales Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez
Lcda. Vanessa Carballo Santiago Lcdo. Francisco González Magaz
Lcda. Tanaira Padilla Rodríguez Subprocuradora General
Materia: Certificación Intrajurisdiccional
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als. Certificación Intrajurisdiccional Peticionarios
v. CT-2014-2 CT-2014-3 Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als.
Recurridos
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros, et als.
Peticionarios
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014.
[La cláusula constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones contractuales es un precepto] clásico en el derecho del estado liberal, reafirmando y consolidando la validez de los compromisos contractuales.
4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Ed. de 1961, pág. 2567. CT-2014-2 y CT-2014-3 2
En esta ocasión nos corresponde evaluar la validez
constitucional de la Ley Núm. 160-2013, conocida como ―Ley
de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico‖, que reformó al Sistema de Retiro de Maestros
de Puerto Rico (SRM).
Somos conscientes del impacto que tiene la decisión
que hoy tomamos. Los maestros son quienes moldean el
conocimiento de los integrantes de nuestra sociedad. Son
pieza fundamental del sistema educativo. Ante esa
realidad, tenemos el deber de examinar cuidadosamente el
asunto planteado a la luz del derecho vigente y tomando en
cuenta no solo los intereses de la clase magisterial, sino
también la situación fiscal precaria que enfrenta el
Gobierno de Puerto Rico.
Por los fundamentos que exponemos a continuación,
concluimos que para propósitos de la cláusula
constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones
contractuales, Art. II, Sec. 7 de la Constitución de
Puerto Rico, LPRA Tomo I, la Ley Núm. 160-2013 es
irrazonable y por consiguiente inconstitucional, toda
parte del estatuto que altera el derecho contractual que
tienen los peticionarios-demandantes sobre su pensión de
retiro, conforme la Ley Núm. 91-2004, 18 LPRA sec. 391 et
seq.
Ahora bien, resolvemos que es constitucional la Sec.
2 de la Ley Núm. 160-2013 en cuanto derogó las leyes
especiales que concedían unos beneficios adicionales que CT-2014-2 y CT-2014-3 3
no forman parte de la pensión y el Art. 4.9 de esa misma
legislación que eliminó ciertos beneficios a los miembros
del SRM que se retiren a partir del 1 de agosto de 2014.
Por último, determinamos que los participantes que
entraron a cotizar al SRM con posterioridad a la
aprobación de la Ley Núm. 160-2013, solo tienen derecho a
la pensión que establece esa legislación. Ese grupo no
sufrió un menoscabo de su derecho contractual que active
la protección que confiere el Art. II, Sec. 7 de la
Constitución de Puerto Rico, supra. Por lo tanto, esa
parte de la ley no viola la Constitución.
I
En este caso contamos con el beneficio de un
informe suministrado por el Comisionado Especial, Hon.
Ángel Pagán Ocasio, Juez Superior, quien fue nombrado
por este Tribunal para hacer unas determinaciones de
hechos basadas en la prueba presentada por las partes.
Luego de evaluar ese informe, acogemos las
determinaciones de hechos del Comisionado Especial. Para
facilitar la comprensión de los acontecimientos que
dieron origen a la controversia que nos ocupa, resumimos
los hechos pertinentes.
El 30 de junio de 2012, el Sr. Glenn D. Brown y la
Sra. Katherine A. Warren (ambos de la compañía de
estudios actuariales Milliman) prepararon un Informe de
Valorización Actuarial para el SRM. La compañía Milliman CT-2014-2 y CT-2014-3 4
ha rendido informes de valoración actuarial para el SRM
desde el 2007.
Según ese informe actuarial, el SRM contaba con
$2,099,563,000 en activos y $12,350,836,000 en pasivos,
y el valor de los beneficios sumaba a $15,416,000,000.
Esos cálculos producían un déficit actuarial de
$10,251,273,000 para el 30 de junio de 2012. A base de
ello, las contribuciones periódicas requeridas para
cubrir los desembolsos normales del plan y amortizar el
déficit de las obligaciones actuariales se estimaron en
$736.6 millones, fijados en un período de repago de
veinticinco años y una tasa de interés de 5.95%. Por su
parte, el flujo de dinero en efectivo presenta un
déficit de $334.5 millones para el 30 de junio de 2013.
El informe actuarial también demostró que para el
2020 se agotarán todos los activos del SRM y no habrá
fondos para pagar las pensiones si no se toman las
medidas correctivas pertinentes. Ausentes los cambios
necesarios, el Fondo General del Tesoro de Puerto Rico
tendría que asumir la deficiencia del SRM. Se proyecta
que para el año fiscal 2021-2022 esa deficiencia sería
de $317,881,000, para el año fiscal 2022-2023 sería de
$340,675,000, y para el año fiscal 2023-2024 sería de
$363,168,000. Esas cantidades son adicionales a las
aportaciones patronales para esos años y presumen un
aumento en nómina de 3.5% anual desde el año fiscal
2013-2014. CT-2014-2 y CT-2014-3 5
Más aún, el informe actuarial demuestra que el
porciento de miembros inactivos ha aumentado, por lo que
el SRM se ha tornado más maduro. Eso significa que el
porciento de miembros inactivos ha aumentado en
comparación con los miembros activos. Es decir, para el
año 1999, la cantidad de miembros activos en el sistema
ascendía a 48,122, mientras que los miembros inactivos
sumaban 22,969 (32%).
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als. Peticionarios
v.
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als. Recurridos ________________________________ 2014 TSPR 58 Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y 190 DPR ____ Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros et als. Peticionarios
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als. Recurridos
Número del Caso: CT-2014-2 CT-2014-3
Fecha: 11 de abril de 2014
CT-2014-2
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay Lcda. Melissa López Díaz Lcdo. Ramón Rosario Cortés Lcdo. Carlos Rivera Vicente
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Alba L. Ortiz Morales Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez Lcda. Alana M. Vizcarrondo Santana
Parte Interventora:
Lcda. Vanessa Carballo Santiago Lcdo. Francisco González Magaz
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Procuradora General
Lcda. Tanaira Padilla Rodríguez Subprocuradora General CT-2014-2 y CT-2014-3 2
Lcda. Amarilis Ramos Rodriguez Procuradora General Auxiliar
Departamento de Justicia:
Lcda. Claudia Juan García
CT-2014-3
Lcdo. Rafael Ortiz Mendoza Lcdo. Jorge Farinacci Fernós
Lcda. Alba Ortiz Morales Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez
Lcda. Vanessa Carballo Santiago Lcdo. Francisco González Magaz
Lcda. Tanaira Padilla Rodríguez Subprocuradora General
Materia: Certificación Intrajurisdiccional
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als. Certificación Intrajurisdiccional Peticionarios
v. CT-2014-2 CT-2014-3 Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als.
Recurridos
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros, et als.
Peticionarios
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014.
[La cláusula constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones contractuales es un precepto] clásico en el derecho del estado liberal, reafirmando y consolidando la validez de los compromisos contractuales.
4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Ed. de 1961, pág. 2567. CT-2014-2 y CT-2014-3 2
En esta ocasión nos corresponde evaluar la validez
constitucional de la Ley Núm. 160-2013, conocida como ―Ley
de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico‖, que reformó al Sistema de Retiro de Maestros
de Puerto Rico (SRM).
Somos conscientes del impacto que tiene la decisión
que hoy tomamos. Los maestros son quienes moldean el
conocimiento de los integrantes de nuestra sociedad. Son
pieza fundamental del sistema educativo. Ante esa
realidad, tenemos el deber de examinar cuidadosamente el
asunto planteado a la luz del derecho vigente y tomando en
cuenta no solo los intereses de la clase magisterial, sino
también la situación fiscal precaria que enfrenta el
Gobierno de Puerto Rico.
Por los fundamentos que exponemos a continuación,
concluimos que para propósitos de la cláusula
constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones
contractuales, Art. II, Sec. 7 de la Constitución de
Puerto Rico, LPRA Tomo I, la Ley Núm. 160-2013 es
irrazonable y por consiguiente inconstitucional, toda
parte del estatuto que altera el derecho contractual que
tienen los peticionarios-demandantes sobre su pensión de
retiro, conforme la Ley Núm. 91-2004, 18 LPRA sec. 391 et
seq.
Ahora bien, resolvemos que es constitucional la Sec.
2 de la Ley Núm. 160-2013 en cuanto derogó las leyes
especiales que concedían unos beneficios adicionales que CT-2014-2 y CT-2014-3 3
no forman parte de la pensión y el Art. 4.9 de esa misma
legislación que eliminó ciertos beneficios a los miembros
del SRM que se retiren a partir del 1 de agosto de 2014.
Por último, determinamos que los participantes que
entraron a cotizar al SRM con posterioridad a la
aprobación de la Ley Núm. 160-2013, solo tienen derecho a
la pensión que establece esa legislación. Ese grupo no
sufrió un menoscabo de su derecho contractual que active
la protección que confiere el Art. II, Sec. 7 de la
Constitución de Puerto Rico, supra. Por lo tanto, esa
parte de la ley no viola la Constitución.
I
En este caso contamos con el beneficio de un
informe suministrado por el Comisionado Especial, Hon.
Ángel Pagán Ocasio, Juez Superior, quien fue nombrado
por este Tribunal para hacer unas determinaciones de
hechos basadas en la prueba presentada por las partes.
Luego de evaluar ese informe, acogemos las
determinaciones de hechos del Comisionado Especial. Para
facilitar la comprensión de los acontecimientos que
dieron origen a la controversia que nos ocupa, resumimos
los hechos pertinentes.
El 30 de junio de 2012, el Sr. Glenn D. Brown y la
Sra. Katherine A. Warren (ambos de la compañía de
estudios actuariales Milliman) prepararon un Informe de
Valorización Actuarial para el SRM. La compañía Milliman CT-2014-2 y CT-2014-3 4
ha rendido informes de valoración actuarial para el SRM
desde el 2007.
Según ese informe actuarial, el SRM contaba con
$2,099,563,000 en activos y $12,350,836,000 en pasivos,
y el valor de los beneficios sumaba a $15,416,000,000.
Esos cálculos producían un déficit actuarial de
$10,251,273,000 para el 30 de junio de 2012. A base de
ello, las contribuciones periódicas requeridas para
cubrir los desembolsos normales del plan y amortizar el
déficit de las obligaciones actuariales se estimaron en
$736.6 millones, fijados en un período de repago de
veinticinco años y una tasa de interés de 5.95%. Por su
parte, el flujo de dinero en efectivo presenta un
déficit de $334.5 millones para el 30 de junio de 2013.
El informe actuarial también demostró que para el
2020 se agotarán todos los activos del SRM y no habrá
fondos para pagar las pensiones si no se toman las
medidas correctivas pertinentes. Ausentes los cambios
necesarios, el Fondo General del Tesoro de Puerto Rico
tendría que asumir la deficiencia del SRM. Se proyecta
que para el año fiscal 2021-2022 esa deficiencia sería
de $317,881,000, para el año fiscal 2022-2023 sería de
$340,675,000, y para el año fiscal 2023-2024 sería de
$363,168,000. Esas cantidades son adicionales a las
aportaciones patronales para esos años y presumen un
aumento en nómina de 3.5% anual desde el año fiscal
2013-2014. CT-2014-2 y CT-2014-3 5
Más aún, el informe actuarial demuestra que el
porciento de miembros inactivos ha aumentado, por lo que
el SRM se ha tornado más maduro. Eso significa que el
porciento de miembros inactivos ha aumentado en
comparación con los miembros activos. Es decir, para el
año 1999, la cantidad de miembros activos en el sistema
ascendía a 48,122, mientras que los miembros inactivos
sumaban 22,969 (32%). Sin embargo, en el año 2012 la
cantidad de miembros activos se redujo a 42,707 y los
miembros inactivos aumentaron a 37,243 (47%).
Cuando los activos son iguales o superiores a los
pasivos, el sistema de retiro se considera
financieramente sustentable y viable. Por el contrario,
cuando la cantidad de activos es menor a la de los
pasivos, como demostró el informe actuarial en este
caso, el plan se considera no sustentable y no viable.
Se estimó que, si el SRM sigue la misma tendencia, los
activos seguirán disminuyendo hasta que en el año 2020
se agoten por completo y no haya fondos para pagar las
pensiones. A base de los datos anteriores fue que se
decidió hacer un cambio al SRM y convertirlo en un
sistema de aportación definida.
El 11 de octubre de 2013 se celebró una reunión
entre el Gobernador de Puerto Rico y el Frente Amplio en
Defensa del Retiro para Maestros (FADSRM), cuyos
componentes incluyen a las partes demandantes en este
caso —la ´´Asociación de Maestros de Puerto Rico (en CT-2014-2 y CT-2014-3 6
adelante ―Asociación‖) y Educadores por la Democracia,
Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc.
(en adelante ―EDUCAMOS‖), entidad compuesta por
empleados y ex-empleados docentes del Departamento de
Educación de Puerto Rico que cotizan o son pensionados
del SRM. En noviembre de 2013 se celebraron tres
reuniones adicionales, durante las cuales el FADSRM
entregó al Gobernador diez propuestas para reformar el
SRM, y el Gobernador entregó las suyas a los líderes
magisteriales. Las propuestas que el FADSRM entregó al
Gobernador son las siguientes:
(1) Reducir en un 10% los gastos administrativos del
SRM. Se estima que esta medida producirá $2.5 millones
anualmente.
(2) Reducir en un 10% los gastos administrativos en el
Departamento de Educación, a excepción de gastos de
nómina, pero incluyendo contratos innecesarios. Se
estima que esta medida producirá $52 millones
(3) Que el Departamento de Educación pague de inmediato
los 24 millones de dólares que le adeuda al SRM y
continúe haciendo la aportación correspondiente conforme
la Ley Núm. 114-2011.
(4) Eliminar las ―pensiones privilegiadas‖.
(5) Nombrar las plazas que se requieren en las escuelas
para que más maestros aporten al SRM. CT-2014-2 y CT-2014-3 7
(6) Aumentar en 1% la contribución a las empresas
foráneas y asignarlos al SRM.
(7) Asignar al SRM los fondos no reclamados de la
Lotería Electrónica.
(8) Imponer un cargo adicional al consumo de
cigarrillos, bebidas alcohólicas y comidas rápidas.
(9) Imponer un cargo de hasta un 10% a los premios
mayores de $1,000 obtenidos por concepto de juegos al
azar.
(10) Imponer un tope máximo de $3,500 mensuales a las
pensiones. Ese tope deberá revisarse cada dos años.
El 18 de diciembre de 2013 el Gobernador convocó
una Sesión Extraordinaria para considerar nueva
legislación. El 19 de diciembre de 2013, a la 1:47 am,
se envió a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley,
compuesto de 93 páginas, que se convirtió en el P. de la
C. 1589. A su vez, se envió lo que pasó a ser el P. de
la C. 1594, cuyo propósito era proveer un aumento de $25
mensuales al sueldo básico de los maestros. Ese mismo
día se celebró una sesión legislativa. En ese momento,
el informe actuarial de Milliman de 2012 era el más
reciente con el que se contaba.
El 20 de diciembre de 2013 se celebró una vista
pública para discutir el P. de la C. 1589. Al día
siguiente, el 21 de diciembre de 2013, se aprobó ese
proyecto en la Cámara de Representantes. El Senado, a su
vez, aprobó el proyecto el 23 de diciembre de 2013. El CT-2014-2 y CT-2014-3 8
24 de diciembre de 2013, el Gobernador firmó el proyecto
que pasó a ser la Ley Núm. 160-2013 y que tuvo vigencia
inmediata. Firmó también el P. de la C. 1594,
convirtiéndolo en la Ley Núm. 161-2013. El trámite
legislativo de ambas leyes duró seis días.
La Ley Núm. 160-2013, introdujo las siguientes
modificaciones al SRM:
(1) Aumenta la edad mínima de retiro para quienes se
jubilen a partir del 1 de agosto de 2014. Se aumentó de
47 años de edad, con 25 años de servicio cotizados, a 55
años de edad, con 30 años de servicio cotizados o, en su
alternativa, a 60 años de edad, con 5 años de servicios
cotizados. Véase Art. 3.9 de la Ley Núm. 160-2013.
(2) Aumenta a 62 años la edad mínima de retiro para
maestros de nuevo reclutamiento. Véase Art. 3.9 de la
Ley Núm. 160-2013.
(3) Aumenta la aportación individual de los maestros de
un 9% del salario bruto a un 10% en el 2014, 13.12% en
el año fiscal 2017-2018 y 14.02% en el año fiscal 2020-
2021. Véanse Arts. 5.5 y 4.3 de la Ley Núm. 160-2013.
(4) Elimina el bono de verano ($100 al año) a todos los
participantes. Véase Sec. 2 de la Ley Núm. 160-2013.
(5) Elimina la aportación al plan de salud (hasta $100
al mes), el bono para medicamentos ($100 al año) y el
aguinaldo de navidad ($600 al año) para quienes se
jubilen a partir del 1 de agosto de 2014. Véase Art. 4.9
de la Ley Núm. 160-2013. CT-2014-2 y CT-2014-3 9
(6) Reduce el aguinaldo de navidad de $600 a $200 a
quienes se hayan jubilado antes del 1 de agosto de 2014.
Véase Art. 4.9 de la Ley Núm. 160-2013.
(7) Impone un tope de 33% del salario mensual promediado
a cinco años a las pensiones por incapacidad para los
participantes activos previo al 1 de agosto de 2014.
Véase Art. 4.6 de la Ley Núm. 160-2013.
(8) Establece una pensión mínima de $1,625 para aquellos
maestros activos al 31 de julio de 2014 que no se puedan
retirar a esa fecha con una pensión cuyo beneficio sea
igual o mayor al 65% del salario promedio según definido
por ley, y luego soliciten el retiro al cumplir 30 años
de servicio y 55 años de edad. Véase Art. 3.11 de la Ley
Núm. 160-2013.
(9) Excluye a los maestros actualmente activos que se
jubilen con menos de 30 años de servicio a partir del 1
de agosto de 2014 del derecho a una pensión mínima.
Tampoco tendrán derecho a ella quienes, bajo la Ley Núm.
91-2004 hubiesen sido elegibles para retirarse con 30
años de servicio al 30 de junio de 2016 y no opten por
retirarse antes de agosto de 2014. Véase Art. 3.11 de la
(10) Impide a los participantes con cinco años o más de
servicio y $10,000 o más de aportaciones al SRM
solicitar el rembolso de sus aportaciones, a partir del
1 de agosto de 2014. Véase Art. 5.10 de la Ley Núm. 160-
2013. CT-2014-2 y CT-2014-3 10
(11) Se crea una ventana de retiro incentivado para los
participantes que cumplan 30 años de servicio entre el 1
de agosto de 2014 al 30 de junio de 2016. El
participante que se acoja a esa ventana tendrá derecho a
una pensión del 70% de su salario, siempre que se
acogiese al 31 de marzo de 2014 y se retire al 31 de
julio de 2014. Ahora bien, si la persona que se acoge no
tiene 55 años de edad, está obligada a pagar su
aportación individual correspondiente hasta que cumpla
esa edad. Véase Art. 4.4(a) de la Ley Núm. 160-2013.
La siguiente tabla refleja otros cambios que
introdujo la Ley Núm. 160-2013 con respecto a la Ley
Núm. 91-2004:
Ley Núm. 91-2004 Ley Núm. 160-2013
Si completó 30 o más años Si completó más de 30 años
de servicio y cumplió 50 de servicio y cumplió al
años de edad tiene derecho menos 50 años de edad tiene
a una pensión anual derecho a la pensión
vitalicia de 75% del acumulada hasta el 31 de
promedio de los salarios julio de 2014 equivalente
más altos durante 3 años. al 75% del promedio de los
salarios más altos durante
3 años hasta el 31 de julio
de 2014, sumada a la
pensión por el periodo
trabajado a partir del 1 de
agosto de 2014. CT-2014-2 y CT-2014-3 11
Si tiene más de 25 años de Si tiene más de 25 años de
servicio pero menos de 30 servicio pero menos de 30
años y cumplió los 50 años años y cumplió los 50 años
de edad tiene derecho a una de edad tiene derecho a la
pensión anual vitalicia pensión acumulada hasta el
igual al 1.8% del promedio 31 de julio de 2014 igual a
de los salarios más altos lo establecido en la Ley
durante 3 años Núm. 91-2004, sumada a la
multiplicados por el número pensión por el periodo
de años de servicios trabajado a partir del 1 de
prestados. agosto de 2014.
Si completó 30 años o más Si completó 30 años o más
de servicio y no ha de servicio y no ha
cumplido los 50 años de cumplido los 50 años de
edad tiene derecho a la edad tiene derecho a la
pensión anual vitalicia de pensión acumulada hasta el
65% del promedio de los 31 de julio de 2014 igual a
salarios más altos durante lo establecido en la Ley
3 años. Núm. 91-2004, sumada a la
agosto de 2014.
Si cumplió 47 años de edad Si cumplió 47 años de edad
pero menos de 50 y tiene 25 pero menos de 50 y tiene 25
pero menos de 30 años de pero menos de 30 años de
servicio tiene derecho al servicio tiene derecho a la
95% de la renta anual pensión acumulada hasta el CT-2014-2 y CT-2014-3 12
vitalicia que le 31 de julio de 2014 igual a
correspondía de haber lo establecido en la Ley
ocurrido el retiro del Núm. 91-2004, sumada a la
participante a la edad de pensión por el periodo
50 años. trabajado a partir del 1 de
Si se renuncia antes de Si se renuncia antes de
cumplir 60 años de edad y cumplir 60 años de edad y
hubiere terminado por lo hubiere terminado por lo
menos de 10 a 25 años de menos de 10 a 25 años de
servicios acreditables servicios acreditables
tendrá derecho a una renta tendrá derecho a la pensión
anual vitalicia por retiro acumulada hasta el 31 de
diferido que comenzará a julio de 2014 igual a lo
recibir cuando haya establecido en la Ley Núm.
cumplido los 60 años de 91-2004, sumada a la
edad. pensión por el periodo
El 8 de enero de 2014, la Asociación y varios
maestros cobijados por la Ley Núm. 91, supra,
presentaron una solicitud de injunction preliminar y
sentencia declaratoria ante el Tribunal de Primera
Instancia, Sala de San Juan, Caso Núm. K PE2014-0017
(907), para declarar inconstitucional y paralizar de
inmediato los efectos de la Ley Núm. 160-2013. CT-2014-2 y CT-2014-3 13
Posteriormente, la Organización de Directores y
Administradores Escolares de Puerto Rico (ODAE),
Educadores Puertorriqueños en Acción, Inc. (EPA) y
varios miembros afectados de esas organizaciones
presentaron unas solicitudes de intervención.
Pendiente el trámite ante el Tribunal de Primera
Instancia, la Asociación acudió ante nos y presentó una
solicitud de certificación intrajurisdiccional. Mediante
una Resolución de 14 de enero de 2014, acogimos la
solicitud de certificación, paralizamos los efectos de
la Ley Núm. 160-2013, y nombramos al Juez Superior Hon.
Ángel R. Pagán Ocasio como Comisionado Especial para que
emitiera las determinaciones de hechos correspondientes.
Por otra parte, el 21 de enero de 2014, EDUCAMOS y
varios maestros cobijados por la Ley Núm. 91, supra,
presentaron una demanda de la misma naturaleza ante el
foro primario, Caso Núm. K PE2014-0059 (907). Al día
siguiente, presentaron una petición de certificación y
una moción de consolidación ante este Foro. El 27 de
enero de 2014 consolidamos.
En síntesis, los peticionarios-demandantes aducen
que la Ley Núm. 160-2013, menoscaba
inconstitucionalmente la obligación contractual que
asumió el Estado en cuanto al SRM. Además, aducen que
esa ley viola el debido proceso de ley en su vertiente
sustantiva, la igual protección de las leyes y la
doctrina de delegación de poderes. Asimismo, alegan que CT-2014-2 y CT-2014-3 14
las acciones del gobierno son constitutivas de
expropiación forzosa, enriquecimiento injusto y
violación de derechos fundamentales.
A solicitud de las partes demandadas-recurridas,
tomamos conocimiento judicial de los informes emitidos
por las casas acreditadoras Standard & Poor´s, Fitch y
Moody´s en los que se degradó el crédito de las
obligaciones generales del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, entre otros. Además, a solicitud de las
partes demandantes, tomamos conocimiento judicial del
Informe del Comité de Diálogo y Negociación compuesto
por altos funcionarios de la Rama Ejecutiva, miembros
del magisterio y otros profesionales.1 En ese informe se
analizaron varias medidas de recaudos que viabilizarían
una pensión equivalente al 75% del sueldo promedio del
maestro. Algunas de las medidas consideradas fueron las
siguientes:
(1) impuesto de menos de uno por ciento (.75%) a las
corporaciones foráneas a partir del 2017;
(2) impuesto de 10% a los premios devengados en las
máquinas de entretenimiento de adultos;
1 En particular, formaron parte de ese Comité: el Arzobispo Católico de San Juan Mon. Roberto González Nieves, el Secretario del Trabajo Hon. Vance Thomas Rider, la Alcaldesa de San Juan Hon. Carmen ―Yulín‖ Cruz Soto, el Secretario de Estado Hon. David Bernier Rivera, la Profa. Aida Luz Díaz Rivera, el Lcdo. Alejandro Torres Rivera, el Prof. Jorge Soto Díaz, el alcalde de Toa Baja Hon. Aníbal Vega Borges, el Rvdo. Ángel Luis Rivera Agosto, la Profa. Justina Ocasio Landrón, el Prof. Emilio Nieves Torres, la Profa. María Elena Lara Fontánez, el Prof. Domingo Madera Ruiz y la Profa. Eva Ayala Reyes. CT-2014-2 y CT-2014-3 15
(3) incluir a los maestros de escuelas privadas como
participantes del SRM;
(4) reducción de los gastos de operación del SRM de un
10% a un 20%;
(5) impuesto adicional a cigarrillos y bebidas
alcohólicas;
(6) establecer una moratoria en los préstamos del SRM y;
(7) crear un incentivo a maestros activos que están por
retirarse para que permanezcan trabajando por dos o tres
años más.
Luego de varios trámites procesales, el 29 de enero
de 2014 se celebró una vista evidenciaria en la que las
partes presentaron sus estipulaciones de hechos. El 7 de
febrero de 2014 el Comisionado Especial sometió un
informe con sus determinaciones de hechos. Las partes
tuvieron la oportunidad de presentar sus comentarios y
objeciones sobre el informe del Comisionado Especial,
así como para presentar sus alegatos respectivos.
El 26 de marzo de 2014 celebramos una vista oral en
la que las partes presentaron sus posturas. Como se
puede apreciar, aunque este caso ha tenido un trámite
expedito, las partes han tenido una oportunidad amplia
de litigar su causa.
II
En primer lugar, por ser un asunto de umbral que
podemos atender por iniciativa propia, atendemos el
asunto de nuestra jurisdicción para resolver este CT-2014-2 y CT-2014-3 16
recurso de certificación. S.L.G. Solá-Moreno v. Bengoa
Becerra, 182 DPR 675, 682 (2011).
La Ley Núm. 18-2013, enmendó el Art. 3.002 de la
Ley Núm. 201-2003, conocida como la Ley de la Judicatura
de 2003, 4 LPRA sec. 24s, con el propósito de limitar
las instancias en que este Tribunal podía expedir autos
de certificación intrajurisdiccional. En particular, la
Ley Núm. 18-2013 exigía que para poder hacer efectiva
nuestra jurisdicción en casos de certificación
provenientes del Tribunal de Primera Instancia, ―ambas
partes‖ de un pleito tenían que dar su anuencia para que
el auto pudiera expedirse. Esa Ley también limitó la
jurisdicción de este Foro para emitir autos de
certiorari con relación a decisiones interlocutorias del
Tribunal de Apelaciones. En Alvarado Pacheco y Otros v.
E.L.A., 188 DPR 598 (2013), resolvimos en una Resolución
de este Foro que los Arts. 1 y 2 de la Ley Núm. 18-2013
eran inconstitucionales, en la medida en que alteran los
incisos (d) y (e) del texto original del Art. 3.002 de
la Ley de la Judicatura de 2003 y la Regla 52.2(d) de
Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.
En Alvarado Pacheco y Otros v. E.L.A., supra,
emitimos nuestro dictamen en una Resolución porque al
examinar la petición de certificación en sus méritos,
declinamos emitir el auto. Por su parte, en Brau,
Linares v. ELA, res. el 31 de diciembre de 2013, 2013
TSPR 156, 2014 JTS 9, 189 DPR __ (2013), emitimos un CT-2014-2 y CT-2014-3 17
auto de certificación mediante Resolución para atender
en primera instancia la controversia allí planteada y
citamos con aprobación a Alvarado Pacheco y Otros v.
E.L.A., supra. Sin embargo, este caso nos permite pautar
mediante Opinión lo resuelto en Alvarado Pacheco y Otros
v. E.L.A., supra. Acogemos todos los fundamentos
esbozados en la Resolución que emitimos en ese caso y
reafirmamos que los Arts. 1 y 2 de la Ley Núm. 18-2013
son inconstitucionales, en la medida en que alteran los
Procedimiento Civil, supra. Por consiguiente, contamos
con jurisdicción para atender este caso.
III
La Constitución de Puerto Rico dispone que ―[n]o se
aprobarán leyes que menoscaben las obligaciones
contractuales‖. Art. II., Sec. 7, Const. ELA, LPRA, Tomo
I. Lo mismo dispone la Constitución de Estados Unidos en
su Art. 1, Sec. 10, Const. EE UU, LPRA, Tomo I. Esa
garantía limita la intervención del gobierno con
obligaciones contractuales entre partes privadas y
aquellas contraídas por el Estado. Domínguez Castro et
al. v. E.L.A. I, 178 DPR 1, 80 (2010), certiorari
denegado, Domínguez Castro v. Puerto Rico, 131 S. Ct.
152, 562 US __ (2010). Véanse, además, Energy Reserves
Group v. Kansas Power & Light, 459 US 400 (1983); United
States Trust Co. v. New Jersey, 431 US 1 (1977). Su CT-2014-2 y CT-2014-3 18
propósito es asegurar la estabilidad de las relaciones
contractuales. Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et
al., 188 DPR 828, 834 (2013).
Sin embargo, esa protección no es absoluta. Ello se
debe a que esa garantía constitucional ―debe ser
armonizada con el poder de reglamentación del Estado en
beneficio del interés público‖. Íd.; United States Trust
Co. v. New Jersey, supra, pág. 21; Warner Lambert Co. v.
Tribunal Superior, 101 DPR 378, 395 (1973). Por eso, en
reiteradas ocasiones hemos expresado que no todo
menoscabo de una obligación contractual es
inconstitucional. Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et
al., supra, pág. 834; Bayrón Toro v. Serra, 119 DPR 605,
619 (1987). Veáse, además, United States Trust Co. v.
New Jersey, supra, pág. 16. Ahora bien, la
jurisprudencia ha dejado claro que la cláusula que
prohíbe el menoscabo de obligaciones contractuales es
una limitación sustantiva al ámbito de acción del
Estado. Allied Structural Steel Co. v. Spannaus, 438 US
234, 242 (1978); P.M. Secunda, Constitutional Contracts
Clause Challenges in Public Pension Litigation, 28
Hofstra Lab. & Emp. L. J., 263, 287 (2011).
El análisis al amparo de esta cláusula es distinto
dependiendo de si se modifica un contrato en el que el
Estado es parte, o uno entre partes privadas. Domínguez
Castro v. E.L.A., supra, pág. 80. En materia de
contratos privados, el primer paso consiste en CT-2014-2 y CT-2014-3 19
determinar la existencia de una relación contractual y
si su modificación representa un menoscabo sustancial o
severo. Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al.,
supra, pág. 834; Domínguez Castro v. E.L.A., supra, pág.
80; Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, pág.
395. Si se determina que existe un menoscabo severo, es
necesario evaluar ―si la interferencia gubernamental
responde a un interés legítimo y si está racionalmente
relacionada con la consecución de dicho objetivo‖.
Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al., supra, págs.
834-835; Domínguez Castro v. E.L.A., supra, pág. 81;
Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra. Se trata
de un escrutinio de razonabilidad en el que se toma en
cuenta cuán sustancial es el interés público promovido y
la extensión del menoscabo contractual. Domínguez Castro
v. E.L.A., supra, pág. 81; Home Bldg. & L. Assn. v.
Blaisdell, 290 US 398 (1934).
Por otra parte, cuando se menoscaba una obligación
del Estado, se aplica un escrutinio más cuidadoso en
vista de que el Estado, por ser parte en el contrato,
podría actuar para beneficio propio. Trinidad Hernández
et al. v. E.L.A. et al., supra, pág. 835; Domínguez
Castro v. E.L.A., supra, pág. 81; Bayrón Toro v. Serra,
supra, pág. 620; Warner Lambert Co. v. Tribunal
Superior, supra. Por eso, el menoscabo contractual,
―además de ser razonable, debe ser necesari[o] para
adelantar un propósito gubernamental importante‖. CT-2014-2 y CT-2014-3 20
Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al., supra, pág.
835. Véanse, además, Bayrón Toro v. Serra, supra, pág.
619; United States Trust Co. v. New Jersey, supra, pág.
29.
Hemos indicado que al evaluar la necesidad y
razonabilidad de una ley para efectos de la cláusula que
prohíbe el menoscabo de obligaciones contractuales,
procede conferir alguna deferencia al criterio de la
Asamblea Legislativa. Trinidad Hernández et al. v.
E.L.A. et al., supra, pág. 835; Domínguez Castro v.
E.L.A., supra, pág. 84. En esa tarea, no nos corresponde
realizar una determinación ―de novo sobre la existencia
de otras alternativas para la solución del problema‖.
Domínguez Castro v. E.L.A., supra, pág. 89.
Conviene destacar que según la jurisprudencia del
Tribunal Supremo de la Nación, a mayor severidad del
menoscabo, mayor rigor debe tener el foro judicial en el
análisis de la legislación impugnada. Allied Structural
Steel Co. v. Spannaus, supra, pág. 245.
En Bayrón Toro v. Serra, supra, págs. 607-608,
expresamos que ―un participante en un plan de retiro
tiene un interés propietario de naturaleza contractual
protegido por la garantía constitucional contra el
menoscabo de obligaciones contractuales‖.2 En ese caso,
2 Por el contrario, en la jurisdicción federal se presume que no existe una obligación contractual del Estado en cuanto a los planes de pensiones. Nat´l R.R. Passenger Corp. v. Archison Topeka & Santa Fe R.R. Co., 470 US CT-2014-2 y CT-2014-3 21
el interés de salvaguardar el derecho de los
participantes del plan de retiro colisionaba con el
interés de permitir al Estado adoptar cambios para
promover la estabilidad y solvencia del sistema. Íd.,
pág. 618. Entendimos entonces que ambos intereses debían
ser armonizados y, por consiguiente, ―que el Estado
puede, antes de que un empleado se jubile, enmendar los
términos del sistema de retiro siempre y cuando las
enmiendas sean razonables y adelanten la solvencia
actuarial del mismo‖. Trinidad Hernández et al. v.
E.L.A. et al., supra, pág. 836, haciendo referencia a
Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 618.
Por su parte, en Trinidad Hernández et al. v.
E.L.A. et al., supra, reiteramos lo resuelto en Bayrón
Toro v. Serra, supra, en el contexto de la Ley Núm. 3-
2013 que reformó el Sistema de Retiro de los Empleados
del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades. Es
decir, insistimos en ese caso que una reforma a un
sistema de retiro gubernamental será constitucional si
es razonable y necesaria para adelantar su solvencia
actuarial, y no existen medidas menos onerosas para
lograr ese fin. Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et
al., supra.
Por último, en Trinidad Hernández et al. v. E.L.A.
et al., supra, pág. 838, reconocimos que la parte
demandante es quien tiene el peso de probar que la
451, 466 (1985); J. Beermann, The Public Pension Crisis, 70 Wash. & Lee L. Rev. 3, 49-50 (2013). CT-2014-2 y CT-2014-3 22
medida impugnada es irrazonable e innecesaria. Véase,
además, United Automobile, Aerospace, Agr. Implement
Workers of Am. Int´l Union v. Fortuño, 633 F. 3d 37, 45
(1er Cir. 2011).
IV
Las partes estipularon que los maestros demandantes
tienen un contrato válido con el Gobierno de Puerto Rico
con relación a su retiro. También se estipuló que el
Estado menoscabó sustancialmente ese contrato de retiro.
Ante ese panorama, nuestro análisis se enfoca en
determinar si el menoscabo sustancial es razonable y
necesario conforme nuestra casuística. Trinidad
Hernández et al. v. E.L.A. et al., supra; Bayrón Toro v.
Serra, supra. Luego de evaluar con detenimiento la
prueba admitida, es insoslayable concluir que para
propósitos de la cláusula constitucional que prohíbe el
menoscabo de obligaciones contractuales, la Ley Núm.
160-2013 es irrazonable, y por consiguiente,
inconstitucional en la medida que altera el derecho
contractual que tienen los peticionarios-demandantes
sobre su pensión de retiro, conforme la Ley Núm. 91,
supra.
Los peticionarios-demandantes adujeron en sus
alegatos que al aprobar la Ley Núm. 160-2013 la Asamblea
Legislativa no consideró el impacto que tendría el
retiro masivo de maestros sobre la solvencia del SRM.
Asimismo, sostienen que ese retiro anticipado de miles CT-2014-2 y CT-2014-3 23
de maestros agravaría la situación precaria del SRM.
Para sostener esas conclusiones, los peticionarios-
demandantes presentaron varios informes de economistas y
actuarios. Esa prueba pericial en unión a la propia
evidencia que presentó el Estado demuestra que los
peticionarios-demandantes tienen razón. La Ley Núm. 160-
2013 no adelanta la solvencia actuarial del SRM.
En primer lugar, el Informe de los peritos
economistas de la Asociación José I. Alameda Lozada y
Alfredo González Martínez alerta sobre la consecuencia
imprevista de que se retiren de repente 7,000 maestros.
Prueba presentada por la Asociación de Maestros, pág.
1181. La opinión de esos peritos es que ese retiro
masivo ―provocaría una erogación significativa en los
fondos del [SRM] ante el aumento de la nómina de
pensiones y la cancelación de las inversiones a corto
plazo. La cancelación de las inversiones a corto plazo
reducirá las aportaciones que recibiría el Fondo con
arreglo a su rendimiento‖. Íd.
En segundo lugar, la ODAE presentó como prueba
pericial el informe del actuario José M. Pérez Díaz. En
ese informe se analizan diversos escenarios sobre el
impacto que puede tener el retiro masivo de miembros del
SRM ante la aprobación de la Ley Núm. 160-2013. El
actuario Pérez Díaz sostiene que ante el retiro
repentino de 5,000 maestros, el SRM agotaría sus activos
en el 2022. Opinión actuarial sobre la nueva Ley 160- CT-2014-2 y CT-2014-3 24
2013 Sistema de Retiros de Maestros de Puerto Rico, pág.
12. Si el retiro súbito es de 10,000 miembros, el SRM
terminaría sus activos en el 2018. Íd. Por último, el
actuario concluyó que de retirarse 15,000 maestros, los
activos se agotarían tan pronto como en el 2016. Íd.
Compárese esas cifras con el informe de Milliman de 2012
que establece que de no reformarse el SRM, los activos
se agotarían en el 2020.
Por su parte, el Estado sostiene que ―la Ley 160-
2013 en efecto ataja el déficit estructural del Sistema
y provee para que el Sistema se regenere en los próximos
años‖. Alegato de las Recurridas, pág. 29. Para
respaldar su conclusión, el Estado presentó, en lo
pertinente: (1) el Informe actuarial de Milliman de 2012
y (2) la opinión de esa compañía de 27 de enero de 2014.
Un análisis riguroso de esa prueba demuestra que el
Estado no pudo refutar la prueba presentada por los
maestros. Lejos de ayudar a su causa, la prueba que
presentó el Estado demuestra que es correcta la postura
de los peticionarios-demandantes a los efectos de que la
Ley Núm. 160-2013 es irrazonable para propósitos de la
cláusula constitucional que prohíbe el menoscabo de
obligaciones contractuales. Art. II, Sec. 7 de la
Constitución de Puerto Rico, supra.
Primero, notamos que el Informe de Milliman de
2012, pág. 40, contiene una tabla que detalla los
miembros activos que al 30 de junio de 2012 aportaban al CT-2014-2 y CT-2014-3 25
SRM. Los datos de esa tabla son muy reveladores y
demuestran que con la Ley Núm. 160-2013 es muy probable
que ocurra un retiro masivo de maestros que liquide los
activos del SRM antes de lo previsto.
Según la tabla antes citada, aproximadamente 7,089
participantes del SRM tenían derecho a retirarse
conforme los términos de la Ley Núm. 91-2004, 18 LPRA
sec. 391 et seq., según enmendada. Ese número se divide
entre los grupos siguientes:
(1) 88 personas que cuentan con 60 años de edad o más y
40 años de servicio o más;
(2) 1,260 personas que cuentan con 60 años o más de edad
y entre 10 a 24 años de servicio;
(3) 176 personas que cuentan con 55 años de edad o más y
entre 35 a 39 años de servicio;
(4) 1,226 personas que cuentan con 50 años de edad o más
y entre 30 a 34 años de servicio y;
(5) 4,339 personas que cuentan con 50 de años o más de
edad y entre 25 a 29 años de servicio.
Además, se desprende del Informe de Milliman de
2012 que existen 7,646 participantes del SRM que al 30
de junio de 2012 le faltaban entre uno a cinco años de
servicio para obtener el derecho a retirarse conforme
los términos de la Ley Núm. 91, supra. Recuérdese que
conforme al Art. 40 de la Ley Núm. 91, supra, 18 LPRA
sec. 392e, todo participante del SRM que tuviera por lo
menos 47 años de edad y 25 años de servicio o 60 años de CT-2014-2 y CT-2014-3 26
edad y 10 años de servicio era elegible para retirarse.
Los 7,646 se dividen entre los grupos siguientes:
(1) 8 personas entre 45 a 49 años de edad y entre 30 a
34 años de servicio;
(2) 447 personas entre 45 a 49 años de edad y entre 25 a
29 años de servicio;
(3) 3,671 personas entre 50 a 59 años de edad y entre 20
a 24 años de servicio;
(4) 3,520 personas entre 45 a 49 años de edad y entre 20
a 24 años de servicio.
Segundo, el informe de la compañía Milliman de 27
de enero de 2014 se limitó casi en su totalidad a
describir las deficiencias actuariales que sufre el SRM
de acuerdo al estudio actuarial de 2012. Si bien al
final del informe se explica algunos cambios que realiza
la Ley Núm. 160-2013 al SRM, en ningún lugar de ese
documento se analiza la cantidad de maestros que se
retiraría repentinamente, ni cómo eso afectaría la
solvencia del SRM.
Más aun, hay que señalar que la ―aportación
adicional anual‖ que busca evitar que el valor de los
activos brutos a partir del año 2018 sea menor a $300
millones y la ―aportación uniforme para la justicia
magisterial‖ que crea una aportación anual de $30
millones para los años 2016-2017 y 2017-2018 y de $60
millones a partir del año fiscal 2018-2019 no están
dirigidas a remediar el éxodo masivo de maestros al que CT-2014-2 y CT-2014-3 27
aluden los demandantes-peticionarios. Véase Art. 1.1 de
la Ley Núm. 160-2013. Por el contrario, el Art. 7.1 de
la Ley Núm. 160-2013, establece de forma cristalina que
el propósito de esas aportaciones es ―solventar el
déficit de flujo de caja del Sistema‖ que identificó el
estudio de Milliman de 2012. En ningún lugar de la ley
ni de ese informe se hace referencia al escenario real
de que se retiren los miles de maestros que tienen ese
derecho.
Además, surge de la prueba admitida que la Sra.
Wanda Santiago López, Directora Ejecutiva Interina del
SRM, declaró que alrededor de 10,000 participantes
activos han acudido a orientarse sobre los beneficios de
retiro luego de aprobarse la Ley Núm. 160-2013.
Declaración Jurada de la Sra. Wanda Santiago López, pág.
5. Por su parte, el Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez,
abogado del SRM, afirmó en la vista oral celebrada el 26
de marzo de 2014 que, en la actualidad, alrededor de
7,340 miembros del SRM pueden retirarse. Grabación Vista
Oral de 26 de marzo de 2014, 1:09:04. También expresó
que ya se habían recibido aproximadamente 4,100
solicitudes de retiro de personas que tienen derecho a
ello. Íd., 1:09:10. Asimismo, el representante legal del
SRM indicó que 2,300 cualifican para la ventana de
Retiro. Véase Art. 4.4(a) de la Ley Núm. 160-2013. Por
último, sostuvo que se han recibido 1,300 solicitudes CT-2014-2 y CT-2014-3 28
para esa ventana. Grabación Vista Oral de 26 de marzo de
2014, 1:09:20.
Entendemos que el retiro masivo de maestros al que
aluden los peticionarios-demandantes es previsible.
Adviértase que el abogado del SRM concedió en la vista
oral que ya se han recibido 4,100 solicitudes de retiro
de personas que tienen derecho a ello. Además, el Art.
4.4(a) de la Ley Núm. 160-2013 claramente crea una
ventana de retiro temprano para los participantes que,
sin importar su edad, cumplan los 30 años de servicio
entre el 1 de agosto de 2014 y el 30 de junio de 2016.
Asimismo, el Art. 4.9 de la Ley Núm. 160-2013 elimina la
aportación al plan de salud, el bono de medicamentos y
el aguinaldo de navidad para quienes se jubilen a partir
del 1 de agosto de 2014. De esa manera, solo los que se
retiren con anterioridad a esa fecha son acreedores a
esos beneficios adicionales. Eso incentiva que se
jubilen anticipadamente aquellos participantes que
cumplan con la edad y los años de servicio, para no
perder la aportación patronal a un plan médico y otros
beneficios.
Por otro lado, se desprende del trámite legislativo
acelerado que con la prisa de legislar antes de la Noche
Buena, la Asamblea Legislativa no hizo un estudio sobre
la cantidad de maestros que se retirarían a causa de la
Ley Núm. 160-2013, ni cómo eso afectaría la solvencia
del SRM. Era de importancia vital que la Asamblea CT-2014-2 y CT-2014-3 29
Legislativa estudiara ese punto. Adviértase que con la
Ley Núm. 160-2013, es natural que los sobre 5,000
empleados activos que tienen la mayor remuneración, por
tener más años de servicio, se traspasen como
pensionados a la nómina del SRM. Sobre el particular, el
actuario Pérez Díaz afirmó que ―la jubilación de
miembros activos repentinamente aceleraría el colapso
del sistema trayéndolo prácticamente hasta el tiempo
presente‖. Informe del perito actuario Pérez Díaz, pág.
12. Dicho de otro modo, con el éxodo de miles de
maestros, se eliminan las aportaciones de esos miembros
al SRM y se generan nuevas obligaciones sin que exista
una fuente de ingreso para ellas.
También pesa en nuestro ánimo el Informe de
Milliman de 2012, pág. 5, que indica que el SRM para el
año analizado (año fiscal 2011-2012) tuvo una pérdida
profusa de $90,000,000 por los aproximadamente 1,400
miembros activos que se retiraron. ¿Cuánto será la
pérdida si se retiran los aproximados 7,000 maestros que
tienen ese derecho? Ello abona a la conclusión de que la
Asamblea Legislativa tenía el deber de sopesar este
asunto cuidadosamente tomando en consideración la
jubilación anticipada de miles de maestros, cosa que no
hizo.
Como se puede colegir, los demandantes en este caso
presentaron evidencia que demuestra que las medidas
adoptadas no garantizan la solvencia económica del SRM, CT-2014-2 y CT-2014-3 30
requisito de umbral conforme con nuestra jurisprudencia.
839; Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 623. El Estado no
presentó prueba que refutara esa conclusión. En su
consecuencia, dictaminamos que la Ley Núm. 160-2013 no
adelanta el interés estatal importante requerido por
nuestro ordenamiento constitucional en casos de reformas
de sistemas de retiro: garantizar la solvencia del mismo
sistema. Íd. Los peticionarios-demandantes demostraron
que la Ley Núm. 160-2013 en vez de solventar el SRM, lo
coloca en una posición más precaria. La prueba pericial
de los peticionarios-demandantes demostró que con la Ley
Núm. 160-2013 se agotarán los activos en una fecha
anterior o muy contemporánea al año 2020, fecha
proyectada por la situación difícil que enfrenta el SRM
actualmente. Eso significa que la Ley Núm. 160-2013 es
irrazonable y, por lo tanto, inconstitucional.
En atención a lo anterior, concluimos que la Ley
Núm. 160-2013, y en particular sus Arts. 3.6, 3.9, 3.11,
4.3(a), 4.4, 4.6(a)(b)(c) y 5.1 a 5.5 son
inconstitucionales en la medida que menoscaban
sustancialmente el derecho contractual que tienen los
maestros demandantes en cuanto a su plan de retiro,
conforme los términos de la Ley Núm. 91, supra.
Somos conscientes de que la política pública que
impera en esta jurisdicción la establece la Asamblea
Legislativa y no este Foro. A.A.R., Ex parte, 187 DPR CT-2014-2 y CT-2014-3 31
835 (2013); Lozada Sánchez et al. v. JCA, 184 DPR 898,
923-924 (2012); Delgado, Ex parte, 165 DPR 170, 192-193
(2005); Caquías v. Asoc. Res. Mansiones Río Piedras, 134
DPR 181, 189 (1993). También tomamos en consideración la
doctrina de autolimitación judicial que postula que
cuando se cuestiona la validez de una ley, aun cuando se
susciten dudas serias sobre su constitucionalidad, el
Poder Judicial primero decidirá si hay una
interpretación razonable que permita soslayar la
cuestión constitucional. German J. Brau et al. v.
E.L.A., Op. de 21 de febrero de 2014, 2014 TSPR 26, 2014
JTS 35, 190 DPR __ (2014); E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 554,
596 (1958). Sin embargo, esa deferencia termina cuando
se evidencia que el Estado quebrantó la Constitución al
aprobar una ley. Esa es la situación que nos ocupa. La
deferencia a la política pública legislada no significa
la abdicación de nuestro deber constitucional de
defender los derechos civiles de quienes reclaman
válidamente la reparación judicial de un agravio.
Ante la realidad ineludible de que el Estado
menoscabó severamente los derechos contractuales de
miles de maestros sin ni siquiera asegurarse de que
alcanzaría el interés de adelantar la solvencia del SRM,
es nuestro deber constitucional garantizar a los
maestros afectados el derecho que tienen a que el Estado
no le menoscabe sustancialmente sus derechos
contractuales sin cumplir con el estándar aplicable. CT-2014-2 y CT-2014-3 32
Al concluir que la Ley Núm. 160-2013 es
irrazonable para propósitos del Art. II., Sec. 7, de la
Constitución de Puerto Rico, supra, resulta innecesario
entrar a discutir si constituyen alternativas menos
onerosas las medidas adicionales que contiene el Informe
del Comité de Diálogo, que fue suscrito por altos
funcionarios de la Rama Ejecutiva (el Secretario de
Estado, Hon. David Bernier Rivera y el Secretario del
Trabajo, Hon. Vance Thomas Rider). En vista del
resultado al que arribamos, tampoco es necesario
discutir los restantes argumentos constitucionales que
plantearon los peticionarios-demandantes en sus
alegatos.
V
Conviene, entonces, enfatizar el alcance de
nuestros pronunciamientos. La Ley Núm. 160-2013 elimina
la aportación al plan de salud (hasta $100 al mes), el
bono para medicamentos ($100 al año) y el aguinaldo de
navidad ($600 al año) para quienes se jubilen a partir
del 1 de agosto de 2014. Asimismo, elimina el bono de
verano ($100) para todos los participantes. Además,
reduce el aguinaldo de navidad de $600 a $200 a quienes
se hayan jubilado antes del 1 de agosto de 2014. En
839, esc. 2, dijimos que ―los beneficios otorgados
mediante las leyes especiales que la Reforma del Sistema
de Retiro elimina no forman parte de su pensión‖. Véase, CT-2014-2 y CT-2014-3 33
además, Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, supra,
págs. 67-70. Por el contrario, concluimos que eran
gracias legislativas que no crean un interés
propietario. Además, al comparar el Art. 1-101 de la Ley
Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, según enmendado,
conocida como la Ley de Retiro del Gobierno de Puerto
Rico y sus Instrumentalidades, 3 LPRA sec. 761, con el
Art. 3 de la Ley Núm. 91-2004, supra, 18 LPRA sec. 391a,
notamos que la legislación habilitadora del SRM es
diáfana en establecer que esos beneficios adicionales no
forman parte de la pensión. En su consecuencia, en el
caso que nos atañe concluimos que es constitucional la
Sec. 2 de la Ley Núm. 160-2013 que derogó las leyes
especiales que concedían esas gracias legislativas que
ley que eliminó ciertos beneficios adicionales a los que
se retiren a partir del 1 de agosto de 2014.
Además, es importante señalar que los participantes
que entraron a cotizar al SRM con posterioridad a la
aprobación de la Ley Núm. 160-2013, tienen derecho
solamente a la pensión que establece ese estatuto. Esa
fue la obligación contractual que el Estado asumió con
ese grupo de trabajadores. Ese grupo no sufrió un
menoscabo de su derecho contractual que active el Art.
II, Sec. 7 de la Constitución de Puerto Rico, supra. CT-2014-2 y CT-2014-3 34
VI
Por los fundamentos antes expuestos, concluimos que
la Ley Núm. 160-2013, y en particular sus Arts. 3.6,
3.9, 3.11, 4.3(a), 4.4, 4.6(a)(b)(c) y 5.1 a 5.5 son
sustancialmente y de forma irrazonable el derecho
contractual que tienen los peticionarios-demandantes en
cuanto a su plan de retiro, conforme los términos de la
Ley Núm. 91-2004.
Antes de menoscabar sustancialmente las
obligaciones contractuales que asumió, el Estado debe
asegurarse de que la ley aprobada a esos fines adelanta
el interés estatal importante requerido por nuestro
ordenamiento constitucional en casos como este:
garantizar la solvencia del sistema de retiro.
Por otra parte, concluimos que es constitucional la
Por último, resolvemos que los participantes que
solamente a la pensión que establece ese estatuto. Esa CT-2014-2 y CT-2014-3 35
ese grupo de trabajadores.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als. Certificación Intrajurisdiccional Peticionarios
v. CT-2014-2 CT-2014-3 Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et als.
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros, et als.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, concluimos que la Ley Núm. 160-2013, y en particular sus Arts. 3.6, 3.9, 3.11, 4.3(a), 4.4, 4.6(a)(b)(c) y 5.1 a 5.5 son inconstitucionales en la medida que menoscaban sustancialmente y de forma irrazonable el derecho contractual que tienen los peticionarios-demandantes en cuanto a su plan de retiro, conforme los términos de la Ley Núm. 91-2004. CT-2014-2 y CT-2014-3 2
Por otra parte, concluimos que es constitucional la Sec. 2 de la Ley Núm. 160-2013 que derogó las leyes especiales que concedían esas gracias legislativas que no forman parte de la pensión y el Art. 4.9 de esa misma ley que eliminó ciertos beneficios adicionales a los que se retiren a partir del 1 de agosto de 2014.
Por último, resolvemos que los participantes que entraron a cotizar al SRM con posterioridad a la aprobación de la Ley Núm. 160-2013, tienen derecho solamente a la pensión que establece ese estatuto. Esa fue la obligación contractual que el Estado asumió con ese grupo de trabajadores.
Notifíquese inmediatamente por correo electrónico o fax y la vía ordinaria.
Publíquese de inmediato.
Lo acordó y ordena el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco emitió una Opinión de conformidad a la que se unió el Juez Asociado señor Estrella Martínez. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emitió un Voto de conformidad. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una Opinión de conformidad. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emitió una Opinión disidente a la que se unió el Juez Presidente señor Hernández Denton. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió una Opinión disidente a la que se unió el Juez Presidente señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón se inhibió.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als. Certificación Intrajurisdiccional Peticionarios CT-2014-2 CT-2014-3 v.
Opinión de conformidad emitida por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco a la cual se une el Juez Asociado señor Estrella Martínez.
Nuestra clase magisterial, que con tanto sacrificio
y vocación reparte el pan de la enseñanza con la
esperanza de forjar el Puerto Rico que tanto anhelamos,
merece mucho más que ser atropellada por el tren de una
legislación diáfanamente irrazonable. El norte en la
brújula que apunta al progreso socio-económico de
nuestra sociedad no puede darse a expensas de nuestros
maestros y maestras. Nuestros educadores merecen saber
que la confianza que han depositado en las instituciones
que conforman los pilares de nuestra democracia no ha
sido en vano. Más importante aún, merecen saber que este
Tribunal jamás claudicará su deber constitucional de CT-2014-2, CT-2014-3 2
velar porque los postulados de nuestra Constitución no
sean quebrantados.
Por entender que a la luz de la cláusula
contractuales,3 la Ley Núm. 160-2013 es irrazonable y por
consiguiente inconstitucional, estoy conforme con la
Opinión que emite hoy una Mayoría de este Tribunal. A
pesar de que en más de una ocasión -y hoy me reafirmo
por tercera vez- he expresado mi sentir en torno a las
reformas de retiros gubernamentales, no puedo permitir
que la decisión que hoy suscribimos pase a las páginas
de nuestra historia constitucional sin antes emitir unas
breves expresiones. Véase Trinidad Hernández et al. v.
E.L.A. et al., res. 24 de junio de 2013, 2013 T.S.P.R.
73, 188 DPR ___ (Op. Disidente Pabón Charneco, J.) y
Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al., 2013
T.S.P.R. 82, 189 DPR ___ (Voto Particular Disidente
Pabón Charneco, J). Mi conciencia me lo exige y nuestra
clase magisterial, indiscutiblemente, se lo merece.
Hoy una Mayoría de este Tribunal cumple con su
deber constitucional de velar porque el Estado no
menoscabe sustancialmente las obligaciones que ha
asumido sin cumplir con el estándar exigido por nuestro
ordenamiento. Con ello, a su vez, se le devuelve la paz
3 Art. II., Sec. 7, Const. ELA, Tomo I. CT-2014-2, CT-2014-3 3
a miles de educadores que se encontraban en un estado de
desasosiego ante la incertidumbre por conocer su futuro
económico a la luz de los cambios generados por la Ley
Núm. 160-2013. Como muy bien se discute en la Opinión
que antecede, para que una reforma a un sistema de
retiro gubernamental sea constitucional nuestro
ordenamiento exige que esta sea razonable y necesaria
para adelantar su solvencia actuarial. Bayrón Toro v.
Serra, 119 DPR 605, 618 (1987). En el caso de autos, las
partes estipularon (1) que los maestros demandantes
otorgaron un Contrato válido sobre su retiro con el
Gobierno de Puerto Rico y (2) que el Estado menoscabó
sustancialmente ese Contrato. En vista de ello, nuestro
análisis se limita a determinar si ese menoscabo
sustancial persigue un interés importante en beneficio
del bienestar general y si la Ley 160-2013 es razonable
y necesaria para adelantar ese interés. Bayrón Toro v.
Serra, supra.
No hay que forzar mucho la mirada al horizonte para
vislumbrar que la Ley Núm. 160-2013 no cumple con las
exigencias antes mencionadas. La evidencia presentada
por los maestros demandantes devela que, lejos de
garantizar la solvencia actuarial del Sistema de Retiro
de Maestros, la Ley Núm. 160-2013 lo coloca en una
posición mucho más frágil. La evidencia pericial
presentada por los maestros demandantes, y discutida in
extenso en la Opinión que antecede, lleva a la CT-2014-2, CT-2014-3 4
conclusión que la Ley impugnada no es razonable. Es
difícil argumentar que una Ley que se diseñó para atajar
el déficit estructural de un Sistema de Retiro pero que
en vez agrava el problema, sea considerada como una
razonable.
Según se discute en la Opinión Mayoritaria los
maestros demandantes lograron demostrar con prueba
pericial contundente que con la implantación de la Ley
Núm. 160-2013 existe la posibilidad de un retiro masivo
de maestros que liquidaría los activos del Sistema antes
de lo previsto.4 El Informe Actuarial de Milliman de
2012, en el cual se basó el Estado para sustentar la
viabilidad de la Ley Núm. 160-2013, establece que de no
reformarse el Sistema de Retiro de Maestros sus activos
se agotarían en el 2020. Según el actuario José M. Pérez
Díaz de retirarse cinco mil (5,000) maestros, el Sistema
agotaría sus activos en el 2022.
Por otro lado, de retirarse una cantidad mayor de
maestros los activos se agotarían antes de esa fecha. Es
decir, el Estado entendió que para extender por dos (2)
años la vida actuarial del Sistema era razonable y
necesario menoscabar los derechos de nuestros educadores 4 Según la Sra. Wanda Santiago López, Directora Ejecutiva Interina del Sistema de Retiro de Maestros, luego de la aprobación de la Ley Núm. 160-2013 alrededor de diez mil (10,000) participantes activos se han orientado sobre los beneficios de retiro. Declaración Jurada de la Sra. Wanda Santiago López, pág. 5. Por otro lado, el abogado del Sistema de Retiro de Maestros, el Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez, aseveró en la vista oral que al 26 de marzo de 2014, fecha de la vista, aproximadamente 7,340 miembros del Sistema de Retiro de Maestros cualifican para el retiro. Grabación Vista Oral de 26 de marzo de 2014, 1:09:04. CT-2014-2, CT-2014-3 5
con relación a su retiro. Este dantesco proceder es
claramente irrazonable.
Si el Historial Legislativo de la Ley Núm. 160-2013
adolece de un estudio actuarial que demuestre sus
efectos y sustente su viabilidad, ¿cómo sabemos que en
efecto esta pieza legislativa garantiza la solvencia del
Sistema? El historial de este estatuto demuestra que
debido a un proceso legislativo atropellado, no se
realizó un estudio ponderado sobre la cantidad de
maestros que se retirarían repentinamente como resultado
de esa legislación ni el efecto que ese éxodo en masa
tendría sobre la solvencia misma del Sistema. De
sostenerse su constitucionalidad, el posible disloque
que provocaría la Ley Núm. 160-2013 en detrimento de
nuestro sistema de educación es tal, que su
irrazonabilidad, sencillamente, es evidente.
En fin, los maestros demandantes evidenciaron que
las medidas adoptadas por la Ley Núm. 160-2013 no
garantizan la solvencia actuarial del Sistema y por
consiguiente no adelanta el interés importante requerido
por nuestro ordenamiento en casos de reformas de retiros
gubernamentales. Bayrón Toro v. Serra, supra. A
contrario sensu, demostraron que esa Ley deteriora aún
más la situación actuarial del Sistema en una fecha más
próxima que la proyectada. En vista de ello, coincido,
inter alia, en que la Ley Núm. 160-2013 es CT-2014-2, CT-2014-3 6
inconstitucional por representar un menoscabo sustancial
en la expectativa de los demandantes respecto a su
pensión de retiro que se hizo de manera irrazonable y
sin lograr el interés importante que motivó la
existencia de esta pieza legislativa.
Es por ello que reafirmo mi conformidad con la
Opinión que antecede. En su afán de evitar a toda costa
una posible degradación al crédito de la Isla,5 y con un
trámite azaroso, la Asamblea Legislativa aprobó una Ley
que no adelanta el interés estatal importante requerido
por nuestro ordenamiento en casos de reformas de retiro:
garantizar la solvencia del sistema. De hecho, todo lo
contrario, se aprobó una pieza legislativa que lo
empeora y desestabiliza. Si eso no es irrazonable, no
sé qué lo es.
En esta ocasión, la Asamblea Legislativa olvidó que
la deferencia que nos merece su poder para legislar
asuntos económicos no es sinónimo de sumisión. Hoy
reafirmamos valientemente que la función de esta Curia
es velar por que los Cuerpos Legislativos al ejercer su
poder no se descarrilen de la vía que delinea sus
facultades. Esta vez, el tren se les quedó sin frenos y
5 Reitero mi postura en cuanto a que una amenaza de una degradación al crédito es una consideración exógena de Derecho que no debería guiar el proceso de adjudicación de este Tribunal. Véase Trinidad Hernández et al. v. ELA et al., 188 DPR 828 (2013) (Op. disidente emitida por Pabón Charneco, J.). CT-2014-2, CT-2014-3 7
amenazaba con atropellar a nuestros servidores públicos.
Con la Opinión que hoy emitimos, evitamos ese lamentable
escenario.
Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et al.
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et al.
Organización de Directores y Administradores Escolares de Puerto Rico, Inc., (ODAE), Educadores Puertorriqueños en Acción, CT-2014-2 Inc. (EPA) CT-2014-3 Partes Interventoras
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc., et al.
Voto de conformidad emitido por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
Como consecuencia de este plan de economías vino la huelga. Levantábase la llamarada del odio. Era lo que predicaba Segundo: odio al rico. Ciertamente que era muy raquítico el jornal; además, acuciado por don Oscar, me vi CT-2014-2, CT-2014-3 2
obligado a cometer ciertos abusos, los mismos atropellos que le reproché a don Flor. Me daba perfecta cuenta de las injusticias, pero persistía dándoles aliento, todo por “quedar bien” con don Oscar y “asegurarme” el porvenir. Trataba de excusarme pensando que la situación lo requería así. Era preciso salvar a toda costa a la Central de la ruina. Después de todo, los peones deberían agradecer que se les proporcionase trabajo en esta hora crítica en que se contemplaban legiones de inactivos. Así quise callar los gritos de la conciencia.6
Solo en la costumbre de las antiguas monarquías el
Soberano arrebataba las tierras y las cosechas, dejando
a los súbditos en la más abyecta miseria. Algo parecido
es lo que, en términos pragmáticos, ocurre con la Ley
Núm. 160-2013 que nos ocupa, y que es la esencia de su
problema constitucional: su profunda irrazonabilidad e
injusticia.
Una cosa -de por sí triste- es que el Estado despida
al obrero. No obstante, otra muy distinta es que ese
mismo Estado le niegue a ese obrero el disfrute de lo
que este sembró para los tiempos finales de su jornada
en la vida. Porque, en el caso de un despido, tarde que
temprano, con esfuerzo y la ayuda del Creador, ese 6 E. A. Laguerre, La Llamarada, Ed. Cultura, 31ra ed. rev., pág. 158. Este texto de una de las grandes obras de nuestra literatura puertorriqueña me recuerda la pasión con que daba su catedra Mrs. Corchado, mi maestra de español en la Escuela Libre de Música de Hato Rey. Con ella me inicié en esta jornada de apreciar nuestra literatura. CT-2014-2, CT-2014-3 3
infortunio terminará; otro empleo aparecerá; otra
cosecha se dará y suplirá el pan de su alivio. Pero si
al tiempo de la zafra de su vida productiva, lo que
sembró con paciencia para el "tiempo muerto" le es
"confiscado", ciertamente a ese ser humano le faltarán
los días para volver a sembrar o las fuerzas en el
machete para poder cosechar. Por eso, hoy expreso con
gran entusiasmo mi conformidad con la decisión de este
Tribunal.
En el caso de autos, hemos concluido que mediante la
Ley Núm. 160-2013, el Estado ha menoscabado
sustancialmente y de forma irrazonable las obligaciones
contractuales que acordó con la clase magisterial
pública del País. Por ello, expreso este voto de
conformidad con esta mayoría y reafirmo mis expresiones
en Trinidad Hernández et al. v. ELA et al., 188 DPR 828
(2013). Entre varias razones, porque ciertamente el
Estado no ha cumplido, como es el fundamento de la
Opinión mayoritaria, con el requisito de razonabilidad
al no poder demostrar que la ley aprobada atiende
efectivamente su propósito, mientras reduce las
pensiones de nuestros obreros y obreras de la educación
pública a niveles que hacen prácticamente imposible
retirarse,7 mientras que, a la vez, aumentan las
aportaciones que estos tienen que hacer al Sistema de
Retiro (Sistema).
7 Según la prueba presentada, en varios casos las pensiones se han disminuido a cifras cercanas al 40% del salario de la persona, luego de cumplir con 30 años de servicio. CT-2014-2, CT-2014-3 4
El peso de la prueba
Como bien fundamenta la Opinión mayoritaria, nuestra
Constitución le prohíbe al Estado la promulgación de
leyes que menoscaben las obligaciones contractuales.8 Al
examinar las actuaciones de las ramas políticas al
amparo de la cláusula de menoscabo de obligaciones
contractuales, el escrutinio aplicable por el foro
judicial va a depender del tipo de contrato en cuestión,
ya sea un contrato privado o uno público.9 Así pues, en
casos como el de autos, cuando el menoscabo se da en el
contexto de la contratación pública el escrutinio
judicial tiene que ser más riguroso, puesto que el
interés propio del Estado puede estar envuelto.10
Claro está, no debe entenderse que porque el Estado
sea parte significa que hay una prohibición absoluta que
impida el poder de reglamentación del Estado en
beneficio del interés público.11 Por lo tanto, nuestra
función como foro judicial al evaluar la validez de una
legislación según la cláusula del menoscabo de
obligaciones contractuales en circunstancias como esta
consiste en sopesar y buscar un balance entre el deber
8 Art. II., Sec. 7, Const. ELA, LPRA, Tomo I. 9 Domínguez Castro et al. v. ELA I, 178 DPR 1, 80 (2010). 10 Trinidad Hernández et al. v. ELA et al., 188 DPR 828, 835 (2013); Domínguez Castro et al. v. ELA I, supra, pág. 81 (2010); Bayrón Toro v. Serra, 119 DPR 605, 620 (1987); U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey 431 US 1, 17 (1977). 11 Trinidad Hernández et al. v. ELA et al., supra, pág. 834 (2013); Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 619. Veáse, además, U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey, supra, pág. 16. CT-2014-2, CT-2014-3 5
del Estado de salvaguardar el bienestar y la seguridad
de la ciudadanía, y el interés de proteger la
estabilidad en las relaciones contractuales.12
Conforme lo anterior, hemos establecido que en los
casos de contratación pública procede que el reclamante
demuestre primeramente que existe una obligación
contractual y que la modificación de la obligación ha
causado un menoscabo sustancial o severo en sus
expectativas. Esto pues, la garantía constitucional
contra el menoscabo de obligaciones contractuales se
activa cuando se afectan adversamente los términos o
condiciones esenciales del contrato, de manera que al
modificarse se frustran las expectativas razonables de
alguna de las partes.13
Es por todo esto, que el peso de la prueba queda
inicialmente en manos del litigante que reclama una
violación a su protección constitucional. Sin embargo,
una vez el reclamante demuestra que existía una relación
contractual y que la modificación de dicha relación ha
causado un menoscabo sustancial o severo por parte del
Estado, este último viene obligado a justificar las
razones que han motivado su actuación.
Si bien es cierto que no hay una voz al unísono en
cuanto a este aspecto, son varios los tribunales
12 U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey, supra, pág. 21. 13 Domínguez Castro et al. v. ELA I, supra, pág. 83; Allied Structural Steel Co. v. Spannaus, 438 US 234, 245-246 (1978); El Paso v. Simmons, 379 US 479 (1965). CT-2014-2, CT-2014-3 6
federales y estatales que han pensado de esta forma.14
Incluso, en una situación en la cual se ventilaba un
reclamo sobre este asunto ante el Tribunal Supremo
federal, ese máximo foro expresó lo siguiente:
In the instant case the State has failed to demonstrate that the repeal of the 1962 covenant was similarly necessary. We also cannot conclude that repeal of the covenant was reasonable in light of the surrounding circumstances.15 (Énfasis suplido)
Como podemos ver, el Tribunal Supremo federal
determinó que el Estado había fallado en probar que sus
actuaciones fueron necesarias y razonables. Aunque no
podemos afirmar que dicha Corte ha establecido
expresamente que el peso de la prueba en circunstancias
como las del caso de autos corresponde al Estado, tales
expresiones y su contexto no me dejan lugar a duda de
que corresponde al Estado el peso de la prueba.
Máxime, cuando no podemos negar responsablemente que
aunque estatutos como el que nos ocupa se identifican
como del tipo socioeconómico, el de autos tiene sobre
los perjudicados un profundo ingrediente laboral,
distinto a otros tipos de casos de menoscabo sustancial
de la cláusula constitucional. Siendo así, y ante la
prueba prima facie presentada por los obreros afectados
14 S. Cal. Gas Co. v. City of Santa Ana, 336 F.3d 885, 894 (9no Cir. 2003); Toledo Area AFL–CIO Council v. Pizza, 154 F.3d 307, 323 (6to Cir. 1998); Mass. Cmty. Coll. Council v. Commonwealth of Mass., 420 Mass. 126, 649 N.E.2d 708, 712–13 (1995); State of Nev. Emps. Ass'n, Inc. v. Keating, 903 F.2d 1223, 1228 (9no Cir. 1990). 15 U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey, supra, pág. 31. CT-2014-2, CT-2014-3 7
de un menoscabo sustancial, ¿por qué hemos de librar al
patrono de probar en primer orden que su acción fue
legítima simplemente porque es el Estado? ¿Por qué hemos
de negarle al servidor público una herramienta procesal
y probatoria que le reconocemos al empleado en la
empresa privada en circunstancias, por ejemplo, como lo
son los casos de despido injustificado?
Ante la ausencia o el vacío de una directriz sobre
este aspecto en la ley que nos ocupa, ¿no debe ser
nuestra hermenéutica del estatuto una más liberal en
beneficio del obrero, ajustándola así a lo que es
nuestra norma conforme a nuestro Derecho Laboral? De
todos modos el que tiene la verdad y la razón solo
necesita de los recursos apropiados para probarlo. ¿No
es acaso el Estado el que tiene los mejores recursos
para probar que es razonable su acción?16
Lo anterior cobra aún mayor sentido cuando
consideramos que es el Estado el que con su acción ha
interrumpido la estabilidad de la relación contractual y
es el que, a su vez, debe justificar su actuación como
necesaria y razonable. Cabe señalar que, nuevamente, es
el Estado el que ostenta los recursos para demostrar
cuáles fueron sus motivaciones para interrumpir el
cumplimiento de las obligaciones contractuales.
16 Mi posición con relación a este aspecto se limita a reclamos bajo la cláusula constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones contractuales que nos ocupa, y en causas de acción con un fuerte ingrediente laboral, en el que el empleado ha probado prima facie un menoscabo sustancial. CT-2014-2, CT-2014-3 8
En el caso de autos, las partes estipularon que al
momento de aprobar la Ley Núm. 160-2013 existía una
relación contractual entre ambos y, a su vez, que el
menoscabo causado por la aprobación de dicha ley es uno
sustancial. Para sostener la validez de la Ley Núm. 160-
2013, procede entonces que el Estado justifique el
menoscabo causado como uno necesario y razonable.
El Estado ha establecido a ciencia cierta que el
Sistema requiere de ajustes en los meses venideros para
salvar su solvencia. De igual manera, el Estado ha
demostrado que aprobó la Ley Núm. 160-2013 en aras de
atender la crisis fiscal del Sistema. Sin embargo, el
Estado no ha probado en efecto que la referida ley
garantiza la solvencia económica del Sistema y por ende
que el menoscabo causado al aprobar la ley fuera uno
necesario y razonable. Esto, a pesar de que los
demandantes han presentado prueba que tiende a sostener
que el efecto de la ley aprobada no tan solo es
deficiente en atender la situación, sino que podría
empeorar las finanzas del Sistema, acelerando su
colapso.
El Gobierno no ha presentado prueba que justifique
su manera de obrar como necesaria y razonable. Por su
parte, los demandantes han demostrado no tan solo que
existen medidas menos onerosas –las cuales fueron
estudiadas y suscritas en su mayoría por un Comité de
Diálogo y Negociación en el cual la Rama Ejecutiva tuvo
representación-, sino que la medida es irrazonable por CT-2014-2, CT-2014-3 9
no atender adecuadamente el problema fiscal del Sistema.
El menoscabo dentro del análisis de razonabilidad
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico dispone expresamente que ―[n]o se aprobarán leyes
que menoscaben las obligaciones contractuales‖.17 De una
simple lectura de la cláusula contra el menoscabo de
obligaciones contractuales, parecería que tal prohibición
es una absoluta cuando es por parte del Estado. Sin
embargo, la interpretación que se le ha dado tanto a la
cláusula contenida en nuestra Constitución como en la
federal ha aclarado que solo se activa tal protección
ante un menoscabo sustancial o severo.18 Por ello, el
menoscabo que activa la protección constitucional es
aquel que modifica de forma sustancial o severa las
expectativas de las partes en la relación contractual.
Esto no debe entenderse como que se limita únicamente a
la acción estatal que destruye por completo las
expectativas de una parte.19 Ahora bien, este primer paso
de determinar si el menoscabo causado es uno sustancial o
severo, es previo e independiente al análisis sobre
necesidad y razonabilidad exigido para sostener su
validez.
17 Art. II., Sec. 7, Const. ELA, supra. 18 Trinidad Hernández et al. v. ELA et al., supra, pág. 834; Domínguez Castro et al v. ELA I, supra, pág. 80. 19 U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey, supra, pág. 26. CT-2014-2, CT-2014-3 10
Dentro del análisis de lo que implica razonabilidad
como escrutinio en el contexto de la contratación
pública, como en el caso de autos, el grado de menoscabo
ocupa un papel extremadamente importante. En todos estos
casos, la razonabilidad del estatuto se determina
tomando en consideración la dimensión e importancia del
interés público promovido por el mismo.20 Por lo tanto,
mientras mayor sea el menoscabo causado, mayor deberá
ser el interés público involucrado para lograr sostener
la validez del estatuto.
Cabe señalar que respecto al criterio de
razonabilidad y necesidad, el Tribunal Supremo federal
ha manifestado que el Estado no está en total libertad
de considerar menoscabar sus obligaciones contractuales
a la par con otras medidas de política pública.21 De
igual forma, el Estado no puede ocasionar un menoscabo
mayor al necesario para atender el interés público
apremiante.22 A estos efectos, es insostenible un
estatuto que imponga un menoscabo más drástico, cuando
existe una medida que con un menoscabo más moderado
resuelva el mismo asunto.23
Por ello es que hemos establecido anteriormente que
no se sostendrá el menoscabo a la obligación contractual
20 Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 DPR 378 (1973); Home Building & Loan Association v. Blaisdell, 290 US 398; Hochman, The Supreme Court and the Constitutionality of Retroactive Legislation, 73 Harv. L. Rev. 701. 21 U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey, supra, págs. 30-31. 22 Íd. pág. 31 23 Íd. CT-2014-2, CT-2014-3 11
del Estado si existen medidas alternas que sean menos
drásticas o severas que la ejercida por el Estado para
lograr su objetivo.24 Así pues, al evaluar la
razonabilidad y necesidad de la medida en el contexto de
la contratación pública, contrario a los casos sobre
contratación privada, no es apropiado dar completa
deferencia a la determinación legislativa sobre la
necesidad o razonabilidad de la legislación. En lo
pertinente, el Tribunal Supremo federal señaló que:
―As is customary in reviewing economic and social regulation, however, courts properly defer to legislative judgment as to the necessity and reasonableness of a particular measure.... [But, as to public contracts], complete deference to a legislative assessment of reasonableness and necessity is not appropriate ...‖.25
Así, debemos recalcar que tampoco debe entenderse
que porque el Estado sea parte no se le pueda dar
ninguna deferencia en cuanto a la necesidad o
razonabilidad de la medida. Cuando hablamos de restarle
deferencia a la Asamblea Legislativa, nos referimos a
auscultar si esta consideró el grado de menoscabo de las
obligaciones a la par con otras alternativas; si el
Estado menoscabó sustancialmente sus obligaciones cuando
con un menoscabo menos drástico pudiera haber alcanzado
el fin perseguido; y, por último, si la actuación del
Estado es irrazonable a la luz de las circunstancias.
24 Trinidad Hernández et al. v. ELA et al., supra, pág. 838; Domínguez Castro et al v. ELA I, supra, pág. 84; Véase, además, U.S. Trust Co. Of New York v. New Jersey, supra, págs. 29-31. 25 Íd., págs. 22-26. CT-2014-2, CT-2014-3 12
Es importante reiterar que el grado de menoscabo
causado es un asunto de umbral al momento de determinar
la razonabilidad del estatuto. Por ello, cuando nos
vemos ante la situación de evaluar la validez de un
estatuto por su razonabilidad es requerido, entre otras
cosas, analizar si el mismo consigue efectivamente el
interés apremiante del Estado. Como bien hemos
mencionado, resulta insostenible un estatuto que causa
un menoscabo severo, tomando en consideración que ni tan
siquiera resuelve en su totalidad el problema que motiva
su aprobación.
Este Tribunal está impedido constitucionalmente de
dictaminar la forma y la manera en la cual las otras
ramas de gobierno deben atender sus asuntos de política
pública. Esto significa que ciertamente no podemos
entrar a dirimir consideraciones de política pública
desde el estrado. Sin embargo, es precisamente una de
nuestras funciones constitucionales evaluar si en su
proceder al establecer la política pública del País, las
otras ramas de gobierno han sobrepasado sus límites
constitucionales. Es decir, no podemos evaluar cómo
deberían cumplir sus deberes, sino cómo estas no pueden
actuar en el cumplimiento de sus deberes.
Como surgió claramente en la Vista Oral celebrada en
este caso, la minoría de este Tribunal equivocadamente
entiende que estamos sobrepasando nuestros poderes
constitucionales al evaluar si existían alternativas
menos onerosas. No obstante, por otra parte, esa minoría CT-2014-2, CT-2014-3 13
pretende validar el recorte a las pensiones de retiro
que a todas luces aparenta ser irrazonable, expresando
que la parte demandante no ha podido probar la
existencia de medidas menos onerosas. Parecería un
sinsentido requerir, por un lado, la presentación de
medidas menos onerosas para sostener los planteamientos
de los peticionarios y, por otro lado, argumentar que la
existencia de tales alternativas no puede ser
considerada por esta Corte.
Ciertamente este Tribunal no es el foro para evaluar
la idoneidad de tales medidas, pues eso corresponde a la
discreción del legislador. En lo que respecta, nos
compete simplemente auscultar si existen o no otras
medidas, y si fueron evaluadas por la Rama Legislativa
previo a aprobar el menoscabo sustancial. Cabe reiterar
que de la propia Rama Ejecutiva, el Secretario de
Estado, Hon. David Enrique Bernier Rivera y el
Secretario del Trabajo, Hon. Vance E. Thomas Rider, con
posterioridad a la aprobación de la Ley Núm. 160-2013
han sugerido la posible existencia de medidas menos
onerosas y, por ello, han constituido un Comité de
Diálogo y Negociación para auscultar las mismas.
Posteriormente, como surge de los hechos en la Opinión
mayoritaria, ese Comité rindió un informe en el cual
recomendaba varias medidas menos onerosas.
El menoscabo de obligaciones contractuales cuando el Estado es parte requiere un escrutinio distinto al debido proceso de ley en su vertiente sustantiva CT-2014-2, CT-2014-3 14
Nuevamente integrantes de este Tribunal confunden
nuestro proceder en el caso Domínguez Castro et al. v.
ELA I, 178 DPR 1 (2010), con el caso de autos. Dicho
caso versaba principalmente sobre si a los peticionarios
se les había salvaguardado su derecho constitucional a
un debido proceso de ley en su vertiente sustantiva.
Como señalamos, en circunstancias en las cuales se
cuestionan las actuaciones del Estado en cuanto a una
violación al debido proceso de ley en su vertiente
sustantiva, el escrutinio es uno muy distinto y mucho
más leniente que el requerido cuando se alega un
menoscabo de obligaciones contractuales. El escrutinio a
utilizarse en el caso de debido proceso de ley en su
vertiente sustantiva es un escrutinio de razonabilidad
(nexo racional) y está ampliamente discutido en
Domínguez Castro et al. v. ELA I, supra.
En aquella ocasión la cuestión planteada sobre la
violación a la cláusula de menoscabo de obligaciones era
mínima y se limitaba a que algunos servidores públicos
estaban cobijados por convenios colectivos que regulaban
la forma y la manera de prescindir de sus servicios. La
Ley Núm. 7-2009 modificaba el convenio colectivo por un
tiempo delimitado, alterando temporeramente el
procedimiento en que se podía prescindir de los
servicios de estos empleados e igualándolo a los otros
miles de empleados públicos que no estaban cobijados por
el convenio colectivo. Cabe señalar que ese estudio se
hizo y este Tribunal avaló el menoscabo como razonable, CT-2014-2, CT-2014-3 15
pues fue temporero y buscaba poner en igual posición a
todos los empleados públicos.
Cuando emití mi voto en el caso de Domínguez Castro
et al. v. ELA I, supra, tuve la difícil tarea de sopesar
el efecto que se le causaba a un sector de la sociedad
para salvar las finanzas de todo Puerto Rico. Soy
consciente de que mucha gente se vio afectada y sufrió
la sensación que causa la pérdida de un empleo. Esa
sensación que sentimos en la inmediatez cuando se nos
apaga la luz sorpresivamente. Ciertamente, la Ley Núm.
7-2009 dejó a un número sustancial de servidores
públicos sin empleo, lo cual para muchas familias
significó la pérdida de su única fuente de ingresos. Sin
embargo, dicha ley contemplaba varias ayudas para estos
afectados, mientras adelantaba un fin importante para
todo el País.
Que no quepa duda, hoy nos enfrentamos a una medida
muy distinta. Si bien muchos de los afectados por la Ley
Núm. 7-2009 aún hoy, 4 años después, no se recuperan de
todos sus efectos, para muchos la luz volvió a
encenderse. Son muchos los puertorriqueños y
puertorriqueñas que han emprendido nuevas vidas y ante
la adversidad no tan solo la sobrepusieron, sino que
sacaron provecho de la situación y hoy día se encuentran
en mejor posición que antes. Muchos de estos ciudadanos,
con mucho esfuerzo de su parte, han comenzado nuevos
negocios ayudados precisamente por los beneficios
contemplados en la propia Ley Núm. 7-2009. Otros, por su CT-2014-2, CT-2014-3 16
parte, fueron contratados por la empresa privada y hoy
cuentan nuevamente con un sustento para sus hogares. No
fue fácil para ninguno, sencillamente porque nunca es
fácil ver como se nos sacude el suelo y repentinamente
se nos cambia nuestra realidad inmediata,
independientemente de la crisis económica que lo
justifique.
No obstante, estoy completamente convencido de que
el asunto que hoy nos ocupa es uno muy distinto. Para
estos miles de maestros y maestras podrán pasar los
años, podrán cambiar de empleo, incluso podrán tomar
algunas previsiones, pero su retiro, de no haber sido
por la decisión que tomamos hoy se hubiera esfumado para
nunca volver.
El gremio de trabajadores afectados sustancialmente
por la Ley Núm. 160-2013, es uno al que el propio
estatuto se refiere como ―eje de enseñanza, es el
profesional a cargo de la labor más trascendental en la
vida de sus alumnos; la influencia de su impacto perdura
para siempre. La clase magisterial tiene en sus manos la
prosperidad de todo un país”.26 Sin embargo, es
precisamente ese sector al que como ―muestra de
agradecimiento‖ el Estado pretendía condenar a la
pobreza.
Hoy, como en Trinidad Hernández et al. v. ELA et
al., supra, tengo que expresar nuevamente que ―pienso
que si el barco está haciendo agua y existe la amenaza
26 Exposición de Motivos Ley Núm. 160-2013. CT-2014-2, CT-2014-3 17
real de un naufragio, se lanzan por la borda
primeramente las bagatelas. Luego, si es necesario las
cosas importantes y finalmente las cosas más valiosas.
Para cualquier persona trabajadora la pensión por la
cual ha trabajado toda su vida constituye su seguridad y
posesión más valiosa. Por eso, y aunque estoy impedido
de identificarlas, veo claramente muchas ―bagatelas
fiscales‖ y múltiples ―cosas importantes‖ que
precisarían ser arrojadas por la borda, antes que las
valiosas pensiones de decenas de miles de nuestros
empleados públicos.
Ciertamente, este Tribunal está impedido de
dictaminar la forma y la manera en que las ramas de
gobierno deben resolver un problema de política pública.
No obstante, como resuelve hoy la mayoría de este
Tribunal, estamos obligados a impedir cualquier acción
de las ramas políticas que vaya dirigida a menoscabar de
forma irrazonable sus obligaciones contractuales con
sectores de esta sociedad. Por todo lo anterior, estoy
conforme.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et als.
Peticionarios Certificación v. Intrajurisdiccional
CT-2014-2 Educadores/as por la CT-2014-3 Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros, et als.
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA.
Una vez más, las actuaciones de las ramas políticas
del Gobierno de Puerto Rico amenazaban con transgredir
la dignidad de miles de servidores públicos. En esta
ocasión, les tocó el turno a nuestras maestras y CT-2014-2, CT-2014-3 2
maestros, con quienes el Estado pretendió alterar su
relación contractual en un ejercicio desesperado de auto
preservación con intereses ulteriores no alineados al
bienestar de nuestros educadores. Ante ese escenario,
estoy conforme con la determinación que esboza esta
Curia en la opinión que antecede. Lo contrario, sería
avalar una acción patentemente inconstitucional y, como
consecuencia de ello, desamparar a nuestra clase
magisterial, condenándola a un futuro de inseguridad
económica en el ocaso de su vida productiva.
Los antecedentes fácticos y procesales, así como el
derecho aplicable a los mismos, están correctamente
expuestos en la Opinión del Tribunal. No obstante, me
veo precisado a emitir unas breves expresiones en torno
a la controversia que nos ocupa con el único objetivo de
hacer eco de algunos de los postulados que han regido mi
conciencia judicial desde que asumí el cargo como
miembro de esta Curia.
En primer lugar, entiendo conveniente resaltar que
el problema que el Estado intentó resolver mediante la
Ley Núm. 160-2013 era previsible que ocurriera desde el
momento en que este entró en su relación contractual con
nuestras maestras y maestros. Esto, en la medida en que
el propio Estado diseñó un sistema en el cual las
aportaciones eran mínimas en comparación con los
beneficios concedidos. Así lo reconoció la Asamblea
Legislativa al establecer en la parte expositiva de la
Ley Núm. 160-2013 lo siguiente: CT-2014-2, CT-2014-3 3
[d]esde sus comienzos al amparo de la Ley Núm. 218 de 6 de mayo de 1951 que creó la Junta de Retiro para Maestros (la cual luego fue sustituida por el actual Sistema), éste no contó con las aportaciones adecuadas para mantener un nivel saludable de solvencia. El Sistema fue diseñado como un sistema de beneficios definidos cuyas pensiones estaban fijadas por ley y no dependían del monto de las aportaciones que hiciera el Estado como patrono o que hicieran los participantes. La Ley que creó el Sistema estableció un nivel de aportación que no era proporcional a los beneficios que este tenía que pagar y tampoco se ajustaba a los cambios económicos o actuariales que afectaban el nivel de 27 beneficios.
Adecuadas o no, esas fueron las circunstancias en
las que el Estado, desde sus inicios, asumió su
obligación para con nuestros educadores. Por lo tanto,
la situación de insolvencia que hoy enfrenta el Sistema
de Retiro para Maestros (―Sistema de Retiro‖ o
―Sistema‖) no debe ser sorpresa para nadie. Claro está,
con el pasar de los años ha empeorado la situación
financiera del Sistema, pero ello solo ha constituido un
cambio en el grado o magnitud del problema, no en su
tipo. Es decir, el problema del Sistema de Retiro fue
desde el principio y continúa siendo de carácter
financiero, pero indudablemente en un grado mayor.
Ahora bien, la previsibilidad del problema no debe
tomarse como una invitación a la inacción. Nada impide
que el Poder Legislativo y Ejecutivo tomen medidas para
reformar esta situación. Empero, en ese proceder la
primera alternativa no debe ser el menoscabo de la
obligación asumida. Máxime, cuando por años el Estado ha
27 (Énfasis y subrayado suplido). Véase, Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160-2013, 17ma Asamblea Legislativa, 2da Sesión Legislativa Extraordinaria, pág. 5. CT-2014-2, CT-2014-3 4
tenido conocimiento de la raíz del problema de solvencia
que enfrenta el Sistema de Retiro y, a pesar de ello, ha
optado por asumir una actitud languideciente y dormir el
―sueño de los justos‖.
Tanto el voto de conformidad que hoy emito, como
estas breves expresiones, no deben tomarse como un
cuestionamiento a las prerrogativas constitucionales de
las dos ramas hermanas de gobierno. Sin lugar a dudas,
la Asamblea Legislativa tiene la facultad de promulgar o
enmendar las leyes que entienda pertinentes, incluyendo,
indudablemente, la legislación que estableció la Ley del
Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. De igual forma, reconozco la
facultad del Gobernador de poner en vigor tales
legislaciones y sus respectivas políticas públicas.
Sin embargo, tanto el Poder Legislativo como el
Poder Ejecutivo tienen la obligación de circunscribir
sus acciones a los contornos constitucionales que rigen
nuestro ordenamiento, particularmente en momentos de
―crisis‖ o ―emergencia‖. Más bien es en tales
escenarios, precisamente, en los que las dos ramas
políticas deben ser más cautelosas y los tribunales más
rigurosos en su evaluación. La existencia de una
―crisis‖ o ―emergencia‖ no debe tomarse como pretexto
para actuar al margen de nuestra Constitución. Así,
estas situaciones no deben constituir puertas de escape
que se abran para permitir el trastoque de los
principios más básicos que por décadas han regido en
nuestro Pueblo. CT-2014-2, CT-2014-3 5
Recientemente, en una situación similar de
―crisis‖, expresé mi categórico rechazo a los cambios
realizados al Plan de Retiro de los Empleados del
Gobierno de Puerto Rico. Véase, Trinidad Hernández et
al. v. E.L.A. et al., 188 D.P.R. 828 (2013) (Op.
Disidente J. Rivera García). En aquella ocasión, carente
de un expediente con prueba que apoyara las posiciones
de ambas partes, consigné que las reformas realizadas al
mencionado sistema mediante la Ley Núm. 3-2013 eran
irrazonables, por lo que arrojaban fuertes visos de
inconstitucionalidad. Íd., págs. 894-895.
Hoy, consecuente con esa postura y como custodio de
la Constitución de Puerto Rico, reafirmo mi conformidad
con la determinación alcanzada por la mayoría de este
Tribunal. Así, estoy conforme con decretar la
inconstitucionalidad de toda parte de la Ley Núm. 160-
2013 que altere el derecho contractual que tienen los
peticionarios-demandantes sobre su pensión de retiro.
Asimismo, comparto el criterio mayoritario sobre la
constitucionalidad de la derogación de las leyes
especiales que concedían beneficios adicionales a
nuestras maestras y maestros, pero que no forman parte
de su pensión. De igual forma, estoy conteste con la
determinación de que los participantes que entraron a
cotizar al Sistema de Retiro luego de la aprobación de
la Ley Núm. 160-2013, solo tienen derecho a la pensión
establecida en la referida legislación.
En este punto, entiendo pertinente resaltar que
nuestra evaluación del presente caso estuvo enmarcada en CT-2014-2, CT-2014-3 6
dos aspectos importantes. Primero, las estipulaciones
hechas por el Estado, a saber: (1) que los maestros
tienen un contrato válido con el Gobierno de Puerto
Rico; y (2) que las reformas introducidas a su sistema
de retiro constituyeron un menoscabo sustancial al
referido contrato. Segundo, en el pasado hemos
reconocido que la adopción de medidas dirigidas a
adelantar la solvencia económica de un sistema de retiro
constituye un interés importante para el Estado. Véase,
837; Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605 (1987). En
vista de estos dos aspectos, la evaluación de este
Tribunal se limitó, inicialmente, a indagar si la
evidencia presentada por la parte peticionaria-
demandante demostraba que las reformas adoptadas no eran
razonables, ni necesarias.28
Con ese objetivo como norte, evaluamos cada uno de
los documentos presentados por la parte demandante,
particularmente el Informe de los peritos economistas
suministrados por la Asociación de Maestros y el Informe
del actuario José M. Pérez Díaz presentado por la
Organización de Directores Escolares de Puerto Rico.
Como bien surge de la opinión que antecede, ambos
28 Ello, conforme al estándar adoptado por una mayoría de los miembros de este Tribunal en Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al., supra, pág. 838, en el cual se estableció que la parte demandante tiene el peso de probar que la medida impugnada es irrazonable e innecesaria. Aunque difiero sobre este particular, ya que entiendo que ante la existencia de un menoscabo sustancial es el Estado quien tiene el peso de la prueba de demostrar que las medidas impugnadas son razonables y necesarias – véase, Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al., supra (Rivera García, J., Op. disidente) – reconozco que al presente, la norma corresponde a la establecida en Trinidad Hernández et al. v. E.L.A. et al., supra. Siendo así, acojo como correcto el análisis expuesto en la opinión mayoritaria por ser la norma que impera al presente. CT-2014-2, CT-2014-3 7
informes demuestran el impacto negativo que tendría el
retiro súbito de miles de educadores sobre la solvencia
del Sistema de Retiro. Esto, ante el hecho
incuestionable de que habría un aumento en la nómina de
pensiones y una disminución en las aportaciones. Siendo
así, las medidas adoptadas en vez de solventar el
Sistema de Retiro, lo colocan en una posición de mayor
precariedad. No hallamos en el expediente del caso una
sola prueba que demuestre lo contrario.
Bajo ninguna circunstancia pretendemos realizar una
determinación de novo sobre la viabilidad de otras
alternativas que pudieran atender el problema de
solvencia que enfrenta el Sistema de Retiro y que, a su
vez, aseguren que el Estado honre sus acuerdos
contractuales. Lo que hoy la opinión de esta Curia
plantea es que la alternativa seleccionada por el Estado
no cumple su objetivo, según demostraron los
demandantes-peticionarios y según surge, incluso, de la
propia prueba presentada por el Estado y por las
declaraciones ofrecidas en la Vista Oral por vía de sus
representantes legales. En la medida en que la
legislación adoptada no cumple con su objetivo, y,
estipulado por ambas partes el menoscabo sustancial en
las obligaciones contractuales de los peticionarios-
demandantes, esta se torna irrazonable y no amerita que
entremos a evaluar su necesidad. Ello sin mencionar que
el inminente retiro súbito de miles de maestros
afectaría el derecho constitucional a la educación que
gozan nuestras niñas y niños. Véase, Art. II, Sec. 5, CT-2014-2, CT-2014-3 8
Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo I. Ante ello, estoy
conforme con la determinación de esta Curia de decretar
la inconstitucionalidad de la Ley Núm. 160-2013,
conforme a lo especificado en la opinión que antecede.
De esta manera, hoy reafirmo con vehemencia que los
jueces somos árbitros que debemos cantar las jugadas
según las vemos, no como otros pretenden que las veamos.
Por lo que siempre debemos estar ávidos a escuchar las
posturas que le planteen las partes en un pleito y
adjudicar con plena honestidad intelectual conforme a la
ley, el derecho y la justicia. El éxito en las
decisiones económicas que se pretendan implantar bajo el
palio del bienestar común jamás debe ser pretexto para
atropellar al ser humano y, menos aún, menospreciar su
dignidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CT-2014-2 Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et al.
Recurridos Certificación Educadores/as por la Intrajurisdiccional Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Cons. Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros, et al.
Sistema de Retiro para CT-2014-3 Maestros de Puerto Rico, et al.
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
Habla, habla tu verdad, MAESTRO, y que no humillen tu vida y tu presencia; si has demostrado ser héroe sin cetro, también demuestra que tu voz es ciencia.
A ti maestro Fidencio Escamilla Cervantes
San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014.
La soga del Estado pretendía extenderse hasta los
maestros y maestras, servidores públicos que no cualifican
para los beneficios del seguro social y que se encuentran
en condiciones laborales precarias. El Estado pretendía
degradar aún más la condición del maestro y la maestra, en CT-2014-2, CT-2014-3 2
aras de no degradarse a sí mismo. En ese acto egoísta, el
Estado terminó enlazado con su propia soga por las casas
acreditadoras. No pudo evitar lo inevitable y mucho menos
a costa del más humilde. Llegó la hora para que el Estado
ponga la palabra en la acción y adopte las medidas más
razonables y efectivas que están sobre la mesa, y reforme
lo que verdaderamente hay que reformar. De lo contrario,
el egoísmo del Estado nunca encontrará base en el Derecho.
Por considerar que la Ley Núm. 160-2013 está plagada
de cambios drásticos al Sistema de Retiro de los Maestros
que contravienen la Constitución de Puerto Rico, estoy
conforme con la determinación adoptada por este Tribunal.
En ocasión anterior, elaboré el derecho aplicable a
este tipo de actuaciones gubernamentales en detrimento de
los servidores públicos de este País. Así, no vacilé en
determinar la inconstitucionalidad de las actuaciones del
Estado al aprobar la Ley Núm. 3-2013. Véase, Opinión
Disidente del Juez Asociado señor Estrella Martínez
Trinidad Hernández, et al. v. E.L.A., res. 24 de junio de
2013, 2013 T.S.P.R. 73, 188 DPR ____. Los postulados allí
elaborados aplican de igual forma a los maestros y maestras
que forjan la educación pública en nuestra Isla. Con
voluntad firme, nos reiteramos. CT-2014-2, CT-2014-3 3
Como es de conocimiento público, el 24 de diciembre de
2013, se aprobó la Ley Núm. 160 que estableció la Ley del
Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico y derogó la Ley Núm. 91-2004.
Insatisfechos con el trámite acaecido y la reforma
promulgada, el 8 de enero de 2014, la Asociación de
Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de
varios de sus miembros, presentó una Demanda sobre
injunction preliminar y permanente y solicitud de sentencia
declaratoria ante el Tribunal de Primera Instancia. En
ésta, solicitó la paralización de la implantación de la Ley
Núm. 160 y que se declarara nula, ilegal e
inconstitucional. Posteriormente, acudió ante este Tribunal
mediante la Solicitud de Certificación Intrajurisdiccional
presentada el 14 de enero de 2014.
Como consecuencia, este Tribunal emitió una resolución
el 14 de enero de 2014 concediendo lo solicitado y
designando al Hon. Ángel R. Pagán Ocasio como Comisionado
Especial para que hiciera las determinaciones de hechos
correspondientes. Luego, el 22 de enero de 2014,
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia
y Organización Sindical, Inc., por sí y en representación
de sus miembros, (EDUCAMOS) presentó una Petición de
Certificación en la que también solicitó que se declarara
inconstitucional el estatuto y se paralizaran sus efectos.
Este Tribunal consolidó los recursos.
En compendio, los peticionarios sostienen que la Ley
Núm. 160 viola sus derechos constitucionales, en relación CT-2014-2, CT-2014-3 4
al menoscabo de relaciones contractuales, sin que exista
relación alguna entre las prohibiciones y restricciones que
se hacen y sus objetivos. Además, arguyen que la actuación
del Estado no consideró alternativas menos onerosas y
tampoco responde a un interés legítimo o autorizado por el
derecho aplicable, pues, en efecto libera al Estado de la
responsabilidad económica frente al Sistema de Retiro de
Maestros (Sistema). A su vez, afirman que el menoscabo es
permanente y que los aumentos en sus aportaciones y la
reducción de beneficios inciden ilegal e
inconstitucionalmente sobre su peculio. En fin, señalan que
las medidas adoptadas no guardan relación con los objetivos
de la Ley Núm. 160.
Por el contrario, el Estado alega que la grave
situación fiscal por la que atraviesa el País le impide
inyectar el dinero necesario para atender el déficit
actuarial del Sistema. Al mismo tiempo, reclama que no
atender la situación del Sistema conllevará la falta de
fondos para pagar las pensiones y consecuentemente el
crédito sería degradado. Acorde, indica que la Ley Núm. 160
atiende la situación económica del Sistema al establecer un
plan de aportaciones definidas con una pensión mínima
garantizada, aumentar la edad de retiro para los futuros
maestros y maestras, aumentar la aportación individual y
patronal, eliminar las leyes especiales que conceden
beneficios adicionales y fomentar una aportación uniforme y
una aportación adicional anual. Todo lo anterior, a la vez
que se garantizan los beneficios acumulados al permitir
recibir una pensión equivalente a la anualidad producto de CT-2014-2, CT-2014-3 5
los beneficios acumulados al 31 de julio de 2014 más la
anualidad a base del nuevo programa de aportaciones
definidas vigente desde el 1 de agosto de 2014. Igualmente,
se les reconoce la posibilidad de jubilarse al alcanzar los
55 años de edad y 30 años o más de servicio; o 60 años de
edad y 5 años de servicio. Por otra parte, señala que se
acogieron propuestas presentadas que no agravarían el fondo
general y, aún de acogerse todas, éstas resultarían
insuficientes para reducir el déficit actuarial.
Luego, el 30 de enero de 2014, las partes presentaron
las Estipulaciones de hechos de las partes de conformidad
con la orden del Comisionado Especial y el 7 de febrero de
2014 recibimos el Informe del Comisionado Especial. En éste
último, se desglosan las estipulaciones realizadas, los
documentos presentados en evidencia y se determinan como
hechos, en lo pertinente, que: (1) desde sus comienzos el
Sistema no es sustentable; (2) el Estado, administración
tras administración, ha sido moroso en el financiamiento y
ha ejecutado una restructuración para extender la vida del
Sistema; (3) el Sistema presenta un déficit de efectivo de
$334.5 millones para el 30 de junio de 2013, decreciendo
anualmente hasta el 2020 cuando el déficit alcanzará los
$316.8 millones para aumentar al 2023 a $363.2 millones;
(4) la situación es una crítica que amerita atención
inmediata; (5) las casas acreditadoras advirtieron que para
evitar que el crédito fuera degradado era necesario hacer
unas reformas al Sistema sin impactar significativamente el
fondo general; y (6) la degradación a ―chatarra‖ no fue
mayor debido a las reducciones de los déficit operacionales CT-2014-2, CT-2014-3 6
y las reformas a los sistemas de retiro público que pueden
contribuir sustancialmente a la estabilidad fiscal.
Finalmente, recibimos los alegatos de las partes en el
caso de epígrafe, y luego de evaluarlos con detenimiento,
la controversia quedó sometida ante esta Curia.
A.
Es un principio de arraigo constitucional que ―no se
aprueben leyes que menoscaben las obligaciones
contractuales‖. Const. P.R., Art. II, Sec. 7, LPRA, Tomo
1. Este principio encuentra una posición análoga en la
Constitución federal cuando se prohíbe a los Estados la
promulgación de estatutos que perjudiquen las relaciones
contractuales. Const. EE.UU., Art. I, Sec. 10, LPRA Tomo
1. Véanse, además, U.S. Trust Co. of New York v. New
Jersey, 431 U.S. 1, 14 (1977); E. Chemerinsky,
Constitutional Law: Principles and Policies, 4th ed.
Wolters Kluwer, Maryland, § 8.3.1, pág. 645 (2011).
Al amparo de estas disposiciones constitucionales se
promueve la estabilidad contractual que impide al Estado y
a los gobiernos locales amortiguar sus obligaciones hacia
una parte contratante o dificultar irrazonablemente la
ejecución de un contrato. Véanse, U.S. Trust Co. of New
York v. New Jersey, supra, pág. 15; 2 R.D. Rotunda & J.E.
Nowak, Treatise on Constitutional Law: Substance and
Procedure, 5th ed., Thomson Reuters, Minnesota, § 15.8
(b), pág. 879 (2012).
Como elaboramos en nuestra Opinión Disidente en
Trinidad Hernández, et al. v. E.L.A., supra, a fin de CT-2014-2, CT-2014-3 7
resolver si se constituye un menoscabo de una obligación
contractual, resulta necesario determinar si la
legislación promulgada tiene el efecto de perjudicar ese
compromiso de forma sustancial. La razón para ello es que
la protección contra el menoscabo de obligaciones
contractuales no es absoluta. Warner Lambert Co. v.
Tribunal Superior, 101 DPR 378, 394 (1973); Home Bldg. &
Loan Ass‘n v. Blaisdell, 290 U.S. 398, 428 (1934). Ahora
bien, a estos efectos, debemos recordar que una vez
establecidos los derechos y obligaciones de las partes,
éstos son vinculantes al amparo de la ley, y las partes
confían en esos derechos. Véanse, General Motors Corp. v.
Romein, 503 U.S. 181, 186 (1992); Energy Reserves Group,
Inc. v. Kansas Power and Light Co., 459 U.S. 400, 411
(1983); U.S. Trust Co. of New York v. New Jersey, supra,
pág. 17; Allied Structural Steel Co. v. Spannaus, 438 U.S.
234, 244-245 (1978). Por ello, si los compromisos
contraídos son afectados de forma sustancial estamos ante
una posible violación a la cláusula de menoscabo
contractual. City of El Paso v. Simmons, 379 U.S. 497, 508
(1965); Home Bldg. & Loan Ass‘n v. Blaisdell, supra, pág.
430.
De acuerdo con lo expresado, no se trata de que el
Estado esté impedido de modificar sus obligaciones con el
fin de promulgar un interés público, ya sea la consecución
de la salud, el mejoramiento de la seguridad pública o el
bienestar general, sino más bien de que tal modificación
no sea una de naturaleza sustancial. Warner Lambert Co. v.
Tribunal Superior, supra, pág. 394; Energy Reserves Group, CT-2014-2, CT-2014-3 8
Inc. v. Kansas Power and Light Co., 459 U.S. 400, 410
(1983); Allied Structural Steel Co. v. Spannaus, supra,
págs. 240-241.
Es la función de los tribunales evaluar la actuación
gubernamental para armonizar el interés del Estado en
ejecutar su política pública con el de las partes
contratantes en no sufrir un perjuicio sustancial. U.S.
Trust Co. of New York v. New Jersey, supra, pág. 21. Al
realizar esta tarea, los tribunales no debemos perder de
perspectiva que la mera existencia de un interés público
importante no siempre justificará un menoscabo
contractual. Keystone Bituminous Coal Ass‘n v.
DeBenedictis, 480 U.S. 470, 505 (1987).
El escrutinio a aplicarse dependerá de si la relación
a ser afectada por la actuación gubernamental es una de
naturaleza privada o pública. En el primero de los casos,
es decir, aquellos de naturaleza privada, los tribunales
otorgarán deferencia al Estado respecto a la razonabilidad
y necesidad de la legislación promulgada. Domínguez Castro
v. E.L.A., 178 DPR 1, 22-23 (2010). En estos casos, en
donde se afectan los contratos privados entre las partes,
el interés público protegido debe ser uno legítimo y
significativo que no lesiones los derechos y
responsabilidades de las partes contratantes privada de
forma innecesaria o irrazonable. Energy Reserves Group,
Inc. v. Kansas Power and Light Co., supra, págs. 411-412;
Allied Structural Steel Co. v. Spannaus, supra, págs. 244
y 247; U.S. Trust Co. of New York v. New Jersey, supra,
pág. 22; Domínguez Castro v. E.L.A., supra, pág. 84. CT-2014-2, CT-2014-3 9
No obstante, cuando la relación contractual afectada
es de naturaleza pública, en el cual el Estado es una de
las partes, el escrutinio de adjudicación constitucional
es mucho más oneroso para el Estado. U.S. Trust Co. of New
York v. New Jersey, supra, pág. 23; Domínguez Castro v.
E.L.A., supra, pág. 81. Como consecuencia, cuando
evaluamos el menoscabo contractual sobre obligaciones en
las cuales el Estado es una de las partes contratantes,
resulta indispensable examinar si éste cedió poderes que
vinculan indebidamente a las legislaturas futuras y
sucesivas. U.S. Trust Co. of New York v. New Jersey,
supra, pág. 23. De igual forma, no podemos abdicar el
hecho de que una vez el Estado se impone una obligación,
está forzado a cumplirla. Íd., pág. 24. Permitir al Estado
eludir su obligación al amparo de su propio poder, es
simple y llanamente impermisible. Ante esta realidad, se
examina con mayor rigor la actuación del Gobierno que
produce el menoscabo contractual. Tal acción sólo
sobrevivirá cuando sea necesaria y razonable. Íd., págs.
25-26. En ese análisis, el Tribunal debe estar consciente
de que el Estado velará por sus propios intereses, por lo
que se abandona la norma de deferencia al juicio de la
Asamblea Legislativa respecto a qué presenta una medida
razonable y necesaria. Íd., pág. 26; Keystone Bituminous
Coal Ass‘n v. DeBenedictis, supra, pág. 505; Energy
Reserves Group, Inc. v. Kansas Power and Light Co., supra,
pág. 412.
Sobre si la medida es razonable y necesaria, es
importante establecer que para que ésta sea razonable no CT-2014-2, CT-2014-3 10
puede intentar mitigar una situación prevista o
intencionada por el Estado al momento de contraer su
obligación contractual. U.S. Trust Co. of New York v. New
Jersey, supra, pág. 31. La medida será necesaria cuando no
exista una modificación menos drástica o medios alternos
para alcanzar el interés articulado por el Estado.
Domínguez Castro v. E.L.A., supra, pág. 84; U.S. Trust Co.
of New York v. New Jersey, supra, págs. 29-31. El análisis
es equiparable a un escrutinio estricto. E. Chemerinsky,
op cit., § 8.3, pág. 655. Es por ello que para validar el
acto gubernamental, en estos casos, además, resulta
indispensable escudriñar si la medida es temporera y
dirigida a atender una situación pública de emergencia,
social o económica en su naturaleza. Domínguez Castro v.
E.L.A., supra, pág. 85. En ausencia de estos criterios, la
balanza se inclina a favor de la protección de la relación
contractual menoscabada. Allied Structural Steel Co. v.
Spannaus, supra, pág. 250.
B.
La normativa antes reseñada aplica a los planes de
retiro. Máxime cuando los planes públicos de retiro han
sido reconocidos por este Tribunal como un ―interés
propietario de naturaleza contractual protegido por la
garantía constitucional contra el menoscabo de
obligaciones contractuales‖. Bayrón Toro v. Serra, 119 DPR
605, 607-608 (1987). Los planes de retiro, como el de
autos, son contratos públicos en los que el Estado y el
empleado están vinculados desde su otorgamiento. Íd., pág.
618. Constituyen para el empleado una parte esencial del CT-2014-2, CT-2014-3 11
contrato de empleo y un beneficio de considerable
importancia por constituir, en la mayoría de los casos, la
única fuente de ingreso futuro que proveería una razonable
seguridad económica. Íd., págs. 616-617. Los planes de
retiro erigen una obligación moral del Estado. Íd., pág.
615, citando a Rivera v. Rodríguez, 93 DPR 21, 24 (1966).
Ahora bien, el Estado tiene la facultad de enmendar
el plan de retiro ofrecido. A estos efectos, hemos
expresado que el Sistema de retiro puede ser enmendado
cuando el participante aún no se ha retirado. Asimismo,
expusimos que para que estas enmiendas se sostengan deben
ser razonables y con el fin de adelantar la solvencia
actuarial del Sistema. Bayrón Toro v. Serra, supra, pág.
618. Por ello, aducimos que variaciones en condiciones y
requisitos, tales como años de servicio, aportaciones al
fondo y edad para recibir los beneficios son esenciales
para mantener al fondo en estado solvente. Íd., pág. 623.
Sin embargo, ello no significa que el Estado tenga a su
haber un comodín que le permita actuar a su antojo. Sus
actuaciones estarán sujetas al escrutinio estricto antes
explicado. Es decir, las enmiendas deben ser necesarias y
razonables para el fin público importante por el cual se
promueven, lo que se traduce en que no existían medidas
alternas para evitar el menoscabo y lo que se intenta
mitigar no era previsto o intencionado por el Estado o
sólo le beneficie a éste. En este análisis, no debemos
relegar la norma de que las ―leyes que crean derechos al
disfrute de pensiones deben interpretarse liberalmente a
favor del beneficiario[,]a fin de que se cumpla el CT-2014-2, CT-2014-3 12
propósito reparador para las cuales fueron aprobadas‖.
Calderón Morales v. Adm. de los Sistemas de Retiro, 129
DPR 1020, 1032 (1992).
Esa es la norma jurídica que este Tribunal está
obligado aplicar a los hechos ante nuestra consideración.
Al igual que hicimos en ocasión anterior, debemos
comprender en qué consiste el Sistema de Retiro de
Maestros para dilucidar si los cambios incorporados por la
Ley Núm. 160 violentan la cláusula constitucional de
menoscabo de obligaciones contractuales.
El inicio del hoy conocido Sistema tiene su origen en
el 1917 cuando se instituyó el Fondo de Pensiones para
Maestros, en virtud de la aprobación de la Ley Núm. 62 de
5 de diciembre de 1917. Mediante ésta, se creó un sistema
de pensiones y anualidades para la clase magisterial. El
Sistema sufrió su última alteración al aprobarse la Ley
Núm. 91-2004, según enmendada, conocida como la Ley
Orgánica para el Sistema de Retiro para Maestros del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 18 LPRA sec. 391, et
seq. Ésta última dispuso que los miembros del Sistema, sus
dependientes y beneficiarios, disfrutarían de un pago de
anualidades definidas por retiro y por incapacidad,
anualidades por defunción y otros beneficios. El Sistema
se nutre de las aportaciones patronales e individuales de
sus miembros y el rendimiento de sus activos.
El Sistema configurado por la Ley Núm. 91, supra,
establece que sus miembros aportarían el 9% y el Estado el CT-2014-2, CT-2014-3 13
8.5% de su salario para sustentarlo.29 Con ello, se
confiere al miembro el derecho a una pensión vitalicia, la
cual puede recibir cuando se alcanza la edad de: (1) 60
con 10 años de servicios acreditados tendría derecho a una
pensión vitalicia equivalente al 1.8% de su salario
promedio más alto durante cualesquiera 36 meses, es decir,
de la compensación promedio por los años de servicios
acreditados; (2) 50 con 30 años de servicio acreditable
para una pensión vitalicia de 75% de la compensación
promedio; (3) menos de 50 con 30 años de servicio
acreditable para una pensión vitalicia de 65% de la
compensación promedio; (4) 50 con más de 25 años pero
menos de 30 años de servicio acreditable para una pensión
vitalicia del 1.8% de la compensación promedio por los
años de servicios acreditados; y (5) menos de 50 pero más
de 47 con más de 25 años pero menos de 30 años de servicio
para el 95% del 1.8% de la compensación promedio por los
años de servicios acreditados. Sin embargo, todo miembro
activo que se retirara sin alcanzar 55 años de edad y sin
tener acreditados 30 años de servicio debía contribuir al
fondo con el 9% de su compensación promedio por 5 años. A
su vez, la Ley Núm. 91, supra, reconoce beneficios por
29 Originalmente, la aportación patronal era de 6% en el 1951, aumentó en el 1960 a un 7%; en el 1961 a 7.70%, en el 1962 a un 8.40% y alcanzó en el 1967 la cifra de un 8.5%. Luego, no hubo aumento hasta el 2011. Véase, Ley Núm. 114-2011, 18 LPRA sec. 391l. Por su parte, las aportaciones originales eran de un 7% y llegaron al 9% en el 2000. CT-2014-2, CT-2014-3 14
muerte antes y posterior al retiro, y beneficios por
incapacidad ocupacional y no ocupacional.30
De esta forma, el Sistema buscó propiciar la
seguridad económica de la clase magisterial al garantizar
una pensión digna para los maestros y maestras cuando se
jubilen, por lo que se favoreció que contara con la
capacidad de administrar carteras de préstamos,
inversiones y recursos. Además, se configuró la
salvaguarda de que cualquiera de las inversiones
realizadas serían llevadas a cabo con previsión, cuidado y
razonabilidad, sin que éstas fueran con fines
especulativos, y con un balance entre expectativas de
rendimiento y riesgo. Véase, Art. 43 de la Ley Núm. 91, 18
LPRA sec. 392h. Asimismo, y para conservar el referido
Sistema, se dispuso que cualquier cambio en la estructura
de sus beneficios debía ser sustentado con estudios
actuariales previos donde se determine su costo y fuente
de financiamiento. Véase, Art. 3 de la Ley Núm. 91, 18
LPRA sec. 391a.
Actualmente, el sistema de retiro cuenta con 42,707
miembros activos con un salario promedio anual de $30,275;
una cantidad de 31,370 retirados con un beneficio promedio
de $1,371 mensual, un total de 2,171 miembros
incapacitados y cerca de 2,964 beneficiarios adicionales.
Para el próximo año fiscal, el Sistema necesita
$736,590,722 para cumplir con los llamados beneficios
30 Al crearse el Sistema, la edad de retiro era los 60 años con un mínimo de 10 años de servicio. Sin embargo, en el 1973 se creó el sistema por mérito antes expuesto. CT-2014-2, CT-2014-3 15
básicos y aquellos aprobados por legislación especial.31
Es decir, las aportaciones de sus miembros y del Estado,
como patrono, no alcanzan para cubrir el flujo de efectivo
que se requiere para atender sus obligaciones. Así, se
estima que además de las aportaciones realizadas se
necesitarán $331 millones para el 2014. Esta cifra
alcanzaría los $363 millones para el 2023. Claro está,
ello no considera el rendimiento de los activos que se
calcula en un 5.95%.32
Con ese cuadro, se estima que el Sistema de retiro
tiene un déficit actuarial de $10,251,272,526, con una
solvencia de 17.9%.33 Véase, Valorización Actuarial del
31 La contribución anual requerida (Annual Required Contribution, ARC) indica la cantidad necesaria para cubrir el costo normal del plan más una provisión para la amortización del déficit de la obligación actuarial acumulada. Desde el 1999, el Estado no ha contribuido la cantidad necesaria para cubrir este costo. Véase, Informe pericial del actuario Glenn Bowen de 27 de junio de 2014, pág. 3. 32 El Sistema de retiro requiere una cuantía menor a la indicada en la medida que el rendimiento de los activos se mantenga en el 5.95% proyectado. Sin embargo, posterior al 2021 ese rendimiento no es esperado porque se proyecta que si no se hace cambio alguno al modelo del sistema de retiro éste no contará con activos luego del 2020. Véanse, Valorización Actuarial del Sistema de Retiro de los Maestros, supra, pág. 20; Informe sobre la aplicación del pronunciamiento #25 de Contabilidad de Gobierno en el Sistema de Retiro de Maestros, Ap. XXVII presentado por Asociación de Maestros de Puerto Rico, Anejo 1; Exposición de Motivos, Ley Núm. 160, supra; Informe pericial del Estado preparado por el actuario Glenn Bowen, 27 de enero de 2014, pág. 1. 33 Al 30 de junio de 2004, la valorización actuarial determinó que el Sistema tenía un nivel de capitalización de 51%, en el 2007 de un 43.8%. Véanse, Puerto Rico System of Annuities and Pensions for Teachers, Parissi, P.S.C., pág. 7 en http://www.cepsr.pr.gov/data/library/publ/InfAct/VARRETM2 006.pdf. Esto es cónsono con lo expuesto por Morningstar Pension Report de 20 de noviembre de 2013 recogido en el Informe Pericial del actuario José M. Pérez Díaz, pág. 9, Informe del Comisionado, B-III, que demuestra que el plan CT-2014-2, CT-2014-3 16
Sistema de Retiro de los Maestros al 30 de junio de 2012,
Milliman, Wayne, PA, págs. 19, 20, 26. Un déficit
actuarial se crea cuando se otorgan beneficios mayores a
los activos que posee el Sistema, por lo que éste
incrementa al: (1) faltar aportaciones recurrentes; (2)
aumentar obligaciones por un número mayor de beneficiarios
no contemplados en su implementación; y (3) el rendimiento
inadecuado de sus activos.
Lejos de enfrentar y ejecutar medidas que
garantizaran a los miembros del Sistema sus derechos, el
Estado propició al desangramiento de éste y lo colocó en
una posición vulnerable; la que hoy pretende resolver a
cargo de sus perjudicados.34 Como parte de los factores
que deterioraron al Sistema de retiro, se encuentran: (1)
las aportaciones insuficientes; (2) los programas de
de retiro para maestros y maestras tenía una obligación financiada de 40.8% para el 2007; 24.7 para el 2009; 23.9 para el 2010, 20.8 para el 2011 y 17.0 para el 2012. http://www.noticel.com/uploads/gallery/documents/Commonwe alth_of_Puerto_Rico_PensionReport1.pdf. Véase, además, Valorización Actuarial del Sistema de Retiro de Maestros al 30 de junio de 2007, Milliman, Wayne, PA, págs. 9 en http://www.cepsr.pr.gov/data/library/publ/InfAct/VARRETM2 007.pdf.
En comparación con los estados, se demuestra que en el agregado los planes de pensiones tienen una solvencia de 66.4% y la fuente de financiamiento operacional es en su mayoría el fondo general. Véase, Morningstar: The State of City Pension Plans 2013: A Deep Dive Into Shortfalls and Surpluses, http://global.morningstar.com/CityPensions2013/Excerpt_St ateofCityPensions2013.pdf 34 Nótese que el Estado reporta como una obligación neta por pensión el Sistema de Retiro de Maestros (net pension obligation) en la cuantía de $2,462,232,000, lo que equivale a menos del 4% de la deuda relacionada al Fondo General, los municipios, corporaciones públicas y agencias. Véase, Estados financieros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico al 30 de junio de 2012, págs. 35, 82, 209, 212. CT-2014-2, CT-2014-3 17
retiro temprano; (3) los cambios en la expectativa de vida
de los participantes; y (4) el impacto de leyes
especiales.35 Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 160.
Específicamente, el Estado propició la llamada
―crisis‖ al ignorar la necesidad de incrementar
oportunamente las aportaciones, el flujo de efectivo
necesario y la pobre administración. Éste no estaba ajeno
a la realidad que emana desde la creación del Sistema.
Había sido advertido por los actuarios de tal necesidad.
Incluso, se prevenía que el crecimiento de los activos del
Sistema sería muy bajo mientras que el aumento de las
obligaciones sería significativo. A estos efectos, cabe
destacar que la tasa de rendimiento de los activos bajó de
un 8% a un 5.95%.36 En efecto, el Sistema no contaba ni
cuenta con las aportaciones adecuadas para mantener su
solvencia. La razón consiste en que el beneficio definido
concebido por el Sistema no depende del monto de las
aportaciones recibidas y tampoco se ajusta a los cambios
económicos o actuariales que afectaban el nivel de
35 En origen, el Estado se comprometió a sufragar estos beneficios del fondo general. Sin embargo, existe información de que el Gobierno no cumplió con tal compromiso. A estos efectos, se informa que éste adeudó al Sistema de Retiro de Maestros $1.5 mil millones (2005); $5.968 mil millones (2006); $4.665 mil millones (2007); $1.340 mil millones (2008). Véase, Informe preliminar de la Asociación de Maestros de Puerto Rico sobre los sistemas de retiro emitido como consecuencia de la Orden Ejecutiva OE-2010-10 de 12 de marzo de 2010. http://www.amprnet.org/articles_files/documents/Informe%2 0Preliminar%20AMPR%20Comision%20Sistemas%20de%20Retiro%20 ago%202010.pdf, última visita 4 de febrero de 2014. 36 Véanse, Evaluación Económica de posibles Fuentes de recaudos y el impacto de estos sobre la situación económica del Sistema de Retiro de Maestros, 30 de enero de 2014, JLDV, Estudios Económicos, Inc., pág. 4; Informe pericial del actuario Glenn Bowen, 27 de enero de 2014, pág. 4. CT-2014-2, CT-2014-3 18
beneficios desde su creación.37 Sin embargo, no es hasta
el 2011 que el Estado decidió aumentar limitadamente su
aportación patronal. Aprobó una medida que tan sólo
incrementó la aportación patronal en 1% por cuatro años y
en 1.25% para años posteriores hasta el 1 de julio de
2020.38 Peor aún, el Estado sólo realizó contribuciones
por una fracción de lo requerido, lo que conllevó al
Sistema utilizar sus recursos para pagar lo que el Estado
debió haber financiado.39 El Estado simplemente desatendió
todas las recomendaciones para aumentar las aportaciones
patronales. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 160.
Como si lo expresado fuera insuficiente, el Estado
propagó programas de retiro temprano, cambios en los
requisitos para ser acreedor a la jubilación e incluso
permitió la compra de años de servicio a intereses que no
cubrían el costo actuarial a ser recibido.40 Como
consecuencia, se exacerbó el problema debido a que estas
ventanas redujeron el ingreso de efectivo al Sistema,
aumentaron los desembolsos y el Estado dejó de hacer las
aportaciones patronales de aquellos empleados que se
37 El financiamiento para este tipo de plan consiste en que las aportaciones más los ingresos derivados de éstas (actuarial assets) contribuirán para los beneficios pagados y los gastos administrativos del Sistema (actuarial accrued liability). Cuando ésta última es mayor que los activos actuarios, estamos ante un déficit (unfunded actuarial accrued liability). 38 Ley Núm.114-2011, 18 LPRA sec. 391l. 39 Véase, Morning Star Pension Report de 20 de noviembre de 2013 http://www.noticel.com/uploads/gallery/documents/Commonwe alth_of_Puerto_Rico_PensionReport1.pdf. 40 Ley Núm. 33-2001; Ley Núm. 358-2000; Ley Núm. 45- 2000; Ley Núm. 44-2000. Véase, además, Informe pericial del actuario Glenn Bowen, págs. 2-3. CT-2014-2, CT-2014-3 19
acogieron a retiro temprano.41 Además, el Estado empeñó su
palabra en el afán desmedido de acaparar reconocimiento.
De esta forma, aprobó el aumento de pensiones mínimas a
ser recibidas,42 las pensiones por incapacidad, defunción43
y por retiro en un 3%.44 Igualmente, y sin que existiera
una fuente de financiamiento viable, otorgó mayores
beneficios a los maestros y maestras al proveer para la
contribución de un plan médico hasta de $100 a ser pagado
del fondo general, Bono de Navidad de $600,45 Bono de
Verano de $10046 y Bono de Medicamentos de $100.47 El
Estado en su demasía, acepta que los beneficios especiales
están supuestos a ser sufragados por el fondo general,
―pero ello no ha ocurrido así‖. Véase, Exposición de
Motivos de la Ley Núm. 160, supra. En efecto, dejó de
financiar los beneficios legislados, por lo cual el
Sistema tuvo que recurrir a sus activos.48 De igual forma,
41 A estos efectos, la aportación patronal dejada de realizar alcanzó los $23,395,051 al 30 de septiembre de 2013. Véase, Informe Positivo de la Comisión de Asuntos Laborables y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes del 21 de octubre de 2013 con relación al P. de la C. 1335, 2da Sesión Ordinaria, 17ma Asamblea Legislativa. 42 Ley Núm. 38-2007. 43 Ley Núm. 272-2004. 44 Véanse, Ley Núm. 38-2007; Ley Núm. 171-2003; Ley Núm. 39-2001; Ley Núm. 160-1999; Ley Núm. 226-1998; Ley Núm. 207-1995; Ley Núm. 62-1992. 45 Véanse, Ley Núm. 144-2005; Ley Núm. 170-2003; Ley Núm. 109-1997. 46 Ley Núm. 38-2001. 47 Ley Núm. 162-2003. 48 A modo de ejemplo, del informe actuarial al 30 de junio de 2012, se desprende que el Estado adeuda al sistema de retiro $58,451,038 desde el 2008 al 2013 por CT-2014-2, CT-2014-3 20
también desatendió el problema del cambio en la
expectativa de vida que aumentó desde el 1950 al presente.
Como secuela, la alteración en la expectativa de vida
obliga al Sistema a sufragar pensiones por más tiempo de
lo concebido.
Todas estas actuaciones y omisiones por parte del
Estado conllevaron el deterioro del Sistema. Ahora bien,
en un atropellado proceso, el Estado aprobó la Ley Núm.
160. Al suscribir la pieza legislativa, adujo la necesidad
de ―actuar inmediatamente para mejorar y asegurar la salud
fiscal del Sistema, de modo que se cierre la brecha entre
los activos netos y aquellos requeridos para continuar con
el pago de las pensiones de nuestros actuales y futuros
maestros retirados‖. Véase, Exposición de Motivos, Ley
Núm. 160, supra. Con ello, el Estado pretende justificar
su actuación al aprobar la Ley Núm. 160, supra, y, aunque
acepta que ésta representa un menoscabo de sus
obligaciones contractuales en la medida que afecta
adversamente las expectativas de los maestros y maestras,
respecto a su retiro, sostiene que no habían alternativas
más razonables. Véase, Estipulaciones de Hechos de las
partes de conformidad con la orden del Comisionado
Especial, estipulaciones números 84 y 85.
Consecuentemente, nos corresponde exponer las medidas
alternas que se presentaron antes de la aprobación de la
Ley Núm. 160, por los principales representantes de la
concepto de la contribución al plan médico. Véase, Valorización Actuarial del Sistema de Retiro de Maestros al 30 de junio de 2012, Milliman, Wayne, PA, pág. 34. CT-2014-2, CT-2014-3 21
clase magisterial, las cuales incluyen: (1) la reducción
de los gastos administrativos del Departamento de
Educación y del Sistema de un 10%;49 (2) el saldo de $24
millones relacionado con la falta de aportaciones
patronales de los que se acogieron a jubilación temprana;
(3) el pago de las aportaciones patronales para los que se
acogieron a retiro temprano; (4) la eliminación de las
pensiones privilegiadas; (5) la imposición de un tope
máximo de $3,500 como pensión; (6) el nombramiento de las
plazas requeridas para incrementar el flujo de
aportaciones que entran al Sistema; (7) un aumento de un
por ciento en la contribución a las empresas foráneas para
asignarlo al Sistema;50 (8) la asignación de los fondos no
reclamados de la Lotería Electrónica; (9) la imposición de
un cargo adicional al consumo de cigarrillos, bebidas
alcohólicas y comidas rápidas; (10) la imposición de un
cargo de hasta un 10% a los premios mayores de $1,000
obtenidos por concepto de juegos al azar; (11) la
recuperación de $3,000 millones en deudas por cobrar de
las contribuciones sobre ingresos y el impuesto sobre el
valor y uso; (12) nutrir el sistema con el cobro a los
municipios, agencias y corporaciones públicas por lo
adeudado con relación al servicio de electricidad y agua;
49 Ello equivale a un aumento de flujo de efectivo al Sistema de $54.4 millones anuales. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 160, supra; Evaluación Económica de posibles Fuentes de recaudos y el impacto de estos sobre la situación económica del Sistema de Retiro de Maestros, 30 de enero de 2014, JLDV, Estudios Económicos, Inc., pág. 7. 50 Se propuso un aumento de un por ciento en la contribución de estas empresas, lo que estimó un recaudo de $489 millones anuales. CT-2014-2, CT-2014-3 22
(13) eliminar los contratos privados, cuyas prestaciones
pueda ser realizados por empleados públicos; (14) el pago
de las aportaciones que se adeudan al Sistema; (15)
investigar las transacciones realizadas por el Sistema
relacionada a la emisión de bonos.
De estas medidas, el Estado acogió favorablemente
algunas de ellas: (1) reducir en un 10% los gastos del
Departamento de Educación y del Sistema; (2) pagar $24
millones por las deudas en el desembolso de aportaciones
patronales por retiro temprano;51 (3) eliminar
prospectivamente las pensiones privilegiadas; y (4)
nombrar plazas requeridas en las escuelas. Por el
contrario, el Estado rechazó el impuesto a las foráneas al
expresar que podría causar la pérdida del crédito
contributivo. En cuanto a los cargos por cigarrillos y
bebidas alcohólicas indicó que no reducirán
significativamente la cuantía que necesita el Sistema. Al
evaluar las propuestas de asignar al Sistema los fondos no
reclamados de la lotería y de imponer un cargo de hasta un
10% a los premios mayores de $1,000, el Estado se limitó a
indicar que podrían afectar el flujo de efectivo del fondo
general, y por tanto, agravar el déficit fiscal.
Ahora bien, para exponer en justa perspectiva las
opciones que tenía el Estado antes de aprobar la Ley Núm.
160, nos remitimos específicamente a las piezas
legislativas propuestas tanto por la Cámara como el
Senado. Entre estas medidas está el: (1) P. del S. 859 de
19 de diciembre de 2013, con el fin de redirigir la
51 El Estado nunca ha aceptado que adeuda esa cuantía de dinero. CT-2014-2, CT-2014-3 23
asignación del Fondo Especial para Becas de la Universidad
de Puerto Rico al Sistema para disminuir el déficit
actuarial; por lo que se transferirían $30 millones
anuales en abonos mensuales de los ingresos netos de la
Lotería Adicional; (2) P. del S. 848 presentado el 13 de
diciembre de 2013, mediante el cual se propone dedicar la
mitad del uno por ciento del arbitrio impuesto por la Ley
Núm. 154-2010, según enmendada, al fondo del Sistema, lo
que representaría cerca de $244.5 millones anuales;52 (3)
R. C. del S. 281 de 1 de noviembre de 2013, para traspasar
el premio en metálico no reclamado de la IVU Loto;53 y el
(4) P. de la C. 1355 de 22 de agosto de 2013, con el fin
de aclarar que el Departamento de Educación está obligado
a pagar la aportación patronal que corresponde a un
empleado que se acogió a retiro temprano de forma tal que
cubra el impacto actuarial que conlleva.
A su vez, el Estado tenía a su disponibilidad las
propuestas presentadas para atender el Sistema de Retiro
de los Empleados Públicos. A saber: (1) P. de la C. 926 de
12 de marzo de 2013, que propone eliminar la exención
contributiva a los espíritus destilados u otras bebidas
alcohólicas, lo que redundaría en $180 millones anuales; 54
(2) el P. de la C. 868, que establecería la ―Ley de Juegos
52 La Ley Núm. 154-2010 fue enmendada por la Ley Núm. 2-2013 que aprobó un arbitrio fijo de 4% para el periodo de 2013 al 2017. 53 Para octubre de 2012, se estimó esta cantidad en $2,723,000. 54 Nótese que se esgrimió como propuesta por los gremios imponer un impuesto a las bebidas alcohólicas y cigarrillos que el Estado despachó por entender que éstas no producirían recaudos significativos. CT-2014-2, CT-2014-3 24
al Azar‖ con el fin de transferir fondos de los ingresos
brutos generados por las máquinas tragamonedas, lo cual se
estima en $180 millones; (3) el P. de la C. 917, que
transferiría de la Contribución Mínima Tentativa un
porcentaje determinado al Sistema; se estima que esta
iniciativa podría redundar en $150 millones anuales; (4)
el P. de la C. 922, que procura disponer que el 1% del
arbitrio a la adquisición de cierta propiedad mueble y
servicios se destine al Sistema; (5) el P. de la C. 997,
que proponía establecería una contribución especial a las
cooperativas de ahorro y crédito, subsidiarias y afiliadas
para el fondo del retiro de los maestros y maestras; (6)
el P. de la C. 1045, que provee para descontar las deudas
de ciertas remesas al Sistema, lo cual resultaría en una
inyección inmediata de $60,542,036; (7) el P. del S. 23,
que recomendó crear la ―Pega Dominical‖, cuyos fondos
serían destinados a reforzar las finanzas del Sistema; (8)
el P. del S. 219, que planteaba enmendar la ―Ley de Seguro
de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor‖, a
los fines de disponer que $4 de la prima pagada por el
seguro obligatorio fuera destinada al Sistema; estimándose
que existen 3,045,000 vehículos de motor, por lo que la
medida podría aportar fondos en $12,180,000 anuales; (9)
el P. del S. 428, con el fin de enmendar la ―Ley de Seguro
de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor‖
para incluir 84 centavos mensuales a la prima universal
inicial del seguro de responsabilidad obligatorio y
destinarla al Sistema de Retiro; la cual redundaría en
$2,557,000 anuales; (10) el P. del S. 431, que establecía CT-2014-2, CT-2014-3 25
la cesión de un 2% del dinero retenido por toda entidad
bancaria o financiera en nuestra jurisdicción, como parte
del dinero en circulación de los depósitos de nómina de
pensionados del Sistema y de la nómina de empleados
públicos;55 y el (11) el P. del S. 474, que destinaría al
Sistema el exceso de $6,500,000 de los fondos transferidos
por la Asociación de Suscripción Conjunta, provenientes de
la partida de ―Fondos Retenidos por el Asegurador
Pertenecientes a Otros‖, luego de que éstos se convierten
en propiedad del Gobierno de Puerto Rico y pasen al fondo
general.
Además de estas propuestas, y luego de la aprobación
de la Ley Núm. 160, el Gobernador, Hon. Alejandro García
Padilla, anunció su anuencia a la creación de un Comité de
Diálogo con el fin de auscultar otras posibilidades para
atender el Sistema y salvaguardar el plan de retiro de la
clase magisterial. Durante este proceso, la clase
magisterial incluyó un sinnúmero de propuestas dirigidas a
inyectar fondos recurrentes al Sistema.56 Entre éstas, se
propuso un impuesto a los premios de juego al azar y
máquinas de entretenimiento para adultos,57 un impuesto de
55 Se refiere al dinero depositado pero no acreditado a la cuenta de su destinatario. Ese dinero devenga intereses para las entidades bancarias mientras se finaliza ese proceso. 56 Incluso, se identificó que las medidas incorporadas por la Ley Núm. 160 generan $95.5 millones de fondos para el Sistema. 57 En este renglón se indicó que las máquinas de entretenimiento para adultos generan $1,800 millones anuales, de los cuales el 60% se distribuye a los jugadores sin que éstos paguen impuestos, por lo que imponer un 10% a esta cantidad redunda en 108 millones anuales. CT-2014-2, CT-2014-3 26
$5 a las estadías en hoteles, la identificación de las
deudas del Estado con el Sistema, cambios en la base de la
deuda actuarial, moratoria para la concesión de préstamos,
aumentar a 20% el recorte de gastos administrativos del
Sistema, la inclusión de 11,000 maestros y maestras que
trabajan en escuelas privadas, impuesto a la entrada o
salida de extranjeros no residentes,58 y la imposición de
pago de sellos, comprobantes y aranceles a las
cooperativas del sector de ahorro y crédito y al sector de
seguros en sus operaciones notariales. Las medidas
propuestas generarían unos $450 millones, con el fin de
atender la insuficiencia operacional del Sistema.59
Finalmente, las medidas fueron recogidas en un Informe
Final emitido el 6 de febrero de 2014 del cual se
desprende que éstas podrían atender la insuficiencia
operacional fiscal del Sistema.60
A base de lo expuesto, resulta patente que la Ley
Núm. 160 no constituye la única alternativa que el Estado
debió considerar para atender la falta de flujo efectivo
que influye en el crecimiento del déficit actuarial que
refleja el Sistema.
Ahora bien, en el caso de autos, el Estado reconoce y
estipuló que la aprobación de la Ley Núm. 160 constituye
58 Este impuesto podría allegar la cantidad de $20 millones anuales al Sistema. 59 Véase,http://www.noticel.com/noticia/155425/consens o-irresoluto-del-comite-de-dialogo-de-maestros.html. 60 Véase,http://www.amprnet.org/articles_files/documen ts/Informe%20Final%20Comite%20de%20Dialogo%20y%20Negociac ion%20SRM%20FADSRM.pdf. CT-2014-2, CT-2014-3 27
un menoscabo de las obligaciones contractuales, pues
afecta adversamente el retiro de los participantes del
Sistema. A pesar de ello, resulta imperativo resaltar
algunas de las implicaciones que acarrearía la
implantación de la Ley Núm. 160. De este modo, podremos
evaluar objetivamente si nos enfrentamos a la acción
gubernamental más razonable.
A estos efectos, destacaré los cambios que la
implantación de la Ley Núm. 160 impone sobre los
peticionarios, es decir, los participantes activos que
actualmente pertenecen y cotizan en el Sistema. En primer
lugar, la Ley Núm. 160 en su Art. 3.9(c) limita y aumenta
la edad de retiro a 55 con 30 años de servicio o 60 años
de edad con 5 años de servicio para aquellos participantes
activos que no tenga derecho a retirarse bajo la Ley Núm.
91. Como consecuencia, elimina para estos empleados la
oportunidad de retirarse a base de las diferentes escalas
que contemplaba la Ley Núm. 91, por las cuales han
aportado, y les obliga a trabajar por mayor tiempo al
esperado con el agravio de que tampoco tendrán derecho a
la pensión que ostentaban. Tan siquiera tendrán derecho al
75% de la retribución promedio del maestro que confería la
Ley Núm. 91. Más aún, al examinar las declaraciones
juradas presentadas en el caso de autos, resalta que los
cambios introducidos por la Ley Núm. 160 repercuten en una
disminución de la pensión por retiro a ser recibida que
oscila entre un 17 a 37 %.
La razón para lo anterior, consiste en que la Ley
Núm. 91 proveía el beneficio de una pensión vitalicia al CT-2014-2, CT-2014-3 28
momento de acogerse al retiro que estaba establecida
mediante una fórmula a base del salario promedio y años de
servicios. De esta forma, el participante del Sistema
tenía conocimiento de la pensión a la que sería acreedor
durante aquellos momentos en los que más necesitaría. Sin
embargo, el esquema diseñado por la Ley Núm. 160 reconoce
este beneficio definido hasta el momento de su aprobación
más lo acumulado por las aportaciones que hagan el
empleado y su rendimiento. Bajo este panorama, el
participante desconoce cuánto realmente tendrá disponible
al momento de retirarse. Ello, pues, el Art. 5.10(c) de la
Ley Núm. 160 dispone que la pensión acumulada será
calculada al momento de retirarse con el balance acumulado
de las aportaciones a la Cuenta de Aportaciones Definidas,
un factor establecido por la Junta en consulta con sus
actuarios, a base de la expectativa de vida actuarial y
una tasa de interés particular. Así, existen tres factores
que el participante no controla. A base de ellos, la
pensión para ese maestro o maestra puede disminuir con el
hecho aislado de que la expectativa de vida aumente, según
determinado por el actuario. Como consecuencia, no podrá
planificar su retiro, ya que no contará con una cantidad
definida a ser recibida impidiéndole una planificación
adecuada para sus años de descanso. A lo anterior, se
añade que estos empleados tampoco disfrutarán del Bono de
Verano ($100), un Bono de Medicamentos ($100), ni un
Aguinaldo de Navidad ($600).61 Más relevante aún, el hecho
de que no son acreedores de los beneficios del seguro
61 Véase, Sec. 2 de la Ley Núm. 160. CT-2014-2, CT-2014-3 29
social ni del Medicare. Por tanto, carecen de las
salvaguardas de beneficios complementarios que atiendan
sus necesidades.
Ahora bien, con el propósito de justificar el cambio
de pensión, el Estado proveyó en el Art. 4.4 de la Ley
Núm. 160 una cláusula que permite a aquellos que, entre el
1 de agosto de 2014 y el 30 de julio de 2016, cumplan 30
años de servicio acreditados retirarse con una pensión del
70 % del salario promedio. No obstante, si la persona no
tiene los 55 años de edad debe continuar realizando su
aportación individual hasta alcanzar esa edad. Además,
para poder disfrutar de esta concesión el empleado deberá
retirarse antes del 31 de julio de 2014, lo que implica
una merma en el ingreso mensual que tiene ese participante
debido a que la pensión por retiro es menor a su salario.
Estos participantes son incentivados a retirarse al 31 de
julio de 2014 para poder disfrutar del Bono de
Medicamentos, Aguinaldo de Navidad y una aportación para
planes de beneficio de salud.62
El Estado pretende salvaguardar el cambio de fórmula
al sostener que la Ley Núm. 160 garantiza una pensión
mínima de $1,625. A poco se examine el Art. 3.11(a) de la
pieza legislada destaca que esa pensión mínima no está
disponible para todos los participantes. De hecho, aplica
únicamente a los participantes que ingresen al Sistema a
partir del 1ro de agosto de 2014 y cumplan con la edad de
retiro de 62 y 5 años de servicio, y aquellos que
estuvieran activos antes de esta fecha, pero que no eran
62 Véase, Art. 4.9 de la Ley Núm. 160. CT-2014-2, CT-2014-3 30
elegibles para retirarse al momento de la aprobación de la
Ley Núm. 160 y se retiren cuando alcancen la nueva edad de
retiro establecida para éstos de 55 con 30 años de
servicio.63 Por tanto, no aplica al empleado que al
momento de aprobarse la ley cumplía con los requisitos
para retirarse. Así, se premia a aquellos integrantes del
Sistema a partir del 1ro de agosto de 2014, ya que con
sólo 5 años de servicio y una aportación mínima de $10,000
tienen garantizados una pensión mínima de $1,625. Sin
embargo, una mayoría de los participantes activos no gozan
de esta salvaguarda.
Por otra parte, la Ley Núm. 160 incrementa la
aportación individual de los participantes de un 9% a un
14.02% en menos de 6 años. No obstante, la aportación
patronal se incrementa a partir del 2021 de 19.75% a
20.525%, es decir, en menos de un porciento.64 Tal
proceder, lejos de beneficiar al magisterio deteriora y
margina aún más a esta clase trabajadora. Así, los
maestros y maestras que acuden a las aulas de un salón de
clase a impartir el pan de la enseñanza y quienes
contribuyen con su propio peculio para lograr tal fin, son
lesionados con la disminución de su sueldo sin contar con
la protección futura de una pensión de retiro.
A su vez, la Ley Núm. 160 modifica los requisitos
para ser acreedor de una pensión por incapacidad al
imponer en su Art. 4.6 el requisito de 5 años de servicio
antes de ser acreedor de este beneficio y limitar el
63 Véase, estipulación número 81 del Informe del Comisionado Especial. 64 Véase, Art. 4.3(b) de la Ley Núm. 160. CT-2014-2, CT-2014-3 31
máximo de pensión a recibir a un 33% de su sueldo
promedio. De esta forma, existe un cambio irrazonable a
las condiciones en las que se otorgó su nombramiento.65
De otra parte, la dádiva de $100 para aumentar la
pensión mínima a los miembros retirados del Sistema en o
antes del 31 de julio de 201466 se disminuye al absorber
el impacto por la pérdida o disminución de ciertos
beneficios contemplados en leyes especiales como lo son la
merma del Bono de Verano y la reducción del Aguinaldo de
Navidad por $400.67 Igualmente, aunque la Ley Núm. 160
dispone que aquellos participantes que cumplen con los
requisitos para recibir una pensión de retiro al amparo de
la Ley Núm. 91 podrán disfrutar de esos beneficios más lo
que acumulen de sus aportaciones definidas, resulta
improbable que ello suceda, ya que el estatuto dispone que
para estos casos las aportaciones realizadas antes del 1ro
de agosto de 2014 serán las utilizadas para el pago de
esas pensiones.68
Como si fuera poco, la Ley Núm. 160 aumenta el
interés a ser pagado para el reconocimiento de servicios
no cotizados, limita la facultad de devolver y transferir
aportaciones y modifica los beneficios por defunción.
Ante tales modificaciones, la clase magisterial de
forma unísona reclama que la aprobación de la Ley Núm. 160
menoscaba sustancial e irrazonablemente sus derechos con
65 Véase, Art. 4.6(b) de la Ley Núm. 160. 66 Véase, Art. 3.11(b) de la Ley Núm. 160. 67 Véase, Art. 4.9 de la Ley Núm. 160. 68 Véase, Art. 5.4(b) de la Ley Núm. 160. CT-2014-2, CT-2014-3 32
relación a su retiro. Exponen que existían alternativas
menos onerosas que el Estado despachó sin consideración
alguna. A su vez, arguyen que la aprobación de la Ley Núm.
160 adolece de estudios que demuestren los efectos reales
de esta pieza legislativa.
En el caso ante nos, es un hecho estipulado que la
reforma instaurada por la Ley Núm. 160 menoscaba
sustancialmente las obligaciones del Estado, pues afecta
adversamente las expectativas de la clase magisterial en
cuanto a su retiro.
Establecida esa realidad, nuestra función exige
examinar si la modificación realizada por la Ley Núm. 160
persigue un interés importante en beneficio del bienestar
general y si esa es necesaria y razonable para adelantar
ese interés. Sin embargo, el hecho aislado de que exista
un interés público importante no siempre justifica un
menoscabo contractual severo. Ante ello, nos corresponde
evaluar si los compromisos contraídos por el Estado son
afectados sustancialmente. Para esto, será determinante
auscultar la verdadera razón detrás de la modificación.
Debemos recordar que en este tipo de casos la deferencia a
la actuación del Estado merma en la medida que éste
siempre velará por sus propios intereses. Así, la medida
aprobada se sostendrá si es razonable y necesaria.
La disposición será razonable cuando mitiga una
situación imprevista o no intencionada del Estado y
subsistirá de ser necesaria; es decir, cuando no existía
una modificación menos radical o medios alternos para
adelantar el propósito del Estado. CT-2014-2, CT-2014-3 33
A pesar de que el Estado conocía de la precaria
situación que atravesaba el Sistema, no configuró medidas
para atajar la crisis y contribuyó a su acrecentamiento.
Así, continuó aprobando ventanas de retiro, no aumentó la
aportación necesaria, no aportó la contribución anual
requerida del Sistema, dejó de asignar y desembolsar los
fondos para cubrir con los beneficios adicionales
otorgados, desatendió el cambio de expectativa de vida de
los miembros del Sistema, e incluso no cumplió con su
deber de aportar como patrono para aquellos que se
acogieron a un retiro temprano, entre otras.
Todas estas actuaciones demuestran que el Estado no
estaba ajeno a la situación del Sistema. Por el contrario,
la situación era prevista por éste e intencionada. El
Estado conocía que la estructura aprobada para el retiro
de los maestros y maestras no era sustentable. Sin
embargo, se cruzó de brazos al no hacer las modificaciones
necesarias y exacerbó las condiciones al actuar
desmedidamente sin hacer las aportaciones requeridas. Por
ende, el Sistema decayó por la ―mala administración en
realizar las aportaciones requeridas al Sistema y obtener
el rendimiento óptimo de inversiones‖. Véase, Informe
Pericial del actuario José M. Pérez Díaz, pág. 6, Informe
del Comisionado, B-III; Morning Star Véase, Morning Star
Pension Report de 20 de noviembre de 2013 visitado en
http://www.noticel.com/uploads/gallery/documents/Commonwea
lth_of_Puerto_Rico_PensionReport1.pdf.
Por otra parte, la medida aprobada pretende
sostenerse exclusivamente en el informe actuarial del CT-2014-2, CT-2014-3 34
Sistema al 30 de junio de 2012. Éste no contiene ni está
realizado con el objetivo de analizar, estudiar y
presentar diferentes alternativas para cambiar el tipo de
Sistema. El mismo se circunscribe a exponer su situación
fiscal contable. Siendo esto así, la aprobación de la Ley
Núm. 160 está carente de una evaluación de los efectos
deliberados o imprevistos que conlleva. Tampoco existe un
estudio actuarial que sustente su viabilidad. Véanse,
Informe Pericial de Jaime L. Del Valle Caballero,
Apéndice: J.I. Alameda Lozada & A. González Martínez,
Análisis de los fundamentos económicos asociados a la ley
de reforma del Sistema de Retiro de los Maestros de Puerto
Rico, págs. 3, 11-12,14, Informe del Comisionado A-XXVII;
Informe Pericial del Perito Fernando J. Troncoso, Informe
del Comisionado, B-II.
Sobre este particular, y a modo de ejemplo, se
desconoce qué efecto tendrá el retiro en masa de maestros
o maestras en virtud de la aprobación de la Ley Núm. 160.
En este sentido, se advierte que el retiro masivo de
participantes del Sistema conlleva un efecto directo al
aumentar la madurez del Sistema debido a que habrá más
miembros inactivos que miembros activos; lo que
conllevaría la reducción de las aportaciones que nutren al
Sistema.69 De igual forma, el efecto que esto acarrearía
69 Se estima que unos 7,000 maestros puedan optar por retirarse al convalidarse la Ley Núm. 160. Nótese que el Sistema orientó a 10,000 participantes sobre los efectos de la Ley Núm. 160. Véase, Declaración Jurada de la Sra. Wanda Santiago López, Directora Ejecutiva Interina del Sistema, parr. 20, pág. 5, Informe del Comisionado Especial, Apéndice E-II(1). Conforme a la Sección VII inciso B de la Valorización Actuarial del Sistema de Retiro de Maestros al 30 de junio de 2012, pág. 40, se CT-2014-2, CT-2014-3 35
es un impacto inmediato a los activos del Sistema, que
serían utilizados para solventar tal situación.
Actuarialmente, se estima que al amparo de la Ley Núm. 160
de jubilarse 5,000 empleados se agotarían los activos en
el 2022, de jubilarse 10,000 participantes en el 2018 y de
jubilarse 15,000 en el 2016. Véase, Informe Pericial del
actuario José M. Pérez Díaz, supra, pág. 12. También, se
ignora si las aportaciones existentes son suficientes para
sufragar la porción de la pensión atribuida a la Ley Núm.
91, y si las aportaciones bajo el nuevo Sistema definido
serán capaces de garantizar una pensión mínima de $1,625 a
quienes les aplica.
Como bien señalan los peticionarios, no es un
requisito indispensable cubrir el 100% de las obligaciones
futuras de los planes de pensiones. De hecho, en los
estados la media es de un 68.4%. Así, cuando se propone
una cubierta razonable, es decir, de un 65% de las
obligaciones del fondo, se tiene el efecto de disminuir
refleja un censo de 1,490 maestros y maestras que cualifican para un retiro de 75% del promedio del salario más alto por tener 30 años o más de servicio y 50 años de edad; 4,339 maestros y maestras que poseen al menos 25 años y menos de 30 años de servicio con 50 años de edad, los cuales cualifican para una pensión del 1.8 de la compensación promedio por el número de años acreditables; 8 maestros con 30 años de servicio y menos de 50 años de edad; 447 maestros y maestras con al menos 25 años y menos de 30 años de servicio que tienen 47 años de edad pero no alcanzan los 50 años de edad, por lo que califican para el 95% del 1.8 de la compensación promedio por el número de años acreditables y 1,260 miembros activos con al menos 60 años de edad y 10 pero menos de 25 años de servicio. Es importante desatacar que según el referido informe actuarial 1,400 miembros activos que se retiraron después de la valorización anterior representaron $90 millones en pérdidas. Íd., pág. 5. Nótese que aún de sustituirse la totalidad de las plazas vacantes, conllevará una disminución de la nómina que impacta directamente las aportaciones que ingresan al Sistema. CT-2014-2, CT-2014-3 36
considerablemente la amortización anual requerida, ya que
el déficit actuarial sería de $6.6 mil millones. Véase,
Informe Pericial de Jaime L. Del Valle Caballero, supra,
págs. 6 y 11. No obstante, al examinar el estatuto
aprobado es patente que éste tampoco logra el fin público
esbozado de evitar la erosión de los fondos del Sistema,
con el fin de aminorar la brecha entre los activos netos y
aquellos requeridos para continuar con el pago de las
pensiones. Mucho menos, asegura que el Estado no tenga que
solventarlo a largo plazo. Esto queda demostrado al
determinarse que el principal efecto sería extender la
cantidad de los activos del Sistema al 2038.70 Informe
Pericial del actuario José M. Pérez Díaz, supra, pág. 11.
De igual forma, las medidas aprobadas para inyectar fondos
al Sistema sólo redundan en un incremento recurrente anual
de $54.5 millones más el aumento de las aportaciones
individuales,71 lo cual es insuficiente para cubrir la
deficiencia estipulada de $322 millones para el próximo
año fiscal. Véase, Informe Pericial de Jaime L. Del Valle
Caballero, supra, pág. 7. A su vez, el Estado no inyecta
de inmediato el flujo de efectivo al Sistema. Advertimos
que no es hasta el año fiscal 2016-2017 que el Estado se
compromete a realizar la Aportación Uniforme para la
70 Claro está, asumiendo que el estatuto no propiciará el retiro en masa de los maestros. 71 De acuerdo con la Valorización Actuarial del Sistema de Retiro de los Maestros al 30 de junio de 2012, supra, pág. 20, estimamos el incremento en la aportación individual en $13,382,290 ($1,338,229,000 x .01). CT-2014-2, CT-2014-3 37
Justicia Magisterial de $30 millones.72 Tal hecho nos
parece paradójico cuando el Estado, al rechazar las
opciones presentadas por los gremios magisteriales, se
escudó en que éstas ―son insuficientes para reducir el
déficit actuarial y de flujo de efectivo que al presente
aqueja al Sistema‖. Véase, Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 160.73
En conclusión, la medida aprobada menoscaba
sustancialmente el contrato de los miembros activos en el
Sistema sin que se haya realizado una evaluación de los
beneficios y costos socioeconómicos, de la viabilidad del
nuevo Sistema propuesto, o de las medidas alternativas
consideradas. Peor aún, la evaluación de las medidas
incorporadas por la Ley Núm. 160 proyecta un deterioro en
la posición fiscal del Sistema y un desatino al interés
que se pretendía alcanzar.
El análisis expresado demuestra que la actuación
gubernamental al aprobar la Ley Núm. 160 no es razonable,
ya que no se trata sobre una situación imprevista por el
Estado. Además, tampoco podemos concluir que ésta es una
necesaria. A base de las propias actuaciones del Estado,
existen otras medidas alternas menos drásticas que pudo
implementar en aras de salvaguardar el derecho de pensión
de los participantes activos del Sistema.
72 De acuerdo con el Art. 7.1 de la Ley Núm. 160, esta aportación incrementa a partir del año fiscal 2018-2019 a $60 millones hasta el año fiscal 2041-2042. 73 Advertimos, que las casas acreditadoras han hecho ese señalamiento de que la deuda no sufragada por pensiones se mantenía elevada. Moody‟s downgrades Puerto Rico GO and related bonds to Ba2, notched bonds to Ba3 and COFINA bonds to Baa1, Baa2: outlook negative; Fitch Ratings: Fitch Downgrades Puerto Rico GO and Released Bet Rating to „BB‟; Outlook Negative, 11 de febrero de 2014. CT-2014-2, CT-2014-3 38
Ante el marco jurídico expuesto, resulta indiscutible
que la Ley Núm. 160 es inconstitucional por aprobarse sin
un análisis adecuado y más importante aún por menoscabar
sustancialmente las obligaciones contractuales del Estado
con los maestros y maestras en forma innecesaria e
irrazonable, sin que alcance los objetivos por los cuales
fue aprobada.
Acoger la pretensión del Estado equivaldría a echarle
la soga al cuello al Sistema y estrangular su solvencia
antes del año 2020, acelerando la muerte que precisamente
se pretendía evitar. Por tanto, es obligatorio concluir
que la Ley Núm. 160 es inconstitucional en la medida que
afecta a los participantes activos del Sistema, al momento
de su aprobación, y altera los beneficios otorgados a
éstos en virtud de la Ley Núm. 91.74 Siendo ello así,
estoy conforme con la decisión emitida por una mayoría de
esta Curia.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado
74 El proceso de colegiar, de ordinario, requiere llegar a un consenso en el cual algunos de los componentes del bloque mayoritario no siempre quedan plenamente satisfechos con la totalidad de los remedios conferidos en la Opinión del Tribunal. Esa situación se manifiesta, con mayor claridad, en esta coyuntura histórica en la que para proveer justicia al magisterio la Constitución de Puerto Rico requiere la cantidad mínima de cinco votos para decretar la inconstitucionalidad de la ley. Por eso, impartí mi voto de conformidad a la Opinión de este Tribunal, porque la misma desata los males principales que engendraba la Ley Núm. 160. Ahora bien, la cortesía en colegiar no me impide que con valentía reitere mis expresiones vertidas en el caso de Cruz et al. v. ELA, res. 28 de junio de 2013, 2013 TSPR 78, 189 DPR ___(2013),con relación a los beneficios legislados por leyes especiales. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, et al. Peticionarios
v. CT-2014-2
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et al. Recurridos Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Cons. Certificación Militancia y Organización Sindical, Inc., por sí y en Intrajurisdiccional representación de sus miembros, et al. Peticionarios
CT-2014-3 v.
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico, et al. Recurridos
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA a la cual se une el Juez Presidente señor Hernández Denton
El caso que tenemos ante nuestra consideración nos
exige hacer un balance entre dos intereses muy
importantes. Por un lado, el interés público del Estado de
garantizar el cumplimiento de sus obligaciones a través de
medidas legislativas que sean económicamente viables y de
asegurarse de contar con el presupuesto necesario para CT-2014-2, CT-2014-3 2
brindar los servicios básicos de salud, educación y
seguridad pública a toda la ciudadanía. Por el otro, el
interés de las maestras y los maestros del sistema de
enseñanza pública en que el Estado cumpla con las
condiciones de retiro vigentes al momento de
contratación. Ambos, el Estado y los maestros, sostienen
que su motivación principal es proteger el retiro digno
de la clase magisterial. A esa preocupación también
responde este disenso.
Debemos evaluar la validez constitucional de la Ley
Núm. 160-2013, Ley del Sistema de Retiro para Maestros
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, aprobada el 24
de diciembre de 2013, que reforma el Sistema de Retiro
para Maestros de Puerto Rico (Sistema de Retiro)
establecido por la Ley Núm. 91-2004, 18 L.P.R.A. sec.
391 et seq. Entre las modificaciones al Sistema de
Retiro están su transformación de un plan de beneficios
definidos a uno de aportación definida. La ley también
aumenta la edad de retiro y las aportaciones
individuales y patronales. Además, elimina beneficios
adicionales creados mediante leyes especiales.
El informe presentado por el Hon. Ángel Pagán Ocasio,
a quien designamos como Comisionado Especial para recoger
la prueba presentada por las partes,75 describe un sistema de
75 2014 T.S.P.R. 4, 190 D.P.R. __ (2014). El 7 de febrero de 2014 el Comisionado Especial presentó su informe en el cual indicó que las partes habían sometido el caso CT-2014-2, CT-2014-3 3
retiro moribundo, afectado por la morosidad fiscal del
Estado en su financiamiento y que no ha resultado ser
sustentable y autosuficiente.76 Añade que los activos del
sistema son menores que los pasivos, por lo que, ante la
insuficiencia de ingresos provenientes de las
aportaciones o del rendimiento de las inversiones, se ha
recurrido a la venta de los activos no líquidos para
poder obtener efectivo para el pago de los beneficios.77
Esto ha creado, al 30 de junio de 2013, un déficit
actuarial de $10,251,273,00078 y un déficit de efectivo
de $334.5 millones.79 El informe revela que la situación
fiscal del Sistema de Retiro para Maestros es crítica y
amerita atención inmediata y que, debido a la crisis
gubernamental por la que atraviesa Puerto Rico, su
reformulación debe atenderse con premura.
Ante el Comisionado, las partes demandantes y
demandadas estipularon que la Reforma del Sistema de
mediante declaraciones juradas de los testigos que hubiesen testificado y por prueba documental consistente en su mayoría de informes periciales de diversos profesionales. El Comisionado Especial en su informe hizo la salvedad de que no tuvo la oportunidad de evaluar el comportamiento de los testigos ni de los peritos por lo que no pudo evaluar la credibilidad de sus testimonios. Al igual que la Opinión mayoritaria, acogemos las determinaciones de hechos presentadas por el Comisionado. 76 Determinación de Hecho # 102, Informe del Comisionado Especial, pág. 35. 77 Determinación de Hecho # 103, Íd., pág. 35. 78 Determinación de Hecho # 105, Íd., pág. 35-36. 79 Determinación de Hecho # 106, Íd., pág. 36. CT-2014-2, CT-2014-3 4
Retiro de Maestros representaba un menoscabo de las
obligaciones del Estado, pues afecta adversamente las
expectativas de los maestros respecto a su retiro.80
También reconocieron que según, el Informe de
Valorización Actuarial preparado por Milliman, si el
Gobierno no inyecta fondos adicionales a los que por ley
debe aportar, los activos del sistema se terminarían
para el año fiscal 2019-2020.81 De no hacerse un cambio,
el Fondo General del Gobierno tendría que asumir las
deficiencias entre los ingresos del sistema y el costo
del pago de las pensiones y el gasto administrativo del
sistema.82
Ante esta crisis en las finanzas del sistema, la
Asamblea Legislativa aprobó el proyecto que reforma el
Sistema de Retiro para Maestros. El Estado alega que su
intención fue garantizar que los maestros pudieran
recibir el pago de sus pensiones. Los maestros, por su
parte, alegan que la aplicación retroactiva del nuevo
sistema de retiro vulnera la cláusula constitucional que
le prohíbe a la legislatura menoscabar las obligaciones
contractuales.83
80 Estipulación de Hecho #84, Informe del Comisionado Especial, pág. 32. 81 Estipulación de Hecho # 86, Íd., pág. 32. 82 Estipulación de Hecho # 909, Íd., pág. 33. 83 Art. II, Sec. 7, Const. de Puerto Rico, LPRA, Tomo I. Esta cláusula proviene del Art. 2 de la Ley Jones de 1917. J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1982, Vol. III, págs. 187. CT-2014-2, CT-2014-3 5
El propósito principal de dicha limitación
constitucional es asegurar la estabilidad del tráfico
jurídico y promover la certeza de las relaciones
contractuales.84 Sin embargo, la protección
constitucional contra el menoscabo de obligaciones
contractuales no es absoluta y es susceptible de ser
balanceada con el poder de reglamentación del Estado.85 Y
es que en nuestro ordenamiento el Estado tiene el poder
para reglamentar y promover medidas que salvaguarden el
bienestar de la sociedad. Por eso, no todo menoscabo
contractual es inconstitucional, su validez será
analizada a la luz de los criterios jurídicos
establecidos para ello.86
En ocasiones anteriores hemos confrontado la
necesidad de establecer este balance y hemos
desarrollado unos criterios para determinar la
constitucionalidad de una ley bajo la cláusula de
menoscabo de las obligaciones contractuales en las que
el Estado es parte. En síntesis, la modificación
evaluada debe ser, además de razonable, necesaria para
adelantar el propó sito gubernamental importante. 87
De hecho, hemos tenido la oportunidad de
84 Trinidad Hernández y otros v E.L.A., 188 D.P.R. 828, 834 (2013); Warner Lambert Co. v Tribunal Superior, 101 D.P.R. 378, 395 (1973). 85 Trinidad Hernández y otros v. ELA, supra; Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605, 619-620 (1987); United States Trust Co. v. New Jersey, 431 US 1, 21 (1977). 86 Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 619; Trinidad Hernández y otros v. E.L.A., supra, pág. 834. 87 Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 620. CT-2014-2, CT-2014-3 6
atender este asunto en situaciones de hechos muy
parecidas al presente, al considerar la
constitucionalidad de la reforma de otros sistemas de
retiro para empleados públicos.88
Desde el 1987, en Bayrón Toro v. Serra, este
Tribunal se apartó de la noción de que las pensiones de
los sistemas de retiro del gobierno eran una gracia del
estado.89 En aquel momento resolvimos que los
participantes de un Sistema de Retiro del Gobierno
tenían un interés propietario de naturaleza
contractual.90 Este interés nacía con el ingreso del
empleado al sistema y estaba protegido por la garantía
contractuales. Por ello, ―antes de que pueda acogerse a
la jubilación, los términos del sistema de retiro pueden
ser enmendados por el Gobierno siempre que las enmiendas
sean razonables y con el fin de adelantar la solvencia
actuarial del mismo‖.91 Sin embargo, explicamos que una
vez el empleado se retire, su pensión no puede ser
cambiada.
En aquella ocasión tuvimos la oportunidad de
examinar la constitucionalidad de las enmiendas al Reglamento
del Sistema de Retiro de la Universidad de Puerto Rico. Entre
88 Bayrón Toro v. Serra, supra; Trinidad Hernández y otros v. ELA, supra. 89 Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 618. 90 Íd., pág. 607-608. 91 Íd., pág. 618; Trinidad Hernández y otros v. ELA, supra, pág. 835. CT-2014-2, CT-2014-3 7
las modificaciones analizadas se encontraba un aumento
en la edad requerida para que un participante de ese
sistema, con por lo menos 30 años de servicio, pudiera
retirarse y recibir el 75% de su compensación promedio.
Además, se limitaba la elegibilidad para recibir la
anualidad de retiro por años de servicio y se aumentaba
la aportación individual requerida al fondo del sistema.
En aquel entonces tomamos en consideración que el
sistema de retiro de la Universidad se encontraba en una
―grave crisis actuarial, que ponía al sistema en peligro
de tener que liquidar sus activos‖.92 Por eso, las
modificaciones eran ―esenciales para mantener el fondo
en estado solvente‖.93 Ante el interés de mantener la
solvencia del sistema, expresamos que el Estado debe
tener la flexibilidad de hacer modificaciones razonables
y necesarias para fortalecer los cimientos del sistema.
Concluimos que reconocerle esta facultad era
indispensable para el éxito del sistema de retiro. Por
lo tanto, resolvimos que las modificaciones fueron
razonables y necesarias, dirigidas a salvar la solvencia
actuarial del mismo.
Recientemente, en Trinidad Hernández y otros v.
E.L.A. evaluamos la situación delicada del reclamo de
menoscabo inconstitucional de obligaciones contractuales
de cientos de empleados públicos ante la Ley Núm. 3-2013
92 Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 621-622. 93 Íd., pág. 623. CT-2014-2, CT-2014-3 8
que reformaba el Sistema de Retiro de los Empleados del
Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades.94 En
síntesis, la reforma congeló la acumulación de
beneficios y aumentó la edad de retiro de manera
escalonada para aquellos participantes que se
encontraban cerca de dicha edad, de manera similar a la
llamada ―ventana‖ de retiro de la ley que está ahora
ante nuestra consideración. Además, incrementó la
aportación individual, cambió los empleados públicos
activos a un plan de contribución definida y modificó
los beneficios otorgados por leyes especiales para
utilizar el ahorro en la producción de fondos para el
sistema. Tras determinar que dicha reforma menoscabó
sustancialmente las obligaciones del Estado y de los
empleados, evaluamos si las modificaciones perseguían el
interés importante en beneficio del bienestar general de
asegurar la solvencia actuarial del sistema.
Nuestro análisis tomó en consideración que para el
año fiscal 2018-2019, el sistema de retiro de los
empleados públicos se quedaría sin fondos suficientes
para cubrir el pago de la pensión. Además, notamos que
la magnitud del déficit del Sistema de Retiro de
Empleados Públicos y el de Maestros era equivalente a
más de cuatro veces el ingreso anual del Fondo General.95
A la luz de esos criterios, entendimos que la reforma de la Ley
Núm. 3-2013 era razonable y necesaria porque garantizaba la
94 Trinidad Hernández y otros v. E.L.A., supra. 95 Trinidad Hernández y otros v. E.L.A., supra, pág. 837. CT-2014-2, CT-2014-3 9
solvencia del sistema.96 Finalmente, reafirmamos que la
determinación de la Asamblea Legislativa en torno a las
medidas aprobadas constituyó un ejercicio de política
pública que merece la deferencia del poder judicial en
nuestro sistema de separación de poderes.97 Concluimos
que la ley 3-2013 fue un ejercicio de la prerrogativa de
la Asamblea Legislativa dirigido a adoptar medidas para
evitar que el sistema de retiro de empleados públicos
colapsara.98 Además, sostuvimos que la exposición de
motivos sostenía la conclusión que la ley era razonable
y necesaria para atender la crisis financiera que
atentaba contra la aquel sistema.
Sin embargo, hoy, ante una ley que prácticamente
tiene las mismas consecuencias para las maestras y los
maestros que tuvo la Ley Núm. 3-2013 para los empleados
públicos y que persigue el mismo propósito de asegurar
la solvencia del sistema, una mayoría de este Tribunal,
al aplicar el mismo estándar de revisión, llega a una
conclusión distinta. La Opinión del Tribunal resuelve
que, bajo la prohibición constitucional al menoscabo de
obligaciones contractuales, la Ley Núm. 160-2013 ―es
irrazonable, y por consiguiente, inconstitucional en la
medida que altera el derecho contractual que tienen los
96 Íd. 97 Trinidad Hernández y otros v. E.L.A., supra, pág. 838; Domínguez Castro y otros v. E.L.A. I, 178 D.P.R. 1, 45 (2010). 98 Trinidad Hernández y otros v. E.L.A., supra, pág. 836. CT-2014-2, CT-2014-3 10
peticionarios-demandantes sobre su pensión de retiro,
conforme la Ley Núm. 91, supra‖.99
Entre las disposiciones no avaladas en la Opinión
se encuentran: el aumento en la edad mínima para quienes
se jubilen a partir del 1 de agosto de 2013;100 el
aumento a 62 años en la edad mínima de retiro para
maestros de nuevo ingreso,101 el aumento en la aportación
individual de los maestros102 y la imposición de un tope
de 33% del salario mensual promediado a cinco años a las
pensiones por incapacidad.103 Además, se deroga la
disposición que establece una pensión mínima de $1,625
para los maestros activos al 31 de julio de 2014 que no
se puedan retirar a esa fecha con una pensión cuyo
beneficio sea igual o mayor a 65% del salario
promediado104 y la disposición que excluye del derecho a
pensión mínima a los maestros activos que se jubilen con menos de
30 años de servicio a partir del 1 de agosto de 2014.105 Así mismo
se declara la inconstitucionalidad de la disposición que impide
que ciertos participantes puedan solicitar el reembolso de sus
99 Opinión Mayoritaria, pág. 22. 100 Art. 3.9 de la Ley Núm. 160-2013. 101 Íd. 102 Art. 4.3 y Art. 5.5 de la Ley Núm. 160-2013. 103 Art. 4.6, de la Ley Núm. 160-2013. 104 Art. 3.11, de la Ley Núm. 160-2013. 105 Íd. CT-2014-2, CT-2014-3 11
aportaciones,106 y la que crea una ventana de retiro
incentivado.107
Específicamente, al aplicar el criterio de
razonabilidad, la mayoría concluye que el Estado no
consideró el impacto que tendría el retiro masivo de
maestros, incentivados por la ventana de retiro temprano
creada por el artículo 4.4(a) de la ley, y por la
eliminación de los beneficios concedidos por leyes
especiales para aquellos participantes que se retiren a
partir del 1 de agosto de 2014. En cuanto a esto
concluye que un retiro masivo colocaría al sistema en
una posición más precaria, agotándose los activos del
sistema en una fecha anterior al año 2020. Entiende que
el Estado no refutó las alegaciones de las partes
demandantes y concluye que ―la Ley Núm. 160-2013 no
sistema‖.108
Para llegar a esta conclusión la mayoría utiliza
principalmente dos informes periciales presentados por
la Asociación de Maestros de Puerto Rico y la Organización
de Directores y Administradores Escolares de Puerto Rico (ODAE).
Es importante recordar que en el proceso ante el
106 Art. 5.10 de la Ley Núm. 160-2013. 107 Art. 4.4 (a) de la Ley Núm. 160-2013. 108 Opinión Mayoritaria, pág. 30. CT-2014-2, CT-2014-3 12
Comisionado Especial, no se celebró una vista
evidenciaria sino que las partes acordaron presentar el
caso mediante declaraciones juradas y prueba pericial
documental. Por eso, al no haber determinación alguna
sobre la credibilidad de los testigos y los peritos, el
valor probatorio que otorguemos a los informes
periciales dependerá únicamente de cuan bien sustentados
estén sus planteamientos y, sobre todo, sus
conclusiones.
El informe del perito de la ODAE, el actuario José
M. Pérez Díaz, advierte que su informe no representa una
valoración actuarial del Sistema de Retiro. Admite que
la valoración realizada por los actuarios de Milliman
cumple con los elementos requeridos por los Actuarial
Standards of Practice de la profesión actuarial en los
EE.UU.109 Expresa que utilizó los datos, resultados y
conclusiones de Milliman para su estudio. El actuario
Pérez Díaz sostiene que desarrolló un ―modelo financiero
bastante complejo‖ para predecir el impacto de la Ley
160-2013 en el Sistema de Retiro a partir del año 2013.
El informe no describe cuál fue el modelo que
desarrolló ni los fundamentos y métodos que utilizó.
Expresa de manera escueta que ―el efecto principal de la
ley sería extender la cantidad de activos del sistema
hasta el año 2038, el mismo año en que el sistema
109 J. Pérez Díaz, Opinión Actuarial sobre la Nueva Ley 160-2013 Sistema de Retiro de Maestros de Puerto Rico, enero 2014, pág. 2. CT-2014-2, CT-2014-3 13
comenzaría con la misma cantidad de activos que comenzó
en el 2013. O sea, el sistema prácticamente no
desarrollaría activos del 2013 a 2038 dada la necesidad
tan grande de pagar beneficios de pensiones. Luego los
activos se agotarían completamente en el 2057‖.110 El
actuario entonces concluye que el retiro repentino de
miles de participantes aceleraría el colapso del sistema
hasta una fecha anterior al 2020. Sin embargo, el
actuario no explica cómo llegó a esta conclusión ni qué
factores consideró en su análisis. Me parece que este
informe no merece la credibilidad que le otorga la
mayoría para declarar la irrazonabilidad de la medida.
El informe de los economistas Alameda y González
Martínez padece de la misma debilidad.111 La cita a la
que hace referencia la Opinión mayoritaria tampoco está
sustentada por una explicación satisfactoria del modelo
utilizado para llegar a la conclusión de que si se
retiran 7,000, 10,000 o 12,000 maestros se provocará una erosión
significativa de los fondos del Sistema. Si bien es obvio
110 Íd., pág. 11. (Énfasis omitido). 111 Notamos que este informe, Análisis de los Fundamentos Económicos Asociados a la Ley de Reforma del Sistema de Retiro de los Maestros de Puerto Rico, es usado como referencia por uno de los peritos de la Asociación de Maestros, Jaime L. del Valle Caballero en su informe titulado Evaluación económica de posibles fuentes de recaudos y el impacto de estos sobre la situación económica del Sistema de Retiro de Maestros. Cabe señalar que del Valle Caballero no utiliza en su informe la conclusión de los economistas de que el retiro masivo produciría una erosión significativa en los fondos del Sistema de Retiro. CT-2014-2, CT-2014-3 14
que un aumento en la cantidad de pensionados creará una
carga mayor al Sistema, ninguno de los informes
considera si la reforma a la estructura del sistema, así
como las medidas que le allegarían aportaciones
adicionales, lograrían paliar el efecto de un retiro
masivo de maestros. No es suficiente la prueba
presentada para concluir que la reforma al sistema
aprobada por la legislatura empeoraría la solvencia del
sistema.
Por otro lado, consta en el historial legislativo
del proyecto de ley, que la Directora Ejecutiva Interina
del Sistema de Retiro para Maestros, señora Wanda
Santiago López, señaló la importancia de observar el
número de maestros que se jubilarían ya que ello
regularía que el sistema asumiera más obligaciones.112 La
señora Santiago López recomendó que se evaluara la
posibilidad de adelantar la fecha de comienzo de la
Aportación Adicional Anual y de la Aportación Uniforme
para la Justicia Magisterial. Además, en su declaración
jurada la Directora señaló que ―aun con el impacto
de la ventana creada por la Ley 160 -2013, las
aportaciones del Fondo General necesarias para
solventar el Sistema están muy por debajo de los
aproximados $562 millones anuales adicionales que
112 Véase, Informe Conjunto de las Comisiones de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público y la Comisión de Hacienda y Presupuesto de la Cámara de Representante del 21 de diciembre de 2013; Informe Positivo sobre el P. de la C. 1589 y Segundo Informe Positivo sobre el P. de la C. 1589 de la Comisión de Hacienda y Finanzas Públicas del Senado, del 23 de diciembre de 2013. CT-2014-2, CT-2014-3 15
serían necesarios aportar del Fondo General para la
subsistencia del Sistema en ausencia de la Reforma‖.113
La mayoría de este Tribunal entiende que la Ley 160-
2013 es irrazonable porque no adelanta el interés
gubernamental importante requerido por la jurisprudencia
para este tipo de situación: asegurar la solvencia del
Sistema de Retiro. Llega a esta conclusión partiendo de
una premisa, que si bien es posible, es especulativa. La
mayoría entiende que la ley podría precipitar un retiro
masivo de maestros y maestras. De ahí, salta a la
conclusión de que el retiro en masa causará el colapso
del sistema.
Sin embargo, el historial legislativo revela que la
Legislatura tuvo ante su consideración el impacto
negativo potencial en el flujo de caja del Sistema de
Retiro que causaría el retiro en masa de maestros y
maestras ante la reforma de la ley y que se identificó
al menos una alternativa en la eventualidad de que esto
ocurriera. Además, se constató que, de surgir el
problema, lo que se necesitaría para enfrentarlo sería
muchos menos que lo que haría falta para solventar el sistema
existente. Por lo tanto, el Legislador tuvo ante sí el problema,
lo consideró y determinó que no era necesario ni conveniente
113 Declaración Jurada de la Sra. Wanda Santiago López, pág. 4-5. CT-2014-2, CT-2014-3 16
hacer nada hasta tanto se precisara su verdadero
impacto, esto es, hasta tanto y en cuanto se pasara de
la especulación a la realidad.
Siendo ello así la decisión de la mayoritaria
constituye una intervención en las prerrogativas de la
Asamblea Legislativa que es contraria a la deferencia
requerida por nuestro sistema de separación de poderes.
No debemos minar los esfuerzos de las ramas políticas de
atender los graves problemas socioeconómicos que
enfrentamos actualmente como país. Este es un problema
de gran complejidad ligado a la situación fiscal
precaria del Gobierno Central. El Estado ha enfatizado
en que esta medida no es una medida aislada sino que
forma parte de la restructuración de todos los sistemas
de retiro público así como de los gastos del Gobierno
Central. La evaluación de esta medida no puede basarse
meramente en la posibilidad de que surja una situación
en particular que produzca el efecto contrario al
deseado. Una decisión legislativa de gran envergadura no
debe ser descartada por una especulación basada en
conclusiones no fundamentadas.
En vista de lo anterior y por entender que la
legislatura actuó motivada por la obligación de proteger
el interés mayor de garantizar que los maestros y las
maestras puedan recibir el pago de su pensión en el
futuro cercano, disiento.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionarios CT-2014-2 v.
Recurridos Certificación Intrajurisdiccional
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc., por sí y en representación de sus miembros et als. CT-2014-3
Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014
[T]he lawless science of our law- That codeless myriad of precedent, That wilderness of single instances. Aylmer´s Field, Alfred Lord Tennyson CT-2014-2, CT-2014-3 2
Hoy, una mayoría de este Tribunal, por razones que
escapan la comprensión y el alcance del Derecho,
anuncia al País que la Ley del Sistema de Retiro para
Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley
Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013, no cumple con el
estándar constitucional que recientemente aplicamos
para sostener la constitucionalidad de la Reforma del
Sistema de Retiro de Empleados del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. Ley Núm. 3 de 4 de abril de
2013.
Alcanza este resultado incurriendo, sin asomo de
sonrojo, en dos novedades, a saber: tergiversando y
obviando en gran medida el análisis de menoscabo de
obligaciones contractuales que este Tribunal hizo hace
apenas unos meses para declarar válida la Ley de
Reforma del Sistema de Retiro de Empleados del Estado
Libre Asociado. Como sabe el País, ambas leyes son
prácticamente idénticas, ambas pretendían atender la
precariedad actuarial de ambos sistemas a través de
mecanismos de gran similitud dirigidos a solventar
dicha precariedad. No hay justificación jurídica que
valga para que la primera fuera constitucional y ésta
no.
Además, la mayoría, desvanece de su retórica el
viejo mantra de deferencia al Poder Legislativo con el
cual validaban el cuatrienio pasado innumerables
ponencias en las que rehusaban escudriñar legislación
aprobada por aquella Asamblea Legislativa. A modo de
ejemplo, basta recordar Domínguez Castro et al v.
E.L.A. et al., 178 D.P.R. 1 (2010), donde frente a un CT-2014-2, CT-2014-3 3
argumento igual que el de ahora sobre menoscabo de
obligaciones contractuales, se validó la Ley Especial
Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo
Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el
Crédito de Puerto Rico, Ley Núm. 7 de 9 de marzo de
2009 (Ley Núm. 7), que ordenaba el despido de miles de
empleados públicos, luego de meramente leer la
exposición de motivos de aquel estatuto.
Nadie debe llamarse a engaño. La ―victoria‖ que
hoy algunos reclamarán es un mero espejismo; y más que
nada, recuerda el triunfo de Pirro, rey de Epiro, sobre
los romanos. El Sistema de Retiro de Maestros está en
quiebra y necesita de una profunda reestructuración.
La decisión de hoy meramente pospone esa medida adusta
y la pospone en perjuicio de los propios maestros y
cuando finalmente se tome, tendrá que ser mediante una
ley más drástica que la que hoy se rechaza pues, para
ese entonces, el Sistema de Retiro para Maestros (SRM)
estará más insolvente, por tener que continuar
desembolsando sus activos para cumplir con sus
obligaciones. En ese momento, de haber un cambio de
administración, quienes hoy aducen defender emiten un
órdago panegírico sobre los derechos de los maestros
recobrarán su memoria y retomarán el viejo discurso de
deferencia a la Asamblea Legislativa.
Por entender que las medidas aprobadas mediante la
Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013, al igual que
las medidas adoptadas por la Ley Núm. 3 de 4 de abril
de 2013, son necesarias y razonables para garantizar la
solvencia actuarial del Sistema de Retiro para Maestros CT-2014-2, CT-2014-3 4
y que las partes demandantes no lograron probar que
existían medidas menos onerosas para alcanzar ese fin,
disiento. En consideración de la deferencia que
constantemente le hemos reconocido a la legislatura en
circunstancias similares, este Tribunal debió reconocer
la constitucionalidad de la Reforma al Sistema de
Retiro para Maestros, en lugar de convertirse en una
supralegislatura y echar a un lado los principios más
básicos de nuestro sistema republicano de gobierno y la
doctrina de separación de poderes.
A continuación, procedo a repasar los hechos que
dan origen a la controversia ante nuestra
consideración.
El 24 de diciembre de 2013, la Asamblea
Legislativa aprobó la Ley del Sistema de Retiro para
Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013 (Ley Núm. 160). El
8 de enero de 2014, la Asociación de Maestros de Puerto
Rico (Asociación), por sí y en representación de sus
miembros, presentó ante el Tribunal de Primera
Instancia una demanda sobre injunction preliminar y
permanente, y una solicitud de sentencia declaratoria
contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el
Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico (SRM),
solicitando que se declare inconstitucional la Ley Núm.
160. El Tribunal de Primera Instanció citó a las partes
a una vista para atender la procedencia del injunction
preliminar el 27 de enero de 2014. Posteriormente,
Educadores Puertorriqueños en Acción, Inc. (E.P.A.) y CT-2014-2, CT-2014-3 5
la Organización de Directores y Administradores
Escolares de Puerto Rico (O.D.A.E.) solicitaron
intervenir en el pleito.
El 14 de enero de 2014, la Asociación presentó
ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico una Solicitud
de certificación intrajurisdiccional, solicitando
nuestra intervención directa e inmediata en el pleito
ante el Tribunal de Primera Instancia, pues versa sobre
una cuestión novel de derecho y es una controversia de
alto interés público. La Asociación también presentó
una Moción en auxilio de jurisdicción solicitando que
paralizáramos los efectos de la Ley Núm. 160 hasta que
se atendieran sus reclamos en los méritos.
Mediante Resolución dictada en esa misma fecha,
declaramos ha lugar a ambas solicitudes. Además, en
virtud de la Regla 51 del Reglamento del Tribunal
Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-B, nombramos al Hon. Ángel
Pagán Ocasio como Comisionado Especial para que
recibiera la prueba de las partes y emitiera las
correspondientes determinaciones de hecho, a ser
consignadas en un Informe Especial a rendirse no más
tarde del 7 de febrero de 2014.
El 17 de enero de 2014, el Estado y el SRM
presentaron una Urgente moción de reconsideración ante
nosotros, solicitando que dejáramos sin efecto nuestra
Resolución del 14 de enero de 2014 ordenando la
paralización de los efectos de la Ley Núm. 160.
Razonaron que el remedio concedido por este Tribunal no
cumplió con los requisitos para la concesión de un
injunction preliminar, pues no se celebró vista CT-2014-2, CT-2014-3 6
evidenciaria alguna antes que se concediera el
injunction preliminar solicitado.
Por su parte, el 21 de enero de 2014,
Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio,
Militancia y Organización Sindical, Inc. (EDUCAMOS)
también instó ante el Tribunal de Primera Instancia una
demanda de injunction preliminar y permanente, y de
sentencia declaratoria impugnando la constitucionalidad
de la Ley Núm. 160. Al día siguiente, el 22 de enero de
2014, EDUCAMOS presentó ante el Tribunal Supremo una
Petición de certificación y una Urgente moción de
consolidación, solicitando que certificáramos su pleito
ante el Tribunal de Primera Instancia y lo
consolidáramos con el pleito presentado por la
Asociación.
El 23 de enero de 2014, a la vez que se celebraba
la conferencia con antelación a la vista evidenciaria
que señaló el Comisionado Especial, la Asociación y las
partes interventoras presentaron ante este Tribunal una
moción solicitando que concediéramos una prórroga para
la fecha de entrega del informe del Comisionado.
Fundamentaron su solicitud en que, ante la complejidad
de la controversia y el tiempo que tomaría preparar los
estudios actuariales, les sería imposible prepararse
adecuadamente. No obstante, mientras este Tribunal
evaluaba la petición de la Asociación, en la vista
celebrada ante el Comisionado Especial, las partes
acordaron estipular todos los hechos materiales del
caso y sólo desfilar prueba documental. Esto, debido a
que el pleito versa sobre una controversia CT-2014-2, CT-2014-3 7
esencialmente de derecho, por lo que no sería necesario
celebrar una vista evidenciaria. Informe del
Comisionado Especial, en la pág. 2. El Comisionado
acogió lo acordado entre las partes y señaló la
continuación de la vista evidenciaria para el 29 de
enero de 2014.
Mientras continuaban los procesos ante el
Comisionado Especial, el 27 de enero de 2014, este
Tribunal emitió una Resolución en la que declaró con
lugar la solicitud de consolidación de EDUCAMOS y
denegó la moción de reconsideración presentada por el
Estado y el SRM. Por otro lado, solicitó al Comisionado
Especial que nos informara cuánto tiempo adicional
necesitaba para realizar su encomienda.
Posteriormente, mediante una Comparecencia
especial del 30 de enero de 2014, el Comisionado
Especial nos informó queno necesitaba tiempo adicional
alguno para preparar su informe. Durante la vista del
29 de enero, las partes acordaron presentar una
estipulación de hechos, lo que haría innecesaria la
celebración de la vista evidenciaria. Finalmente, el
Comisionado rindió su Informe el 7 de febrero de 2014.
Luego de que las partes presentaran varios
escritos sobre los términos que tendrían para presentar
sus objeciones al Informe del Comisionado Especial y
sus respectivos alegatos, establecimos un calendario
mediante Resolución dictada el 11 de febrero de 2014.
Concedimos a las partes hasta el 21 de febrero de 2014
para presentar sus comentarios y objeciones al Informe, CT-2014-2, CT-2014-3 8
y hasta el 3 de marzo de 2014 para presentar sus
alegatos de forma simultánea.
Después de recibir las objeciones y comentarios al
Informe del Comisionado Especial, y los alegatos de
todas las partes, el 6 de marzo de 2014, sin que parte
alguna lo solicitara, decretamos una Resolución
ordenando la celebración de una vista oral el 26 de
marzo de 2014. Esta vista se celebró según ordenada.
En síntesis, en sus respectivos alegatos, las
partes demandantes sostienen que la Ley Núm. 160 es
inconstitucional porque violenta la prohibición
contractuales. Esto, pues el Estado no demostró que los
menoscabos contractuales legislados eran razonables y
necesarios para lograr la solvencia del SRM, y no
consideró alternativas menos onerosas. Asimismo, alegan
que la Ley Núm. 160 viola el debido proceso de ley y la
igual protección de las leyes, Const. P.R. Art. II,
Sec. 7, la separación de poderes, la dignidad del ser
humano, Const. P.R. Art. II, Sec. 1, y el Artículo VI,
Sección 10 de la Constitución de Puerto Rico. Por
último, indican que la acción del Estado constituyó una
expropiación forzosa y un enriquecimiento injusto.
Por su parte, el Estado Libre Asociado y el SRM
sostienen que las medidas adoptadas en la Ley Núm. 160
son razonables y necesarias para adelantar el interés
público de garantizar la solvencia del Sistema de
Retiro de Maestros de Puerto Rico y atajar la crisis
fiscal que enfrenta Puerto Rico. CT-2014-2, CT-2014-3 9
Finalmente, a más de tres meses de que se
presentara la demanda inicial ante el Tribunal de
Primera Instancia y tras un procedimiento sumamente
ineficiente para un tribunal colegiado como el nuestro,
cinco jueces de esta Curia proceden a resolver esta
controversia.
Previo a analizar los méritos de la controversia
ante nuestra consideración, precisa realizar varios
señalamientos.
Llama la atención el asunto de umbral que atiende
la mayoría en la ponencia que hoy anuncia. Pone de
manifiesto el error de derecho sustantivo en que
incurrió la mayoría cuando declaró inconstitucional
mediante una Resolución varios artículos de la Ley Núm.
18 de 15 de mayo de 2013 (Ley Núm. 18), legislación que
enmendaba las Reglas de Procedimiento Civil con el fin
de limitar la competencia de este Foro para atender
recursos de certificación intrajurisdiccional, entre
otros recursos.
En aquel entonces, advertimos a la mayoría que su
proceder era a todas luces improcedente. Según
sostuvimos en nuestro disenso es evidente la
improcedencia de una declaración de
inconstitucionalidad a través de una Resolución.
Advertimos lo innegable: una Resolución de este
Tribunal no genera precedente y sólo es vinculante para
las partes en el pleito en que se emita. Alvarado
Pacheco y otros v. E.L.A., 188 D.P.R. 594 (2013)
(Rodríguez Rodríguez, J., Op. Disidente). En esa CT-2014-2, CT-2014-3 10
ocasión, enfatizamos que era la primera vez que una
determinación de esa índole ocurría en nuestra historia
constitucional. Id. en la pág. 689.
Hoy, conscientes del error manifiesto entonces
cometido, con una pizca de ironía y amplificando su
anomalía jurídica, la mayoría adopta los
pronunciamientos que en el pasado realizó
incorrectamente mediante Resolución. Mediante la
ponencia que hoy se anuncia, intentan impartirle la
vinculación jurídica que caracteriza a las opiniones de
este Foro.
Por otro lado, según he venido señalando, el
trépido trámite con el que una mayoría ha manejado este
litigio levanta, como mínimo, serias suspicacias.
Particularmente ante las consecuencias de esta
controversia en la situación fiscal y política del
País. Para muestra, compárese el trámite seguido en
este caso con el trámite seguido por este Tribunal en
Trinidad Hernández v. E.L.A., 188 D.P.R. 828, 832-833
(2013), y en Brau v. E.L.A, 2014 T.S.P.R. 26, 190
D.P.R. ___ (2014). ¿Qué justifica las diferencias?
Discutido lo anterior, pasemos entonces a evaluar
el derecho aplicable a la controversia que nos ocupa.
La Constitución de Puerto Rico establece que no se
contractuales. Const. P.R. Art. II, Sec. 7. Al igual
que la disposición análoga en la Constitución federal,
Const. E.E.U.U Art. 1, Sec. 10, esta cláusula busca
proteger la estabilidad de las relaciones CT-2014-2, CT-2014-3 11
contractuales. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la
pág. 833; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 81,
Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R.
378, 395 (1973). No obstante, en el pasado hemos
señalado que esta prohibición no es absoluta, por lo
que no todo menoscabo contractual es inconstitucional.
Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605, 619 (1987). La
prohibición constitucional contra el menoscabo de
obligaciones contractuales debe armonizarse con el
poder de razón de estado, el cual permite al soberano
legislar y reglamentar en beneficio del interés
público. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 834,
citando a U.S. Trust Co. of New York v. New Jersey, 431
U.S. 1, 21 (1977) y Warner Lambert Co. 101 D.P.R. en la
pág. 394.
Al evaluar la validez de un estatuto a la luz de
esta cláusula constitucional, los tribunales deben
aplicar un criterio de razonabilidad. Warner Lambert
Co., 101 D.P.R. en la pág. 395. Habida cuenta que esta
cláusula protege tanto las obligaciones contractuales
entre sujetos privados como las obligaciones
contractuales contraídas por el Estado con
particulares, cuando el Estado pretende menoscabar sus
propias obligaciones contractuales, el escrutinio
aplicable debe ser más cuidadoso, evitando que el
Estado actúe exclusivamente en beneficio propio.
Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 835;
Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 80; Bayrón
Toro, 119 D.P.R. en la pág. 620; U.S. Trust Co. of New
York, 431 U.S. en las págs. 25-26. CT-2014-2, CT-2014-3 12
Cuando se evalúa la validez de un menoscabo de las
obligaciones contractuales del propio Estado, el
tribunal debe establecer un balance razonable entre el
intento legislativo de promover el bien común y la
protección constitucional de las obligaciones
contractuales contra la aplicación arbitraria e
irrazonable de las leyes. Warner Lambert Co., 101
D.P.R. en la pág. 395. Por lo tanto, este Tribunal ha
adoptado un escrutinio con miras a establecer un
balance entre el interés público que persigue dicha
legislación y la confianza que han depositado los
particulares sobre las obligaciones contractuales
contraídas con el Estado. Id.
En la primera etapa del escrutinio, el tribunal
debe determinar si existe una obligación contractual,
si la legislación menoscaba esa obligación y cuál es la
magnitud de ese efecto. Trinidad Hernández, 188 D.P.R.
en la pág. 834. Por ello, debe auscultar si de hecho
existe una obligación contractual entre los
particulares y el Estado. Id.; Domínguez Castro, 178
D.P.R. en la pág. 80; Warner Lambert Co., 101 D.P.R en
la pág. 395. Luego, debe examinar si la legislación
impugnada modifica la obligación de forma tal que, en
efecto, constituya un menoscabo de la obligación
contractual. Bayrón Toro, 119 D.P.R. en las págs. 620-
21. Finalmente, debe evaluar si el menoscabo es uno
severo o sustancial. Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la
pág. 80; Bayrón Toro, 119 D.P.R. en la pág. 621, Warner
Lambert Co., 101 D.P.R. en la pág. 395. CT-2014-2, CT-2014-3 13
Un menoscabo contractual será considerado
sustancial cuando frustre adversamente las expectativas
de una de las partes. Trinidad Hernández, supra; U.S.
Trust Co. of New York, supra,; Warner Lambert Co.,
supra. Esto ocurre cuando el estatuto impugnado
―modifica o afecta adversamente los términos o
condiciones esenciales del contrato que principalmente
dieron motivo a la celebración de éste de modo que se
frustren las expectativas razonables de las partes‖.
Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 83.
Una vez se determine que la legislación impugnada
constituye un menoscabo sustancial de una obligación
contractual, el menoscabo será válido si la
modificación es razonable y necesaria para adelantar el
interés público que persigue. Domínguez Castro, 178
D.P.R. en la pág. 84. ―En fin, si el menoscabo surge
como consecuencia de una modificación razonable y
necesaria dirigida a adelantar un interés público, se
sostendrá su validez‖. Trinidad Hernández, 188 D.P.R.
en la pág. 835, citando a U.S. Trust Co. of New York,
431 U.S. en la pág. 29.
En específico, hemos sostenido que la
modificación será razonable si la ―interferencia
gubernamental responde a un interés legítimo y si está
racionalmente relacionada con la consecución de dicho
objetivo‖. Trinidad Hernández, 188 D.P.R en las págs.
834-835. Citando a Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la
pág. 80 y Warner Lambert Co., 101 D.P.R. en la pág.
395. Es decir, para que la modificación se considere
razonable, el menoscabo legislado debe guardar una CT-2014-2, CT-2014-3 14
relación racional con el fin que persigue. No obstante,
además de ser razonable, las medidas adoptadas deben
ser necesarias para adelantar el propósito
gubernamental importante. Domínguez Castro, 178 D.P.R.
en la pág. 84, citando a Bayrón Toro, 117 D.P.R. en la
pág. 620 y U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en la
pág. 29. Las modificaciones serán consideradas
necesarias si no podían realizarse modificaciones menos
drásticas y no existían alternativas menos onerosas
para lograr el mismo objetivo. U.S. Trust Co. of New
York, 431 U.S. en las págs. 29-30.
Cónsono con nuestro sistema republicano de
gobierno, donde las tres ramas estamos obligadas a
respetar nuestras respectivas funciones, Const. P.R.
Art. I, Sec. 2; Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la
pág. 838, este Tribunal ha sido consistente en otorgar
cierta deferencia a la determinación que realice la
Asamblea Legislativa sobre la razonabilidad y necesidad
de los menoscabos que ha legislado. Trinidad Hernández,
188 D.P.R. en la pág. 838; Domínguez Castro, 178 D.P.R.
en la pág. 85. ―La determinación de la Asamblea
Legislativa en torno a [la razonabilidad y necesidad
de] las medidas aprobadas constituye un ejercicio de
política pública que merece nuestra deferencia en este
sistema de separación de poderes‖. Trinidad Hernández,
188 D.P.R. en la pág. 838. No obstante, esta deferencia
de ninguna forma es absoluta. Trinidad Hernández, 188
D.P.R. en la pág. 836, citando a Domínguez Castro, 178
D.P.R. en la pág. 85, U.S. Trust Co. of New York, 431
U.S. en las págs. 25-26. CT-2014-2, CT-2014-3 15
El que sólo se le otorgue cierta deferencia en vez
de una deferencia absoluta a la determinación
legislativa sobre la necesidad y razonabilidad de las
medidas adoptadas no implica que los tribunales
realizarán un juicio de novo sobre si las alternativas
disponibles servirían de mejor forma el interés público
de la legislación. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la
pág. 838; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85;
Buffalo Teachers Federation v. Tobe, 464 F.3d. 362, 370
(2do Cir. 2006). La cláusula contra el menoscabo de
obligaciones contractuales no exige que los tribunales
sirvan como supralegislaturas, evaluando por su cuenta
cuáles de las alternativas disponibles a la Asamblea
Legislativa era la más apropiada. Baltimore Teachers
Union v. Mayor and City Council of Baltimore, 6 F.3d
1012, 1021-22 (1993), citado con aprobación en
Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85. Nuestra
responsabilidad como Tribunal no es evaluar si la
legislatura podía adoptar otras medidas, como desviar
fondos de servicios esenciales del gobierno o aumentar
los impuestos. Nuestra responsabilidad es evaluar si
las medidas adoptadas cumplen con el escrutinio
aplicable al menoscabo de obligaciones contractuales
del propio Estado. De esta forma, velamos porque el
Estado no abuse de su poder al equiparar el menoscabo
de contratos con otras alternativas de política pública
o imponer un menoscabo más severo del necesario para
lograr el mismo propósito. Baltimore Teachers Union, 6
F.3d en las págs. 1019-20, citando a United States
Trust, 431 U.S. en las págs. 30-31. CT-2014-2, CT-2014-3 16
Conforme a la deferencia que debemos a la
determinación de razonabilidad y necesidad que realizó
la legislatura, el menoscabo de la obligación
contractual no se sostendrá si la parte demandante
demuestra que existen alternativas menos onerosas a las
que el legislador escogió para lograr el interés
público que persigue el estatuto. Trinidad Hernández,
188 D.P.R. en la pág. 837; Domínguez Castro, 178 D.P.R.
en la pág. 84. No será suficiente que la parte
demandante meramente alegue de forma generalizada que
existen alternativas menos onerosas, sino que debe
detallar cómo éstas se implementarían y lograrían el
mismo propósito de la legislación que impugnan.
Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en las págs. 837-38.
Particularmente, deben presentar evidencia suficiente
como para convencer al tribunal que estas alternativas
son viables y menos onerosas. Trinidad Hernández, 188
D.P.R. en la pág. 838.
En Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605 (1987),
tuvimos la oportunidad de evaluar la razonabilidad de
unos cambios al Sistema de Retiro de Empleados de la
Universidad de Puerto Rico aprobados por el Consejo de
Educación Superior. Las enmiendas realizadas variaron
las condiciones y requisitos para participar en el
Sistema de Retiro de la U.P.R., a saber: los años de
servicio requeridos para acogerse al retiro, la cuantía
de las aportaciones que realiza el participante al
fondo y la edad necesaria para acogerse a los
beneficios del retiro. Al evaluar las enmiendas, CT-2014-2, CT-2014-3 17
encontramos que éstas menoscabaron la obligación
contractual del Estado con los participantes pues
los participantes de un Sistema de Retiro del Gobierno tienen un derecho adquirido de naturaleza contractual que surge con el ingreso del empleado al sistema... Una vez el empleado se ha retirado, cuando ha cumplido con todas las condiciones para el retiro, su pensión no está sujeta a cambios o menoscabos. Sin embargo, antes de que pueda acogerse a la jubilación, los términos del sistema de retiro pueden ser enmendados por el Gobierno siempre que las enmiendas sean razonables y con el fin de adelantar la solvencia actuarial del mismo.
Id. en la pág. 618.
Por ser parte esencial del contrato de empleo que
aceptaron al ingresar en el servicio público, los
cambios a los términos y condiciones del plan de retiro
que analizamos en Bayrón Toro frustraron las
expectativas de los demandantes y constituyeron un
menoscabo sustancial de las obligaciones contractuales
del Estado. Id. en la pág. 617. Sin embargo, a la luz
de las circunstancias del caso, sostuvimos la validez
de los cambios por éstos ser razonables y necesarios
para garantizar la solvencia actuarial del Sistema de
Retiro. Id. en la pág. 623. Al momento de adoptar las
enmiendas, el Sistema de Retiro
se encontraba ante una grave crisis actuarial, que ponía al sistema en peligro de tener que liquidar sus activos. En un informe rendido por los actuarios se señala que los desembolsos del fondo aumentaron a un nivel mayor que los ingresos y se señala como causa principal para la deficiencia actuarial la jubilación de participantes a temprana edad.
Id. en la pág. 622.
Por lo tanto, reconocimos que CT-2014-2, CT-2014-3 18
el Estado debe tener la capacidad y la flexibilidad para hacer cambios y enmiendas razonables que sean necesarias para adelantar los intereses del Sistema de Retiro y fortalecerlo tanto en sus cimientos como en sus estructuras. Variaciones en condiciones y requisitos tales como años de servicio, aportaciones al fondo y edad para recibir los beneficios son esenciales para mantener el fondo en estado solvente. Esta flexibilidad es vital para que el Sistema de Retiro pueda enfrentarse a situaciones inesperadas y para que pueda también mantenerse a la par con avances en las ciencias actuariales. Reconocerle al Estado la facultad para adoptar modificaciones en los sistemas de retiro dentro de los parámetros aquí expresados, es indispensable para que estos planes puedan operar exitosamente.
Id. en la pág. 623.
En fin, concluimos que no existía un menoscabo
indebido de las obligaciones contractuales porque los
menoscabos contractuales eran razonables y necesarios
para salvar la solvencia misma del sistema de retiro,
según las circunstancias del caso. Id. en la pág. 623.
Recientemente, en Trinidad Hernández, supra,
validamos la Reforma del Sistema de Retiro de los
Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus
Instrumentalidades, Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013.
Esta ley no sólo menoscabó las condiciones y requisitos
para participar en el Sistema, sino que también congeló
los beneficios acumulados bajo un plan de beneficio
definido y movió a los empleados a un plan de
contribución definida. Trinidad Hernández, 188 D.P.R.
en la pág. 832. A diferencia de las modificaciones que
evaluamos en Bayrón Toro, supra, donde los cambios sólo
afectaban los requisitos y condiciones para acogerse al
retiro, en Trinidad Hernández, supra, los cambios CT-2014-2, CT-2014-3 19
afectaban los beneficios de la pensión en sí. Al
evaluar estas modificaciones a la luz del criterio de
razonabilidad aplicable cuando el Estado intenta
menoscabar sus propias obligaciones contractuales,
determinamos que según se desprendía de la Exposición
de Motivos de la Reforma del Sistema de Retiro:
las medidas adoptadas [eran] necesarias y razonables para atender de forma adecuada la crisis financiera que atenta contra la solvencia actuarial de este sistema. Ello ciertamente constituye un interés público importante pues, al garantizar la solvencia económica del sistema, se beneficia a todos sus participantes y se atiende, en parte, la crisis fiscal que enfrenta el País en protección del bienestar de todos los puertorriqueños y puertorriqueñas.
Id. en la pág. 837.
Consecuentes con lo resuelto en Domínguez Castro,
178 D.P.R. 1 (2010), le otorgamos cierta ―deferencia a
la determinación de la Asamblea Legislativa respecto a
la necesidad y razonabilidad de la medida‖. Trinidad
Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 836, citando a
Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85. En fin,
sostuvimos la validez de las enmiendas porque, según se
desprendía de la Exposición de Motivos de la Ley Núm.
3, el Estado demostró su razonabilidad y necesidad, y
la parte demandante no demostró que existían
alternativas menos drásticas o severas a las
seleccionadas por el legislador para garantizar la
solvencia del Sistema de Retiro. Los demandantes
simplemente alegaron de forma generalizada que existían
alternativas menos onerosas, sin detallar cómo se
realizarían y cómo lograrían garantizar la solvencia CT-2014-2, CT-2014-3 20
del sistema de retiro. Trinidad Hernández, 189 D.P.R.
en las págs. 837-38.
En este caso, las partes han estipulado que existe
una obligación contractual entre los demandantes y el
Estado que es menoscabada sustancialmente por la Ley
Núm. 160, pues afecta adversamente las expectativas de
por lo menos uno de los demandantes respecto a su
retiro. Informe del Comisionado Especial, en la pág.
32. Por lo tanto, conforme al análisis anteriormente
reseñado, sólo nos resta por determinar si el
menoscabo legislado en la Ley Núm. 160 es razonable y
necesario a la luz del interés público que persigue:
garantizar la subsistencia y solvencia del SRM, y la
salud económica del País. Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013, en la pág. 18.
Para ello, primero debemos considerar el contexto del
SRM y las deficiencias que esta legislación pretende
remediar. Veamos.
Una lectura del Informe del Comisionado nombrado
por una mayoría de este Tribunal denota que estamos
ante un Sistema de Retiro de Maestros (SRM)
―moribundo‖, Informe del Comisionado Especial, en la
pág. 35, ―que amerita atención inmediata‖. Id. en la
pág. 37. Este Sistema ―atraviesa una crisis financiera
que amenaza con dejarlo sin fondos suficientes para
cumplir con sus obligaciones, actuales y futuras [hacia
todos sus participantes]‖. Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 160, en la pág. 1. CT-2014-2, CT-2014-3 21
Actualmente, el SRM cuenta con un déficit
actuarial de más de diez mil millones de dólares
($10,251,273,000). Informe del Comisionado Especial, en
la pág. 36. Esto figura una cobertura actuarial de
apenas un diecisiete por ciento (17%). Prueba
presentada por los codemandados, Apéndice II-2,
Declaración Jurada de la Hon. Melba Acosta, en la pág.
4. Es decir, por cada dólar que el SRM está obligado a
desembolsar, sólo posee diecisiete centavos ($0.17).
Id. La cobertura actuarial promedio en planes estatales
comparables es alrededor de setenta por ciento (70%) y
el plan de retiro estatal con la próxima cobertura
actuarial más deficiente es la del sistema de Illinois
con una cobertura de treinta y cuatro por ciento (34%)
o el doble de la cobertura del SRM. Exposición de
motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 2; Prueba
presentada por los codemandados, Apéndice I, Informe
Pericial del Actuario Glen Bowen, Milliman, Inc., en la
pág. 1.
Para el año fiscal 2013-2014, se proyecta que el
SRM tendrá una deficiencia en el flujo de efectivo en
caja de $322 millones. Informe del Comisionado
Especial, en la pág. 33. Entre el 2015 y el 2023, esta
deficiencia anual fluctuará entre los $317 y $362
millones de dólares. Id. Para cubrir esta deficiencia y
cumplir con el pago de sus obligaciones hacia sus
participantes, el SRM estaría obligado a vender sus
activos de forma que pueda compensar por su déficit
actuarial y cumplir con todas sus obligaciones. Informe
del Comisionado Especial, en la pág. 35. Esto ya ha CT-2014-2, CT-2014-3 22
ocurrido, pues en el 2013 el SRM tuvo que recurrir a la
venta de activos para cubrir sus obligaciones para el
semestre. Declaración Jurada Melba Acosta, en la pág.
6. De continuar en esta trayectoria, se estima que para
el año 2020 el Sistema de Retiro de Maestros agotará
todos sus activos y no contará con fondos suficientes
para cubrir el pago de sus obligaciones, incluyendo el
pago de las pensiones de los maestros ya retirados.
Informe del Comisionado Especial, en la pág. 35.
Declaración Jurada Melba Acosta, en la pág.6.
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 8.
Una vez el SRM no cuente con más activos para
vender, entre el 2021 y el 2023 el Estado Libre
Asociado vendría obligado a inyectar anualmente entre
$317 y $363 millones adicionales a los que ya aporta
como patrono al SRM. Informe del Comisionado Especial,
en la pág. 32. A partir del 2020, el Fondo General de
Puerto Rico tendría que aportar al SRM un promedio
anual de $562 millones al año, una porción considerable
del déficit proyectado de $820 para el término 2013-
14. Melba Acosta, en la pág. 7. Este impacto sobre el
fisco puertorriqueño sería equivalente al impacto que
hubiese tenido el Sistema de Retiro de Empleados del
Estado Libre Asociado de no haberse aprobado la reforma
de la Ley 3. Melba Acosta, en la pág. 8. ―Esto
claramente afectaría las operaciones del gobierno y
tendría consecuencias nefastas incluyendo despidos y
reducción de jornada laboral‖. Melba Acosta, en la
pág.4. Requeriría ―recortes drásticos en los servicios
gubernamentales de seguridad, salud y educación, CT-2014-2, CT-2014-3 23
incluyendo recortes adicionales de personal, además de
aquellos ajustes que tenga que hacer [el gobierno] para
reducir el déficit de $820 millones que todavía carga
el Fondo General‖. Exposición de Motivos de la Ley Núm.
160, en la pág. 8.
Ante este panorama desolador, la Asamblea
Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013. Según se desprende
de la Exposición de Motivos de la Ley, este estatuto es
―un plan de reforma integral para atender el déficit
actuarial del Sistema‖. Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 160, en la pág. 13. Las enmiendas al SRM tienen el
propósito de reducir significativamente ―tanto el
déficit actuarial del Sistema como el déficit de caja
que sufre el mismo y que amenaza con dejarlo sin
activos en un futuro cercano‖. Id. en la 13.
Sin duda, como bien han estipulado las partes,
para atender la crisis estructural delSistema esta
medida ha resultado en un menoscabo sustancial a las
obligaciones contractuales de los participantes.
Informe del Comisionado Especial, en la pág. 32. Ahora
bien, para efectos del escrutinio aplicable debemos
precisar en qué consiste este menoscabo para poder
evaluar su razonabilidad y necesidad.
Para garantizar la solvencia del SRM y el pago de
las pensiones de los participantes ya retirados y los
todavía activos, la Ley Núm. 160 contempla las
siguientes medidas: CT-2014-2, CT-2014-3 24
(1) la congelación de la acumulación de beneficios de participantes actuales bajo la Ley 91, eliminando la acumulación de nuevos beneficios bajo el plan de beneficios definidos actual, pero respetando toda acumulación ganada por dichos participantes hasta el presente; (2) el traslado de los miembros activos bajo la Ley 91 a un plan de aportación definida con un beneficio mínimo garantizado para los participantes activos al 31 de julio de 2014; (3) la eliminación prospectiva de la pensión por mérito; (4) el incremento en la edad de retiro para futuros maestros; (5) el incremento en la aportación de los participantes al Sistema; (6) el incremento de la aportación patronal, adicional al incremento ya legislado mediante la Ley 114-2011; (7) la modificación de los beneficios otorgados por las Leyes Especiales para los participantes retirados y la eliminación de dichos beneficios de forma prospectiva; y (8) la modificación de los beneficios de incapacidad y de los beneficiarios de participantes.
Exposición de Motivos de Ley Núm. 160, en la pág. 13.
Esto es, la Ley Núm. 160 menoscaba las
obligaciones del Estado en la medida en que altera los
criterios y requisitos para participar en el SRM,
modifica los beneficios de pensión por retiro no
acumulados y elimina los beneficios de las leyes
especiales. Todo esto correlativo a aportaciones
adicionales que realizará el Fondo General de Puerto
Rico mediante una Aportación Uniforme para la Justicia
Magisterial y una Aportación Adicional Anual. Estas
aportaciones significan un aumento en lo que
actualmente aporta el Estado Libre Asociado de Puerto
Rico como patrono al SRM. Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 160, en la pág. 13. CT-2014-2, CT-2014-3 25
Habiendo definido en qué consiste el menoscabo que
debemos evaluar, pasemos entonces a evaluar su
razonabilidad y necesidad. Según surge de la exposición
de motivos de la Ley Núm. 160, la Asamblea Legislativa
entendió necesario y razonable adoptar estas medidas
para lograr la solvencia del SRM. Específicamente, la
Asamblea Legislativa expresó que:
estas medidas son necesarias y razonables para resolver la situación deficitaria del Sistema de Maestros, dentro de nuestro ordenamiento legal y constitucional. Son las alternativas menos onerosas disponibles para lograr el fin público apremiante de: (1) evitar que el Sistema de Maestros se quede sin fondos para pagar las pensiones a nuestros retirados; (2) honrar los beneficios acumulados por los maestros retirados y por aquellos que continúan educando diariamente a nuestros niños y jóvenes; (3) reducir significativamente el impacto proyectado del déficit anual del Sistema en el Fondo General, lo que de no hacerse afectaría la prestación de servicios públicos esenciales a la ciudadanía; y (4) evitar la catástrofe socio- económica y fiscal que supondría la degradación del crédito de Puerto Rico al nivel de ‗chatarra‘.
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 17.
Asimismo, la Hon. Melba Acosta Febo, Secretaria de
Hacienda del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
funcionaria que a su vez tiene a su cargo la
presidencia de la Junta del Sistema de Retiro de
Maestros, señaló que mediante la Ley Núm. 160:
se logró presentar una solución que reduce significativamente las necesidades de flujo de efectivo del SRM aliviando así la presión que existe sobre el Fondo General que presenta un déficit presupuestario, mientras se asegura la estabilidad y solvencia actuarial del sistema, (esto es, el pago de pensiones a los maestros y maestras en años venideros). CT-2014-2, CT-2014-3 26
Declaración jurada de la Hon. Melba Acosta Febo, en la pág. 9.
Al evaluar cada uno de los menoscabos, vemos que
éstos están dirigidos a atender directamente los
problemas estructurales del SRM y su déficit de flujo
de efectivo para así garantizar su solvencia. Por tal
razón, los menoscabos legislados — los cambios a los
requisitos y condiciones de elegibilidad, los cambios a
los beneficios por pensión, y la eliminación de los
beneficios de las leyes especiales — son razonables,
pues guardan una relación racional con el fin de
garantizar la solvencia del SRM.
Consecuentemente, resta por determinar si la parte
demandante ha demostrado que existen alternativas menos
drásticas o severas que las que el legislador escogió
para lograr su objetivo. Trinidad Hernández, 188 D.P.R.
en la pág. 837, citando a Domínguez Castro, 178 D.P.R.
en la pág. 84, U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en
las págs. 29-31. Contrario a lo ocurrido en Trinidad
Hernández, en este caso la parte demandante ha
presentado varias alternativas a las medidas que adoptó
la Asamblea Legislativa y ha desfilado prueba sobro
cómo se podrían implementar y el impacto que tendrían
sobre la solvencia actuarial del SRM. Sin embargo, ―no
demostraron que tienen evidencia para convencer al
tribunal en un juicio que estas alternativas son
viables y menos onerosas‖. Trinidad Hernández, 188
Algunas de las medidas que proponen los
demandantes son precisamente alternativas que ya forman CT-2014-2, CT-2014-3 27
parte de la Ley Núm. 160, luego de ser recibidas y
estudiadas en reuniones con los gremios magisteriales.
Estas son: la reducción de diez por ciento (10%) de los
gastos administrativos del Departamento de Educación y
del SRM; el pago de la deuda de $24 millones que los
demandantes alegan tiene el Departamento de Educación
como patrono con el SRM; la eliminación de las
pensiones privilegiadas; y nombrar todas las plazas de
maestros vacantes. Exposición de Motivos de la Ley Núm.
160, en la pág. 11.
En cuanto a las demás alternativas esbozadas por
los demandantes, al momento de aprobar la Ley Núm. 160,
el Estado las consideró y las descartó por ser
insuficientes para lograr la solvencia actuarial del
SRM o no ser viables. Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 160, en la pág. 12. Más allá, la Secretaria de
Hacienda testificó mediante declaración jurada que:
[l]amentablemente, debido a la magnitud del problema, entendemos que no existe ninguna otra posibilidad para que el SRM mantenga los derechos de pensión que existen hoy en día, siendo la única posibilidad para garantizar la solvencia del SRM la reforma contenida en la Ley 160-2013. . . . . Como parte del proceso de aprobación de la Ley 160-2013, hubo varias reuniones con grupos magisteriales para traer propuestas para no reformar el sistema. Recibí y fui consultada de las propuestas que fueron presentadas por estos grupos. Ninguna de ellas resuelva el problema de $10 billones del sistema. O no son viables, o simplemente son muy tímidas. Igual ocurre con diversos proyectos de ley a los que, aunque sometidos, no se les ha podido dar curso, porque no son viables y/o no logran la solvencia actuarial del SRM.
Declaración jurada de la Hon. Melba Acosta Febo, en las págs. 12-13. CT-2014-2, CT-2014-3 28
Las expresiones de la Secretaria de Hacienda
demuestran que el Estado evaluó las diferentes
alternativas a su disposición, incluyendo las
propuestas por la parte demandante, y luego de
estudiarlas concluyó que no eran viables o suficientes
para lograr el propósito de la Ley Núm. 160: garantizar
la solvencia actuarial del SRM y atender a su vez la
crisis fiscal del país. Sin reparo alguno, debemos
concluir que la parte demandante no ha demostrado que
existían otras alternativas menos onerosas que
lograrían la solvencia del SRM, razón por la cual no
podemos apartarnos de nuestra doctrina jurisprudencial
y prescindir de la deferencia que en ocasiones
similares hemos extendido a la Asamblea Legislativa.
Por todo lo anterior, la Ley Núm. 160 constituye un
menoscabo contractual permisible, pues es una medida
necesaria y razonable para garantizar la solvencia del
SRM.
B
Por el contrario, hoy una mayoría de este Tribunal
usurpa las funciones del legislador al sostener que las
medidas de política pública que el Poder Legislativo
adoptó para atender la crisis actuarial del Sistema de
Retiro de Maestros son irrazonables, pues no van
dirigidas a solventar la crisis actuarial del sistema
y, en cambio, ponen al Sistema en peor situación. Tal
determinación es inconsistente con nuestros
pronunciamientos anteriores sobre la cláusula contra
menoscabos contractuales en el contexto de los planes
de retiro de los empleados públicos. Veamos. CT-2014-2, CT-2014-3 29
La Opinión mayoritaria concluye que ―[l]uego de
evaluar con detenimiento la prueba admitida, es
insoslayable concluir que para propósitos de la
obligaciones contractuales, la Ley Núm. 160 es
irrazonable, y por consiguiente, inconstitucional‖. Op.
Mayoritaria, en la pág. 22. Fundamenta su conclusión en
que ―los demandantes en este caso presentaron evidencia
que demuestra que las medidas adoptadas no garantizan
la solvencia económica del SRM, requisito de umbral
conforme con nuestra jurisprudencia. El Estado no
presentó prueba que refutara esa conclusión‖. Op.
Mayoritaria, en la pág. 29. Sin profundizar de forma
alguna en por qué en este caso no debemos otorgarle la
misma deferencia que le reconocimos a la determinación
de la Asamblea Legislativa sobre la razonabilidad y
necesidad de las medidas adoptadas en Trinidad
Hernández, 188 D.P.R. 828 (2013), y Domínguez Castro,
178 D.P.R. 1 (2010), la opinión mayoritaria simplemente
hecha a un lado la determinación de la legislatura al
respecto.
Concluye que el Estado ―no pudo refutar la prueba
presentada por los maestros sobre cómo el supuesto
retiro masivo que impulsa la Ley Núm. 160 tendría un
efecto devastador sobre la solvencia del SRM‖, Op.
Mayoritaria, en la pág. 24. De esta forma, la decisión
mayoritaria impone al Estado el peso de demostrar la
razonabilidad y necesidad de las medidas que ha
adoptado, aplicándole un estándar de prueba
inarticulado e ininteligible y revocando sin más CT-2014-2, CT-2014-3 30
explicaciones lo resuelto por este Tribunal en Trinidad
Hernández, Domínguez Castro y Bayrón Toro.
La mayoría del Tribunal sostiene que la prueba
pericial presentada por los demandantes demostró que la
Ley Núm. 160 no promueve la solvencia del SRM. No estoy
de acuerdo con prescindir de la deferencia que debemos
otorgar a la Asamblea Legislativa al amparo de esta
prueba pericial, pues tiene escaso o ningún valor
probatorio. En primer lugar, la mayoría fundamenta sus
conclusiones en estos informes sin expresarse sobre la
admisibilidad y relevancia de los mismos ,. Recordemos
que, contrario al procedimiento que exige la Regla 51
de nuestro Reglamento, el Comisionado Especial no
realizó determinación alguna sobre la admisibilidad de
la prueba documental presentada por las partes:
Las partes estipularon que presentarían el testimonio de los testigos, [sic.] mediante declaraciones juradas. Lo que significa, según estipulación, que de haberse sentado a declarar dichos testigos, el contenido de su declaración jurada es lo que en efecto hubiesen declarado; todo ello sin perjuicio de las objeciones y de la admisibilidad y relevancia que cada parte pueda tener.
Informe del Comisionado Especial, IV Prueba Documental, en la pág. 38, n. 12.
Adicionalmente, el Comisionado Especial nos indica que:
Resulta menester pormenorizar que el Comisionado Especial no tuvo la oportunidad de evaluar el ‗demeanor‘ o comportamiento de los testigos ni de los peritos en la silla testifical, ni evaluar su credibilidad mientras testificaban, ante la estipulación de todos los abogados de someter el caso mediante declaraciones juradas.
Id., en la pág. 34, n. 7. CT-2014-2, CT-2014-3 31
En segundo lugar, utiliza los informes de los
peritos economistas de la Asociación, José I. Alameda
Lozada y Alfredo González Martínez, y el informe del
actuario José M. Pérez Díaz, perito de la O.D.A.E., sin
considerar las bases científicas ni los métodos
utilizados para las opiniones esbozadas en sus
informes, pues éstos no las revelan. Surge del informe
de los economistas Alameda Lozada y González Martínez
que éstos entienden que es una situación imprevista de
la Ley Núm. 160 el que 7,000 maestros opten por
retirarse antes de tiempo. A su vez, indican que
podrían ser 10 mil o 12 mil maestros adicionales, a
pesar de que no citan fuente alguna para sustentar
estas proyecciones. Apéndice O.D.A.E. pág. 1181.
Por su parte, el actuario Pérez Díaz se limita a
señalar en su Opinión Actuarial lo siguiente:
El impacto de la Ley Núm. 160-2013 sobre el Sistema se resume en los siguientes puntos:
[…]
2. Según nuestro modelo, el efecto principal sería extender la cantidad de activos del sistema hasta el año 2038, el mismo año en que el sistema comenzaría con la misma cantidad de activos que comenzó en el 2013. O sea, el sistema prácticamente no desarrollaría activos del 2013 al 2038 dada la necesidad tan grande por pagar beneficios de pensiones. Luego los activos se agotarían completamente en el 2057. […]
4. En realidad esta ley le añade mucho riesgo de insolvencia al sistema porque del 2013 al 2038 pueden pasar muchos eventos negativos que abonen a la rápida insolvencia del sistema.
En el caso del impacto de los escenarios de 5,000, 10,000 y 15,000 de nuevos jubilados repentinamente tenemos lo siguiente:
Bajo la Ley Núm. 160-2013 pasaría lo siguiente: CT-2014-2, CT-2014-3 32
Tabla IV
Cantidad de Año fiscal en Jubilados que se agotarían los activos del sistema 5,000 2022 10,000 2018 15,000 2016
Según los resultados en las [sic] Tabla IV, la jubilación de miembros activos repentinamente aceleraría el colapso del sistema trayéndolo prácticamente hasta el tiempo presente. Hace lógica este comportamiento porque según nuestros resultados los jubilados terminan recibiendo mucho más en beneficios comparado con lo que aportan al sistema en una base anual. Por lo tanto, cuando un grupo de 5,000, 10,000 o 15,000 miembros se jubila repentinamente la utilización de beneficios de pensiones se dispara respectivamente. Opinión actuarial. (Énfasis en el original). Esas cifras, en las cuales se basa la Opinión
mayoritaria, las computó el actuario Pérez Díaz a base
de ―un modelo financiero bastante complejo [que él
desarrolló] que puede predecir cuál será el impacto de
la Ley 161-2013...‖. Opinión actuarial sobre la nueva
Ley 160-2013 SRM, pág. 11. No detalla en qué consiste
dicho ―modelo financiero‖. De hecho, de las doce
páginas a doble espacio que conforman la referida
Opinión Actuarial, sólo los párrafos citados son
alusivos al supuesto impacto que tendría el
especulativo retiro masivo de maestros.
Entendemos que la Opinión Actuarial citada tiene
muy poco valor probatorio pues no detalla las bases
empíricas y fácticas que sostienen sus conclusiones.
Regla 702 de las Reglas de Evidencia, 32 L. P.R.A. Ap.
V, sec. 702. Además, la Opinión Actuarial es CT-2014-2, CT-2014-3 33
contradictoria al reconocer que la Ley Núm. 160
prolonga la subsistencia de activos hasta el 2057 para
luego aludir a ―muchos eventos negativos‖ que podrían
provocar dicha insolvencia para el 2016, 2018 o 2022.
Sin embargo, no atiende ni evalúa cuál es la
probabilidad de esos ―muchos eventos negativos‖ a los
que alude, por lo que su determinación al respecto no
merece que se le adjudique valor probatorio alguno.
La mayoría no explica por qué las opiniones de
estos peritos merecen mayor credibilidad que la prueba
presentada por la Asamblea Legislativa, de forma tal
que deba ceder la deferencia que le hemos reconocido al
aplicar este escrutinio. Consideramos que las
aseveraciones no fundamentadas de la Opinión Actuarial
del actuario Pérez Díaz no son suficientes para rebatir
la presunción de constitucionalidad que reviste la ley
impugnada. Ni siquiera sabemos qué factores consideró
el perito, si tomó en consideración el resto de las
disposiciones de la Ley Núm. 160 si analizó
aisladamente el impacto de este retiro especulativo en
masa.
Contrario a la contención del actuario Pérez Díaz y
de las partes demandantes, el expediente demuestra que
la Rama Legislativa sí tuvo ante su consideración la
información necesaria para determinar cuántos
participantes habrían de acogerse a retiro en los
próximos años. El estudio actuarial preparado por
Milliman para el 30 de junio de 2012 incluye varias
tablas que detallan las características de los
participantes activos y retirados del Sistema de Retiro CT-2014-2, CT-2014-3 34
para Maestros, incluyendo los años de edad y los años de
servicio de cada uno. Informe de Milliman, págs. 38-44.
El hecho de que el legislador contó con el beneficio de
esta información al momento de ejercer sus prerrogativas
legislativas queda demostrado en varias disposiciones de
la Ley Núm. 160. Ahora bien, no sabemos si fueron
analizadas por el doctor Pérez Díaz en su Opinión
Actuarial y por la parte demandante al aseverar que el
retiro de 7,000 maestros agravaría la crisis actuarial
del Sistema de Retiro para Maestros. Veamos.
El artículo 3.9 de la Ley Núm. 160 contempla los
diversos escenarios que pueden darse con relación a los
requisitos de edad de retiro y años de servicio. En
específico, dispone lo siguiente:
(a) Aquellos participantes que a la fecha de efectividad de esta ley tenían derecho a retirarse y recibir algún tipo de pensión bajo la Ley 91-2004, según enmendada, por haber cumplido con los requisitos de años de servicio y edad correspondientes, podrán retirarse en cualquier fecha posterior a la fecha de efectividad de esta ley.
(b) Aquellos participantes que al 31 de julio de 2014 tengan derecho a retirarse y recibir algún tipo de pensión bajo las disposiciones de la Ley 91-2004, según enmendada, o tengan derecho a retirarse bajo las disposiciones de esta ley por haber cumplido con los requisitos de años de servicio y edad correspondientes, podrán retirarse en cualquier fecha posterior al 1ro de agosto de 2014.
(c) A partir del 1ro de agosto de 2014, cualquier participante activo al 31 de julio de 2014 podrá solicitar el retiro cuando:
(1) cumpla cincuenta y cinco (55) años de edad y complete por lo menos treinta (30) años de servicio; o
(2) cumpla sesenta (60) años de edad y complete por lo menos cinco (5) años CT-2014-2, CT-2014-3 35
de servicio.
(d) Cualquier participante en servicio activo que haya ingresado al Sistema a partir del 1ro de agosto de 2014 podrá solicitar el retiro cuando:
(1) cumpla sesenta y dos (62) años de edad y complete al menos cinco (5) años de servicio; y
(2)haya hecho aportaciones individuales de diez mil dólares ($10,000) o más. Artículo 3.9 de la Ley Núm. 160.
Como puede apreciarse, este Artículo reconoce los
distintos escenarios de retiro, de acuerdo al
cumplimiento de requisitos para ello en las distintas
fechas de aplicación de la ley. En primer lugar, respeta
el derecho adquirido de los participantes que al 24 de
diciembre de 2013, fecha de efectividad de la ley, ya
cumplían con los requisitos para retirarse con alguna
pensión bajo la Ley Núm. 91 de 29 de marzo de 2004 (Ley
Núm. 91), 18 L.P.R.A. sec. 391 et seq. Incluso, dispone
que estos participantes podrán retirarse en cualquier
momento posterior a la efectividad de la ley sin que su
pensión se vea afectada. Siendo así, sería infundada la
aseveración de que la Ley Núm. 160 propicia el retiro
repentino y temprano de estos participantes, por su
temor a quedar en peor posición. Después de todo,
podrían decidir acogerse a retiro y recibir la pensión a
la que tendrían derecho al amparo de la Ley Núm. 91.
En segundo lugar, el inciso (b) de este Artículo
reconoce y respeta el derecho adquirido de los
participantes que al 31 de julio de 2014 tengan derecho
a retirarse y recibir alguna pensión al amparo de la Ley
Núm. 91 de la Ley Núm. 160. Al igual que el inciso CT-2014-2, CT-2014-3 36
anterior, les permite retirarse en cualquier fecha
posterior. Consecuentemente, también sería infundada la
repentino y temprano de estos participantes.
En tercer lugar, el inciso (c) del Artículo citado
atiende el escenario de aquellos participantes que, al
31 de julio de 2014, no cualificarán para retirarse.
Naturalmente, no podemos aseverar que la Reforma
impugnada provocaría el retiro temprano de estos
participantes, pues no cualifican para ello. Con la Ley
Núm. 160, estos podrán retirarse cuando cumplan 55 años
de edad y completen por lo menos treinta 30 años de
servicio; o cumplan 60 años de edad y completen por lo
menos 5 años de servicio.
El cuarto y último escenario contemplado por el
Artículo 3.9 es el de aquellos participantes que ingresen
al Sistema de Retiro para Maestros a partir del 1 de
agosto de 2014, quienes podrán solicitar el retiro cuando
cumplan 62 años de edad y 5 de servicio, y hayan hecho
aportaciones individuales de $10,000. Estos, lógicamente,
tampoco pueden retirarse repentinamente.
Finalmente, el artículo 4.4(a), titulado ―Grandfather
Provision‖, es la única disposición que permite el
retiro temprano de maestros bajo las siguientes
condiciones: CT-2014-2, CT-2014-3 37
Aquellos participantes que, de no haberse aprobado esta Ley, hubiesen tenido derecho a retirarse con una pensión bajo el Artículo 40 (b)(1) y (b)(2) de la Ley 91-2004, según enmendada, por cumplir treinta (30) años de servicio acreditados entre el 1 de agosto de 2014 y el 30 de junio de 2016, podrá hacerlo bajo los siguientes términos:
(a) Para aquel participante que hubiera completado treinta (30) o más años de servicios acreditados durante dicho periodo pero no haya cumplido cincuenta y cinco (55) o más años de edad en o antes de la efectividad de esta Ley, se le concederá el setenta por ciento (70%) del salario promedio de dicho participante a la fecha de efectividad de esta ley. Para beneficiarse de esta disposición el participante estará obligado a retirarse efectivo el 31 de julio de 2014 y deberá continuar aportando al Sistema con la aportación individual establecida en el Artículo 4.4(d) de esta Ley hasta que cumpla 55 años de edad. De igual manera, el patrono deberá continuar al Sistema con la aportación patronal establecida en el Artículo 4.4(d) de esta ley hasta que el participante cumpla cincuenta y cinco (55) años de edad.
(b) Para aquel participante que hubiera completado treinta (30) o más años de servicios acreditados durante dicho periodo y cumplido cincuenta y cinco (55) o más años de edad en o antes de la efectividad de esta ley, se le concederá el setenta por ciento (70%) del salario promedio de dicho participante a la fecha de efectividad de esta Ley. Para beneficiarse de esta disposición el participante estará obligado a retirarse efectivo el 31 de julio de 2014.
Aquellos participantes en el servicio activo que cumplan con los requisitos para recibir una pensión bajo este artículo y deseen acogerse a la disposición de esta sección, estarán obligados a notificar dicha renuncia, final y firme, al Departamento de Educación con copia al Sistema de Retiro de Maestros en o antes del 31 de marzo de 2014. Artículo 4.4(a) de la Ley Núm. 160. CT-2014-2, CT-2014-3 38
Aunque esta disposición de la Ley Núm. 160 sí fomenta
que un grupo de maestros se acoja a los beneficios de
retiro hasta con dos años de anticipación, igualmente
tenemos que reiterar que el legislador contó con el
estudio actuarial de Milliman, del cual se puede conocer
fácilmente cuántos participantes cualificarían para este
retiro temprano. De hecho, la propia Opinión mayoritaria
pudo detallar cuántos participantes se retirarían, gracias
a la información en las tablas de este informe y que
estuvieron disponibles para el legislador al momento de
aprobar la Reforma en cuestión. No tenemos por qué inferir
que la Rama Legislativa no tomó el impacto de esta
disposición en consideración.
También es meritorio destacar que la Ley Núm. 160 no
afecta retroactivamente las pensiones de aquellos
participantes que, al 31 de julio de 2014, serían
elegibles para recibir alguna pensión bajo la Ley Núm. 91.
Aquellos que decidan mantenerse en el magisterio y
posponer su retiro, mantendrán su pensión adquirida
mediante la ley anterior. Así lo dispone claramente el
artículo 4.4 sobre Pensión por Edad y Años de Servicio al
establecer que: ―[s]e preservan los derechos de aquellos
participantes en servicio activo que al 31 de julio de
2014, contaban con los requisitos indicados en este
Artículo. Se dispone que hasta el 31 de julio de 2014 los
participantes acumularán los años de servicio y el Salario
Promedio aplicable hasta dicha fecha‖. Acto seguido, el
artículo 4.4 establece que cada participante -que pudo
haberse retirado para el 31 de julio de 2014 pero optó por
quedarse en el magisterio- retendrá la pensión a la que CT-2014-2, CT-2014-3 39
tiene derecho bajo la Ley Núm. 91, en adición a la pensión
que acumule a partir del 1 de agosto de 2014 según dispone
el Capítulo 5 de la Ley Núm. 160. Por consiguiente, no hay
espacio para argumentar que la Ley Núm. 160 incentiva a
estos participantes a retirarse este verano para que sus
derechos adquiridos al amparo de la Ley Núm. 91 no se vean
afectados inconstitucionalmente.
En cuanto al resto de los participantes que no
cualifican para retirarse para el próximo verano al amparo
de la ley anterior o del ―Grandfather Provision‖, es un
sinsentido argumentar que se retirarán repentinamente en
masa, pues no han cumplido los requisitos para ello. De
hecho, estos participantes tendrían dos opciones: (1)
renunciar al magisterio sujeto a los requisitos estatuidos
en la Ley Núm. 160 para retirar sus aportaciones al
Sistema de Retiro para Maestros;114 o (2) quedarse en el
114 El Art. 3.4 de la Ley Núm. 160-2013 dispone lo siguiente:
(a) A partir del 1ro de agosto de 2014, todo participante del Sistema que dejare de ser elegible como participante y (i) tuviese cotizado menos de cinco (5) años de servicio, o (ii) hubiese aportado menos de diez mil dólares ($10,000) tendrá derecho a que se le devuelva el importe de todas las aportaciones individuales que haya contribuido, más los intereses compuestos hasta que reciba el reembolso de aportaciones o hasta seis (6) meses después de la fecha de separación del servicio, lo que ocurra primero. A dichas aportaciones se le deducirá cualquier deuda que tuviere el participante con el Sistema.
(b) A partir del 1ro de agosto de 2014, aquellos participantes con cinco (5) años o más de servicio y que hubiesen aportado diez mil dólares ($10,000) o más al Sistema, no podrán retirar sus aportaciones individuales al separarse del servicio y serán acreedores de la CT-2014-2, CT-2014-3 40
magisterio, en cuyo caso aplicaría la pensión mínima
estatuida en el artículo 3.11 de la Ley Núm. 160.115 Según
el inciso (c) de este Artículo, el Sistema de Retiro para
Maestros solicitará un estudio actuarial cada cuatro años
para evaluar el aumento de dicha pensión mínima. Si el
estudio favorece que esta se aumente, dicho aumento sería
obligatorio para la Junta de Síndicos del Sistema.
pensión correspondiente cuando cumplan la edad de retiro establecida en esta Ley. (c) 115 El Art. 3.11 de la Ley Núm. 160-2013 dispone lo siguiente:
(a) Todo participante activo al 31 de julio de 2014 que no era elegible a retirarse a esa fecha con una pensión cuyo beneficio sea igual o mayor al 65% del Salario Promedio, y posteriormente solicite el retiro al cumplir treinta (30) años de servicio y cincuenta y cinco (55) años de edad, tendrá derecho a una pensión mínima de mil seiscientos veinticinco dólares ($1,625) mensuales. Se garantizará la pensión mínima de mil seiscientos veinticinco dólares ($1,625) para los maestros que se integren al Sistema a partir del 1 de agosto de 2014, al cumplir los requisitos de edad y años de servicio según dispuesto en el Artículo 3.9 (d).
(b) Se fija una pensión mínima de quinientos dólares ($500) mensuales para los participantes que se retiraron en o antes del 31 de julio de 2014. Todo pensionado que esté recibiendo una pensión menor de quinientos dólares ($500) mensuales recibirá, a partir del 1ro de agosto de 2014, el aumento necesario para que su pensión sea de quinientos dólares ($500) mensuales.
(c) Cada cuatro (4) años, el Sistema solicitará un estudio actuarial en el cual se evalúe el impacto de realizar un aumento en la pensión mínima establecida en este Artículo. En el caso de que el actuario favorezca un aumento en la pensión mínima, la Junta de Síndicos del Sistema se verá obligada a adoptarlo al comenzar el siguiente año fiscal. (d) CT-2014-2, CT-2014-3 41
Por otro lado, el informe actuarial de 2012
preparado por Milliman retrató la salud fiscal del SRM
bajo los términos de la Ley Núm. 91, ley que deroga la
Ley Núm. 160. Aquellos maestros que decidan retirarse
al amparo de la ventana que provee la Ley Núm. 160 se
retiran en las mismas condiciones y bajo los mismos
beneficios de aquellos que se retiraron conforme a los
beneficios que analizó este informe actuarial. Artículo
4.4 de la Ley Núm. 160. Además, durante las vistas
públicas del proyecto que en su día se convertiría en
la Ley Núm. 160, la Asociación, otros representantes
del gremio magisterial y el propio SRM expresaron
inquietud ante la posibilidad que la Ley Núm. 160
propiciara un retiro masivo y su posible impacto sobre
las finanzas del SRM. Informe Positivo de la Cámara de
Representantes, 21 de diciembre de 2013.
Consecuentemente, y en vista de la deferencia que merece
el legislador, no tenemos por qué presumir que éste no
consideró el retiro de los participantes al aprobar la
Ley Núm. 160. Resulta diáfano que la Asamblea
Legislativa estaba consciente de las preocupaciones
expresadas sobre la ventana de retiro, contaba con
información relevante al respecto y ejerció sus
prerrogativas legislativas según corresponde en un
sistema republicano de gobierno.
Al conceder una ventana de retiro, la Asamblea
Legislativa tomó una decisión de política pública para
conceder un beneficio a aquellos maestros que más se
verían afectados por los menoscabos legislados en la
Ley Núm. 160. En vista de ello, asumió mayor CT-2014-2, CT-2014-3 42
responsabilidad por la salud fiscal del SRM: aumentó su
contribución patronal a un 20.53%, estableció una
Aportación Uniforme para la Justicia Magisterial,
comenzando en $30 millones y ascendiendo hasta $60
millones; estableció una Aportación Adicional Anual,
donde aportará la cantidad necesaria para evitar que
los activos brutos proyectados del Sistema nunca sea
menos de $300 millones; y estableció una aportación
adicional del Fondo General de $1,675.00 por cada
pensionado, independientemente de cuándo se haya
retirado. Artículo 4.9 de la Ley Núm. 160.. Como señaló
en su declaración jurada la Secretaria de Hacienda,
Hon. Melba Acosta Febo:
Debemos notar, que, aun con los cambios al sistema propuestos por la Ley 160-2013, se va a requerir una aportación adicional del Fondo General que comenzará en $30 millones y luego aumentará a $60 millones anuales. Esto quiere decir que, aun con todos los cambios, el Fondo General tiene que aportar más fondos para este sistema, para resolver el déficit. Sin embargo, no estamos hablando de los $562 millones que serían necesarios si no hacemos nada y que el Fondo General no puede asumir, en cuyo caso se acabarían los activos.
Declaración Jurada de la Secretaria de Hacienda, Hon. Melba Acosta Febo, en la pág. 12.
Tras evaluar la credibilidad de estos informes
periciales, resulta manifiestamente especulativo
intentar calcular cuántos maestros se retirarán a
consecuencia de las disposiciones de esta ley. Igual de
especulativo resulta impartirle mayor credibilidad a
estas opiniones periciales que a la prueba presentada
por la Asamblea Legislativa y los testimonios de
funcionarios económicos del Estado, particularmente de
la propia Secretaria de Hacienda. CT-2014-2, CT-2014-3 43
En otras ocasiones, los miembros de este Tribunal
que hoy suscriben el análisis desacertado de la Opinión
mayoritaria han reconocido el peligro de ignorar la
deferencia que le debemos a la Asamblea Legislativa en
cuanto a sus decisiones sobre asuntos de política
pública en legislación socioeconómica. A modo de
ejemplo, en Trinidad Hernández este Tribunal expresó lo
siguiente:
En fin, si el menoscabo surge como consecuencia de una modificación razonable y necesaria dirigida a adelantar un interés público, se sostendrá su validez. Al respecto, en Domínguez Castro, establecimos que debemos dar deferencia a la determinación de la Asamblea Legislativa respecto a la necesidad y razonabilidad de la medida.
Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 835 (Citas omitidas).
De igual forma, algunos de los jueces que
estuvieron conformes con la Opinión mayoritaria en
Domínguez Castro, estuvieron de acuerdo con las
siguientes expresiones:
Sin embargo, esto no significa que el foro judicial no deba dar alguna deferencia a la determinación de necesidad y razonabilidad que hizo el legislador en el ejercicio de su poder constitucional, especialmente cuando se trata de regulaciones socioeconómicas.
A modo ilustrativo, es meritorio referirnos a la interpretación que se ha hecho en los circuitos apelativos respecto al grado de deferencia que se le debe dar a la determinación legislativa sobre la necesidad y razonabilidad de la medida. En Local Div. 589, etc. v. Comm. of Mass., el Tribunal Federal de Apelaciones para el Primer Circuito señaló lo siguiente: [D]etermining the ―reasonableness and necessity‖ of a particular statute is a task far better suited to legislators than to judges. Thus, in the case before us, where economic or social legislation is at issue, some CT-2014-2, CT-2014-3 44
deference to the legislature's judgment is surely called for. De igual modo se manifestó el Tribunal Federal de Apelaciones para el Segundo Circuito, en Buffalo Teachers Federation v. Tobe, 464 F.3d. 362, 370 (2do Cir. 2006), al enunciar lo siguiente: We hasten to point out that less deference does not imply no deference. ... Relatedly, we agree with the First Circuit that U.S. Trust Co. does not require courts to reexamine all of the factors underlying the legislation at issue to make a de novo determination whether another alternative would have constituated a better statutory solution to a given problem.
En síntesis, al enfrentarnos a la impugnación de la legislación según la cláusula del menoscabo de obligaciones contractuales del Estado, debemos dar alguna deferencia a la determinación del legislador respecto a la necesidad y razonabilidad de la medida.
Domínguez Castro, 178 D.P.R. en las págs 85-86 (Op. mayoritaria del Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo).
Luego, en la secuela Domínguez Castro, algunos
miembros de esta mayoría se expresaron conformes con
las siguientes expresiones en el Voto particular del
Juez Asociado señor Rivera Pérez:
El legislador justificó en su extensa Exposición de Motivos, incluida en la Ley Núm. 7, la razonabilidad y necesidad de las medidas alternas que ha tomado la Rama Ejecutiva para atender con carácter de urgencia la crisis que nos afecta. Eso no son meras alegaciones. Es la política pública establecida por ley. Sólo luego de ese análisis es que resolvimos, dándole a la determinación de necesidad y razonabilidad que hizo el legislador, el grado de deferencia que ella merece en un estado de emergencia fiscal declarado legislativamente, en un sistema republicano de gobierno. En nuestro sistema constitucional, no es permisible que un juez celebre un juicio de novo para revisar la necesidad y sabiduría de una ley fiscal.
.... CT-2014-2, CT-2014-3 45
Lo único que la normativa de [U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. 1 (1937)] exige es que el Estado demuestre la necesidad y razonabilidad de la medida, dándole deferencia a la determinación del legislador por imperativo del principio y doctrina de la separación de poderes. Esto no quiere decir que la normativa federal obligue a la celebración de una vista evidenciaria como único mecanismo para que el Estado demuestre la necesidad y razonabilidad de la medida. En el caso ante nos, el Estado demostró mediante los hechos y datos que surgen de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7, que las medidas impugnadas eran razonables y necesarias. Se atendió de esa forma, como cuestión de derecho, el planteamiento sobre inconstitucionalidad del referido estatuto.
Con tal deferencia no estamos abdicando a nuestro rol constitucional. Todo lo contrario. No podemos, como pretenden los disidentes, ―abdicar a nuestra función judicial‖ de salvaguardar el mandato constitucional de separación de poderes para convertirnos en un SUPER GOBIERNO. Nuestra Constitución nos lo prohíbe.
Domínguez Castro et al. v. E.L.A. et al., 178 D.P.R. 375, 427-29 (2010) (Voto particular del Juez Asociado señor Rivera Pérez, al que se unieron los Jueces Asociados señores Martínez Torres y Kolthoff Caraballo, y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco)
Finalmente, en Ex parte A.A.R., la mayoría de este
Tribunal expresó lo siguiente en cuanto a la doctrina
de separación de poderes:
es incuestionable que la Doctrina de Separación de Poderes es parte esencial del sistema de gobierno que hemos adoptado como comunidad política. Como Tribunal de última instancia, no podemos ceder a la tentación de obviar ese sagrado principio, o utilizarlo a la ligera como un estribillo jurídico. Debemos ser siempre conscientes de las delicadas fronteras constitucionales que existen entre las tres (3) ramas del gobierno. Es nuestra obligación velar por el rol de la Rama Judicial en aras de evitar trastocar los principios de la separación de poderes y echar al suelo el entendimiento básico de quienes concibieron a esta rama como la menos peligrosa de las tres (3). Debemos ser conscientes que, al igual que las ramas hermanas, la Rama Judicial no está exenta de CT-2014-2, CT-2014-3 46
violaciones a los principios de separación de poderes.
Ex parte A.A.R., 187 D.P.R. 835, 855 (2013).
No se puede colegir cómo la mayoría logra
conciliar sus expresiones anteriores sobre la
cuanto a determinaciones de política pública con lo que
hoy decide la mayoría. Al proceder de forma
inconsistente, hoy algunos miembros de este Tribunal
asumen un rol de supralegislatura que no tiene cabida
alguna dentro de nuestro ordenamiento jurídico y
constitucional.
La Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013, cuya
constitucionalidad sostuvimos en Trinidad Hernández,
contenía disposiciones idénticas a las que hoy una
mayoría de este Tribunal utiliza de escudo para
justificar su proceder. En la Ley Núm. 3 se eliminaron
los beneficios adicionales a la pensión de retiro para
aquellos empleados públicos que no se retiraran antes
de su fecha de efectividad. Ante lo anterior, no
entendemos cómo los miembros de esta mayoría distinguen
una controversia de la otra.
En Trinidad Hernández y Domínguez Castro,
determinamos que los menoscabos contractuales
legislados eran razonables y necesarios en base de la
deferencia que debemos otorgar a la determinación al
respecto que tomó la Asamblea Legislativa y evidenció
mediante la exposición de motivos de las respectivas
leyes. Ahora, una mayoría de este Tribunal resuelve que
para merecer esa deferencia no basta lo consignado en CT-2014-2, CT-2014-3 47
la expresión de motivos, sino que la Asamblea
Legislativa tiene el peso de probar la razonabilidad y
necesidad del menoscabo a través de mecanismos
probatorios adicionales a los disponibles en este
pleito: la exposición de motivos de la ley, estudios
actuariales, informes de comisiones legislativas y
prueba testifical presentada por funcionarios públicos
con suficiente expertise como para liderar el quehacer
económico y fiscal del pueblo.
En fin, este desmantelamiento del análisis de los
argumentos de la mayoría demuestra que las razones para
declarar la inconstitucionalidad de esta Ley, vis à vis
las razones para declarar la constitucionalidad de la
Ley Núm. 3, escapa la comprensión del derecho. El
trámite obtuso abona a esta conclusión. En qué consiste
el nuevo estándar adjudicativo aplicable a este tipo de
controversia resulta ininteligible en estos momentos.
Por todo lo anterior, disiento. En vez,
reconocería la constitucionalidad de la Ley Núm. 160
por entender que constituye un menoscabo razonable y
necesario de las obligaciones contractuales del Estado
con los participantes del Sistema de Retiro de Maestros
y que los demandantes no demostraron que existen
alternativas menos onerosas para garantizar la
solvencia del Sistema de Retiro de Maestros.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
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