Arturo Guzmán Vargas v. Hon. Sila M. Calderón
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Arturo Guzmán Vargas
Demandante Certiorari v. 2005 TSPR 33 Hon. Sila M. Calderón, et al. 163 DPR ____ Demandados
Número del Caso: CT-2003-2
Fecha: 23 de marzo de 2005
United States District Court
District of Puerto Rico
Juez Ponente:
Hon. Carmen Consuelo Cerezo
Abogado de la Parte Demandada:
Lcdo. Fernando L. Gallardo Aramburu Lcdo. Gerardo de Jesús Annoni
Oficina del Procurador General:
Lcda. Rosa Elena Pérez Agosto Procuradora General Auxiliar
Lcda. Janitza Alsina Rivera Procuradora General Auxiliar
Materia: Certificación Interjurisdiccional
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Demandante
v. CT-2003-002 Certificación
Hon. Sila M. Calderón, et al.
Demandados
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 23 de marzo de 2005.
Mediante el proceso de certificación
interjurisdiccional la Corte de Distrito de los
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico nos
solicita que determinemos si el requisito de justa
causa para la destitución por el(la) Gobernador(a)
de un miembro de la Junta de Directores de la
Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública,
contemplado en la ley orgánica de la referida 1 corporación , infringe las facultades
constitucionales que tiene el (la) Gobernador (a)
1 Véase, Art. 3 de la Ley Núm. 216 de 12 de septiembre de 1996, 27 L.P.R.A. sec. 501 et seq. CT-2003-002 2
de remover funcionarios públicos nombrados por éste(a).
Al disponer de este caso, aprovecharemos la oportunidad
para delimitar los nuevos contornos de la certificación
interjurisdiccional a la luz de la Ley de la Judicatura
de 2003, supra. Veamos.
I
Los hechos medulares no están en controversia. Allá
para el año 2001, mediante la Orden Ejecutiva #OE-2001-
03, la entonces Gobernadora del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, Hon. Sila M. Calderón (en adelante la
Gobernadora de Puerto Rico), requirió que cualquier
nombramiento y/o contrato que se fuera a otorgar por
alguna dependencia gubernamental contase con la
autorización por escrito del entonces Secretario de la
Gobernación, Hon. César Miranda (en adelante Secretario
de la Gobernación). 2 Esta orden, dirigida a estabilizar
fiscalmente al gobierno, le sería de aplicación a todas
las agencias, juntas, cuerpos, comisiones, tribunales
2 Esta orden fue emitida al amparo del Art. VI, Sec. 7, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Este, en lo pertinente, establece que:
Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines y propósitos, en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes. CT-2003-002 3
examinadores, divisiones y corporaciones públicas
adscritas al gobierno, con expresa exclusión de la
Universidad de Puerto Rico.
Recibida la Orden Ejecutiva, el Sr. Arturo Guzmán
Vargas, entonces Presidente de la Junta de Directores de
la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública,
convocó a una conferencia de prensa donde anunció al
país que la corporación que presidía no estaba llamada
a cumplir con la referida orden y, por lo tanto, se
otorgarían todos los contratos pendientes sin la debida
autorización. Enterada de ello, la Gobernadora de Puerto
Rico destituyó, por insubordinación, al señor Guzmán
Vargas de su posición como miembro de la Junta de
Directores de la Corporación de Puerto Rico para la
Difusión Pública.
Eventualmente, el señor Guzmán Vargas presentó ante
la Corte de Distrito de los Estados Unidos para el
Distrito de Puerto Rico una demanda por violación a sus
derechos civiles en contra de varias personas, entre
ellas, la Gobernadora de Puerto Rico. En lo pertinente,
sostuvo que su destitución fue sin justa causa en
contravención a lo dispuesto en el Art. 3 de la Ley Núm.
216 de 12 de septiembre de 1996, 27 L.P.R.A. sec. 501 et
seq., mejor conocida como la Ley de la Corporación de
Puerto Rico para la Difusión Pública (en adelante Ley CT-2003-002 4
Núm. 216). 3 Oportunamente, los demandados solicitaron la
desestimación de la demanda. Alegaron que el Art. 3 de
la Ley Núm. 216, supra, era contrario al principio de
separación de poderes y limitaba las facultades
constitucionales que tiene el(la) Gobernador(a) de
nombrar y remover a los funcionarios públicos con el fin
de velar por el fiel cumplimiento de las leyes que es
llamado(a) a poner en vigor.
Trabada la controversia, y al amparo de lo
dispuesto en el Art. 3.002 (f) de la Ley de la
Judicatura de 2003, Ley Núm. 201 de 22 de agosto del
2003 y de la Regla 25(a) del Reglamento de este
Tribunal, 4 L.P.R.A Ap. XXI-A, la Corte de Distrito de
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico, por voz
de la Hon. Carmen Consuelo Vargas de Cerezo, nos
solicitó que expidiésemos un recurso de certificación a
los únicos fines de determinar la constitucionalidad del
Art. 3 de la Ley Núm. 216, supra. Acordamos expedir el
auto de certificación solicitado. Oportunamente las
partes presentaron sus respectivos alegatos. El
Procurador General de Puerto Rico, en calidad de Amigo
de la Corte, compareció ante nos y reiteró la alegación
de los demandados respecto a la limitación que impone el
Art. 3 de la Ley Núm. 216, supra, a los poderes
3 En lo pertinente, el referido artículo establece que los miembros de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública que no sean miembros ex officio “sólo podrán ser removidos por justa causa.” CT-2003-002 5
constitucionales del(la) Gobernador(a). Con el beneficio
de la comparecencia de todas las partes, resolvemos.
II
En primera instancia, consideramos útil exponer los
aspectos esenciales del procedimiento de certificación,
para luego considerar si la pregunta certificada cumple
con dichos requisitos de forma tal que nos permita
adquirir jurisdicción en el caso y de este modo
contestarla. Veamos.
En términos generales, el procedimiento de
certificación interjurisdiccional es el instrumento
procesal adecuado que permite a un tribunal someter,
para una contestación definitiva, a otro tribunal de
jurisdicción distinta, preguntas sobre cuestiones
dudosas que se refieren al derecho de esa jurisdicción.
Las contestaciones a esas preguntas obligan en cualquier
procedimiento judicial ulterior entre las mismas, bajo
la doctrina de cosa juzgada:
La certificación es el medio más directo, rápido y económico para que la Corte federal obtenga una interpretación autorizada sobre el derecho estatal.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Arturo Guzmán Vargas
Demandante Certiorari v. 2005 TSPR 33 Hon. Sila M. Calderón, et al. 163 DPR ____ Demandados
Número del Caso: CT-2003-2
Fecha: 23 de marzo de 2005
United States District Court
District of Puerto Rico
Juez Ponente:
Hon. Carmen Consuelo Cerezo
Abogado de la Parte Demandada:
Lcdo. Fernando L. Gallardo Aramburu Lcdo. Gerardo de Jesús Annoni
Oficina del Procurador General:
Lcda. Rosa Elena Pérez Agosto Procuradora General Auxiliar
Lcda. Janitza Alsina Rivera Procuradora General Auxiliar
Materia: Certificación Interjurisdiccional
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Demandante
v. CT-2003-002 Certificación
Hon. Sila M. Calderón, et al.
Demandados
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 23 de marzo de 2005.
Mediante el proceso de certificación
interjurisdiccional la Corte de Distrito de los
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico nos
solicita que determinemos si el requisito de justa
causa para la destitución por el(la) Gobernador(a)
de un miembro de la Junta de Directores de la
Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública,
contemplado en la ley orgánica de la referida 1 corporación , infringe las facultades
constitucionales que tiene el (la) Gobernador (a)
1 Véase, Art. 3 de la Ley Núm. 216 de 12 de septiembre de 1996, 27 L.P.R.A. sec. 501 et seq. CT-2003-002 2
de remover funcionarios públicos nombrados por éste(a).
Al disponer de este caso, aprovecharemos la oportunidad
para delimitar los nuevos contornos de la certificación
interjurisdiccional a la luz de la Ley de la Judicatura
de 2003, supra. Veamos.
I
Los hechos medulares no están en controversia. Allá
para el año 2001, mediante la Orden Ejecutiva #OE-2001-
03, la entonces Gobernadora del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, Hon. Sila M. Calderón (en adelante la
Gobernadora de Puerto Rico), requirió que cualquier
nombramiento y/o contrato que se fuera a otorgar por
alguna dependencia gubernamental contase con la
autorización por escrito del entonces Secretario de la
Gobernación, Hon. César Miranda (en adelante Secretario
de la Gobernación). 2 Esta orden, dirigida a estabilizar
fiscalmente al gobierno, le sería de aplicación a todas
las agencias, juntas, cuerpos, comisiones, tribunales
2 Esta orden fue emitida al amparo del Art. VI, Sec. 7, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Este, en lo pertinente, establece que:
Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines y propósitos, en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes. CT-2003-002 3
examinadores, divisiones y corporaciones públicas
adscritas al gobierno, con expresa exclusión de la
Universidad de Puerto Rico.
Recibida la Orden Ejecutiva, el Sr. Arturo Guzmán
Vargas, entonces Presidente de la Junta de Directores de
la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública,
convocó a una conferencia de prensa donde anunció al
país que la corporación que presidía no estaba llamada
a cumplir con la referida orden y, por lo tanto, se
otorgarían todos los contratos pendientes sin la debida
autorización. Enterada de ello, la Gobernadora de Puerto
Rico destituyó, por insubordinación, al señor Guzmán
Vargas de su posición como miembro de la Junta de
Directores de la Corporación de Puerto Rico para la
Difusión Pública.
Eventualmente, el señor Guzmán Vargas presentó ante
la Corte de Distrito de los Estados Unidos para el
Distrito de Puerto Rico una demanda por violación a sus
derechos civiles en contra de varias personas, entre
ellas, la Gobernadora de Puerto Rico. En lo pertinente,
sostuvo que su destitución fue sin justa causa en
contravención a lo dispuesto en el Art. 3 de la Ley Núm.
216 de 12 de septiembre de 1996, 27 L.P.R.A. sec. 501 et
seq., mejor conocida como la Ley de la Corporación de
Puerto Rico para la Difusión Pública (en adelante Ley CT-2003-002 4
Núm. 216). 3 Oportunamente, los demandados solicitaron la
desestimación de la demanda. Alegaron que el Art. 3 de
la Ley Núm. 216, supra, era contrario al principio de
separación de poderes y limitaba las facultades
constitucionales que tiene el(la) Gobernador(a) de
nombrar y remover a los funcionarios públicos con el fin
de velar por el fiel cumplimiento de las leyes que es
llamado(a) a poner en vigor.
Trabada la controversia, y al amparo de lo
dispuesto en el Art. 3.002 (f) de la Ley de la
Judicatura de 2003, Ley Núm. 201 de 22 de agosto del
2003 y de la Regla 25(a) del Reglamento de este
Tribunal, 4 L.P.R.A Ap. XXI-A, la Corte de Distrito de
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico, por voz
de la Hon. Carmen Consuelo Vargas de Cerezo, nos
solicitó que expidiésemos un recurso de certificación a
los únicos fines de determinar la constitucionalidad del
Art. 3 de la Ley Núm. 216, supra. Acordamos expedir el
auto de certificación solicitado. Oportunamente las
partes presentaron sus respectivos alegatos. El
Procurador General de Puerto Rico, en calidad de Amigo
de la Corte, compareció ante nos y reiteró la alegación
de los demandados respecto a la limitación que impone el
Art. 3 de la Ley Núm. 216, supra, a los poderes
3 En lo pertinente, el referido artículo establece que los miembros de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública que no sean miembros ex officio “sólo podrán ser removidos por justa causa.” CT-2003-002 5
constitucionales del(la) Gobernador(a). Con el beneficio
de la comparecencia de todas las partes, resolvemos.
II
En primera instancia, consideramos útil exponer los
aspectos esenciales del procedimiento de certificación,
para luego considerar si la pregunta certificada cumple
con dichos requisitos de forma tal que nos permita
adquirir jurisdicción en el caso y de este modo
contestarla. Veamos.
En términos generales, el procedimiento de
certificación interjurisdiccional es el instrumento
procesal adecuado que permite a un tribunal someter,
para una contestación definitiva, a otro tribunal de
jurisdicción distinta, preguntas sobre cuestiones
dudosas que se refieren al derecho de esa jurisdicción.
Las contestaciones a esas preguntas obligan en cualquier
procedimiento judicial ulterior entre las mismas, bajo
la doctrina de cosa juzgada:
La certificación es el medio más directo, rápido y económico para que la Corte federal obtenga una interpretación autorizada sobre el derecho estatal. En virtud de este procedimiento las cuestiones dudosas o no resueltas en el derecho estatal son transferidas directamente al foro de mayor jerarquía del estado mediante la certificación por la Corte federal de preguntas específicas para una cuestión definitiva que obligue a las partes. De otra manera, al abstenerse la Corte federal los litigantes tendrían que iniciar un nuevo pleito en los tribunales estatales siguiendo todo el trámite judicial, usualmente lento y costoso, hasta obtener una interpretación final y firme sobre el derecho estatal. Pan CT-2003-002 6
Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., 112 D.P.R. 780, 785 (1982).
Antes de la aprobación de la Ley de la Judicatura
de 2003, supra, en Puerto Rico la certificación
interjurisdiccional solo se reconocía expresamente en la
Regla 53.1 de Procedimiento Civil, supra, y la Regla 25
del Reglamento de este Tribunal, supra. Al amparo de
estas reglas, establecimos que la facultad de este
Tribunal para conocer los asuntos que le son
certificados por una corte federal era de carácter
discrecional y no mandatorio. Regla 25 del Reglamento
del Tribunal Supremo, supra; Pan Ame. Comp. Corp. v.
Data Gen. Corp., supra; Dapena Thompson v. Colberg
Ramírez, 115 D.P.R. 650 (1984).
Ambas reglas exigían como requisito para que
procediese una certificación el que: (1) la controversia
involucrase cuestiones de derecho puertorriqueño; (2)
dichas cuestiones debían determinar o definir el
resultado del caso; (3) no existiesen precedentes claros
en la jurisprudencia de este Tribunal, y (4) el que se
hiciese relación de todos los hechos relevantes a dichas
interrogantes que demostrasen claramente la naturaleza
de la controversia de la cual surgen las preguntas. Las
partes, además, pueden someter alegatos y solicitar
vista oral. Pan Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp.,
supra, pág. 788. CT-2003-002 7
Sin embargo, las mencionadas disposiciones legales
restringían considerablemente nuestra intervención en
los asuntos a certificarse cuando: 1) la cuestión
planteada fuese una mixta por incluir aspectos de
derecho federal, y/o de derecho estatal del tribunal
solicitante, y aspectos del derecho local de Puerto
Rico, que debiesen ser resuelta por el tribunal
solicitante o 2) cuando la cuestión planteada en el
procedimiento de certificación fuese la validez de un
estatuto de Puerto Rico, impugnado bajo la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, la
certificación de la pregunta sólo procede si la
disposición constitucional local no tiene equivalente en
la Constitución federal.
Ahora bien, con la aprobación de la nueva Ley de la
Judicatura de 2003, supra, esas limitaciones quedaron
atrás. El Art. 3.002 de la referida disposición legal,
supra, amplió sustancialmente la facultad de este
Tribunal para acoger aquellos recursos certificados ante
nos por los tribunales de los Estados Unidos de América.
En lo pertinente, estableció que el Tribunal Supremo:
Mediante auto de certificación, podrá conocer de cualquier asunto que le fuere certificado por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, un Tribunal de Circuito de Apelaciones de Estados Unidos de América, un Tribunal de Distrito de los Estados Unidos de América o el más alto tribunal apelativo de cualquiera de los estados de los Estados Unidos de América, cuando así lo solicite cualquiera de dichos tribunales, de existir ante el tribunal CT-2003-002 8
solicitante cualquier asunto judicial en el que estén implicados cuestiones de derecho puertorriqueño que puedan determinar el resultado del mismo y respecto al cual, en la opinión del tribunal solicitante, no existan precedentes claros en la jurisprudencia de este Tribunal.
De esta forma, y dejando a un lado los requisitos
que impedían que este Tribunal interviniese en cierto
recursos de certificación interjurisdiccional, se
flexibiliza la normativa que hasta entonces regía el
referido procedimiento y se facilita que los tribunales
federales puedan someter, para una contestación
definitiva de este Tribunal, preguntas sobre cuestiones
dudosas que se refieren al derecho puertorriqueño.
Además, se preserva y respeta, verdaderamente, “la
función prístina de las cortes estatales de interpretar
y formular el derecho de [sus respectivos] estados”,
contribuyendo, además, a que se alivien en buena parte
las tensiones inherentes al sistema federalista. Pan
Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., supra a la pág.
783-785.
En el caso de autos, el recurso de certificación
nos fue presentado luego de una orden emitida por la
Hon. Carmen Consuelo Vargas de Cerezo, Juez de la Corte
de Distrito de Estados Unidos para el Distrito de Puerto
Rico. Este, en primer lugar, involucra asuntos
judiciales en el que están implicadas cuestiones de
estricto derecho puertorriqueño, como lo es la facultad
que tiene el(la) Gobernador(a) de Puerto Rico, al amparo CT-2003-002 9
de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, de nuestras leyes y reglamentos, para remover a
funcionarios públicos nombrados por sí o por su
predecesor por un término específico de tiempo; en
segundo lugar, no existen precedentes claros que lleven
a una correcta disposición del asunto y; en tercer
lugar, la decisión emitida por este foro puede
determinar el resultado del pleito ante el foro federal.
Considerando ello, además de la enorme importancia del
asunto y el alto interés público de que este Tribunal
intervenga directamente en la interpretación del derecho
puertorriqueño, procede la certificación.
III
De entrada, es menester reconocer, que el alcance
del poder de del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico
de destituir funcionarios públicos de sus puestos,
así como el poder de la Asamblea Legislativa de imponer
restricciones a dicha facultad, son, indudablemente,
asuntos noveles en nuestra jurisdicción. Si bien
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, en su Art. IV, sección 4, dispone que una
de las atribuciones del Primer Ejecutivo es: “[n]ombrar,
en la forma que se disponga por esta Constitución
o por ley, a todos los funcionarios para cuyo
nombramiento esté facultado”, nada expresa sobre las
facultades de éste para destituirlos y mucho menos sobre
el poder de la Rama Legislativa de limitar el CT-2003-002 10
poder ejecutivo al crear los departamentos y agencias
ejecutivas. Las discusiones en la Asamblea Constituyente
sobre el alcance de ésta disposición constitucional
tampoco abundan sobre el particular.
Sin embargo, obran en el Diario de Sesiones de la
Convención Constituyente de Puerto Rico, 4 expresiones
claras y contundentes en torno a la facultad de la
Asamblea Legislativa de imponer restricciones al poder
del(la) Gobernador(a) para destituir funcionarios
nombrados por éste. Aun cuando tales expresiones surgen
dentro del marco de las facultades delegadas a la Rama
Legislativa, entendemos que dichos pronunciamientos son
particularmente pertinentes a la controversia de autos
donde estamos llamados a resolver si es válida una
limitación impuesta por la Asamblea legislativa a la
facultad del poder Ejecutivo de nombrar y destituir sus
funcionarios.
Así pues, cabe mencionar que el historial de la
Asamblea Constituyente refleja que, en momentos en que
se discutía el alcance de los poderes delegados a la
Rama Legislativa, se debatió extensamente sobre este
extremo. De particular importancia son las expresiones
vertidas por el delegado Víctor Gutiérrez Franqui en
momentos en que éste proponía una enmienda a la entonces
4 Véase, 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Ed. Lexis-Nexis, 2003, pág. 2269-2271. CT-2003-002 11
Sec. 10 de la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, hoy sec. 16. La referida sección, según
propuesta en el Informe de la Comisión de la Rama
Legislativa, 5 al momento de ser considerada por los
miembros de la Asamblea Constituyente, estaba redactada
de la siguiente manera:
“La Asamblea Legislativa tendrá plena facultad para crear departamentos ejecutivos y consolidar y reorganizar los mismos, y para determinar por ley los poderes, las funciones, los deberes y el término de servicio de los secretarios de gobierno a cargo de los departamentos, pero el término de servicio de ningún secretario de gobierno será mayor que el del Gobernador que lo nombró.”
A juicio del delegado Gutiérrez Franqui “[a]l
examinar cuidadosamente esta disposición, [le] asaltó la
duda de si era facultad propia de la Asamblea
Legislativa, en un gobierno de sistema republicano, y en
donde la Asamblea Legislativa tiene la facultad de
aprobar leyes por encima del veto del Gobernador, que el
poder legislativo pudiera tener la facultad de variar a
su antojo el término de duración de los cargos de
secretarios de gobierno; o de variar a su antojo la
especificación de sus funciones. Dicho de otro modo, a
la luz de los estudios realizado por éste, le pareció
poco probable que la Asamblea Legislativa de Puerto Rico
pudiera establecer algún tipo de limitación al poder de
5 Véase, 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Ed. Lexis-Nexis, 2003, pág. 2577-2590. CT-2003-002 12
nombramiento del(la) Gobernador(a) cuando se tratase de
funcionarios de confianza como lo son los “secretarios
de gobierno”.
Así pues, en aras de eliminar de esta sección, entre
otras cosas, el lenguaje que establecía que la Asamblea
Legislativa de Puerto Rico tendría la facultad “para
determinar las funciones, deberes y el término de
servicios de los secretarios de gobierno” –- y tomando
como base los frutos de la experiencia y del estudio de
la Constitución de los Estados Unidos de América, de los
estados de la unión y de aquellos países en que los
principios democráticos dan pauta de acción al
desarrollo de funciones públicas-- el delegado Gutiérrez
Franqui propuso que, en cuanto a este asunto, se
adoptara la interpretación dispuesta, hasta ese momento
en la Constitución de los Estados Unidos, con la
correspondiente interpretación judicial. Expresó
Gutiérrez Franqui:
Señor Presidente y compañeros delegados: El propósito de esta enmienda que tengo ahora el honor de proponerles, es sencillamente que adoptemos la manera de bregar con el asunto que establece la Constitución de los Estados Unidos de América, [con la correspondiente interpretación judicial]
En otras palabras: Que meramente consignemos la facultad del Gobernador para nombrar los secretarios de gobierno. Dejemos establecido también en otra parte de la constitución, que los secretarios del gobierno asistirán al Gobernador en el desempeño y ejercicio del poder ejecutivo. Y que, en cuanto a los departamentos de gobierno, meramente consignemos la facultad de la Asamblea CT-2003-002 13
legislativa para crear, consolidar, reorganizar y determinar las funciones de los departamentos. Y que, nada digamos en cuanto al poder para determinar las funciones y el término de duración de los cargos de los secretarios propiamente dichos, adoptando así la doctrina de la Constitución de los Estados Unidos... (Bastardillas nuestras.)
Luego de la exposición de rigor, la enmienda
sometida –- que buscaba eliminar del texto de la Sec. 10
aquella parte que establecía que la Asamblea Legislativa
de Puerto Rico tendría la facultad “para determinar las
funciones, deberes y el término de servicios de los
secretarios de gobierno”-- logró conseguir 54 votos de
los delegados en la Asamblea Constituyente, por lo que
la misma quedó aprobada.
Como consecuencia de esa enmienda, la referida
sección de nuestra Constitución quedó finalmente
aprobada con el siguiente lenguaje:
La Asamblea Legislativa tendrá facultad para crear, consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos y definir sus funciones.
La adopción de esta enmienda reflejó la intención
de los constituyentes de incorporar en nuestra
jurisdicción criterios similares a los adoptados en la
jurisdicción federal en cuanto al alcance del poder de
la Asamblea Legislativa para intervenir, como sucede en
el caso de autos, con los poderes delegados a la Rama
Ejecutiva. CT-2003-002 14
Aclarado ello, repasamos los principios estatutarios
y jurisprudenciales que gobiernan el asunto en la
referida jurisdicción.
IV
A.
Como es sabido, el Art. II., Secs. 1, 2 y 3 de la
Constitución de los Estados Unidos de América le
confiere a su Presidente el poder de nombrar, con el
consejo y consentimiento del Senado, a los embajadores,
ministros, cónsules públicos, jueces del Tribunal
Supremo y todos aquellos funcionarios de los Estados
Unidos cuyos cargos se establezcan por ley, y cuyos
nombramientos dicha Constitución no prescriba. Todos
éstos tienen la obligación de asistirle en su función
principal de hacer cumplir las leyes. 6 Sin embargo, y de
6 En lo pertinente, el Art. II, sección 1, 2 y 3 de la Constitución de los Estados Unidos de América establece que:
Sección 1.
El poder ejecutivo residirá en el Presidente de los Estados Unidos de América.
Sección 2.
Con el consejo y consentimiento del Senado tendrá poder para celebrar tratados, siempre que en ellos concurran las dos terceras partes de los senadores presentes. Asimismo, con el consejo y consentimiento del Senado, nombrará embajadores, otros ministros y cónsules públicos, los jueces del Tribunal Supremo y todos los demás funcionarios de los Estados Unidos cuyos cargos se establezcan por ley y cuyos nombramientos esta Constitución no prescriba. Pero el CT-2003-002 15
forma similar a lo que ocurre en nuestra Constitución,
el Art. II de la Constitución de los Estados Unidos de
América no establece expresamente la facultad, si
alguna, que puede tener el Presidente de la nación para
destituir a los funcionarios nombrados por éste. El
residenciamiento, la única forma de destitución de
funcionarios públicos dispuesta en la referida
Constitución, sólo le es de aplicación al Presidente, al
Vicepresidente y a todos los funcionarios civiles de los
Estados Unidos.7 Ha sido pues el Tribunal Supremo de los
Congreso podrá por ley, confiar el nombramiento de aquellos funcionarios subalternos que creyere prudente, al presidente únicamente, a los tribunales de justicia o a los jefes de departamento.(Énfasis suplido.)
Sección 3
El presidente informará periódicamente al Congreso sobre el estado de la Unión y le recomendará aquellas medidas que él estime necesarias y convenientes. Podrá, en ocasiones extraordinarias, convocar a ambas Cámaras o a cualquiera de ellas; y en caso de que las Cámaras no estuvieren de acuerdo con relación a la fecha para recesar, el presidente podrá fijarla según lo juzgue conveniente. El presidente recibirá a los embajadores y demás ministros públicos. Velará por el fiel cumplimiento de las leyes y extenderá los nombramientos de todos los funcionarios de los Estados Unidos.(Énfasis suplido.) 7 En lo relativo al proceso de residenciamiento, el Art. II, sec. 4 de la Constitución de los Estados Unidos de América establece que:
El presidente, el vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos CT-2003-002 16
Estados Unidos quien por la vía jurisprudencial ha
atendido esta laguna en ley, siendo el caso de Myers v.
United States, 227 U.S. 52 (1926), una de las primeras
decisiones en tratar este complejo asunto. Véase,
Laurence H. Tribe, American Constitutional Law,
Ed.Foundation Press, 2000, pág. 703-717.
En Myers v. United States, supra, el Tribunal
determinó que el Congreso no podía privar al Presidente
de los Estados Unidos de su poder para destituir un 8 funcionario de la Rama Ejecutiva. El poder de
destitución, resolvió el Tribunal, está inmerso en el
poder de nombramiento conferido al Presidente por la
Constitución de los Estados Unidos de América. En virtud
de ello, éste tenía la facultad exclusiva y absoluta
para separar a los funcionarios por él nombrados
independientemente de que, como sucede en el caso de
autos, la ley que crease el cargo le fijase un término
de duración o estableciese las causales para la
serán destituidos de sus cargos mediante procedimiento de residencia, previa acusación y convictos que fueren de traición, cohecho u otros delitos graves y menos graves. 8 En este caso el Presidente de los Estados Unidos despidió a un Administrador de Correos antes de habérsele vencido el termino de cuatro (4) años para el cual fue nombrado a dicha posición. La Ley que creaba el cargo establecía que los administradores de correos sólo podían ser removidos por el Presidente de los Estados Unidos con el consejo y consentimiento del Senado. Este último requisito fue declarado inválido. CT-2003-002 17
destitución de dichos funcionarios. Este amplio poder, a
juicio del Tribunal, concretizaba la responsabilidad del
Presidente de la nación de velar porque todas las leyes
fuesen cumplidas; deber, que como mencionamos, le impone
el Art. II, Sec. 3, de la Constitución de los Estados
Unidos de América.
Aproximadamente una década más tarde, en Humphrey’s
Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935) 9 se
limitó substancialmente la norma establecida en Myers
v. United States, supra. En esta ocasión se interpretó
que la facultad del Presidente de destituir funcionarios
nombrados por éste podía ser restringida cuando se
tratase de funcionarios revestidos con facultades cuasi-
legislativas y/o cuasi judiciales. A juicio del
Tribunal, este tipo de funcionario requiere cierto grado
de independencia, con respecto a la Rama Ejecutiva, para
llevar a cabo eficientemente las tareas que le fueron
asignadas. En lo pertinente, señaló el tribunal:
We think it plain under the Constitution that illimitable power of removal is not possessed by the President in respect of officer of the character of those just named. The authority of Congress, in creative quasi legislative or quasi judicial
9 En este caso el Presidente de los Estados Unidos destituyó a un miembro de la “Federal Trade Comission”, comisión investida de poderes cuasi-legislativos y cuasi-judiciales, al alegar la necesidad de que la Comisión estuviera integrada por personas de su confianza. En la ley habilitadora de la Comisión, el Congreso había dispuesto que sus miembros serían nombrados a término y que sólo podían ser destituidos por ineficiencia, negligencia o ilegalidades en el manejo de su oficina CT-2003-002 18
agencies, to require them to act in discharge of their duties independently of executive control cannot well be doubted; and that authority includes, as an appropriate incident, power to fix the period during which they shall continue, and to forbid their removal except for cause in the meantime. For it is quite evident that one who holds his office only during the pleasure of another cannot depended upon to maintain an attitude of independence against the latter’s will. 295 U.S. a la pág. 629. (Énfasis suplido.)
La doctrina elaborada en Humphrey’s Executor v.
United States, según discutida anteriormente, fue
sostenida, años más tarde, en Wiener v. United States,
357 U.S. 349 (1958). 10 El Tribunal resumió de la
siguiente manera lo que constituiría el criterio rector
en este tipo de caso:
Thus, the most reliable factor for drawing an inference regarding the President’s power of removal in our case is the nature of the function that Congress vested in the War Claims Comission. What were the duties that Congress confined to this Comission? And can the inference fairly be drawn from the failure of Congress to provide for removal that these Commissioners were to remain in office at will of the President? Id a la pág. 357 U.S. a las págs. 353-354 (Énfasis suplido.)
10 En este caso el Presidente de los Estados Unidos, en aras de reclutar personal de su absoluta confianza, destituyó a un miembro de la Comisión de Guerra. Dicha comisión fue creada para adjudicar solicitudes de compensación presentada por individuos u organizaciones que hubieran sufrido daños durante la Segunda Guerra Mundial. La ley habilitadora de la Comisión establecía que el término de incumbencia de los comisionados terminaría cuando concluyese su encomienda. Sin embargo, nada se dispuso en cuanto a la destitución de sus miembros. CT-2003-002 19
El alcance del poder de destitución del Presidente
fue considerado nuevamente por el Tribunal Supremo de
los Estados Unidos en Morrison v. Olson, 487 U.S. 654
(1988). 11 Similar a lo resuelto en Humphrey’s Executor
v. United States, supra, y la secuela de casos que le
citan, dicho foro señaló que el análisis realizado por
los tribunales al momento de decidir si el Presidente
tiene facultad para destituir a un funcionario nombrado
por éste no puede limitarse al tipo de función que
realiza el funcionario, es decir, puramente ejecutivas,
cuasi-legislativas o cuasi-judiciales. Aunque dicho
análisis es de por sí esencial al momento de decidir si
el Presidente tiene o no la facultad de destituir al
funcionario en cuestión, es indispensable, además,
evaluar la forma en que las restricciones impuestas al
poder de destitución del Presidente inciden en la
facultad de éste de cumplir y hacer cumplir las leyes.
Es imprescindible, pues, evaluar el grado de
independencia que requiere, con respecto a la Rama
Ejecutiva, el funcionario en cuestión para ejecutar
eficientemente las tareas que le fueron delegadas. En lo
pertinente, dicho foro señaló:
We undoubtedly did rely on terms “quasi- legislative” and “quasi-judicial” to distinguish the officials involved in
11 En este caso se cuestionó la limitación impuesta por un estatuto al poder de destitución del Presidente, otorgándole dicho poder al Secretario de Justicia Federal. CT-2003-002 20
Humphrey’s Executor and Wiener from those in Myers, but our present considered view is that the determination of whether the Constitution allows Congress to impose a “good-cause” type restriction on the President’s power to remove an official cannot be made to turn on whether or not that official is classified as “purely executive”. The analysis contained in our removal cases is designed not to define rigid categories of those officials who may or may not be removed at will by the President, but to ensure that Congress does not interfere with the President’s exercise of the “executive power” and his constitutionally appointed duty to “take care that the laws be faithfully executed” under Article II...
[. . .]
[B]ut the real question is whether the removal restrictions are of such a nature that they impede the President’s ability to perform his constitutional duty and the functions of the officials in question must be analyzed in that light. 487 U.S. a las págs. 689-691. (Énfasis suplido)
B.
En virtud de lo anterior, y cónsono con el mandato
que nos dieron los miembros de la Asamblea Constituyente
en momentos en que se debatía el alcance del poder de
remoción del(la) Gobernador(a), de adoptar la
interpretación que se le ha dado al asunto en la
jurisdicción federal, es forzoso concluir, como punto de
partida para nuestro análisis, que cualquier
determinación relacionada a la constitucionalidad de una
limitación estatutaria al poder de nombramiento y/o
destitución del gobernante requiere un análisis caso a
caso en el cual es imprescindible identificar si el CT-2003-002 21
funcionario realiza funciones de naturaleza “puramente
ejecutiva”, cuasi-legislativa o cuasi-judicial. Cuando
se trate de un funcionario con facultades “puramente
ejecutivas”, la facultad de la Rama Legislativa para
imponer requisitos para destituir a dicho funcionario es
mínima debido a que se trata, en la mayoría de los
casos, de funcionarios que colaboran directamente en la
implantación de la política pública y en la ejecución de
aquellas funciones asignadas por la Constitución a la
Rama Ejecutiva.
El criterio principal para determinar la validez
del estatuto consiste en que la limitación legislativa
al poder de destitución del Gobernador(a) de Puerto Rico
no interfiera en forma impermisible e irrazonable con su
facultad constitucional de hacer cumplir y poner en
vigor las leyes y de formular e implantar la política
pública. El examen al estatuto exige que la limitación
legislativa a dicha facultad no limite impermisiblemente
los poderes de la Rama Ejecutiva ni lesione el balance
que debe existir entre las ramas del gobierno.
Distinto es el caso de aquellos funcionarios que
desempeñan tareas cuasi-legislativas y cuasi-judiciales.
A este tipo de funcionario la Asamblea Legislativa puede
garantizar un grado de independencia mayor, que le
permita cumplir con sus funciones, libre de cualquier
interferencia de otras ramas de gobierno. Por ende, en
ese caso, cualquier restricción razonable al poder de CT-2003-002 22
destitución del(la) Gobernador(a) sería válida, claro
está, a menos que incida sobre la facultad del
gobernante de cumplir con sus poderes constitucionales.
Tratándose el asunto ante nuestra consideración de
un tipo de limitación al poder de destitución del(la)
Gobernador(a), es precisamente a la luz de este marco
jurídico que debemos atender las controversias de autos.
V
En lo pertinente al asunto que nos ocupa, la ley
orgánica de la Corporación de Puerto Rico para la
Difusión Pública establece que la Junta de Directores de
la referida corporación deberá estar integrada por el
Secretario de Educación, el Presidente de la Universidad
de Puerto Rico, el Director Ejecutivo del Instituto de
Cultura Puertorriqueña y ocho (8) ciudadanos
provenientes del sector privado en representación del
interés público, quienes serán nombrados por el
Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado y
por lo menos tres (3) deberán ser personas de comprobado
interés, conocimiento y experiencia en educación,
cultura, artes, ciencias o comunicaciones de radio y
televisión. 29 L.P.R.A. sec. 503. Los nombramientos de
los miembros de la Junta se harán por los siguientes
términos: dos (2) miembros por seis (6) años; dos (2)
miembros por cinco (5) años; dos (2) miembros por cuatro
(4) años y dos (2) miembros por tres (3) años, y hasta CT-2003-002 23
que sus sucesores sean nombrados y tomen posesión del
cargo. Una vez concluya cada término el mismo será uno
fijo de seis (6) años. Según contemplado en la referida
ley, los miembros de la Junta de Directores que no sean
miembros ex officio sólo podrán ser removidos por justa
causa. 29 L.P.R.A. sec. 503.
Es precisamente el requerimiento de justa causa
para la destitución por el(la) Gobernador(a) de un
miembro de la Junta de Directores de la Corporación de
Puerto Rico para la Difusión Pública, el que está en
controversia. Tanto la Gobernadora del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, como el Procurador General,
entienden que dicha exigencia infringe los poderes y
facultades constitucionales conferidas al(la)
Gobernador(a) para nombrar, en la forma que se disponga
por la Constitución o por ley, a todos los funcionarios
para cuyo nombramiento esté facultado. No les asiste la
razón. Veamos porqué.
Como mencionamos anteriormente, la primera etapa
del análisis que adoptó la Asamblea Constituyente
requiere que examinemos la naturaleza de las funciones
realizadas por los miembros de la Junta de Directores de
la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública.
Así pues, una lectura de la ley habilitadora de la
Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, en
particular de su Art.3, revela que nuestro legislador,
de manera expresa, además de tareas administrativas, CT-2003-002 24
delegó en los miembros de la Junta de Directores de
dicha corporación la facultad cuasi-legislativa de:
“aprobar, enmendar y derogar aquellos reglamentos que
estime necesarios o convenientes para llevar a cabo sus
fines, propósitos y actividades”. Cónsono con lo que
establece el Art. 4 de la mencionada disposición legal,
tales reglamentos se aprobarían “conforme a lo
establecido en las secs. 2101 et seq. del Titulo 3,
conocidas como la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”.
Dichas facultades son tan exclusivas de la Junta de
Directores que el Art. 3 de la Ley Orgánica de la
Corporación del Servicio Público establece que la Junta
de Directores “podrá delegar en el Presidente [de la
Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública] o
en cualesquiera otros de sus funcionarios, empleados o
agentes aquellos poderes y deberes que estime propios,
excepto la facultad de aprobar, enmendar y derogar
reglamentos.”
A tenor con dichas facultades asignadas por ley,
los miembros de la Junta de Directores de la Corporación
de Puerto Rico para la Difusión Pública han aprobado
varios reglamentos de interés público, entre estos:
Reglamento de Compras de la Corporación de Puerto Rico 12 para la Difusión Pública; Reglamento para la
Administración, Operación y Funcionamiento del Proyecto
12 Reglamento Núm. 5748 de 23 de octubre de 1997. CT-2003-002 25
13 de Comunicación; y el Reglamento para la
Administración, Operación y Funcionamiento del Programa
de Producción de Telenovelas, Miniseries y Unitarios de
Televisión de la Corporación de Puerto Rico para la
Difusión Pública. 14 Hemos tenido la oportunidad de
examinar detenidamente cada uno de estos reglamentos y
no nos cabe la menor duda de que, si bien éstos
reglamentan las operaciones de la emisora televisiva, de
igual forma impactan los intereses de la ciudadanía en
general -- artistas, productores, directores,
anunciantes-- interesada en participar y/o forma parte
de la oferta televisiva que dicha estación le brinda al
país. Siendo ello así, este tipo de funcionario, por las
tareas cuasi-legislativa que realiza, puede ser delegado
por la Asamblea Legislativa un grado de independencia
mayor, por lo que una limitación razonable al poder de
destitución del(la) Gobernador(a) estaría permitida.
Dicho ello, y no tratándose aquí de funcionarios
que realizan tareas “puramente ejecutivas” nos resta por
determinar, si las restricciones impuestas al poder de
destitución del(la) Gobernador(a), a través del Art. 3
de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión
Pública, supra, inciden en la facultad de este último
para cumplir y hacer cumplir las leyes.
13 Reglamento Núm. 6686 de 3 de octubre de 2003. 14 Reglamento Núm. 6554 de 2 de enero de 2003. CT-2003-002 26
Para ello, basta con señalar que, al estar
envueltos aquí funcionarios que se desempeñan como
miembros de una corporación pública con existencia
perpetua y personalidad jurídica independiente, 27
L.P.R.A. sec. 501, donde de ordinario sus recursos deben
utilizarse para fines educativos, culturales y de
servicio al pueblo en general y no para propósitos
particulares, ni para propaganda político-partidista o
sectaria, 27 L.P.R.A. 502, la imposición de un requisito
de “justa causa” es un mecanismo útil que lejos de
impedir que el(la) Gobernador(a) ejerza sus
prerrogativas constitucionales, ayuda a garantizar la
independencia e imparcialidad de la Corporación de
Puerto Rico para la Difusión Pública. Esto se debe a que
este requisito evita el que, por razones político-
partidista, una sola administración gubernamental pueda
sustituir súbitamente a una Junta de Directores de una
Corporación Publica sin cumplir con los requisitos de la
ley orgánica correspondiente, frustrando así los
propósitos por los cuales dicha corporación fue creada.
Evidentemente, el Art. 3 de la Ley Orgánica de la
Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, la
cual requiere “justa causa” para la destitución de
aquellos miembros de la Junta de Directores que no sean
miembros ex officio, no interfiere impermisiblemente con
la obligación constitucional del(la) Gobernador(a) de
cumplir y hacer cumplir las leyes. Todo lo contrario, el CT-2003-002 27
gobernante conserva la autoridad para destituir a
aquellos funcionarios que lejos de cumplir con los
propósitos de ley, han utilizado su posición para
adelantar otros fines o han incumplido con sus deberes y
obligaciones.
VI
Por los fundamentos antes expuestos, es forzoso
concluir que el requisito de justa causa para la
destitución por el(la) Gobernador(a) de un miembro de la
Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico
para la Difusión Pública, contemplado en la ley orgánica
de la referida corporación, no infringe las facultades
remover funcionarios públicos.
Se dictará la Sentencia correspondiente. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte integral de la presente, certificamos que el requisito de justa causa para la destitución por el(la) Gobernador(a) de un miembro de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, contemplado en la ley orgánica de la referida corporación, no infringe las facultades constitucionales que tiene el(la) Gobernador(a) de remover funcionarios públicos.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez emitió Opinión de Conformidad a la que se unieron los Jueces Asociados señores Rebollo López y Corrada del Río. La Jueza Asociada señora Fiol Matta concurre con lo resuelto por este Tribunal en la Parte II de la Opinión Per Curiam y disiente sin opinión escrita de las Partes III, IV (A)(B) y V (A)(B). La Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez inhibida.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CT-2003-002 Certiorari Honorable Sila María Calderón, etc., et al
Demandado
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez a la que se unieron los Jueces Asociados señor Rebollo López y Corrada del Río.
San Juan, Puerto Rico, 23 de marzo de 2005.
El señor Arturo J. Guzmán Vargas presentó
demanda sobre violación de sus derechos civiles
ante la Corte de Distrito de los Estados Unidos
para el Distrito de Puerto Rico contra la
honorable Sila María Calderón Serra, entonces
Gobernadora de Puerto Rico, de ahora en adelante
“la Gobernadora”, y el honorable César R. Miranda
Rodríguez, Secretario de la Gobernación, ambos en
su capacidad personal y oficial. El referido
demandante alegó que fue destituido sumariamente
por “la Gobernadora”, a principio del término de CT-2003-002 2
su administración, de su posición como miembro no ex
officio y Presidente de la Junta de Directores (de ahora en
adelante Junta) de la Corporación de Puerto Rico para la
Difusión Pública (de ahora en adelante Corporación).
Arguyó que le violaron sus derechos al amparo de la Primera
Enmienda y de la cláusula de debido proceso de ley,
protegidos por la Constitución de los Estados Unidos. La
parte demandada ante ese tribunal presentó moción de
sentencia sumaria; solicitó la desestimación de la demanda.
Apoyó tal pedimento en el fundamento de que el requisito de
terminación por justa causa dispuesto por el Artículo 3 de
la Ley número 216 del 12 de septiembre de 1996 15 para los
miembros no ex officio de la Junta de la Corporación es
inválido bajo la Constitución de Puerto Rico debido a que
es violatorio al principio de separación de poderes
contenido en ese magno documento y a la Sección 4 de su
Artículo IV, infra. La Corte de Distrito de Estados
Unidos para el Distrito de Puerto Rico entendió que la
disposición de tal asunto de derecho, a tenor con la
Constitución de Puerto Rico, podía determinar la resolución
de la reclamación sobre el derecho a un debido proceso de
ley y podría, además, determinar inclusive la resolución de
la reclamación bajo la Primera Enmienda, ambos derechos
protegidos por la Constitución de Estados Unidos. Entendió,
además, que no existían precedentes claros del Tribunal
Supremo de Puerto Rico sobre tal asunto. Por tal
15 27 L.P.R.A. sec. 503. CT-2003-002 3
motivo solicitó ante nos la certificación
interjurisdiccional de tal asunto a tenor con la Regla 25
de nuestro Reglamento, de modo que esta Curia pudiera tener
la oportunidad de atender el planteamiento de la parte
demandada ante ese foro, bajo la Constitución de Puerto
Rico.
Hechos Relevantes
Los hechos relevantes al asunto certificado a esta
Curia por la Corte de Distrito de los Estados Unidos para el
Distrito de Puerto Rico han sido determinados por ese
Tribunal y no están en disputa por las partes ante ese foro.
El demandante ante ese Tribunal, señor Guzmán Vargas fue
miembro no ex officio de la Junta de la Corporación desde el
1994. El 7 de diciembre de 2000 fue electo como su nuevo
Presidente.16 A tenor con el Artículo 3 de la Ley Número 216
del 12 de septiembre de 1996, supra los miembros no ex
officio de la Junta disfrutan de un término fijo, nombrados
por el Gobernador(a) de Puerto Rico con el consejo y
consentimiento del Senado de Puerto Rico, y sólo pueden ser
removidos de sus cargos por justa causa. El 3 de enero de
2001 “la Gobernadora”, recién juramentada, emitió la Orden
Ejecutiva Número OE-2001-03 mediante la cual le requirió a
16 El señor Guzmán Vargas fue nombrado por el entonces Gobernador de Puerto Rico, honorable Pedro Rosselló González, el 27 de septiembre de 2000 como miembro no ex officio de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública para un segundo término. Fue confirmado por el Senado de Puerto Rico y su nuevo término expiraba el 12 de septiembre de 2005. CT-2003-002 4
todas las agencias y dependencias del Poder Ejecutivo,
incluyendo a las corporaciones públicas, excepto la
Universidad de Puerto Rico, a congelar todas las posiciones
vacantes y a detener las transferencias de personal y nuevos
nombramientos así como la otorgación o emisión de contratos
de servicios o consultoría, ya fueran nuevos o enmendados, a
menos que fueran aprobados por el Secretario de la
Gobernación. El 24 de enero de 2001 el señor Guzmán Vargas
fue informado por el señor Jorge Inserni, Presidente de la
Corporación, de la emisión de la referida Orden Ejecutiva y
que existía una cantidad sustancial de contratos de la
Corporación que vencían al 31 de enero de 2001 y que estaban
pendientes de renovación. Le indicó, además, que el asesor
legal, licenciado Luis Rullán, estaba estudiando la
aplicación de esa Orden Ejecutiva a la Corporación.
Posteriormente el licenciado Rullán le comunicó al señor
Inserni su opinión legal a los efectos que la referida Orden
Ejecutiva no le aplicaba a la Corporación. El señor Guzmán
Vargas, el señor Inserni y el licenciado Rullán acordaron
diferir temporeramente el otorgamiento de los contratos
pendientes hasta que se le informara a “la Gobernadora” de
las bases legales de la conclusión y posición de la
Corporación sobre la inaplicabilidad a la Corporación de
dicha Orden Ejecutiva. El señor Guzmán Vargas y el
licenciado Rullán enviaron el 24 de enero de 2001 una carta
a “la Gobernadora” informándole que la Corporación está
exenta de cumplir con las Ordenes Ejecutivas, emitidas por CT-2003-002 5
el Gobernador(a) de Puerto Rico. El 1 de febrero de 2001 el
señor Guzmán Vargas fue informado por el señor Inserni de
dos (2) llamadas telefónicas que recibiera ese mismo día del
señor Miranda Rodríguez, Secretario de la Gobernación,
relacionadas con su carta de fecha del 24 de enero de 2001.
Durante la referida conversación telefónica el Secretario de
la Gobernación alegadamente le indicó al señor Inserni que
el señor Guzmán Vargas y toda la Junta de la Corporación
tenían que renunciar. El Secretario de la Gobernación le
envió al señor Inserni, además, una contestación por escrito
a la carta que le enviara el señor Guzmán Vargas a “la
Gobernadora” el 24 de enero de 2001, cuyo contenido
posteriormente se hizo público. Ese mismo día fue señalada
una reunión del Comité Ejecutivo y de la Junta de la
Corporación que fue posteriormente cancelada. Algunos de
los miembros de la Junta que no recibieron la notificación
de cancelación de la reunión se personaron a las oficinas de
la Corporación y se reunieron informalmente con el señor
Guzmán Vargas, el señor Inserni y con el licenciado Rullán y
recibieron de éstos información sobre lo ocurrido. En ese
momento concluyeron que el señor Guzmán Vargas tenía un
deber ministerial de adherirse a la ley y al contenido de
una Resolución de la Junta del 7 de diciembre de 2000 sobre
el principio estatutario de autonomía de la Corporación.
Después de celebrada la referida reunión informal el señor
Guzmán Vargas, el señor Inserni y el licenciado Rullán
redactaron una carta que le enviaron al día siguiente al CT-2003-002 6
Secretario de la Gobernación. Este último respondió a la
misma mediante otra carta enviada al señor Guzmán Vargas.
El Comité Ejecutivo de la Corporación se reunió para evaluar
la carta recibida de parte del Secretario de la Gobernación.
Como resultado de esa reunión el señor Guzmán Vargas celebró
una conferencia de prensa el 6 de febrero de 2001 para
anunciar que la Corporación a través de su Presidente, señor
Inserni, otorgaría todos los contratos que estaban
pendientes. Quince (15) o veinte (20) minutos después de
concluida la conferencia de prensa llegó un mensajero con
una carta de “la Gobernadora” destituyendo al señor Guzmán
Vargas de su posición como miembro no ex officio y
Presidente de la Junta de la Corporación por
insubordinación.
Distrito de Puerto Rico puntualiza y define el asunto que
solicita su certificación a esta Curia. Nos pregunta
específicamente si el requisito de justa causa para la
destitución de un miembro no ex officio de la Junta de
Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión
Pública dispuesto por la Ley Número 216 del 12 de septiembre
de 1996, supra, es inválido por ser violatorio al principio
de separación de poderes, Artículo I, Sección 2 de la
Constitución de Puerto Rico17 y al Artículo IV, Sección 4
17 Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo I, ed. 1999, pág.256. CT-2003-002 7
de ese magno documento. 18 Expresa dicho tribunal sobre el
efecto que considera pueden tener sobre la controversia
ante sí las posibles contestaciones por esta Curia al
asunto que nos solicita su certificación. Considera que de
concluir esta Curia que el requisito de justa causa para la
destitución de un miembro no ex officio de la Junta de la
Corporación dispuesto por ley es inválido por ser violatorio
del Artículo IV, Sección 4 de la Constitución de Puerto
Rico, supra, el señor Guzmán Vargas no tendría un derecho o
interés propietario en su posición de miembro no ex officio
y Presidente de la Junta, y por ende no tendría una causa de
acción bajo la cláusula de debido proceso de ley federal.
Considera, que de llegar a esa conclusión esta Curia,
además, podría determinar que la posición ocupada por el
señor Guzmán Vargas es una de “oficial ejecutivo”
equivalente a un miembro del Gabinete de la Gobernadora de
Puerto Rico. De ser así, considera que éste no tendría
causa de acción bajo la Primera Enmienda de la Constitución
de Estados Unidos por ocupar una posición cuya función
comprende la formulación de política pública.
El 7 de noviembre de 2003 emitimos Resolución
concediéndole término simultáneo a las partes para presentar
sus alegatos. El 9 de febrero de 2004 el Procurador General
de Puerto Rico presentó una “Solicitud de Comparecencia como
Amicus Curiae” que fue acogida por este Tribunal el 2 de
18 Íd., pág. 385. CT-2003-002 8
marzo de 2004. Se le concedió un término de treinta (30)
días para presentar su posición por escrito. Habiendo las
partes presentado sus alegatos y el Procurador General su
escrito fijando su posición expedimos el auto de
certificación solicitado y procedemos a contestar las
interrogantes de derecho bajo la Constitución de Puerto
Rico, que así solicita de esta Curia su certificación la
Corte de Distrito de Estados Unidos para el Distrito de
Puerto Rico.
CORPORACIÓN DE PUERTO RICO PARA LA DIFUSIÓN PÚBLICA
El Artículo 1 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre
de 1996,19 dispone lo siguiente:
Creación
Se crea una corporación pública, como instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, bajo el nombre de Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública. La Corporación tendrá existencia perpetua con personalidad jurídica independiente y separada de cualquier otra entidad, agencia, departamento o instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico y estará regida por una Junta de Directores. Se establece el 30 de junio de 1996 la fecha en que la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública dejará de ser subsidiaria de la Autoridad de Teléfonos. Sucesivamente, la fecha de cierra [sic] de cada año fiscal será el 30 de junio de cada año. (Énfasis suplido).
El Artículo 2 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre
de 199620 dispone lo siguiente:
19 27 L.P.R.A. sec. 501. 20 27 L.P.R.A. sec. 502. CT-2003-002 9
Propósito legislativo
La Asamblea Legislativa de Puerto Rico, mediante la aprobación de esta Ley, independiza a la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública de la Autoridad de Teléfonos de Puerto Rico para continuar ofreciendo los servicios de excelencia que la caracterizan de una manera más eficiente y adecuada. Con una autonomía operacional y funcional genuina, elemento necesario para desarrollar sus facilidades y ofrecer una difusión conforme a las disposiciones y limitaciones legales que se establecen y así ofrecer un servicio público óptimo. Tales facilidades deberán usarse para fines educativos, culturales y de servicios al pueblo en general y no para propósitos particulares, ni para propaganda político- partidista o sectaria, a excepción de los [sic] dispuesto en la sec. 3110 del Título 16, parte de la “Ley Electoral de Puerto Rico”.
Los programas difundidos por la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública se guiarán por una política de excelencia, objetividad y balance en todo lo que fuere de naturaleza controversial.
La programación deberá reflejar armonía entre la enseñanza del conocimiento y la información práctica. Deberá además, enfatizar la visión más amplia del conocimiento, con atención en la filosofía y la percepción de la realidad social, económica y cultural como algo ligado a la historia, y a su vez que comprometido con un mejor futuro. La programación de las emisoras deberá contribuir al desarrollo de una conciencia critica [sic] y ejemplarizar en sus difusiones el respeto a la dignidad y a los valores humanos.(Énfasis suplido).
El Artículo 3 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre
de 1996, supra dispone lo siguiente:
Junta de Directores
Los poderes, facultades y deberes de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública se ejercerán, y su política CT-2003-002 10
operacional y administrativa se determinará, por una Junta de Directores.
La Junta estará integrada por el Secretario de Educación, el Presidente de la Universidad de Puerto Rico, el Director Ejecutivo del Instituto de Cultura Puertorriqueña y ocho (8) ciudadanos provenientes del sector privado en representación del interés público, quienes serán nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado y por lo menos tres (3) deberán ser personas de comprobado interés, conocimiento y experiencia en educación, cultura, artes, ciencias o comunicaciones de radio y televisión. El Presidente de la nueva corporación será miembro de la Junta de Directores; no obstante, no tendrá derecho al voto ni podrá ocupar ningún cargo de oficial en dicha Junta. Los nombramientos de los miembros de la Junta se harán por lo siguientes términos: dos (2) miembros por seis (6) años; dos (2) miembros por cinco (5) años; dos(2) miembros por cuatro (4) años y dos (2) miembros por tres (3) años, y hasta que sus sucesores sean nombrados y tomen posesión del cargo. Una vez concluya cada término el mismo será uno fijo por seis (6) años. Con el propósito de viabilizar y facilitar el proceso de transición de este nuevo capítulo, se dispone que el término individual de cada miembro actual de la Junta de Directores comenzará a partir de la fecha de aprobación del mismo. Cualquier vacante en dichos cargos será cubierta por el término sin expirar del que hubiese ocasionado la misma, mediante nombramiento que deberá hacerse dentro de un término no mayor de sesenta (60) días contados a partir de la fecha en que ocurra la vacante. Disponiéndose, que las personas con intereses económicos, directos y sustanciales en la industria comercial de la radio y televisión no podrán ser miembros de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública. Disponiéndose, además, que seis (6) miembros de la Junta de Directores constituirán quórum para el manejo de los asuntos de la Corporación y toda decisión deberá adoptarse por mayoría. La función de los miembros de la Junta de Directores, así como la CT-2003-002 11
asistencia a las reuniones, será indelegable.
La Junta de Directores se reunirá, organizará y elegirá dentro de sus miembros un Presidente, un Vicepresidente, quien sustituirá al Presidente en su ausencia, y un Secretario. La Junta también nombrará un Presidente para la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública. Dicho funcionario ocupara [sic] su cargo a voluntad de la Junta y esta [sic] determinará sus funciones, responsabilidades y deberes, y fijará su remuneración y otros beneficios.
Los miembros de la Junta no percibirán remuneración alguna por el desempeño de sus funciones como tales, pero aquellos que no sean funcionarios o empleados públicos tendrán derecho a una dieta de cincuenta dólares ($50) por cada reunión a la que asistan.
La Junta de Directores de la nueva Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública tendrá facultad para aprobar, enmendar y derogar aquellos reglamentos que estime necesarios o convenientes para llevar a cabo sus fines, propósitos y actividades. La Junta de Directores determinará la distribución y el uso de su presupuesto de mejoras capitales y el de operaciones a tono con sus planes y necesidades y podrá delegar en el Presidente o en cualesquiera otros de sus funcionarios, empleados o agentes aquellos poderes y deberes que estime propios, excepto la facultad de aprobar, enmendar y derogar reglamentos.
El Presidente tendrá a su cargo la administración general de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, y será responsable a la Junta de Directores de la ejecución de la política que ésta establezca y de la supervisión general de todos los funcionarios, empleados y agentes de la misma. Este podrá, además, delegar cualquier función en el personal o funcionario de la Corporación que así determine.
Los miembros de la Junta de Directores que no sean miembros ex officio sólo podrán CT-2003-002 12
ser removidos por justa causa. (Énfasis suplido).
El Artículo 4 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre
de 199621 dispone lo siguiente:
Poderes generales
(a)Difusión Pública – La Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública divulgará e impulsará programas educativos, deportivos, artísticos, musicales, culturales y de interés público, todo ello con arreglo a las limitaciones establecidas en las franquicias otorgadas por la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América. Se otorgan a la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública todos los poderes necesarios y convenientes para llevar a cabo y realizar sus propósitos y funciones, incluyendo, pero sin limitarse, a los siguientes:
1. Tener existencia perpetua como corporación pública independiente, con fines no pecuniarios.
2. Adoptar, alterar y usar un sello corporativo.
3. Adoptar, enmendar y derogar reglamentos para regir sus asuntos y sus actividades y para prescribir las reglas, reglamentos y normas necesarios para el cumplimiento de sus funciones y deberes, conforme a lo establecido en las secs. 2101 et seq. del Título 3, conocidas como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”.
4. Mantener oficina en el lugar o lugares que determine.
5. Demandar y ser demandada.
6. Recibir, administrar y cumplir con las condiciones y requisitos legales respecto a cualquier regalo, concesión
21 27 L.P.R.A. sec. 504. CT-2003-002 13
o donación de cualquier propiedad mueble o inmueble, recursos económicos y otros.
7. Hacer y formalizar convenios, arrendamientos, contratos y otros instrumentos necesarios o pertinentes en el ejercicio de sus poderes y funciones.
8. Adquirir cualquier propiedad o interés en la misma por cualquier medio legal, incluyendo sin limitarse, a la adquisición por compra, arrendamiento, manda, legado o donación y poseer, conservar, usar y operar tal propiedad o interés en la misma.
9. Adquirir, construir, reconstruir, mejorar, expandir, conservar y aprovechar al máximo cualesquiera facilidades de difusión.
10. Fijar y cobrar tarifas razonables, derechos y cargos y otros términos y condiciones de servicios por el uso de sus facilidades de difusión o por cualquier equipo vendido o arrendado, a tenor con los reglamentos y las leyes locales y federales que apliquen.
11. Nombrar y contratar aquellos funcionarios y empleados y conferirles aquellos poderes y deberes, así como compensarles por sus servicios de acuerdo a las disposiciones de la Junta de Directores, y de acuerdo al reglamento de personal que se promulgue. El personal de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública quedará excluido de las disposiciones de las secs. 1301 et seq. del Título 3, conocidas como “Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico”. No obstante, la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública deberá honrar el Principio de Mérito de acuerdo a lo dispuesto en la sec. 1338 del citado título.
12. Realizar todos los actos necesarios o convenientes para llevar a cabo los CT-2003-002 14
poderes que le confiere este capítulo o cualquier otra ley.
13. Aceptar, promover y estimular a la ciudadanía a hacer donativos de cualquier clase, siempre que su aceptación no conlleve la obligación de transmitir información o material en conflicto con las normas que rigen sus transmisiones.
Asimismo, cualquier donativo hecho a la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública de Puerto Rico podrá reclamarse en su totalidad como una deducción del ingreso bruto individual o del ingreso bruto de corporaciones o sociedades, según aplique y sin sujeción a las disposiciones de la sec. 8423 (aa) (2) (M) del Título 13. (Énfasis suplido).
El Artículo 6 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre
de 199622 dispone lo siguiente:
Prohibición de operación por empresa privada
La Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública no podrá, aún con autorización previa de la Comisión Federal de Comunicaciones, vender, transferir, alquilar, gravar, enajenar, o cualquier otra transacción que tenga como propósito que dicha Corporación y los servicios operados por la misma, sean administrados u operados por una empresa privada.
Las emisoras de radio y televisión operadas a través de la nueva Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, son de carácter educativo, cultural y patrimonial del Pueblo de Puerto Rico y éstas deberán mantenerse como foro público para libre expresión. (Énfasis suplido).
El Artículo 7 de la Ley Núm. 216 de 12 de septiembre de
199623 dispone lo siguiente:
Autonomía
22 27 L.P.R.A. sec. 506. 23 27 L.P.R.A. sec. 507. CT-2003-002 15
Se prohíbe a cualquier persona ejercer presión o influencia indebida en los representantes de dicha entidad corporativa. Se dispone que la Junta de Directores deberá proteger la credibilidad de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública de Puerto Rico y evitar intervenciones no apropiadas para así preservar la completa responsabilidad por la autonomía de las funciones de la institución.
A fin de mantener la autonomía programática de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, ésta presentará anualmente al Gobernador una relación de los desembolsos totales que espera realizar en sus actividades y funcionamiento. Reseñará, además, el plan de mejoras capitales y la adquisición de activos tales como propiedades que sean necesarias al cumplimiento de los fines de este capítulo. (Énfasis suplido).
El Artículo 8 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre
de 199624 dispone lo siguiente:
Contrato de construcción y compra
Todas las compras y contratos de suministros o servicios, excepto servicios personales, que se hagan por la Corporación, incluyendo contratos para la construcción de obras, deberán hacerse mediante anuncio de subasta, hecho con la suficiente antelación a la fecha de apertura de pliegos de propuesta para que la Corporación asegure el adecuado conocimiento y oportunidad de concurrencia; Disponiéndose, que cuando la suma estimada para la adquisición y obra no exceda de veinticinco mil (25,000) dólares, podrá efectuarse la misma sin anuncio de subasta. Asimismo, no serán necesarios anuncios de subasta, cuando:
(1) Debido a una emergencia se requiera la inmediata entrega de materiales, efectos y equipo, o ejecución de servicios;
(2) se necesiten piezas de repuesto, accesorios, equipo o servicios suplementarios o compatibles para efectos o servicios previamente suministrados o contratados;
24 27 L.P.R.A. sec. 508. CT-2003-002 16
(3) se requieran servicios o trabajos de profesionales o de expertos y la Corporación estime que, en aras de una buena administración tales servicios o trabajos deban contratarse sin mediar tales anuncios, o
(4) los precios no estén sujetos a competencia, porque no haya más que una sola fuente de suministro o porque estén regulados por este capítulo.
Disponiéndose, que en tales casos, la compra de materiales, efectos y equipo, o la obtención de tales servicios podrá hacerse en mercado abierto en la forma usual de la práctica comercial.
Al comparar propuestas y hacer adjudicaciones, se dará debida consideración, además de si el postor ha cumplido con las especificaciones a factores tales como la habilidad del postor para realizar trabajos de construcción de la naturaleza envuelta en el contrato bajo consideración, la calidad y adaptabilidad relativa de los materiales, efectos o servicios, la responsabilidad económica del licitador y su pericia, experiencia, reputación de integridad comercial y habilidad para prestar servicios de reparación y conservación; el tiempo de entrega o de ejecución que se ofrezca y si el lugar de manufactura de los materiales, efectos y equipo radicada en Puerto Rico. (Énfasis suplido).
El Artículo 13 de la Ley Número 216 de 12 de septiembre de
199625 dispone lo siguiente:
Prohibición de servicios gratuitos
Las facilidades de la Corporación no serán usadas de forma gratuita por ninguna persona o entidad.
Al mismo tiempo, se ordena y autoriza a la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública y a su Presidente, que al establecer sus planes de programación y uso de las facilidades de difusión, se le conceda trato preferencial y especial a las necesidades y requerimientos
25 27 L.P.R.A. sec. 513. CT-2003-002 17
del Departamento de Educación, del Instituto de Cultura Puertorriqueña y de la Universidad de Puerto Rico en cuanto a tiempo, horario y precio, entre otros, todo ello en armonía con una sana política de programación. (Énfasis suplido).
REGLAS DE HERMENEUTICA
Nuestro deber, dentro de la forma republicana del
gobierno, requiere que interpretemos la ley y despejemos
las lagunas que existan en la misma, utilizando como guía
la intención del legislador. En Alejandro Rivera v.
E.L.A.,26 nos expresamos al respecto de la manera siguiente:
Además, nos señala R. E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, en su obra Aprobación e interpretación de las leyes de Puerto Rico, 2da. Ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 299, que “[b]ajo un sistema de separación de poderes como el que funciona en Puerto Rico, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de aprobar las leyes. El Poder Judicial ejercitado por los tribunales consiste en el ejercicio de las facultades de resolver los litigios a través de la interpretación de la ley. En el desempeño normal de sus funciones, los tribunales están obligados a respetar la voluntad legislativa aunque los magistrados discrepen personalmente de la sabiduría de los actos legislativos. Interpretar una ley en forma que sea contraria a la intención del legislador implica la usurpación por la rama judicial de las prerrogativas de la rama legislativa. Por tanto, el intérprete debe abstenerse de sustituir el criterio legislativo por sus propios conceptos de lo justo, razonable y deseable”.
26 140 D.P.R. 538, 545 (1996). CT-2003-002 18
Es norma reiterada de hermenéutica que la letra clara
de una ley es la mejor expresión del espíritu de la misma.27
A esos efectos el artículo 14 del Código Civil de Puerto
Rico28 dispone que “[c]uando la ley es clara y libre de toda
ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada bajo
el pretexto de cumplir su espíritu”. Este precepto
estatutario reconoce que la ley está sujeta a ser
interpretada, pero limita la interpretación a lo que surja
del texto claro de la misma.
El artículo 19 de Código Civil de Puerto Rico 29
reconoce que el espíritu de la ley, reflejado en la
intención legislativa, es la mejor herramienta para
encontrar el verdadero sentido de una ley. Como
mencionáramos anteriormente, el ejercicio de la
interpretación estatutaria está limitado por varias reglas
de deferencia y abstención de parte de la Rama Judicial.
El tribunal tiene que buscar la voluntad del legislador. 30
El espíritu de la ley juega un papel fundamental en la
interpretación de un estatuto. La intención del legislador
al aprobar una ley es tan importante que hemos establecido,
27 Santiago v. Supte. Policía de P.R. res. el 23 de junio de 2000, 2000 T.S.P.R. 95, 151 D.P.R.___(2000), 2000 J.T.S. 115; Alejandro Rivera v. E.L.A., supra; Meléndez v. Tribunal Superior, 90 D.P.R. 656 (1964). 28 31 L.P.R.A. sec. 14. 29 Íd., sec. 19. 30 Alejandro Rivera v. E.L.A., supra. CT-2003-002 19
que si la letra clara de una ley está en contraposición con
su espíritu, claramente establecida en el historial
legislativo, prevalecerá este último. 31 Por otro lado,
hemos resuelto que la función de los tribunales es la de
interpretar la ley y no juzgar la sabiduría del legislador
al aprobarla.32
En el caso de Clínica Juliá v. Sec. de Hacienda, 33
expresamos lo siguiente:
El juez es un intérprete, y no un creador. Su facultad de interpretación adquiere relevancia cuando del estatuto surgen varios significados probables que suministren un margen adecuado para selección judicial, pero si el lenguaje es tan inequívoco que postula un solo significado, un sentido cabal de humildad y autodisciplina judicial requiere la aplicación de la voluntad legislativa. (Énfasis suplido).
Siguiendo esta misma línea, nos expresamos en el caso
de Meléndez v. Tribunal Superior 34 de la manera siguiente:
En Parrilla v. Loíza Sugar Company, 49 D.P.R. 597, 600 (1936), expusimos que “La regla de estricta hermenéutica no exige ni puede justificar que se elimine mediante legislación judicial cualquier
31 Sucn. Alvarez v. Srio. de Justicia, res. el 11 de febrero de 2000, 2000 T.S.P.R. 21, 150 D.P.R.____ (2000), 2000 J.T.S. 40; Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 D.P.R. 530 (1999); Figueroa v. Díaz, 75 D.P.R. 163 (1953). 32 Alonso García v. S.L.G., res. el 6 de septiembre de 2001, 2001 T.S.P.R. 126, 155 D.P.R.____ (2001), 2001 J.T.S. 129; Famanina v. Corp. Azucarera de P.R., 113 D.P.R. 654 (1982). 33 76 D.P.R. 509, 521 (1954). Véase, además: Srio. del Trabajo v. G.P. Inds., Inc., res. el 17 de enero de 2001, 2001 T.S.P.R. 4, 153 D.P.R. ___ (2001), 2001 J.T.S. 7. 34 90 D.P.R. 656, 661-662 (1964); Véase, además: Martínez v. Rodríguez res. el 13 de agosto de 2003, 2003 T.S.P.R. 134, 160 D.P.R. __ (2003), 2003 J.T.S. 134. CT-2003-002 20
parte de una ley, no importa cuál pueda ser la opinión del tribunal respecto a la conveniencia de la misma”. Creemos justificado añadir que cuando los términos de un estatuto son claros y susceptibles de una interpretación inequívoca según el significado común y corriente de sus palabras y su construcción gramatical, bajo la misma regla tampoco debemos intercalar palabras ni suplir omisiones al interpretario [sic].
El principio de deferencia a la voluntad legislativa es
tal que una omisión por inadvertencia del legislador no
puede ser curada mediante fiat judicial. La doctrina del
casus omissus, nos lo impide. Sobre ese particular Bernier
y Cuevas Segarra expresan lo siguiente35:
Es una regla de hermenéutica legal que las omisiones del legislador no pueden ser curadas por los tribunales. Esa es la regla general tal como es expuesta corrientemente por los tribunales y se refiere a los casos en que el lenguaje del estatuto ha omitido algo que tampoco está dentro del propósito del mismo, pero que es claro de su lectura integral que fue omitido por inadvertencia. La razón de la regla es que el tribunal sólo interpreta y no legisla.
La regla se ha expresado en la siguiente forma: Al interpretar un estatuto, la intención legislativa debe ser buscada en el lenguaje usado en él con la ayuda que permiten las reglas de hermenéutica legal. Pero un lenguaje nuevo o una disposición enteramente nueva no se puede leer en el en el estatuto para darle un significado que no está incluido en él. Aunque el tribunal puede interpretar frases oscuras y dudosas para darle efecto a la presunta intención del legislador y llevar a cabo los propósitos de la ley; no se puede por interpretación curar 35 R.E. Bernier y J. A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da. ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Cap. 47, pág. 311. CT-2003-002 21
un casus omissus, no importa lo justo y deseable que pueda parecer. Meléndez v. Tribunal Superior, 90 D.P.R. 656, 662 (1964) (Ramírez). (Énfasis nuestro).
Al descargar nuestra función de interpretar una disposición
particular de un estatuto los tribunales debemos siempre
considerar cuáles fueron los propósitos perseguidos por la
Asamblea Legislativa al aprobarlo, de manera que nuestra
interpretación asegure la efectividad de la intención que
lo anima. 36 Todo acto legislativo persigue un propósito,
trata de corregir un mal, alterar una situación existente,
complementar una reglamentación vigente, fomentar algún
bien específico o bienestar en general, reconocer o
proteger un derecho, crear una política pública o formular
un plan de gobierno, entre otros. En el proceso de
encontrar el significado de una ley que logre los
propósitos del legislador la interpretación debe hacerse
con fines socialmente útiles.37
La letra del referido estatuto claramente dispone que
por virtud del mismo se creó una corporación pública, como
instrumentalidad del E.L.A., con personalidad jurídica,
independiente y separada de cualquier otra entidad,
agencia, departamento o instrumentalidad del Gobierno de
Puerto Rico. Puntualiza que tal independencia le permitirá
36 Irizarry v. J&J Cons. Prods., Co., Inc., res. el 27 de enero de 2000, 2000 T.S.P.R. 15, 150 D.P.R._____ (2000), 2000 J.T.S. 27; Dorante v. Wrangler of P.R., 145 D.P.R. 408 (1998); Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991). 37 Pueblo v. Zayas Rodríguez, supra. CT-2003-002 22
a esa corporación pública ofrecer sus servicios de una
manera más eficiente y adecuada. Define la naturaleza de
su difusión pública, como propósito programático y
operacional, como uno de carácter educativo, cultural y
patrimonial del Pueblo de Puerto Rico, y que deberá mantener
la operación de sus emisoras de radio y televisión como foro
público para la libre expresión sobre esos temas. Para ello
le concede todos los poderes necesarios y convenientes para
llevar a cabo y realizar tales propósitos. Le permite
hacer, formalizar y otorgar contratos en el ejercicio de sus
poderes y funciones. Para ello puede nombrar y contratar
funcionarios y empleados y realizar todos los actos
necesarios o convenientes para llevar a cabo esas funciones.
Podrá, además, otorgar contratos de servicios profesionales
o de expertos, obtenibles en el mercado abierto en la forma
usual de la práctica comercial. La garantía dispuesta para
que la Corporación pueda alcanzar los referidos propósitos
reside en la concesión de una autonomía operacional y
funcional genuina, elemento que considera necesario para
ofrecer una difusión pública conforme a las disposiciones y
limitaciones legales que le asisten y regulan. Tal
ejercicio se habrá de guiar por una política de excelencia,
objetividad y balance en todo lo que fuere de naturaleza
controversial. El estatuto prohibe a cualquier persona
ejercer presión o influencia indebida en los representantes
de dicha entidad corporativa. Le manda y le exige a su
Junta de Directores el proteger la credibilidad de la CT-2003-002 23
Corporación y el evitar intervenciones no apropiadas, para
de esa forma preservar la integridad de su responsabilidad
institucional con la autonomía de sus funciones. Dispone,
para ello, que su Junta de Directores estará integrada de
once (11) miembros; tres (3) miembros ex officio 38 ; y ocho
(8) miembros no ex officio. Éstos últimos habrán de ser
nombrados por el Gobernador(a) de Puerto Rico con el consejo
y consentimiento del Senado, por un término fijo. Los tres
(3) miembros ex officio son el Secretario de Educación, el
Presidente de la Universidad de Puerto Rico y el Director
Ejecutivo del Instituto de Cultura Puertorriqueña. Los
demás ocho (8) miembros no ex officio son ciudadanos
provenientes del sector privado, y por lo menos tres (3)
deberán ser personas de comprobado interés, conocimiento y
experiencia en educación, cultura, artes, ciencias o
comunicaciones en los medios de radio y televisión. Los
miembros ex officio pueden ser removidos de la Junta por el
Gobernador(a) de turno a su discreción. Los miembros no ex
officio sólo pueden ser removidos de sus puestos por justa
causa.
La Ley Número 216, supra, persigue un propósito
específico, fomenta un bien general y a la misma vez protege
derechos individuales. Persigue el propósito específico de
establecer un medio de comunicación por radio y televisión,
38 Por virtud de su cargo; definición obtenida del diccionario de: I. Rivera García, Diccionario de Términos Jurídicos, Orford, New Hampshire, Equity Publishing, 1976, pág. 370. CT-2003-002 24
del Pueblo de Puerto Rico, como foro público para la libre
expresión de la ciudadanía, y para la difusión de la
formulación de política pública del gobierno sobre las áreas
de educación y cultura, entre otros. Fomenta el bienestar
general a través del principio de autonomía funcional y
operacional de la Corporación pues persigue el
funcionamiento armonioso de la democracia constitucional que
vivimos los puertorriqueños al permitir que sus ciudadanos
utilicen tal foro público mediante el pago de tarifas
razonables, para expresarse libremente sin intervención y
dirigismo del gobierno de turno, y a estar adecuada y
objetivamente informados de los asuntos comprendidos en la
política pública formulada por el Gobierno en las áreas de
educación y cultura, entre otros. Protege los derechos
individuales de los ciudadanos al permitirles participar en
uso de su libertad de expresión en los procesos de
formulación de opinión pública, sobre los referidos temas,
que están irremediablemente atados y relacionados a la
democracia que vive Puerto Rico y a sus derechos
democráticos.
SEPARACIÓN TRIPARTITA DE PODERES
El Artículo I, Sección 2 de la Constitución de Puerto
Rico39 dispone lo siguiente:
39 Constitución del E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1, ed. 1999, pág. 256. CT-2003-002 25
Forma de gobierno
El gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico. (Énfasis suplido).
El Artículo III, Sección 1 de la Constitución de Puerto
Rico40 dispone lo siguiente:
Asamblea Legislativa
El Poder Legislativo se ejercerá por una Asamblea Legislativa, que se compondrá de dos Cámaras-el Senado y la Cámara de Representantes-cuyos miembros serán elegidos por votación directa en cada elección general. (Énfasis suplido).
El Artículo IV, Sección 1 de la Constitución de Puerto
Rico41 dispone lo siguiente:
Gobernador
El Poder Ejecutivo se ejercerá por un Gobernador, quien será elegido por voto directo en cada elección general. (Énfasis suplido).
El Artículo V, Sección 1 de la Constitución de Puerto
Rico42 dispone lo siguiente:
Poder judicial; Tribunal Supremo; otros tribunales
El Poder Judicial de Puerto Rico se ejercerá por un Tribunal Supremo, y
40 Íd., pág. 365.
41 Íd., pág. 384.
42 Íd., pág. 393. CT-2003-002 26
por aquellos otros tribunales que se establezcan por ley. (Énfasis suplido).
La Convención Constituyente de Puerto Rico se inspiró
durante el proceso de redacción de nuestra Constitución en
los principios de la Constitución de Estados Unidos. Surge
de su diario de sesiones lo siguiente:
Nuestra Constitución debe expresar nuestro entendido de la democracia, coincidente con el desarrollo histórico de este sistema de vida y gobierno en los más avanzados países de Occidente.
... que consideramos factores determinantes en nuestra vida colectiva nuestra adhesión a los principios de la Constitución de los Estados Unidos, de cuya ciudadanía estamos investidos;...
Nuestra constitución debe expresar nuestro entendido de la democracia, de los Estados Unidos. Nuestra constitución y nuestras leyes se inspiran en los principios de la Constitución federal, a la que hemos jurado colectivamente fidelidad y respeto al recibir y aceptar la 43 ciudadanía americana. (Énfasis suplido).
La limitación del poder político constituye un
principio, desarrollado por la teoría política liberal. Su
instrumento fundamental es la distribución del poder. La
libertad es el resultado de la efectiva limitación del poder
gubernamental sobre el individuo mediante un sistema donde
“el poder frene al poder”. Por ello es necesario distribuir
el poder entre diversos organismos de gobierno que se sirven
43 4 Diario de Sesiones de la Convención 2557 (1961). CT-2003-002 27
mutuamente de contrapesos evitando de esa forma la
concentración de poder gubernamental que pueda
poner en peligro precisamente la libertad individual. 44 La
organización interna de nuestro gobierno mediante la
aprobación de nuestra Constitución está estructurada sobre
una división tripartita de los poderes gubernamentales, cuyo
fin principal es, en síntesis, asegurar la libertad del
individuo contra la opresión del gobierno. El principio de
la separación de poderes se adoptó por nuestra
Asamblea Constituyente con el fin de impedir que se
ejercitara un poder arbitrario. No creemos que tuvo el
propósito de evitar las fricciones, pero sí salvar al
pueblo de la autocracia, disponiendo la forma de resolver
las controversias emergentes de la fricción inevitable e
incidental a la distribución de los poderes gubernamentales
entre las tres ramas de gobierno.
Unos años antes de la aprobación y vigencia de la
Constitución de Puerto Rico expresamos en Banco Popular,
Liquidador v. Corte45 lo siguiente:
No se puede negar que el amplio principio de la separación de poderes ha sido un factor vital en la conservación de nuestras libertades desde su adopción por los Padres de la Patria (Founding Fathers). Pero algunas veces han surgido dificultades debido a la confusión de pensamiento en cuanto a dos problemas causados por el hecho de la
44 R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Universidad Interamericana de Puerto Rico, 1997, Vol. I, pág. 571. 45 63 D.P.R. 66, 71-72 (1944). CT-2003-002 28
existencia de ramas gubernamentales separadas pero de igual calibre.
En primer lugar, muchos han pasado por alto el hecho de que la separación absoluta nunca ha existido y nunca se pretendió que existiera. En verdad, Madison escribió en El Federalista que algunos se oponían a la Constitución por la única razón de que no disponía para una verdadera separación de poderes. Pero, como observó Madison, la frase “separación de poderes” es cierta sólo en parte. Nunca se pretendió que cada una de las ramas gubernamentales funcionara en un vacío, completamente independiente y alejada de las otras. Más bien lo que la Constitución protegía fué [sic] descrito como sigue: ”La acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en las mismas manos, bien de una, algunas o muchas personas, y ya sea por herencia, nombramiento propio o electivo, puede declararse con razón que es la definición exacta de la tiranía.” .(El Federalista (editado por Lodge), pág. 300-bastardillas nuestras.) En verdad se ha sugerido que la confusión engendrada por el uso de la frase “separación de poderes,” puede disiparse describiendo el principio como la “separación de funciones últimas”. (Herwitz y Mulligan, The Legislative Investigating Committee, 33 Col. L. Rev. 1,7.) Sea ello como fuere, a los tribunales les concierne más el significado legal y de hecho del principio en vez de una selección entre breves descripciones competidoras. Y no se puede afirmar con demasiado énfasis que las ramas gubernamentales están tan interrelacionadas en sus funciones como son independientes entre sí. En la frase de Madison, los poderes gubernamentales han sido mezclados en vez de separarse. Sostenía que se exigía solamente un grado de separación y que este grado sólo se podía asegurar relacionando y mezclando las ramas. Beard, en La República, pág. 190, CT-2003-002 29
describe la intervención y balance (checks and balances) que de ello resulta como una clase de equilibrio dinámico. (Énfasis suplido).
En Hernández Agosto v. López Nieves 46 expresamos lo
siguiente:
No es hasta 1952 que se consagra formalmente en la Constitución del Estado Libre Asociado (Art. I, Sec. 2) la existencia de tres poderes, subordinados todos por igual a la soberanía del Pueblo de Puerto Rico. “Separación de poderes”, explicaba el Lic. Víctor Gutiérrez Franqui en la Asamblea Constituyente, al rechazar la insinuación de que una rama del gobierno podría predominar sobre las otras en toda circunstancia, “es que cada rama del gobierno se ajuste a bregar con aquellos aspectos de la organización política que son de su incumbencia”. 1 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 591 (1951). El énfasis recayó, como es natural, en la separación, mas no en la independencia absoluta de los poderes entre sí. Lo segundo hubiese creado tres departamentos estancos, con libertad cada cual, por ejemplo, para interpretar a su modo la Constitución del país. El concepto de la independencia absoluta, sin más, es claramente antagónico al sistema de pesos y contrapesos que ilustra la Constitución de Estados Unidos. Una enmienda propuesta para que la Constitución del Estado Libre Asociado exigiese tal independencia absoluta fue derrotada sin mayor discusión. 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1918-1919 (1952).
La naturaleza e importancia de la doctrina de la separación de poderes ha sido objeto de análisis por este Tribunal o varios de sus miembros en distintas ocasiones. Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407
46 114 D.P.R. 601, 619-620 (1983). CT-2003-002 30
(1982); In re Rodríguez Torres, 106 D.P.R. 698, 700 (1978); P.P.D. v. Ferré, Gobernador, 98 D.P.R. 338,429 (1970); Banco Popular, Liquidador v.
Corte, 63 D.P.R. 66 (1944). (Énfasis suplido).
Las facultades delegadas por el pueblo al Gobierno, en
virtud del principio de separación de poderes contenido en
la Constitución de Puerto Rico, se distribuyen entre las
tres (3) ramas: la Judicial, le Ejecutiva y la Legislativa.
Con este principio se persigue evitar la concentración de
poderes en una sola rama de gobierno, o el abuso de poder
por parte de una de ellas; establecer un sistema de pesos y
contra pesos que mantenga el equilibrio en el manejo del
poder y asegurar una eficiente interacción entre las tres
ramas gubernamentales. 47 El principio aludido no implica
que las diferentes ramas del Gobierno deban mantenerse
absolutamente separadas en todo momento ni que funcionen en
“el vacío independientemente de las otras”. 48 Puede existir
un grado de interrelación entre ellas, siempre y cuando se
mantenga íntegra la autoridad de cada una de ellas. Su
éxito depende de que cada una acepte y respete la autoridad
de las otras y entienda la interrelación de sus funciones.
47 Sánchez v. Secretario de Justicia res. el 28 de junio de 2002, 2002 T.S.P.R. 98, 157 D.P.R.___, (2002) J.T.S. 105; Pueblo v. Santiago Feliciano 139 D.P.R. 360, 419-420 (1995); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994); P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 611 (1988); Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 47 (1986). 48 Pueblo v. Santiago Feliciano, supra; Noriega v. Hernández, Colón, supra. CT-2003-002 31
Para ello la relación entre los poderes del Gobierno debe
ser dinámica y armoniosa.49 Para decidir si alguna
disposición estatutaria viola el principio de la separación
de poderes, debe determinarse si la limitación de facultades
que dispone concentra indebidamente el poder gubernamental
en una de las tres ramas o si disminuye la independencia de
alguna de ellas en el fiel desempeño de sus funciones.50
PODERES DEL GOBERNADOR(A) DE PUERTO RICO
El Artículo IV, Sección 4 de la Constitución de Puerto
Rico, supra, dispone lo siguiente:
Facultades y deberes del Gobernador
Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:
Cumplir y hacer cumplir las leyes.
...
Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria.
49 Pueblo v. Santiago Feliciano, supra, pág.420; Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 47. 50 Pueblo v. Santiago Feliciano, supra. CT-2003-002 32
Ser comandante en jefe de la milicia. Llamar la milicia y conocer el posse comittatus a fin de impedir o suprimir cualquier grave perturbación del orden público, rebelión o invasión.
Ejercer las otras facultades y atribuciones y cumplir los demás deberes que se le señalen por esta Constitución o por ley. (Énfasis suplido).
El Gobernador de Puerto Rico tiene la facultad para
ejercer la dirección general de la administración pública
con el claro entendimiento de que comprende la “supervisión
e inspección” de los departamentos y agencias de gobierno,
así como de las corporaciones públicas y de las entidades
autónomas creadas por ley.51
Una Orden Ejecutiva encuentra apoyo legal en la
facultad general del Primer Ejecutivo(a) de cumplir y hacer
cumplir las leyes, vigilar y supervisar la conducta oficial
de todos los funcionarios de la Rama Ejecutiva y de cuidar
que cumplan con los deberes y las obligaciones de sus cargos
a tenor con la ley. Toda Orden Ejecutiva enmarca un mandato
dirigido a los organismos gubernamentales de la Rama
Ejecutiva, a tenor con la Constitución de Puerto Rico y el
ordenamiento jurídico estatutario. No obstante, la facultad
del Gobernador(a) de Puerto Rico para emitir Ordenes
Ejecutivas no puede ejercerse en forma contraria o tener un
efecto contrario a lo dispuesto por ley. Las Ordenes
Ejecutivas, promulgadas a tenor con la autoridad concedida
al Gobernador(a) de Puerto Rico, bien sea por la
Constitución de Puerto Rico o por la Legislatura, tienen 51 Diario de Sesiones, supra, pág. 2606. CT-2003-002 33
efecto de ley. Por el contrario no tienen efecto de ley las
Ordenes Ejecutivas promulgadas por el Gobernador(a) de
Puerto Rico en ausencia de autorización concedida por la
Constitución de Puerto Rico o por estatuto.52
En la delimitación de los organismos gubernamentales de
la Rama Ejecutiva a los cuales va dirigida una Orden
Ejecutiva no debe acudirse a ésta última, como primer
recurso, cuando se quiera recabar la cooperación de las 53 corporaciones públicas. Las corporaciones públicas
generalmente ejercen sus poderes por conducto de una Junta
de Directores, que es el organismo autorizado a decidir la
acción a seguir en determinado asunto. Una Orden
Ejecutiva promulgada por el Gobernador(a) de Puerto Rico y
dirigida a una corporación pública que la ley ha dispuesto
su independencia y separación del resto de la Rama Ejecutiva
claramente conflije con la autonomía operacional y funcional
con la que el estatuto la invistió para lograr sus fines.54
Tres casos resueltos antes de la vigencia de la
Constitución de Puerto Rico el 25 de julio de 1952 giran en
torno al poder de destitución del Gobernador(a) de Puerto
52 Op. Sec. Just. Núm. 1985-5. 53 Íd. El Secretario de Justicia recomendó al Gobernador de Puerto Rico en esa ocasión que cuando el Poder Ejecutivo interese recabar la cooperación de las corporaciones públicas en determinado asunto se le envíe un memorando o carta circular donde se les exhorte para que adopten determinada medida en beneficio del orden público. 54 Íd., págs. 31-32. CT-2003-002 34
Rico. Después del 1917 cuando se aprobó la Ley Jones por el
Congreso de Estados Unidos el Poder Legislativo en Puerto
Rico continuó sujeto y limitado por la concentración del
poder del Gobernador(a) de Puerto Rico, y no a la dispersión
juiciosa de naturaleza tripartita. Puerto Rico tenía una
Rama Legislativa trunca; sin el poder de frenar eficazmente
el poder del Gobernador(a) mediante la facultad de aprobar
legislación a pesar de su veto. No puede afirmarse con
rigor histórico que nuestro ordenamiento constitucional
encarnaba en modo amplio la doctrina de la separación de
poderes. Fue con la aprobación y vigencia de nuestra
Constitución que logramos la encarnación en forma más amplia
de la garantía de la libertad individual mediante la
doctrina de la separación de poderes.55
No obstante, durante el período de 1917 al 1952, este
Tribunal frenó consistentemente el poder de destitución del
Gobernador de turno, nombrado por el Presidente de Estados
Unidos, por actuaciones contrarias a normas estatutarias
vigentes, aprobadas por la Asamblea Legislativa de Puerto
Rico, y a derechos protegidos por la Constitución de Estados
Unidos. Veamos.
En Jiménez v. Riley 56 este Tribunal le ordenó al
Gobernador de Puerto Rico de entonces, honorable E. Mont.
Riley, nombrado por el Presidente de Estados Unidos, a
restituir a su cargo a un Juez Municipal destituido por él,
55 Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 619. 56 30 D.P.R. 626 (1922). CT-2003-002 35
sin formulación y notificación de cargos y celebración de
audiencia. El Gobernador Riley destituyó al honorable
Gustavo Jiménez Sicardó, Juez municipal, mediante carta del
16 de octubre de 1921, cuyo contenido reza de la forma
... señor:
__ Tiene ésta por objeto informarle que en esta fecha le he separado a usted del cargo de Juez Municipal de San Juan, en bien del servicio del Pueblo de Puerto Rico. Dicha separación tendrá efecto inmediatamente.
De usted atentamente,
(firmado) E. Mont Reily-Gobernador.
La norma estatutaria vigente para esa época disponía
que los Jueces Municipales eran nombrados por el Gobernador
de Puerto Rico con el consejo y consentimiento del Senado
por un término de cuatro (4) años sujeto a su destitución
por el mismo funcionario, por justa causa. El Juez Jiménez
Sicardó fue nombrado con el consejo y consentimiento del
Senado, por el anterior Gobernador de Puerto Rico,
honorable Arthur Yager, para el cargo de Juez Municipal del Distrito Judicial Municipal de San Juan, Sección Primera,
por un término de cuatro(4) años. El Juez Jiménez Sicardó continuó desempeñando sus deberes oficiales hasta la fecha
en que recibió la referida carta. El Juez Jiménez Sicardó
alegó ante esta Curia que fue ilegal y arbitrariamente
privado del ejercicio de su cargo en sus derechos
inherentes sin que se le formularan cargos de ninguna CT-2003-002 36
especie, sin notificación de los mismos, ni brindarle
oportunidad para defenderse o presentar pruebas o ser
confrontado o repreguntar a los testigos utilizados en
su contra, sin justa causa y sin el debido proceso de ley,
en abierta y flagrante violación de la ley local de 1904 que
creó el cargo de Juez Municipal, enmendada en el año 1905, y
a la enmienda catorce (14) de la Constitución de Estados
Unidos.
Este Tribunal ordenó al entonces Gobernador Reily a
reponer al Juez Jiménez Sicardó en su cargo. Expresó lo
No es nuestro ánimo intervenir, ni tenemos por ahora la idea de hacer una revisión judicial de la amplia discreción que tiene el ejecutivo al considerar la cuestión de destitución y al apreciar la prueba, después de una notificación y audiencia. Dar tal notificación y la oportunidad de defenderse no es una gran molestia, ni de acuerdo con las anteriores decisiones de esta corte puede considerarse que siquiera equivale a una gran inconveniencia. Asumiendo, como lo hacemos, que existe justo motivo que sirve de base a la pretendida destitución en este caso, el cumplimiento con la ley puede aparecer que es una mera formalidad. Pero es una formalidad que una vez invocada no puede ser desatendida o ignorada. En su fin y en realidad no tiene nada de rutinario sino que es un principio vivificante de suma 57 importancia. (Énfasis suplido).
57 Íd., págs. 726,727-728. CT-2003-002 37
En Romero Moreno v. Gore, Gobernador 58 se resolvió que
un ingeniero de la Comisión de Servicio Público que ocupaba
una plaza dentro del Servicio Civil Clasificado no podía ser
separado o despedido, salvo por causa justificada, previa
formulación de cargos y oportunidad de ser oído. Concluyó
este Tribunal que el honorable Robert H. Gore, entonces
Gobernador de Puerto Rico, nombrado por el Presidente de
Estados Unidos, había despedido a dicho funcionario en forma
arbitraria, por razones políticas.
El señor Antonio Romero Moreno pertenecía al Servicio
Civil de Puerto Rico desde el 10 de septiembre de 1917, que
estaba comprendido en el servicio clasificado por
nombramiento de ingeniero, extendido por la Comisión de
Servicio Público el 1 de julio de 1921. Dicho cargo estaba
autorizado y provisto por estatuto por la Asamblea
Legislativa de Puerto Rico. El 18 de octubre de 1933 el
señor Romero Moreno recibió una carta que reza de la forma
“Sr. Antonio S. Romero, Ingeniero,
Comisión de Servicio Público, San Juan, P.R.
Estimado Sr. Romero:
El Gobernador de Puerto Rico ha dirigido al Presidente de la Comisión de Servicio Público con fecha 16 del corriente una carta que dice así:
Estoy interesado en reducir en todo lo posible cualquiera y todo gasto que no sea absolutamente esencial para el
58 46 D.P.R. 408 (1934). CT-2003-002 38
desenvolvimiento adecuado de los negocios gubernativos.
Como cuestión de economía administrativa considero necesario abolir los cargos de ingenieros de la Comisión de Servicio Público y en lo sucesivo esta labor será realizada por ingenieros del Departamento del Interior.
Por consiguiente queda usted notificado de que para tener efecto en noviembre primero todo trabajo de ingeniería requerido por la Comisión de Servicio Público será asignado al Departamento del Interior, eliminando de esta suerte la necesidad de emplear ingenieros por la Comisión de Servicio Público y por la presente se le ordena eliminar en esa fecha los siguientes cargos en el presupuesto de la Comisión de Servicio Público:
1 ingeniero--------------------$3,800
1 ingeniero(electricista)-------2,700.
Como es usted uno de los ingenieros mencionados en dicha carta, sirve ésta para notificarle que en y después de noviembre primero su cargo quedará abolido y sus servicios no se requerirán por más tiempo. Véome obligado a esto cumpliendo las instrucciones contenidas en la carta del Gobernador arriba transcrita.
Atentamente,
(Fdo.)Eugenio D. Delgado, Presidente Pro-Tempore.”59
El señor Romero Moreno alegó ante este Tribunal que la
acción y medida adoptada por el Gobernador Gore aboliendo el
cargo que él ocupaba en la Comisión de Servicio Público
montaba a su destitución y separación del mismo, y respondía
a un plan preconcebido, preanunciado públicamente y puesto
59 Íd., págs. 410-411. CT-2003-002 39
en práctica más tarde por el referido funcionario de
destituir de sus cargos a todos los funcionarios y empleados
que pertenecen al partido político del cual él era miembro.
Resolvimos que cuando el Gobernador de Puerto Rico actuaba
dentro de sus atribuciones estaba fuera del alcance de los
tribunales. No obstante, cuando violaba las disposiciones
de una ley e infringía derechos privados, estaba sujeto a
remedios judiciales al igual que cualquier otra persona.
Ordenamos la reposición del señor Romero Moreno a su cargo,
y expresamos lo siguiente:
Se atribuye por último al Gobernador un plan preconcebido de destituir a todos los funcionarios y empleados pertenecientes al partido del cual es miembro el peticionario, quien está afiliado al Partido Liberal. Es un hecho admitido por las partes que el Sr. Romero pertenece al Servicio Civil Clasificado. De acuerdo con la sección 6 de la Ley de Servicio Civil, aprobada en 1931, el peticionario únicamente puede ser separado de su cargo de conformidad con lo dispuesto en la ley. Ninguna persona que ocupe una plaza o destino en el Servicio Civil Clasificado será separado o despedido, salvo por causas justificadas y previa formulación de cargos, y no antes de dársele oportunidad para ser oído en defensa propia. La ley dispone la reposición de un funcionario o empleado separado en caso de que previa audiencia, resultare que la separación se debió a razones de orden político o religioso.
El inciso 18 de la sección 2ª. de nuestra Carta Orgánica dispone que no exigirá como condición para desempeñar cualquier cargo o posición de confianza en el Gobierno de Puerto Rico, ningún otro requisito político o religioso que un juramento de defender la Constitución de los Estados Unidos y las leyes de Puerto Rico. CT-2003-002 40
En vista de la prueba practicada, que no ha sido contradicha, dudamos mucho de que el Gobernador Robert H. Gore decretara la abolición del cargo del peticionario por razones de economía. En la conferencia en que el Gobernador Gore solicitó del Sr. Muñoz que pidiese la renuncia a Romero no surge el argumento de la economía. En la entrevista celebrada con el Sr. Delgado el Gobernador se extraña de que no se le haya pedido la renuncia a Romero y ratifica su propósito de que así se haga, sin mencionar al otro ingeniero cuyo cargo aparece también abolido en la carta posterior del Gobernador. En ninguna de estas conferencias se habla de abolir cargo alguno. Siempre se insiste en la renuncia. La razón económica no se menciona en ningún sentido. Por el contrario, cuando el Gobernador habla con el Sr. Muñoz, le dice que en la comisión hay dos ingenieros liberales y quiere que no haya uno que sea liberal, e inmediatamente urge que se le pida la renuncia al Sr. Romero. En ningún momento el demandado Robert H. Gore habla de abolir los cargos de ingenieros de la Comisión. Su atención está fija en Romero. Es en la carta dirigida al Presidente de la Comisión de Servicio Público donde surge por primera vez el argumento de la economía. En esta carta el Gobernador silencia la idea de la renuncia y adopta la medida radical de abolir los cargos de ingenieros de la Comisión. Si el elemento de la economía hubiese jugado algún papel en la actuación del Gobernador, es natural que se hubiese manifestado en alguna de estas entrevistas que precedieron a la carta en cuestión. Por el contrario, lejos de surgir la razón económica como elemento básico de la conducta del Gobernador, se solicita y se insiste exclusivamente en la renuncia del Sr. Romero. No creemos que el Gobernador se basara en ninguna medida de interés público para decretar la abolición del cargo del peticionario. CT-2003-002 41
La evidencia aportada tiende a demostrar que el Gobernador actuó en este caso movido por razones de índole política y no de carácter económico y que no medió buena fe al decretarse la abolición del cargo del peticionario. (Énfasis suplido).60
En Abella Blanco v. Piñero, Gobernador 61 determinamos
que aunque el honorable Rexford Guy Tugwell, Gobernador de
Puerto Rico, nombrado por el Presidente de Estados Unidos,
destituyó al licenciado Luis Abella Blanco, Registrador de
la Propiedad, Sección de Caguas de su cargo, mediante
formulación de cargos y celebración de una audiencia, no
había cumplido con las disposiciones de una ley especial que
especificaba la razón o motivo por la que dichos
funcionarios podían ser destituidos. Allí expresamos lo
...sostuvo el Registrador en la corte a quo y arguye en este Tribunal, que el Gobernador carece de facultad para destituirlo en el presente caso, e invoca las secciones 28 y 30 de la citada Ley que dicen:
“Sección 28.-A los Registradores de la Propiedad convictos de haber violado en todo o en parte las disposiciones de esta Ley les será impuesta una multa de $100 (cien dollars) a $200 (doscientos dollars) por la primera infracción, de $200 (doscientos dollars) a $500 (quinientos dollars) por la segunda y se les separará de su cargo si cometen una tercera”.
“Sección 30.-El Gobernador de Puerto Rico ordenará la separación de cualquier Registrador que con arreglo a las disposiciones de la presente se haya 60 Íd., págs. 423-424,427-428. 61 66 D.P.R. 690 (1946). CT-2003-002 42
hecho acreedor a ser separado de su cargo.” (Bastardillas nuestras).
El Gobernador acepta que si él hubiera seguido el procedimiento prescrito en la Ley Asignando Sueldos a los Registradores y para otros fines, no hubiera podido destituir al Registrador hasta que no existiera la tercer convicción; pero arguye que independientemente de esa ley especial, puede destituirlo de conformidad con el art. 53 del Código Político, siempre que se formule cargos y le dé oportunidad de ser oído en su defensa.
La Ley Asignando Sueldos a los Registradores, etc. es de carácter especial y trata exclusivamente de los registradores de la propiedad. En su art. 28 esa Ley, como hemos visto, expresamente prescribe el castigo que puede imponerse por infracción a la misma. Esas y no otras, son las únicas penas prescritas por el legislador para tales casos. Es claro que el Gobernador no puede seguir a su antojo el procedimiento que siguió en este caso y de ese modo convertir en letra muerta las disposiciones de la ley especial. Mientras esa ley esté en vigor, los registradores tienen derecho a no ser destituídos por violación a la misma, a menos que hayan sido convictos de una tercera infracción.
El art. 53 del Código Político es una ley de carácter general y existiendo una de carácter especial aplicable a los registradores, éstos no deben considerarse comprendidos dentro de la ley general cuando infrinjan las disposiciones de la ley especial. De igual modo es inaplicable el citado art. 53 a aquellos funcionario para cuya remoción se ha provisto por ley un procedimiento especial.
La contención del Gobernador de que su facultad para destituir al apelante surge también del art. 308 de la Ley Hipotecaria, es claramente insostenible. El art. 308, como todos CT-2003-002 43
los comprendidos en el Título X de la Ley Hipotecaria-que comprende los artículos 297 al 312, inclusive- ha sido sustituído por la Ley Asignando Sueldos a los Registradores y para otros fines, y por consiguiente no está en vigor.
Sin prejuzgar los méritos del caso, e imputándose al peticionario una primera infracción a la Ley Asignando Sueldos a los Registradores, etc. sin haberse seguido el procedimiento prescrito por dicha ley, procede revocar la sentencia apelada y en su lugar dictar la que debió haber dictado la corte inferior, es decir, expedir un auto perentorio de mandamus dirigido al Hon. Jesús T. Piñero, Gobernador de Puerto Rico, como sucesor de Rexford G.Tugwell, ordenándole que en su expresado carácter de Gobernador de Puerto Rico proceda a reponer a Luis Abella Blanco en el cargo de Registrador de la Propiedad de Caguas con efecto retroactivo al 17 de agosto de 1945, fecha en que fué [sic] suspendido de empleo y sueldo, y que se sirva además ordenar el pago de sus sueldos devengados desde la fecha de su suspensión de empleo y sueldo a razón de $3,500 anuales.62 (Énfasis suplido).
En Puerto Rico no existe un precedente claro dispuesto
por esta Curia en su jurisprudencia que nos permita
apoyarnos para contestar en forma directa y específica la
interrogante que nos dirige la Corte de Distrito de los
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico a través del
referido recurso de certificación interjurisdiccional. No
obstante, nuestra Asamblea Constituyente utilizó como
modelo la Constitución de Estados Unidos. El Tribunal
Supremo de Estados Unidos ha emitido amplia jurisprudencia
62 Íd., págs. 691-693. CT-2003-002 44
interpretando la cláusula contenida en la Constitución de
Estados Unidos, similar a la contenida en el Artículo IV,
Sección 4 de la nuestra.
El Artículo II Sección 1 y Sección 2 de la Constitución
de Estados Unidos63 dispone lo siguiente:
Sección 1. El Poder Ejecutivo residirá en el Presidente de los Estados Unidos de América. ...
Sección 2. El presidente será jefe supremo del ejército y de la armada de los Estados Unidos, así como de la milicia de los distintos estados cuando ésta fuere llamada al servicio activo de la Nación.
Con el consejo y consentimiento del Senado tendrá poder para celebrar tratados, siempre que en ellos concurran las dos terceras partes de los senadores presentes. Asimismo, con el consejo y consentimiento del Senado, nombrará embajadores, otros ministros y cónsules públicos, los jueces del Tribunal Supremo y todos los demás funcionarios de los Estados Unidos cuyos cargos se establezcan por ley y cuyos nombramientos esta Constitución no prescriba. Pero el Congreso podrá por ley, confiar el nombramiento de aquellos funcionarios subalternos que creyere prudente, al presidente únicamente, a los tribunales de justicia o a los jefes de departamento.
El presidente tendrá poder para cubrir todas las vacantes que ocurrieran durante el receso del Senado, extendiendo nombramientos que expirarán al finalizar la próxima sesión del Senado. (Énfasis suplido).
63 Constitución de Estados Unidos, L.P.R.A. Tomo 1, ed. 1999, págs. 170-172. CT-2003-002 45
En Myers v. United States 64 el Tribunal Supremo de
Estados Unidos resolvió el 25 de octubre de 1926 que el
Congreso no podía privar al Presidente de su poder para
destituir a un funcionario de la Rama Ejecutiva nombrado por
el Primer Ejecutivo. Concluyó que el poder de destitución
es tan parte del Poder Ejecutivo como el poder de
nombramiento. Apoyó tal conclusión en la obligación del
Presidente “de hacer cumplir las leyes”. En Myers, supra,
la Opinión del Tribunal fue suscrita por el honorable
William Taft, Juez Presidente del Tribunal Supremo de
Estados Unidos, quien había sido previamente Presidente de
Estados Unidos. Expresó en su Opinión el Juez Presidente,
señor Taft, sin que los hechos del caso lo requirieran, que
el Presidente de Estados Unidos tenía poder inherente para
destituir aún a aquellos funcionarios que ejercieran
funciones cuasijudiciales. La decisión de Myers, supra,
fue interpretada por muchas personas en el sentido de que
facultaba al Presidente a destituir funcionarios
independientemente del tipo de funciones que ejerciera y de
las restricciones que el Congreso pudiera imponerle.65
El señor Frank S. Myers fue nombrado el 21 de julio de
1917 por el Presidente de Estados Unidos con el consejo y
consentimiento del Senado para ocupar el puesto de
64 272 U.S. 52 (1926). 65 R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Universidad Interamericana de Puerto Rico, 1997, Vol. I, pág. 602. CT-2003-002 46
“postmaster” de primera clase en Portland, Or., por el
término de cuatro (4) años. El 20 de enero de 1920 la
renuncia del señor Myers fue solicitada. Éste se negó a
renunciar. El 2 de febrero de 1920 el señor Myers fue
removido de su puesto mediante orden del “Postmaster
General” actuando en representación y bajo la autoridad del
Presidente de Estados Unidos. El estatuto que regulaba para
esa época la mencionada situación disponía que los
“postmasters” de primera, segunda y tercera clase debían ser
nombrados y removidos por el Presidente de Estados Unidos
con el consejo y consentimiento del Senado. El Senado de
Estados Unidos no había consentido a la remoción del señor
Myers de su puesto durante su término de cuatro (4) años.
Por tal motivo el señor Myers solicitó del Tribunal que
ordenara el pago de su salario por el remanente del término
de cuatro(4) años. El Poder Ejecutivo arguyó que el
requisito estatutario que exigía el consejo y el
consentimiento del Senado para la remoción de un funcionario
ejecutivo era inválido porque bajo el Artículo II de la
Constitución de Estados Unidos, supra, el poder de remoción
del Presidente de los funcionarios del ejecutivo nombrados
por él, con el consejo y consentimiento del Senado, es total
y completo, sin necesidad del consentimiento del Senado. El
Tribunal Supremo de Estados Unidos concluyó que la
disposición estatutaria aprobada por el Congreso que
restringía el poder del Presidente de remoción de los
“postmasters” de primera clase, al sujetar CT-2003-002 47
tal poder al consejo y consentimiento del Senado, era
inválida por ser violatoria al Artículo II de la
Constitución de Estados Unidos, supra.
Nueve (9) años más tarde el Tribunal Supremo de Estados
Unidos restringió considerablemente el alcance de Myers v.
United States, supra. El 27 de mayo de 1935 en el caso de
Humphrey’s Ek´r v. United States, 66 el más Alto Foro limitó
lo resuelto en Myers, supra, a aquellos casos en que
estuviesen involucrados “funcionarios puramente ejecutivos”
y rechazó explícitamente lo allí expresado sobre los cuerpos
de naturaleza cuasijudicial.67
En 1933 el Presidente Franklin Delano Roosevelt
destituyó a un miembro del Federal Trade Commission alegando
la necesidad de que dicho organismo estuviera integrado por
personas de su “propia selección” que disfrutaran de su
“plena confianza”. El Federal Trade Commission estaba
investido de amplios poderes cuasilegislativos y
cuasijudiciales. La ley habilitadora del referido
organismo dispuso que sus miembros servirían a término y que
sólo podrían ser destituidos por las razones allí
enumeradas. Destacó el Tribunal Supremo de Estados Unidos
que al crear el Federal Trade Commission el Congreso había
querido crear un organismo “independiente de la autoridad
ejecutiva”, excepto en la designación de sus miembros.
Expresó, sobre este asunto, lo siguiente: “The
66 295 U.S. 602 (1935). 67 Serrano Geyls, op.cit., pág. 606. CT-2003-002 48
Authority of Congress, in creating quasi-legislative or
quasi-judicial agencies, to require them to act in discharge
of their duties independently of executive control cannot
well be doubted; and that authority includes, as an
appropiate [sic] incident, power to fix the period during
which they shall continue in office, and to forbid their
removal except for cause in the meantime”. 68 (Énfasis
suplido).
La Convención Constituyente de Puerto Rico consideró
al redactar el Artículo IV, sección 4 de la Constitución de
Puerto Rico, supra, los casos de Myers, supra, y de
Humphrey’s Executor, supra, resueltos por el Tribunal
Supremo de Estados Unidos. La intención de nuestra
Asamblea Constituyente, sobre ese extremo, que emana del
Diario de Sesiones, reza de la forma siguiente:
La primera controversia judicial que surge en torno al problema, surge cuando un presidente de los Estados Unidos destituye a un administrador de correos. Este lleva su caso a las cortes, y es finalmente resuelto por el Tribunal Supremo de los Estados, por resolución de su juez presidente entonces, señor Taft; y [éste es el caso] que se conoce en la jurisprudencia sobre este particular, como el caso Myers . El caso Myers sostuvo que la Constitución de los Estados Unidos, al concederle al Presidente la facultad de nombramiento, le concedió como ingrediente indispensable de esa facultad, la facultad de destitución en cualquier momento; y que ninguna disposición del Congreso de los Estados Unidos podía fijarle término a un funcionario del [poder] ejecutivo que fuese válido, contra la facultad 68 Íd., págs. 607-608. CT-2003-002 49
absoluta del [jefe] ejecutivo de removerlo en cualquier momento.
La decisión al caso de Myers, que fue bastante criticada por los comentaristas, subsistió, sin embargo, hasta el año 1935 en que se produce la segunda decisión judicial sobre el problema; cuando el Presidente Franklin D. Roosevelt destituyó por carta al Presidente de la Federal Trade Commission. El cargo de Presidente del Federal Trade Commission, había sido creado mediante estatuto, y se le había fijado un término de 7 años. Al poco tiempo de estar el Presidente Roosevelt en Casa Blanca, tuvo una controversia con Mr. Humphreys, que era el Presidente del Federal Trade Commission. Como resultado de esa controversia, el Presidente Roosevelt le escribió una carta diciéndole que era evidente que sus ideas y política pública en materia de comercio no coincidían, y que toda vez que él era el jefe del [poder] ejecutivo le suplicaba le enviase su renuncia. El Presidente de la Comisión, se negó a enviar la renuncia, y al día siguiente el Presidente Roosevelt le escribió una carta separándolo del cargo.
Así fue que la situación llegó a la corte, y es en esa fecha en que se modifica la regla absoluta, en el caso de Myers, y se decide que la Constitución de los Estados Unidos, al guardar silencio sobre el término de duración de los cargos de los miembros del Gabinete, y al no autorizar específicamente al Congreso para legislar sobre la materia, había procedido sobre la base, de que siendo esos cargos de naturaleza tal que pertenecían a la rama ejecutiva, en su propia esencia, el poder del Presidente de nombrar y destituir en esos cargos era absoluto; y que en eso se confirmaba la doctrina del caso de Myers.
Pero señaló el caso de Humphreys que la regla no es así, cuando se trata CT-2003-002 50
de nombramientos que el Presidente hace, pero que, en primer lugar, no son de la esencia misma del poder ejecutivo, o son nombramientos que hace para personas que desempeñan funciones en una de las otras dos ramas de gobierno. Bien sea en la rama legislativa, o en la rama judicial, o en los organismos de carácter cuasi judicial. O sea, que la facultad del Presidente de los Estados Unidos para nombrar una persona en la rama 69 legislativa, que le fuera señalada por ley, tiene que regirse con todas las limitaciones que la ley le imponga. Y si le impone un término de tiempo, ese término de tiempo es superior al poder del [jefe] ejecutivo al hacer la designación.
Si la ley le concede al Presidente de los Estados Unidos la facultad de hacer un nombramiento de carácter judicial, o para una junta u organismo de carácter cuasi judicial, y le fija un término, entonces el término es obligatorio para el Presidente, y no pude disponer del cargo sin sujeción a lo que la ley disponga en cuanto al término. Que donde es claro, que el Congreso no puede intervenir para fijarle términos de duración a los cargos, es en relación con aquellos, que por ser de naturaleza esencialmente de la rama judicial la constitución no les dispuso término, y, por consecuencia, el poder de remover estaba implícito en la facultad de nombrar.
Señor Presidente y compañeros delegados: El propósito de esta enmienda que tengo ahora el honor de proponerles, es sencillamente que adoptemos la manera de bregar con el asunto que establece la Constitución de los Estados Unidos, con la interpretación judicial de la misma en la forma en que la hemos expuesto.
69 Probablemente debe leer “ejecutiva”; 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2270 (1961). CT-2003-002 51
En otras palabras: Que meramente consignamos la facultad del Gobernador para nombrar los secretarios de gobierno. Dejamos establecido también en otra parte de esta constitución, que los secretarios de gobierno asistirán al Gobernador en el desempeño y en el ejercicio del poder ejecutivo. Y que, en cuanto a los departamentos de gobierno, meramente consignemos la facultad de la Asamblea Legislativa para crear, consolidar, reorganizar y determinar las funciones de los departamentos. Y que, nada digamos en cuanto al poder para determinar las funciones y el término de duración de los cargos de los secretarios propiamente dichos, adoptando así la doctrina de la Constitución de los Estados Unidos que acabo de exponer ante ustedes.
Sr. REYES DELGADO: Para una pregunta. Vuestra explicación de lo que provee la Constitución de los Estados Unidos y cómo ha sido interpretada, a mi juicio ha estado tan sencillamente expuesta, que hasta un mocetón de octavo grado la entiende. Ahora, yo quisiera oir a Su Señoría sobre la bondad de ese sistema para determinar si en efecto conviene adoptarlo en Puerto Rico.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Bueno, en primer lugar quiero recordar que empecé mis palabras diciendo que todo este estudio en torno a este problema, surgió cuando al leer este lenguaje, nos dimos cuenta de que según estaba esto aquí, y establecido en otro sitio el poder de la Asamblea Legislativa para aprobar leyes por encima del veto del Gobernador, claramente la constitución permitía la posibilidad de que una asamblea legislativa estuviera cambiándole el término a los secretarios del gobierno, reduciéndoselos, aumentándoselos, y en esa forma interviniendo con la creación y organización del departamento ejecutivo del gobierno. CT-2003-002 52
Claro que no debemos, y creo que es función nuestra, escribir una constitución siempre a base de los conflictos que puedan existir entre los distintos poderes del gobierno. Nosotros estamos escribiendo una constitución que cuando ha de funcionar, será a base de la armonía y la cooperación entre los distintos departamentos del gobierno, a eso se debe propender, y en eso debemos confiar todos nosotros. Pero sería muy fácil para una [Asamblea] Legislativa antagónica al Gobernador, crearle una situación imposible de Gabinete, reduciéndole a un año el término de duración del cargo de secretarios de gobierno, y obligando a ese Gobernador cada año a someter a su consideración la designación de nuevos secretarios de gobierno. Podría crearle la misma situación variándole las funciones.
De manera que yo entiendo que la experiencia de la disposición constitucional en la Constitución de los Estados Unidos, la forma en que ha funcionado esta parte del [poder] ejecutivo del gobierno federal, y el peligro que hemos apuntado de hacer una delegación de la Asamblea legislativa, claramente indican la conveniencia de adoptar la doctrina constitucional americana sobre el particular70.
En Wiener v. United States71 resuelto el 30 de junio de
1958 el Tribunal Supremo de Estados Unidos se enfrentó a una
variante del problema planteado en Humphrey´s Executor,
supra. La controversia en ese caso giraba sobre la
destitución, por el Presidente Dwight Eisenhower, de un
miembro de la Comisión de Reclamaciones de Guerra creada por
el Congreso de Estados Unidos para “recibir y
70 Íd., págs. 2268-2271 (1961). 71 357 U.S. 349 (1958). CT-2003-002 53
adjudicar” solicitudes de compensación presentadas por
personas que hubieran sufrido daños físicos o personales
durante la Segunda Guerra Mundial. La incumbencia de los
comisionados terminaría cuando el organismo concluyera su
encomienda. El Congreso nada dispuso sobre la
destitución de sus miembros.
El 8 de junio de 1950 el Presidente Harry Truman nombró
al señor Myron Wiener miembro de la Comisión de
Reclamaciones de Guerra. El 10 de diciembre de 1953 el
Presidente Eisenhower lo removió de su cargo, después de
solicitarle su renuncia, porque él prefería en ese organismo
personas de su propia selección. El señor Wiener impugnó
tal actuación en los Tribunales. El Tribunal Supremo de
Estados Unidos concluyó que debido a “el carácter
intrínsecamente judicial” de las tareas de la
Comisión de Reclamaciones de Guerra el Congreso había tenido
la intención de establecer un organismo independiente del
Poder Ejecutivo. El Tribunal Supremo expresó lo
For such is this case. We have not a removal for cause involving the rectitude of a member of an adjudicatory body, nor even a suspensory removal until the Senate could act upon it by confirming the appointment of a new Commissioner or otherwise dealing with the matter. Judging the matter in all the nakedness in which it is presented, namely, the claim that the President could remove a member of an adjudicatory body like the War Claims Commission merely because he wanted his own appointees on such a Commission, we are compelled to conclude that no such power is given to CT-2003-002 54
the President directly by the Constitution, and none is impliedly conferred upon him by statute simply because Congress said nothing about it. The philosophy of Humphrey´s Executor, in its explicit language as well as its implications, precludes such a claim. (Énfasis suplido)72.
En Morrison v. Olson 73 el Tribunal Supremo de Estados
Unidos evaluó, analizó y discutió la constitucionalidad de
un estatuto aprobado por el Congreso llamado “Ethics in
Government Act of 1978” 74 que estableció el sistema de
nombramiento de fiscales especiales independientes por un
tribunal federal especial, denominado “Special Division”,
compuesto por tres jueces de los distintos circuitos del
Tribunal de Apelaciones Federal nombrados por el Juez
Presidente del Tribunal Supremo Federal. 75 Dicho estatuto
dispuso que el poder de destitución de dichos fiscales
especiales residía en la Rama Ejecutiva. El fiscal especial
independiente podía ser removido de su cargo por el
Secretario de Justicia de Estados Unidos sólo por justa
causa. Tal controversia emergió como consecuencia de una
investigación practicada por la Comisión de lo Jurídico de
la Cámara de Representantes de Estados Unidos (House
Judiciary Committee) sobre el rol del Departamento de
Justicia Federal en una controversia entre ese cuerpo
72 Íd., págs. 356. 73 108 S. Ct. 2597 (1988). 74 28 U.S.C.A. sec. 49, 591 et. seq. 75 Serrano Geyls, op.cit, suplemento de 1989, pág.72. CT-2003-002 55
legislativo y la Agencia de Protección Ambiental
(Environmental Protection Agency) relacionada con el
incumplimiento de esta última en producir ciertos
documentos requeridos por la Cámara de Representantes
mediante un subpoena emitido durante el curso de una
investigación. Un informe de la Comisión de lo Jurídico de
la Cámara de Representantes sugería que el señor Olson,
oficial de la Oficina del Secretario de Justicia de
Estados Unidos, había ofrecido falso testimonio durante el
curso de una investigación practicada sobre la Agencia de
Protección Ambiental y que otros dos (2) oficiales de esa
oficina habían obstruido la investigación, evitando que se
le entregara a dicha comisión legislativa determinados
documentos. Una copia de dicho informe fue enviado al
Secretario de Justicia de Estados Unidos con un
requerimiento para que solicitara la designación, a tenor
con el referido estatuto, de un fiscal especial
independiente para que investigara las alegaciones contra
esos oficiales. La fiscal especial independiente fue
designada por el referido tribunal federal especial, a tenor
con el estatuto, con respecto a la investigación del señor
Olson solamente. Se le concedió facultad para investigar
si el testimonio del señor Olson ante la comisión
legislativa violó la norma estatutaria federal, y para
presentar cargos contra esa persona de haber alguna
violación de ley. Posteriormente surgió una disputa entre
la fiscal especial independiente y el Secretario de CT-2003-002 56
Justicia de Estados Unidos sobre la jurisdicción del
primero. El tribunal federal especial dispuso que la
facultad concedida a la fiscal especial independiente era
suficientemente amplia como para investigar si el señor
Olson había conspirado con otros oficiales del Departamento
de Justicia de Estados Unidos para obstruir la investigación
legislativa practicada sobre la Agencia de Protección
Ambiental. La señora Morrison, fiscal especial
independiente designada, solicitó y obtuvo del Gran Jurado
Federal la emisión de subpoenas contra el señor Olson y los
otros dos (2) oficiales. Estos acudieron a la Corte de
Distrito de Estados Unidos para impugnar los subpoenas
emitidos planteando que el “Ethics in Government Act of
1978”, supra, era inconstitucional y que la fiscal especial
independiente carecía de autoridad para actuar.
El Tribunal Supremo de Estados Unidos mediante Opinión
emitida por su Juez Presidente, señor Rehnquist, resolvió
que el “Ethics in Government Act of 1978”, supra, no viola
la Cláusula de Nombramientos contenida en el Artículo II,
Sección 2 de la Constitución de Estados Unidos, supra, ni
el Artículo III de la misma, así como tampoco la autoridad
concedida al Presidente por el referido Artículo II, según
enmarcada en el principio de la separación de poderes.
Resolvió que los fiscales especiales independientes son
“inferior officers” cuyos nombramientos el Congreso de
Estados Unidos puede por ley delegar al Presidente, los
tribunales, o a los jefes de los departamentos del CT-2003-002 57
ejecutivo, porque: (1) el Secretario de Justicia de Estados
Unidos puede destituirlos con justa causa; (2) tienen
facultad para desempeñar sólo funciones limitadas de
investigar y acusar conforme con lo dispuesto por el
tribunal federal especial (Special Division); y (3) sus
cargos son temporeros, sujetos a la terminación de las
labores específicas que se les asignen. Concluyó que la
Cláusula de Nombramientos contenida en el Artículo II,
Sección 2 de la Constitución de Estados Unidos, supra, no le
prohíbe al Congreso colocar el poder de nombrar esos
fiscales fuera de la Rama Ejecutiva, ya que ni su letra ni
su historial proscriben los nombramientos “inter ramas”, y
la Rama Judicial, por razón de posibles conflictos de
intereses dentro de la Rama Ejecutiva, es el cuerpo de
gobierno más lógico para ubicar el poder de nombrar
fiscales especiales independientes para investigar los más
altos funcionarios de la Rama Ejecutiva. Concluyó, además,
que dicho estatuto tampoco viola el Artículo III de la
Constitución de Estados Unidos 76 que prohibe imponerle
deberes ejecutivos o administrativos a los jueces
federales. Apoyó su conclusión en que: (1) el poder
concedido al tribunal federal especial emana de la referida
Cláusula de Nombramientos la cual es independiente de los
dispuesto por el Artículo III de la Constitución de Estados
Unidos, supra, y dicho poder incluye la facultad de
determinar el alcance de la jurisdicción del fiscal
76 Constitución de Estados Unidos, supra, págs. 173-174. CT-2003-002 58
especial independiente designado; (2) el Artículo III de
la Constitución de Estados Unidos, supra, no le impide al
Congreso facultar al mencionado tribunal federal especial a
“recibir” informes de los fiscales especiales independientes
designados por ese organismo (aunque no aprobarlos o actuar
a base de ellos) porque no apareja el poder de “supervisar”
a esos funcionarios y por tanto, no limita la autoridad de
la Rama Ejecutiva; (3) el poder concedido al tribunal
federal especial comprende el dar por finalizado el término
de un fiscal especial independiente por éste haber terminado
sus tareas; aunque tal facultad es de naturaleza
“administrativa” no constituye una limitación judicial
“significante” del poder ejecutivo o de la discreción del
fiscal especial independiente que sirva de apoyo para
sostener la invalidación de la ley bajo el Artículo III de
la Constitución de Estados Unidos, supra, y (4) los poderes
concedidos al tribunal federal especial no amenazan la
imparcialidad o independencia de la Rama Judicial, porque
ese organismo no puede revisar las actuaciones de los
fiscales especiales independientes o del Secretario de
Justicia de Estados Unidos, ni sus miembros pueden
intervenir en ningún procedimiento que afecte un asunto en
que estén involucrados esos funcionarios.77
El Tribunal Supremo de Estados Unidos expresó en la
Opinión dictada en Morrison v. Olson, supra, lo siguiente:
Apellees contend that Humphrey´s Executor and Wiener are distinguishable 77 Serrano Geyls, op. cit, pág. 72. CT-2003-002 59
from this case because they did not involved officials who performed a “core executive function”. They argue that our decision in Humphrey´s Executor rests on a distinction between “purely executive” officials and officials who exercise “quasi-legislative” and “quasi- judicial” powers. In their view, when a “purely executive” official is involved, the governing precedent is Myers, not Humphrey´s Executor. And, under Myers the President must have absolute discretion to discharge “purely” executive officials at will…
We undoubtedly did rely on the terms “quasi-legislative” and “quasi- judicial” to distinguish the officials involved in Humphrey´s Executor and Wiener from those in Myers, but our present considered view is that the determination of whether the Constitution allows Congress to impose a “good cause” type restriction on the President´s power to remove an official cannot be made to turn on whether or not that official is classified as “purely executive”. The analysis contained in our removal cases is designed not to define rigid categories of those officials who may or may not be removed at will by the President, but to ensure that Congress does not interfere with the President´s exercise of the “executive power” and his constitutionally appointed duty to “take care that the laws be faithfully executed” under Article II. Myers was undoubtedly correct in its holding, and in its broader suggestion that there are some “purely executive” officials who must be removable by the President at will if he is to be able to accomplish his constitutional role.
At the other end of the spectrum from Myers, the characterization of the agencies in Humphrey´s Executor and Wiener as “quasi-legislative” or “quasi-judicial” in large part reflects our judgment that it was not essential to the President´s proper execution of his Article II powers that these CT-2003-002 60
agencies be headed up by individuals who were removable at will. We do not mean to suggest that an analysis of the functions served by the officials at issue is irrelevant. But the real question is whether the removal restrictions are of such a nature that they impede the President´s ability to perform his constitutional duty, and the functions of the officials in question must be analyzed in that light.
Considering for the moment the “good cause” removal provision in isolation from the other parts of the Act at issue in this case, we cannot say that the imposition of a “good cause” standard for removal by itself unduly trammels on executive authority. There is no real dispute that the functions performed by the independent counsel are “executive” in the sense that they are law enforcement functions that typically have been undertaken by officials within the Executive Branch. As we noted above, however, the independent counsel is an inferior officer under the Appointments Clause, with limited jurisdiction and tenure and lacking policymaking or significant administrative authority. Although the counsel exercises no small amount of discretion and judgment in deciding how to carry out her duties under the Act, we simply do not see how the President´s need to control the exercise of that discretion is so central to the functioning of the Executive Branch as to require as a matter of constitutional law that the counsel be terminable at will by the President.
Nor do we think that the “good cause” removal provision at issue here impermissibly burdens the President´s power to control or supervise the independent counsel, as an executive official, in the execution of her duties under the Act… Although we need not decide in this case exactly what is encompassed within the term “good cause” under the Act, the legislative CT-2003-002 61
history of the removal provision also makes clear that the Attorney General may remove an independent counsel for “misconduct”. Here, as with the provision of the Act conferring the appointment authority of the independent counsel on the special court, the congressional determination to limit the removal power of the Attorney General was essential, in the view of Congress, to establish the necessary independence of the office. We do not think that this limitation as it presently stands sufficiently deprives the President of control over the independent counsel to interfere impermissibly with his constitutional obligation to ensure the faithful execution of the laws.78
El Tribunal Supremo de Estados Unidos atendió y
resolvió, además, el asunto planteado y alegado a los
efectos que el “Ethics in Government Act of 1978”, supra,
como un todo, no violaba el principio de separación de
poderes por interferir indebidamente con el rol
constitucional de la Rama Ejecutiva. Sobre ese extremo
expresó lo siguiente:
We observe first that this case does not involve an attempt by Congress to increase its own powers at the expense of the Executive Branch. Unlike some of our previous cases, most recently Bowsher v. Synar, this case simply does not pose a “dange[r] of congressional usurpation of Executive Branch functions”. See also INS v. Chadha. Indeed, with the exception of the power of impeachment –which applies to all officers of the United States- Congress retained for itself no powers of control or supervision over an independent counsel. The Act does empower certain members of Congress to request the Attorney General to apply for the appointment of an independent
78 Morrison v. Olson, supra, págs. 2618-2620. CT-2003-002 62
counsel, but the Attorney General has no duty to comply with the request, although he must respond within a certain time limit. Other than that, Congress´ role under the Act is limited to receiving reports or other information and oversight of the independent counsel´s activities, §595(a) functions that we have recognized generally as being incidental to the legislative function of Congress…
Similarly, we do not think that the Act works any judicial usurpation of properly executive functions. As should be apparent from our discussion of the Appointments Clause above, the power to appoint inferior officers such as independent counsels is not in itself an “executive” function in the constitutional sense, at least when Congress has exercised its power to vest the appointment of an inferior office in the “courts of Law”. We note nonetheless that under the Act the Special Division has no power to appoint an independent counsel sua sponte; it may only do so upon the specific request of the Attorney General, and the courts are specifically prevented from reviewing the Attorney General´s decision not to seek appointment. In addition, once the court has appointed a counsel and defined her jurisdiction, it has no power to supervise or control the activities of the counsel… The Act does give a federal court the power to review the Attorney General´s decision to remove an independent counsel, but in our view this is a function that is well within the traditional power of the judiciary.
Finally, we do not think that the Act “impermissibly undermine[s]” the powers of the Executive Branch, or “disrupts the proper balance between the coordinate branches [by] prevent[ing] the Executive Branch from accomplishing its constitutionally assigned functions”, Nixon v. Administrator of General Services, CT-2003-002 63
supra. It is undeniable that the Act reduces the amount of control or supervision that the Attorney General and, through him, the President exercises over the investigation and prosecution of a certain class of alleged criminal activity. The Attorney General is not allowed to appoint the individual of his choice; he does not determine the counsel´s jurisdiction; and his power to remove a counsel is limited… [T]he Attorney General retains the power to remove the counsel for “good cause”, a power that we have already concluded provides the Executive with substantial ability to ensure that the laws are “faithfully executed” by an independent counsel. No independent counsel may be appointed without a specific request by the Attorney General, and the Attorney General´s decision not to request appointment if he finds “no reasonable grounds to believe that further investigation is warranted” is committed to his unreviewable discretion. The Act thus gives the Executive a degree of control over the power to initiate an investigation by the independent counsel. In addition, the jurisdiction of the independent counsel is defined with reference to the facts submitted by the Attorney General, and once a counsel is appointed, the Act requires that the counsel abide by Justice Department policy unless it is not “possible” to do so. Notwithstanding the fact that the counsel is to some degree “independent” and free from Executive supervision to a greater extent than other federal prosecutors, in our view these features of the Act give the Executive Branch sufficient control over the independent counsel to ensure that the President is able to perform his constitutionally assigned duties.79
El Juez Asociado señor Scalia disintió. Concluyó que
el “Ethics in Goverment Act of 1978”, supra, es
79 Íd., págs. 2621-2622. CT-2003-002 64
inconstitucional porque el nombramiento de los fiscales
especiales independientes sólo puede realizarse por el Poder
Ejecutivo, con el consejo y consentimiento del Senado, a
tenor con el Artículo II, Sección 2 de la Constitución de
Estados Unidos, supra, por ser posiciones “puramente
ejecutivas”. Opinó que el Tribunal Supremo de Estados Unidos
había cambiado la norma vigente desde Humphrey´s Executor,
supra, a los efectos que el Congreso de Estados Unidos
podía válidamente imponer al Poder Ejecutivo como limitación
la demostración de justa causa para remover un oficial
nombrado por esa rama de gobierno siempre y cuando no
realizara funciones ”puramente ejecutivas”. Consideró que
la norma establecida en el caso de Morrison v. Olson, supra,
es demasiado amplia pues permite al Congreso de Estados
Unidos limitar el poder del Presidente de remover un oficial
de la Rama Ejecutiva, que ejerce funciones “puramente
ejecutivas”, mientras tal restricción no afecte la capacidad
o habilidad, del Presidente de descargar su rol
constitucional.
¿Es el requisito de justa causa para la destitución
por el Gobernador(a) de turno de un miembro no ex officio
de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico
para la Difusión Pública dispuesto en el Artículo 3 de la
Ley Número 216 de 12 de septiembre de 1996, supra, uno
inválido por ser violatorio al principio de separación de
poderes y al Artículo IV, Sección 4 de la Constitución de CT-2003-002 65
Puerto Rico?, supra. La contestación es en la negativa. Tal
requisito es uno válido.
La parte demandante ante la Corte de Distrito de los
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico presentó su
alegato el 26 de enero de 2004. Esa parte alega que el
asunto objeto del recurso de certificación
interjurisdiccional presentado tiene claros equivalentes en
la Constitución de Estados Unidos, para cuya resolución es
necesario acudir a las interpretaciones judiciales del
Tribunal Supremo de Estados Unidos. Sostiene que no estamos
ante un problema exclusivamente de derecho local sino ante
uno que por el origen de las disposiciones de la
Constitución de Puerto Rico aplicables es imprescindible
recurrir al ordenamiento jurídico constitucional federal.
Alega que no procede la expedición del auto de
certificación interjurisdiccional solicitado, a tenor con
las Regla 25 de nuestro Reglamento. No obstante, arguye
que, en la alternativa que este Tribunal considere la
expedición del auto solicitado, el estatuto local impugnado
es válido frente a la Constitución de Puerto Rico por no
limitar ni afectar de modo alguno el poder de nombramiento
del Gobernador(a) de Puerto Rico, ni el principio de
separación de poderes. Para sostener su posición acude a
los desarrollos sobre el tema producidos en el Tribunal
Supremo de Estados Unidos en los casos de Myers, supra;
Humphrey´s Executor, supra; Wiener, supra, y Morrison,
supra. Utilizando esos precedentes puntualiza que el CT-2003-002 66
Congreso de Estados Unidos puede imponer válidamente
restricciones al poder de destitución del Presidente en
aquellos casos de “funcionarios ejecutivos inferiores”.
Sostiene que en cuanto a otras posiciones dentro de la Rama
Ejecutiva dependerá, a tenor con Morrison, supra, de un
análisis de las funciones del funcionario y de si las
restricciones al poder de destitución del Presidente
impuestas por el Congreso ”...impede the President´s ability
to perform his constitutional duty”. Sostiene que cuando se
trata de un “funcionario ejecutivo principal” hay que
evaluar las funciones del mismo versus las restricciones
impuestas por el Congreso al poder de destitución del
Presidente para determinar si impide o restringe en forma
impermisible la habilidad de este último para desempeñar su
rol constitucional.
Arguye la referida parte que en Morrison, supra, se
hizo claro, por el Tribunal Supremo de Estados Unidos, que
el requisito estatutario de justa causa, como el allí
establecido, no constituye una limitación a la autoridad
del Presidente para hacer cumplir las leyes, pues no
restringió en forma impermisible su poder de supervisar al
fiscal especial independiente como un “funcionario
ejecutivo”, en la ejecución de sus deberes, a tenor con la
ley. Sostiene que en el caso de Morrison, supra, se
dispuso que el poder de destitución del Presidente de un
“funcionario ejecutivo” no le fue removido por el Congreso,
evitando de esa forma que éste ejercitara su rol CT-2003-002 67
constitucional de hacer cumplir las leyes a través de los
“funcionarios ejecutivos”. Por el contrario, porque el
fiscal especial independiente podía ser destituido por justa
causa, el Presidente, a través del Secretario de Justicia de
Estados Unidos, mantuvo autoridad amplia para asegurarse que
el fiscal especial independiente desempeñara en forma
competente sus deberes y responsabilidades, a tenor con las
disposiciones de la ley.
Considera esa parte que los principios aplicables al
asunto ante nos son los siguientes:
a. La legislatura no puede abrogarse el poder de remoción del ejecutivo o el derecho de participar en el ejercicio de ese poder (Myers, supra). Pero sí puede imponer limitaciones a dicho poder aunque no pueda participar de la decisión de remoción (Wiener, supra; Morrison, supra) para asegurar cierto grado de independencia del funcionario ante el ejecutivo.
b. El poder de remoción del ejecutivo no es absoluto, en cuanto ciertos funcionarios ejecutivos que requieren un grado de independencia del ejecutivo, como por ejemplo, aquellos con funciones cuasi-judiciales o cuasi- legislativas, el Poder Legislativo puede establecer términos y requisitos de justa causa para la remoción (Humphrey, supra; Wiener, supra).
c. La determinación de si la Legislatura puede imponer un requisito de justa causa no depende de que un funcionario ejerza funciones puramente ejecutivas en contraposición a que ejerza funciones cuasi-judiciales o cuasi- legislativas, tampoco de que la posición sea una considerada “inferior”, aunque en este último caso el poder de la Legislatura es claro (Morrison, supra). CT-2003-002 68
d. El factor determinante en la imposición de restricciones por la Legislatura al poder de remoción del gobernante es la limitación que esas restricciones tengan sobre la obligación de cumplir y hacer las leyes (Morrison, supra).
e. Un requisito de justa causa no es una restricción excesiva del poder del gobernante pues éste retiene la capacidad de hacer cumplir las leyes si el funcionario no actúa de acuerdo a las mismas (Morrison, supra).
Expresa la referida parte que de una lectura del
estatuto impugnado se desprende que la Asamblea Legislativa
no se abrogó ni participó del poder de remoción del
Gobernador(a) de Puerto Rico bajo el estatuto impugnado. El
gobernante puede remover los miembros de la Junta, cuando
exista justa causa, de manera similar a lo dispuesto en el
caso de Morrison, supra. Si los miembros de la Junta no
cumplen con los deberes y obligaciones dispuestos por la Ley
Núm. 216, supra, o los desempeñan en una forma incompetente
“la Gobernadora” puede removerlos por justa causa, sin tener
que consultar al Poder Legislativo. Por lo que, la
capacidad del Poder Ejecutivo de hacer cumplir las leyes
permanece inalterada. Sostiene que la Legislatura no retuvo
ningún poder de supervisión sobre la Corporación o su
Junta, por lo que no hay ninguna violación a la separación
de poderes.
Arguye esa parte que el requisito estatutario de justa
causa para la remoción de los miembros no ex officio de la
Junta deviene un requisito esencial para lograr hacer CT-2003-002 69
realidad la autonomía de la Corporación. Sostiene que no es
necesario recurrir a la autonomía de la Corporación y a que
los miembros de la Junta tienen términos fijos para concluir
que hay un requisito de justa causa, pues la Legislatura
dispuso expresamente ese requisito. Alega que sería
irracional sostener que existe un interés gubernamental
apremiante contrario a lo establecido en el estatuto.
Afirma que la inclusión de ese requisito y el énfasis en la
autonomía otorgada a la Corporación parece apuntar a que el
interés apremiante del Estado es alejarla de la política
partidista. Arguye que si una administración de gobierno
determinara que sus intereses son otros y que tiene un
interés apremiante en utilizar criterios políticos para
ocupar la posición de miembro no ex officio de la Junta, la
Legislatura podía legislar nuevamente para eliminar el
requisito de justa causa.
Solicita esa parte de esta Curia que no se expida el
auto solicitado, o en la alternativa, de expedirse se
sostenga la validez constitucional del estatuto.
El 20 de abril de 2004 se presentó ante nos el
“Alegato Principal de los Demandados”. Arguye esa parte
que el proceso de transición entre el gobierno saliente y
el entrante, acaecido a finales del año 2000 como resultado
de las elecciones generales celebrada el 7 de noviembre de
ese año, reveló que el Gobierno de Puerto Rico enfrentaba
un alegado déficit presupuestario referente al año fiscal
en curso, cuya magnitud se estimó en alrededor de CT-2003-002 70
cuatrocientos sesenta millones de dólares ($460,000,000).
La entonces Gobernadora de Puerto Rico estimó que tal
situación presupuestaria requería la implantación de medidas
que propiciaran el control y manejo adecuado de los recursos
gubernamentales que condujeran a una pronta estabilización
fiscal y funcional del gobierno. Concluyó, que para ello,
resultaba imprescindible establecer un control de las
partidas presupuestarias relacionadas con nombramientos, con
plazas vacantes, con contratos y gastos no vinculados al
ofrecimiento de servicios directos a la ciudadanía. En
vista de ello “la Gobernadora” emitió la Orden Ejecutiva OE-
2001-03 mediante la cual dispuso que ninguna agencia del
Gobierno podía otorgar contratos de servicios profesionales
o consultivos durante la vigencia de la misma, ya fueran
contratos nuevos, o enmiendas a los existentes, sin la
autorización escrita del Secretario de la Gobernación. La
referida Orden Ejecutiva fue emitida con “carácter de
urgencia” y para que entrara en vigor inmediatamente y
aplicara a todo contrato o transacción que estuviese
pendiente para su otorgamiento, a partir del 3 de enero de
2001. La parte demandada nos expresa que por sus términos
claros la directriz ejecutiva de “la Gobernadora” aplicaba a
la Corporación como una “agencia del Gobierno de Puerto
Rico”. Afirma esa parte que la Universidad de Puerto Rico
fue la única entidad gubernamental exceptuada de su
aplicación, en atención a su autonomía fiscal. CT-2003-002 71
La parte demandada ante la Corte de Distrito de los
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico utilizó los
precedentes federales para ilustrarnos sobre el asunto cuya
certificación fue solicitada ante nos. Apoyó sus argumentos
en los casos resueltos por el Tribunal Supremo de Estados
Unidos de Myers, supra; Humphrey´s Executor, supra; Wiener,
supra; y Morrison, supra. Concluye que en el ámbito federal
Humphrey´s Executor, supra, y Wiener, supra, tienen
vigencia hoy en día. No obstante, sostiene, que el análisis
sobre las funciones realizadas por el funcionario lo
gobierna el principio de separación de poderes desde el caso
de Morrison, supra. Sostiene, además, que “...la
arquitectura constitucional de las tres ramas de gobierno
plasmadas en la Constitución del Estado Libre Asociado
incorporó el principio de separación de poderes adoptado por
la Constitución de Estados Unidos”.
Arguye la referida parte, que el lenguaje propuesto por
la Comisión de la Rama Ejecutiva de la Convención
Constituyente que finalmente pasó a ser la Cláusula de
Investidura del Poder Ejecutivo contenida en la Constitución
de Puerto Rico no fue objeto de debates significativos. Nos
expresa que la explicación para esto “...es sencilla cuando
se integra como parte del análisis constitucional el
contexto y los cambios históricos que ocurrieron
inmediatamente antes de la Convención en cuanto a la
conceptualización del ejercicio del poder ejecutivo”.
Sostiene que el hecho de que el Artículo IV de la CT-2003-002 72
Constitución de Puerto Rico, supra, resultara “el menos
innovador” de todos los demás responde simplemente a que la
sociedad en general, y en especial los delegados de la
Asamblea Constituyente estaban ya comprometidos con los
valores, objetivos y modelos de un Poder Ejecutivo Unitario.
Sostiene que los cambios sufridos a nivel local por el Poder
Ejecutivo de 1949 a 1951, en vista de que el Congreso de
Estados Unidos le permitió a Puerto Rico elegir en el 1948
su primer gobernador, “se convalidaron sin hacerlos objeto
de especial debate”. Asegura que medió un “entendimiento”
entre los delegados de la Convención Constituyente para
incorporar el propósito de la legislación aprobada
previamente a la Convención Constituyente, sobre la
reorganización de la Rama Ejecutiva. Considera que la
década entera de los años cuarenta del siglo veinte (XX), o
al menos el período del 1949 al 1951, fue un “período
constitucional definitorio” que pasó a formar parte de la
propia Constitución de Puerto Rico, tal y como quedó
redactada. Hace referencia a los debates de la Convención
Constituyente sobre el texto y contenido del Artículo IV,
Sección 4 de la Constitución de Puerto Rico, supra, que
transcribimos previamente de su Diario de Sesiones. Concluye
que la Convención Constituyente de Puerto Rico adoptó la
manera de atender y manejar el asunto que establece la
Constitución de Estados Unidos, con las interpretaciones
judiciales que existían a la fecha de sus de liberaciones. CT-2003-002 73
Arguye la referida parte demandada que mediante la Ley
Núm. 216, supra, la Corporación quedó en el estado previo a
la vigencia del mismo y “se rebautizó legislativamente” como
una instrumentalidad independiente del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico bajo el nombre de Corporación de Puerto Rico
para la Difusión Pública. Sostiene que si bien el referido
estatuto independizó a la Corporación de la Autoridad de
Teléfonos y dispuso que las emisoras de radio y televisión
del gobierno tendrían personalidad jurídica independiente y
separada de cualquier otra entidad, agencia, departamento o
instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico lo cierto es
que el estricto carácter educacional, cultural y de servicio
público de la misma quedó intacto. Considera que los
miembros no ex officio de la Junta de Directores de la
Corporación no tienen vinculación alguna con la expresión
del electorado cada cuatro (4) años en la caseta de
votación, y “constituyen una mayoría para fines de las
decisiones administrativas, y el curso de acción de la
corporación”. Sostiene que una mayoría escoge al Presidente
de la Corporación quien tiene a su cargo la administración
general de la entidad y “será responsable ante la Junta de
Directores de la política pública que se establezca”.
La referida parte alega que el requisito de justa
causa para remover un miembro no ex officio de la Junta de
Directores de la Corporación es inconstitucional. Alega,
además, que “la Gobernadora” tenía un poder absoluto sobre CT-2003-002 74
desde dos ópticas distintas. La primera se refiere al
alegado “entendimiento” de los delegados de la Convención
Constituyente sobre el proceso histórico previo a sus
trabajos, que sostiene, le da contenido al principio
constitucional del Poder Ejecutivo Unitario, de autoridad
indivisa, con la superintendencia total, y pleno control
sobre la política pública de su administración, aún la que
se implanta a través de las instrumentalidades públicas del
Gobierno de Puerto Rico organizadas como corporaciones
públicas. 80 Aduce que en esencia, este es un argumento
“originalista” que tan sólo requiere no borrar, por las
razones que sean, uno de los períodos más notables de la
historia de Puerto Rico. La segunda óptica, afirma,
reconoce que la naturaleza misma de la función que realiza
la Corporación no permite fragmentarla o separarla del
80 Sostiene que las bases del informe de la Comisión de la Rama Ejecutiva de la Convención Constituyente evidenciaban el “entendido constitucional” de que la autoridad ejecutiva del Gobernador(a) incluía a las corporaciones públicas. Cita como apoyo de su argumento una parte de dicho informe que reza de la forma siguiente:
El Gobernador como director general de la administración pública. La disposición consignada en el inciso (b) del artículo 4 de la proposición sustituta que faculta al Gobernador para ejercer la dirección general de la administración pública ha sido aprobada por vuestra Comisión con el claro entendimiento de que comprende la supervisión e inspección de los departamentos y agencias de gobiernos, así como de las corporaciones públicas y de las entidades autónomas creadas por ley. (Énfasis suplido). CT-2003-002 75
brazo del Primer Ejecutivo poniéndolas en manos de una Junta
de Directores ocupada por miembros no ex officio que sólo
pueden removerse por justa causa, y no a la entera
discreción del Gobernador(a) de Puerto Rico.
Sostiene esa parte que dentro de la referida estructura
unitaria de gobierno ejecutivo los miembros de la Junta de
Directores de la Corporación son subordinados de confianza
del Gobernador(a) de Puerto Rico. Alega que por la
naturaleza de sus funciones tienen que ejercer sus cargos a
la completa discreción del Gobernador(a) de Puerto Rico, sin
limitación estatutaria como la que es objeto de
cuestionamiento. Arguye que la función de los miembros no ex
officio de la Junta de Directores de la Corporación es una
“puramente ejecutiva” porque sus facilidades se usan para
fines educativos, culturales y de servicios al pueblo en
general. Sostiene, además, que la Corporación no es un
organismo cuasijudicial o cuasilegislativo que, por la
naturaleza de sus funciones, pueda legislativamente
desprenderse de la superintendencia plenaria del Primer
Ejecutivo. Arguye que resolver este Tribunal que “la
Gobernadora” no tenía el poder de remoción plenario para
destituir a los miembros no ex officio de la Junta de
Directores de la Corporación no sólo sería repudiar la
historia y el contenido de la Constitución, sino que abriría
una puerta ancha a la posibilidad de revivir los problemas
del pasado que se trataron de evitar con la estructuración
de un Poder Ejecutivo Unitario. Expresa que CT-2003-002 76
cualquier administración en el poder podría crear todo tipo
de corporaciones públicas para dirigir programas
fundamentales de gobierno mediante el nombramiento de
funcionarios por términos fijos, no electos, con el fin de
secuestrar o mutilar la formulación de política pública que
le corresponde ejecutar al Gobernador(a) de Puerto Rico por
mandato del Pueblo.
El 20 de abril de 2004 el Procurador General compareció
por escrito en calidad de amicus curiae.81 El
Procurador General arguye ante nos, como cuestión de umbral,
que la imposición legislativa de justa causa, para destituir
a un miembro no ex officio de la Junta de Directores de la
Corporación viola el principio de separación de poderes que
rige en nuestro sistema de derecho porque: (i) limita el
control que el Gobernador(a) de Puerto Rico tiene sobre un
funcionario Ejecutivo, nombrado por él(ella), que establece
la política pública del Estado e implementa, sin
independencia alguna, funciones constitucionalmente
asignadas al Poder Ejecutivo; y, (ii) constituye una
intromisión impermisible del Poder Legislativo en el campo
de acción del Primer Ejecutivo. Entiende como procedente
decretar la inconstitucionalidad del Artículo 3 de la Ley
Núm. 216, supra, según enmendada.
El Procurador General examina y analiza la normativa
prevaleciente en la jurisdicción federal, para fines
81 El referido escrito fue titulado “Alegato del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. CT-2003-002 77
ilustrativos, por la similitud que guarda la Constitución de
Estados Unidos con la nuestra sobre la referida
temática. Sostiene, sobre la base de un análisis conjunto
de las disposiciones relevantes de la Constitución de
Estados Unidos, que el Presidente tiene la facultad de
nombrar aquellos funcionarios quienes, entre otras
funciones, tienen la obligación de asistirlo en su función
primordial de “poner en vigor las leyes”. Arguye “...que el
poder de nombramiento de la rama ejecutiva es esencial para
que el Presidente, como funcionario ejecutivo principal,
pueda mantener un control efectivo sobre el personal que
ejerce funciones ejecutivas con el objetivo de ayudarlo a
cumplir cabalmente con su función principal de hacer cumplir
las leyes”. Alega que la Rama Ejecutiva constituye una
especie de “cadena de mando” donde el Primer Ejecutivo(a) es
el funcionario principal encargado no sólo de hacer cumplir
las leyes sino también de velar porque los funcionarios
nombrados por él ejecuten las leyes, en su representación de
forma rigurosa. Bajo ese esquema, el Primer Ejecutivo(a) le
responde directamente a la ciudadanía por sus ejecutorias, y
por aquellas efectuadas por sus subordinados. Por tal
razón, afirma, esos funcionarios tienen que ser nombrados
por él. Apoya su posición en la estrecha relación que
alegadamente existe entre el “poder de nombramiento del
presidente” y en su facultad de “hacer cumplir las leyes”. CT-2003-002 78
El Procurador General fundamentó su posición en lo
resuelto por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en los
casos de Myers, supra; Humphrey`s Executor, supra; Wiener,
supra, y Morrison, supra. Sobre el alcance del caso de
Morrison, supra, que como hemos podido ver es el más
reciente, considera que aunque el análisis de la naturaleza
de las facultades del funcionario en cuestión es un factor
importante, es indispensable, además, que dicho análisis se
realice a la luz del precedente que dispone que las
limitaciones al poder de destitución no deben impedirle al
Presidente cumplir con sus prerrogativas constitucionales,
entre las cuales se encuentra el poder de “poner en vigor
las leyes”. Sostiene que el Tribunal Supremo de Estados
Unidos enfatizó en Morrison, supra, que existen dos (2)
tipos de “funcionarios ejecutivos”, a saber, los
“funcionarios ejecutivos superiores” y los “funcionarios
ejecutivos inferiores”. En atención a esta diferencia
ese Tribunal resolvió que el fiscal especial independiente
es un “funcionario ejecutivo inferior” bajo la Cláusula de
Nombramientos de la Constitución de Estados Unidos, con un
término de incumbencia y jurisdicción limitada, sin facultad
para establecer política pública, y por ende, no está bajo
el control directo del Presidente en términos de la
discreción concedida a este “funcionario inferior” por no
ser considerada esencial para el funcionamiento de la Rama
Ejecutiva. Arguye que en la jurisdicción federal cualquier
determinación relacionada con la constitucionalidad de una CT-2003-002 79
limitación estatutaria al poder de destitución del Primer
Ejecutivo requiere un análisis caso a caso. Afirma que no
se trata de determinar a cuál de las ramas de gobierno
pertenece determinado funcionario. Sostiene que el análisis
es uno de tipo funcional donde se debe evaluar la naturaleza
de las facultades delegadas al funcionario en cuestión.
Sostiene que los tribunales deben precisar, en primera
instancia, si se trata de un “funcionario ejecutivo
principal”, el cual responde directamente y es nombrado por
el Primer Ejecutivo o un “funcionario ejecutivo inferior” el
cual es nombrado y está subordinado a algún funcionario
ejecutivo principal. Alega que cuando se trata de un
funcionario con facultades “puramente ejecutivas” la
facultad del Poder Legislativo para imponer un requisito de
justa causa para destituir a dicho funcionario es mínima
debido a que se trata, en la mayoría de los casos, de
funcionarios que colaboran directamente con el Poder
Ejecutivo en la implantación de la política pública y en la
ejecución de aquellas funciones asignadas por la
Constitución a esa rama de gobierno. Distingue el caso de
aquellos funcionarios que, aunque ejercen funciones
ejecutivas o administrativas, su función principal es ayudar
al Poder Ejecutivo en la implantación de aquellos estatutos
aprobados por la Rama Legislativa. Sostiene que
generalmente, se trata de funcionarios con poder para tomar
determinaciones que no pueden ser alteradas por el Poder
Ejecutivo, como es el caso de aquellos con facultades de CT-2003-002 80
naturaleza cuasilegislativa y cuasijudicial. Puntualiza que
a estos últimos es necesario garantizarle un grado de
independencia mayor que le permita cumplir con sus funciones
libre de cualquier interferencia que frustren los
propósitos para los cuales fue creado. Sostiene que la
imposición del requisito de justa causa para la remoción de
esos funcionarios constituyó un mecanismo útil para
garantizar su independencia e imparcialidad; y, además,
evita la posibilidad de que puedan ser destituidos de sus
cargos por un simple capricho.
El Procurador General alega que bajo el principio de
separación de poderes que está insito en nuestra
Constitución, resultaría inconstitucional que una rama de
gobierno, mediante sus actuaciones, debilite la autoridad de
otra rama de gobierno. El Procurador General sostiene que
en Puerto Rico sólo existen algunas decisiones que hacen
referencia a precedentes federales relacionados con el poder
de destitución del Primer Ejecutivo. Considera que el
asunto ante nos es uno novel en nuestra jurisdicción, que
debe ser resuelto a la luz de los principios de separación
de poderes expresados. Puntualiza que considerado el
principio de que “[n]uestro gobierno actual se constituyó
siguiendo el sistema ya establecido por los Estados Unidos,
por lo que la separación de poderes en Puerto Rico proviene
de la doctrina de separación de poderes de la Constitución CT-2003-002 81
82 Norteamericana”, los precedentes federales resultan
ilustrativos para que este Tribunal pueda certificar el
asunto solicitado por la Corte de Distrito de los Estados
Unidos para el Distrito de Puerto Rico.
El Procurador General arguye que históricamente se ha
entendido que el Gobernador(a) de Puerto Rico posee la
facultad de destituir a aquellos funcionarios que ha
nombrado. Sostiene que así fue reconocido y establecido
expresamente en el Artículo 53 del Código Político de Puerto
Rico que dispone lo siguiente:
Destitución de funcionarios
El Gobernador tendrá facultad para separar a cualquier funcionario que hubiere nombrado, con excepción de aquellos cuya destitución se disponga en alguna otra forma por la Constitución; podrá declarar vacante el cargo y cubrirlo en la forma prescrita por la ley.83
Expresa que es precisamente con el transfondo histórico
del Artículo 53 del Código Político, supra, que se aprobó
la Constitución de Puerto Rico. Puntualiza que la
Convención Constituyente redactó el Artículo IV, Sección 4
de la Constitución de Puerto Rico, supra, con atención al
hecho que el poder de destitución del Gobernador(a) de
Puerto Rico, que alegadamente es distinto al poder de
destitución del Presidente de Estados Unidos, tiene su
82 Carmen M. Llull Vera, La separación de poderes en Puerto Rico: ¿Existe entre las ramas ejecutivas y legislativas?, 41 Rev. Der. P.R. 275 (2002). 83 3 L.P.R.A. sec. 6. CT-2003-002 82
génesis en esa disposición estatutaria, vigente con
anterioridad a la Constitución, y que el ejercicio de este
poder está íntimamente interrelacionado con el poder de
“poner en vigor las leyes”.
El Procurador General sostiene que la Corporación fue
creada y organizada para operar aquellos medios de
comunicación pertenecientes al Estado de tal forma que
contribuya al desarrollo social, cultural y educativo de la
ciudadanía. Afirma que la Ley 216, supra, va dirigida a
viabilizar que el Poder Ejecutivo ejercite su función de
implantar la política pública en el área de la difusión
pública. Expresa que a pesar de que fue creada con cierto
grado de autonomía, la Corporación no perdió su cualidad de
instrumentalidad gubernamental creada para responder a un
propósito de utilidad pública, o sea para divulgar e
impulsar aquellos programas educativos, deportivos,
artísticos, musicales, culturales y de interés público con
arreglo a las limitaciones establecidas con la Comisión
Federal de Comunicaciones de Estados Unidos. Afirma que no
estamos ante una entidad cuya ley habilitadora le concede
un grado de independencia del Poder Ejecutivo para cumplir
con sus funciones. Sostiene que por el contrario se trata
de un cuerpo dirigido a articular la política pública
formulada por el Poder Ejecutivo en lo que a difusión
pública se refiere. Puntualiza que por tal razón las
funciones de la Junta de la Corporación son de naturaleza
“puramente ejecutivas”, las que son ejercidas con el CT-2003-002 83
objetivo de articular la política pública establecida por
el Primer Ejecutivo(a) en el área de la difusión pública; es
decir, con el fin de ofrecer servicios de excelencia en el
área de las comunicaciones y de información a la ciudadanía.
Añade, que la Corporación simplemente articula la política
pública del Estado sin que le sea permitido formular una
distinta por carecer de independencia para ello, y que los
miembros de esa Junta son funcionarios nombrados por el
Gobernador(a) de Puerto Rico con el propósito que colaboren
con él(ella) en los propósitos de la Ley 216, supra, y la
política pública en el área de las comunicaciones.
La función de ser intérprete final de la Constitución
de Puerto Rico le corresponde exclusivamente al Poder
Judicial. La Constitución les confiere determinadas
facultades al Poder Legislativo y al Ejecutivo, pero la
definición de sus contornos y la determinación de la
validez de su ejercicio son asuntos cuidadosamente
asignados a los tribunales. 84 Es función ineludible de los
tribunales interpretar la Constitución y velar porque no se
vulnere su espíritu y esquema democrático. Cuando haya
conflicto sobre el alcance de los poderes constitucionales
de una rama de gobierno, los tribunales deben intervenir,
con prudencia y deferencia, para aclarar los contornos de
84 Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750, 759 (1977); Band v. Floyd 385 U.S.110, 131 (1966). CT-2003-002 84
la Constitución y facilitar la resolución de las
diferencias.85
Nos reafirmamos en el postulado fundamental de
hermenéutica constitucional que establece que al examinar la
validez constitucional de un estatuto, el Poder Judicial, en
consideración al principio de deferencia hacia el Poder
Legislativo, debe esforzarse por lograr interpretaciones
congruentes y compatibles con el
mantenimiento de la constitucionalidad de una ley. 86 Es
principio firmemente establecido en nuestro ordenamiento que
“un estatuto es y se presume constitucional hasta que
resolvamos lo contrario”.87
La Constitución de Puerto Rico delega todo el poder
legislativo a la Asamblea Legislativa, sujeto a las
limitaciones contenidas en su Carta de Derechos. La
Asamblea Legislativa de Puerto Rico puede legislar sobre
todo asunto que afecte el bienestar de los puertorriqueños
85 Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 57; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 731-734 (1982); Santa Aponte v. Srio. del Senado, supra; García Passalacqua v. Tribunal Electoral, 105 D.P.R. 49 (1976); Fuster v. Busó, 102 D.P.R. 327 (1974). 86 Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 412 (1990); Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 D.P.R. 653 (1990); P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R.631, 642 (1984); Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 D.P.R. 610, 618 (1981). 87 Nogueras v. Hernández Colón, supra, pág. 412; Cerme-Vivas v. Srio. de Salud, 99 D.P.R. 45, 51 (1970); Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95 D.P.R. 772, 783 (1968). CT-2003-002 85
y que no esté expresa o implícitamente prohibido por el
propio texto de la Constitución.88
El Gobernador(a) de Puerto Rico tiene la facultad y a
la misma vez el deber y obligación, a tenor con el Artículo
IV, Sección 4 de la Constitución de Puerto Rico, supra, de
cumplir y poner en vigor las leyes vigentes y de hacer
cumplir y poner en vigor las mismas a través de todos
aquellos funcionarios que están bajo su poder de
“supervisión e inspección”. Para el descargo de ese rol de
naturaleza constitucional el Gobernador(a) de Puerto Rico
tiene poder absoluto e irrestricto sobre ciertos y
determinados “funcionarios ejecutivos” cuyas funciones son
”puramente ejecutivas” y están directamente vinculadas
con el descargo de su rol constitucional. De no tener
facultades plenarias sobre esos funcionarios en el
ejercicio de su “poder de nombramiento y destitución” no
podría formular la política pública de la Rama Ejecutiva, a
tenor con el mandato democrático del Pueblo. Tales
funcionarios son esencial y fundamentalmente los miembros
del Gabinete del Gobernador(a) de Puerto Rico y su cuerpo
de asesores y ayudantes. A través de esos funcionarios se
formula y se implanta la política pública de la Rama
Ejecutiva, y se inicia, cuando es necesario, la aprobación,
mediante proyectos de ley de administración, de estatutos
ajustados al programa de gobierno del partido político en
el poder. Una vez aprobada, y ya vigente esa legislación
88 Noguera v. Hernández Agosto, supra, pág. 414. CT-2003-002 86
los miembros del Gabinete fundamentalmente están llamados a
cumplirla y ponerla en vigor en representación del
Gobernador(a) de Puerto Rico. No obstante, de mantenerse
vigentes ciertos y determinados estatutos por no ser
derogados o enmendados por la nueva administración de
gobierno en el poder, el Gobernador(a) de Puerto Rico tiene
la facultad y a la misma vez el deber y obligación de
cumplir con ellos y ponerlos en vigor, y de hacerlos
cumplir y que se pongan en vigor a través de los
funcionarios que están bajo su “supervisión e inspección”.
Existen funcionarios que aunque están adscritos a la Rama
Ejecutiva, y bajo el poder de “supervisión e inspección”
del Gobernador(a) de Puerto Rico las funciones que
ejercitan no son esenciales y fundamentales para que
éste(a) último(a) pueda rendir su rol constitucional.
Sobre esos funcionarios el “poder de destitución” del
Gobernador(a) no es absoluto y puede ser restringido y
limitado por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, sin
menoscabar el poder de “supervisión e inspección” de
naturaleza constitucional que el Primer Ejecutivo(a) tiene
sobre ellos. Existen algunas situaciones donde el Poder
Legislativo puede utilizar tal mecanismo para concederle a
ciertos y determinados funcionarios adscritos a la Rama
Ejecutiva con la independencia y autonomía que es necesaria
para que puedan descargar ciertas funciones sin
interferencia y por ende, en esos casos, de una forma más
efectiva y eficiente. Ese es el caso de algunos CT-2003-002 87
funcionarios que aunque están adscritos a la Rama Ejecutiva
y bajo el poder de “supervisión e inspección” del
Gobernador(a) de Puerto Rico descargan funciones
cuasijudiciales o cuasilegislativas, a los que hacen
referencia los casos de Humphrey´s Executor, supra, y de
Wiener, supra. No obstante, tal situación no está limitada
sólo a ese tipo de funcionarios, como dispone el caso de
Morrison, supra. Existen funcionarios que aunque sus
funciones son ejecutivas no son esenciales ni fundamentales
para que el Gobernador(a) de Puerto Rico descargue y
desempeñe su rol constitucional. A estos funcionarios la
Asamblea Legislativa les puede conceder independencia de la
Rama Ejecutiva y autonomía para el descargo y desempeño de
sus funciones, siempre y cuando se preserve la facultad de
“supervisión e inspección” del Gobernador(a) de Puerto Rico
sobre ellos.
El 16 de junio de 1993 se creó la Junta de Síndicos de
la Universidad de Puerto Rico por virtud de la Ley Núm.
17. 89 Dicho cuerpo habría de gobernar la Universidad de
Puerto Rico, provisto y sujeto a la autonomía universitaria
y a los objetivos dispuestos en los Artículos 290 y 491 de la
Ley Núm. 1, de 20 de enero de 1966 conocida como Ley de la
Universidad de Puerto Rico, según enmendada, que disponen lo
89 18 L.P.R.A. sec. 602. 90 18 L.P.R.A. sec. 601. 91 18 L.P.R.A. sec. 603. CT-2003-002 88
Sección 601 Objetivos
a) La Universidad, como órgano de la educación superior, por su obligación de servicio al pueblo de Puerto Rico y por su debida fidelidad a los ideales de una sociedad integralmente democrática, tiene como misión esencial alcanzar los siguientes objetivos, con los cuales es consustancial la más amplia libertad de cátedra y de investigación científica:
(1) Transmitir e incrementar el saber por medio de las ciencias y de las artes, poniéndolo al servicio de la comunidad a través de la acción de sus profesores, investigadores, estudiantes y egresados.
(2) Contribuir al cultivo y disfrute de los valores éticos y estéticos de la cultura.
(b) En el cumplimiento leal de su misión, la Universidad deberá:
(1) Cultivar el amor al conocimiento como vía de libertad a través de la búsqueda y discusión de la verdad, en actitud de respeto al diálogo creador. (2) Conservar, enriquecer y difundir los valores culturales del pueblo puertorriqueño y fortalecer la conciencia de su unidad en la común empresa de resolver democráticamente sus problemas. (3) Procurar la formación plena del estudiante, en vista a su responsabilidad como servidor de la comunidad. (4) Desarrollar a plenitud la riqueza intelectual y espiritual latente en nuestro pueblo, a fin de que los valores de la inteligencia y del espíritu de las personalidades excepcionales que surgen de todos sus sectores sociales, especialmente los menos favorecidos en recursos económicos, puedan ponerse al servicio de la sociedad puertorriqueña. CT-2003-002 89
(5) Colaborar con otros organismos, dentro de las esferas de acción que le son propias, en el estudio de los problemas de Puerto Rico. (6) Tener presente que por su carácter de Universidad y por su identificación con los ideales de vida de Puerto Rico, ella está esencialmente vinculada a los valores e intereses de toda comunidad democrática.
Sección 603 Vigencia
La Universidad de Puerto Rico constituirá un sistema orgánico de educación superior, compuesto por las siguientes unidades institucionales, y las que en el futuro se crearen, las cuales funcionarán con autonomía académica y administrativa dentro de las normas que dispone esta sección y las que se fijen en el reglamento de la Universidad o resoluciones de la Junta de Síndicos, creada mediante las secs. 852 et seq. de este título... (Énfasis suplido).
La Junta de Síndicos de la U.P.R. habría de estar
compuesta de trece (13) miembros nombrados por el
Gobernador(a) de Puerto Rico con el consejo y consentimiento
del Senado de Puerto Rico, en una forma escalonada y sólo
podrán ser destituidos por justa causa y previa formulación
de cargos.
El 16 de junio de 1993 se creó el Consejo de Educación
Superior por virtud de la Ley Núm. 16. 92 Dicho estatuto
dispuso sobre su autonomía institucional para evitar
“interferencias oficiales que menoscaben su libertad
académica o atenten contra ésta.” El mismo habría de estar
92 18 L.P.R.A sec. 852 (2). CT-2003-002 90
compuesto por nueve (9) miembros, el Secretario(a) de
Educación, que será miembro ex officio, y ocho (8) miembros
adicionales nombrados por el Gobernador(a) con el consejo y
consentimiento del Senado de Puerto Rico, quienes
representarán lo más adecuadamente el interés público y la
política pública establecida por ese estatuto en cuanto a la
educación superior. Esos ocho(8) miembros sólo pueden ser
destituidos de sus cargos por justa causa, previa
formulación de cargos.93
El 21 de junio de 1955 se creó, por virtud de la Ley
Núm. 89, el Instituto de Cultura Puertorriqueña como una
entidad oficial, corporativa y autónoma, cuyo propósito es
conservar, promover, enriquecer y divulgar los valores
culturales puertorriqueños y lograr el más amplio y profundo
conocimiento y aprecio a los mismos. 94 Se dispuso el
nombramiento de su Junta de Directores en una forma
escalonada. 95 Esta es una entidad con personalidad jurídica
independiente y separada, como instrumentalidad pública, del
resto del gobierno.96
En C.E.S. U.P.R. v. Gobernador97 el Consejo de Educación
Superior de la Universidad de Puerto Rico, creado
93 18 L.P.R.A. sec. 852(c). 94 18 L.P.R.A. sec. 1195. 95 18 L.P.R.A. sec. 1196. 96 Op. Sec. Just. Núm. 1956-28. 97 137 D.P.R. 83 (1994). CT-2003-002 91
por la Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1966, 98 y algunos de sus
miembros nos solicitaron la revisión de una sentencia del
entonces Tribunal Superior que declaró sin lugar una demanda
que impugnó la constitucionalidad de la Ley Núm. 12 de 7 de
junio de 1993 99 y de las Leyes Núms. 16 y 17 de 16 de junio
de 1993, supra, respectivamente. Estos estatutos eliminaron
el Consejo de Educación Superior de la Universidad de Puerto
Rico y crearon otros dos (2): un nuevo Consejo de Educación
Superior, con la única función de acreditar a instituciones
privadas de educación superior, y otro, la Junta de Síndicos
para gobernar la Universidad de Puerto Rico, función que,
junto a la de acreditación, le correspondía antes al Consejo
de Educación Superior de la Universidad de Puerto Rico.
Al aprobarse la referida legislación los miembros del
Consejo de Educación Superior instaron una demanda contra el
entonces Gobernador de Puerto Rico. Alegaron que esas leyes
eran inconstitucionales por ser violatorias de la libertad
académica y a la autonomía de la Universidad de Puerto
Rico, las cuales alegadamente fluyen del derecho
constitucional a la libre expresión y les privó,
alegadamente, de su libertad y propiedad sin el debido
proceso de ley. Este Tribunal sostuvo la presunción de
constitucionalidad de los estatutos impugnados. Por no
haberse colegiado una Opinión del Tribunal se dictó una
Sentencia. El entonces Juez Asociado señor Negrón García
98 18 L.P.R.A. sec. 601 et seq. 99 18 L.P.R.A. sec. 261 c. CT-2003-002 92
emitió una opinión concurrente. El Juez Asociado señor
Rebollo López emitió una opinión concurrente. El entonces
Juez Asociado señor Hernández Denton emitió una opinión
concurrente, a la cual se unieron el entonces Juez
Presidente señor Andréu García y la entonces Jueza Asociada
señora Naveira Merly. El entonces Juez Asociado señor
Alonso Alonso emitió una opinión disidente, a la cual se
unió el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri, quien a su
vez emitió un voto particular.
Aunque no fue pautada norma jurisprudencial alguna en
el caso de C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, supra, ciertamente
las opiniones concurrentes y disidentes de los miembros de
este Tribunal contienen expresiones que nos resultan
ilustrativas y persuasivas para la atención y disposición
del asunto ante nos. Veamos.
En su Opinión concurrente el entonces Juez Asociado
señor Negrón García expresó lo siguiente:
La sentencia mayoritaria recoge hoy, de forma escueta, la esencia de nuestro voto disidente de 24 de septiembre de 1993 y llega al mismo resultado. Revisitémosla. Merece recordarse que
... la composición de la nueva Junta de Síndicos de la U.P.R. tampoco presenta, de su faz, defectos constitucionales o infracción a la libertad de cátedra. Se argumenta el hecho de que los nombramientos del Consejo se hacen de forma escalonada para impedir que éste se encuentre a merced de los cambios de gobierno. Es un dato histórico, de fácil comprobación, que la Ley Núm. 135 de 1942 (18 L.P.R.A. secs. 631-636 y 638-658) la cual creó el Consejo Superior de Enseñanza, y la Ley Núm. 1, CT-2003-002 93
supra, la cual derogó a aquél y estableció el Consejo, aumentaron su composición, lo cual unido a las vacantes existentes siempre han permitido que los gobernadores incumbentes pudieran nombrar personas de su predilección. Obviamente, el elemento político partidista estuvo presente en ese proceso de selección y viabilizó un control institucional. Ante esta realidad, más allá del papel legal, ¿cómo pueden entonces los peticionarios Awilda Aponte Roque et al., argumentar que la fórmula de escalonamiento en los términos de la Ley Núm. 1, supra, “dio plena vigencia a los postulados de autonomía y libertad académica”?
Naturalmente, los puestos creados por la nueva ley son inicialmente ocupados por las personas que nombre el Gobernador.100 Ello no la invalida, pues es incidental a su aprobación. No crea una situación distinta a las leyes antecesoras del Consejo, ni se aparta a lo que de ordinario ocurre al crearse o ampliarse nuevas juntas o departamentos ejecutivos. Además, luego de estos primeros nombramientos, la ley reproduce la fórmula de que los subsiguientes se harán en forma escalonada. Si antes fue bueno y constitucional, ¿por qué ahora no lo es?
Este enfoque no es ad hoc. No puede divorciarse el clima universitario –libertad de asociación y expresión, esto es, los derechos civiles de los educadores, profesores y estudiantes- de los poderes de la Asamblea Legislativa. “Este es un asunto que corresponde atender a la Asamblea Legislativa, en cumplimiento de los mandatos constitucionales, para marcar los límites de la reglamentación intrauniversitaria. No se trata de una cuestión que corresponda exclusivamente a la autonomía de la Universidad.” (Énfasis suplido). Informe Especial
100 Excepto el representante estudiantil y los dos (2) profesores. CT-2003-002 94
Sobre la Libertad Académica en la U.P.R., Comisión de Derechos Civiles, Lino J. Saldaña, Presidente, 15 de marzo de 1967, pág. 22.
Finalmente, se alega que la promulgación es estas medidas ha tenido el efecto de destituir ilegalmente a los miembros del Consejo. El argumento adolece del mismo defecto. ¿En qué consiste la destitución aludida? Ellos continúan siendo miembros del Consejo, no se han alterado las dietas que perciben ni el término por el cual fueron nombrados; sólo se han modificado algunas de sus funciones. Antes estaban a cargo de la acreditación y corrección de las licencias a Instituciones Privadas de Educación Superior y administrar la U.P.R. Las nuevas leyes le asignan sólo la primera de estas dos(2) funciones.
. . .
En ausencia de reclamo específico de un menoscabo real a los derechos constitucionales sustanciales, hemos de superar la tentación de atender y entender cuestiones hipotéticas, abstractas o contingentes. 101 (Énfasis suplido).
En su opinión concurrente el Juez Asociado señor
Rebollo López expresó, lo siguiente:
Hace aproximadamente un (1) año -específicamente, el 24 de septiembre de 1993- al disentir de la acción de una mayoría de los integrantes del Tribunal de "acoger" el recurso de apelación que ante este Foro radicara la parte demandante apelante, expresamos, entre otras cosas, que el recurso de apelación radicado era claramente inmeritorio al cual no se le
101 C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, supra, págs. 86, 88-89, 90 (1994). CT-2003-002 95
debía dar curso y que la acción mayoritaria, de así hacerlo,
... pone en grave riesgo, durante el tiempo que le tome a este Tribunal resolver el recurso, el buen funcionamiento, y estabilidad, de la única institución pública universitaria de nuestro País; ello con el consabido perjuicio a nuestra juventud. (Énfasis suprimido.) C.E.S. v. Gobernador I, 134 D.P.R. 350, 364 (1993), voto disidente.
...los derechos constitucionales de los referidos funcionarios no son afectados en forma alguna por la legislación en controversia. Dicha legislación lo que, meramente, hace es transferir una (1) de las dos (2) funciones que hasta ahora había venido desempeñando el C.E.S. a la nueva Junta de Síndicos de la Universidad; acción por la que habían venido clamando muchos educadores en Puerto Rico. El hecho de que los miembros del C.E.S. prefieran desempeñar la función que fuera transferida a la nueva Junta no hace que la legislación sea inconstitucional. Ello es una determinación de política pública, la que tiene derecho a hacer la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, que está fuera del ámbito de la revisión judicial. Nuevamente, la jurisprudencia que citan los apelantes en apoyo de su posición, es claramente distinguible e inaplicable.
...un examen objetivo y desapasionado de las leyes en controversia revela que las mismas, de su faz, no afectan en forma alguna ni la libertad de cátedra, ni el derecho a la libre expresión, ni ningún otro derecho constitucional, que nuestra Constitución le pueda garantizar a CT-2003-002 96
los miembros de la comunidad 102 universitaria... (Énfasis suplido).
señor Hernández Denton, a la que se unieron el entonces Juez
señora Naveira Merly, expresó lo siguiente:
Al evaluar la controversia del caso de marras, partimos de la premisa de que la Universidad de Puerto Rico tiene funciones únicas en nuestra vida democrática: conservar y transmitir nuestra herencia cultural y académica; esclarecer y analizar la realidad del país; propiciar el diálogo creativo, y transmitir y respetar los valores básicos de la civilización, particularmente los derechos humanos. También partimos de la premisa de que la misión de la Universidad -en nuestra sociedad- requiere que el claustro disfrute de una libertad académica amplia para pensar, enseñar, investigar y expresarse libremente.
Los miembros del Consejo sostienen que la legislación aprobada por el Gobernador infringe la cláusula constitucional de debido proceso tanto en su modalidad substantiva como procesal.
En su vertiente procesal, la cláusula de debido proceso le impone al Estado la obligación de garantizar que la interferencia, con los intereses de libertad y de propiedad del individuo, se haga a través de un procedimiento que en esencia sea justo y equitativo. La validez de la ley, en términos substantivos, no es pertinente a los fines de evaluar si cumple con el debido proceso de ley procesal.
102 Íd., págs. 91,93. CT-2003-002 97
Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562 (1992).
Para determinar si una persona posee un interés propietario dentro del contexto de un ataque bajo la cláusula de debido proceso en su vertiente procesal, es necesario que se tenga algo más que una mera expectativa unilateral de titularidad; se debe tener un derecho concreto protegido por el ordenamiento jurídico estatal. Board of Regents v. Roth, 408 U.S. 564 (1972); Orta v. Padilla Ayala, 131 D.P.R. 227 (1992). En Puerto Rico, un empleado público tiene un reconocido interés en la retención de su empleo si dicho interés está protegido por la ley (empleado de carrera) o cuando las circunstancias crean una expectativa de continuidad. Díaz Martínez v. Policía de P.R., 134 D.P.R. 144 (1993); Orta v. Padilla Ayala, supra; Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990).
Los miembros del Consejo alegan que tienen un interés propietario sobre la función de gobernar la Universidad de Puerto Rico. Implícitamente reconocen que no se les privó del interés propietario que pudiesen tener sobre sus puestos. Sin embargo, como hemos señalado, nuestro ordenamiento sólo le reconoce al empleado público de carrera un interés propietario sobre el cargo o empleo que desempeñe, pero no sobre las funciones que realiza.103
Un análisis integral de la legislación revela que, en términos prácticos, los estatutos impugnados sólo afectaron las funciones que los miembros del Consejo ejercían, para permitirles continuar, si así lo
103 Por el contrario nuestra Constitución concede la facultad expresa a la Asamblea Legislativa para “crear, consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos y definir sus funciones”. Art. III, Sec 16, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 343. Esta disposición fortalece nuestra conclusión de que, ausente alguna disposición en contrario, los empleados públicos no tienen interés propietario alguno sobre las funciones que desempeñen. CT-2003-002 98
deseaban, con la facultad de acreditación de instituciones privadas, de ese modo conservarían sus puestos hasta la expiración del termino original para el cual fueron nombrados. 104 Por tal razón, no es pertinente el hecho de que los miembros del Consejo, bajo la legislación anterior, ocupaban sus cargos por un término fijo; bajo la legislación vigente, éstos pudieron continuar en sus puestos hasta que finalizara dicho término. En estas circunstancias, concluimos que la legislación impugnada no priva a los miembros del Consejo de interés propietario alguno. Éstos no pueden fundar su reclamo en la vertiente procesal de la cláusula de debido proceso.
La autonomía universitaria es el principio que consiste en aislar, en mayor o menor grado, a una universidad pública del control, la reglamentación y la intervención gubernamental. Está reconocido en varias jurisdicciones que un máximo de autonomía es beneficioso para una universidad pública, pues reduce a un mínimo las influencias políticas sobre la tarea universitaria. 105 Por tal razón, varios estados le han otorgado un rango constitucional a la autonomía universitaria para que la institución no esté sujeta a las ideas cambiantes
104 Tampoco existe acuerdo o contrato alguno que sustente el reclamo de interés propietario de los miembros del Consejo. 105 Durante su historia, la Universidad de Puerto Rico ha sido víctima de intervenciones políticas y, como regla general, su estudiantado ha clamado por mayor autonomía para dicha institución. ...[L]a autoridad conferida a la Junta de Síndicos por la ley de 1925 la mantenía [a la Universidad] sometida a los vaivenes de la política partidista local y privada de la independencia académica consubstancial al buen funcionamiento de una institución de educación superior.” Isabel Picó de Hernández, Los estudiantes universitarios y el proceso político puertorriqueño (1903-1948), Tesis, Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard, 1974, pág. 194. Véase, además, íd., págs. 117, 196-208 y 227-239. CT-2003-002 99
y, a veces, caprichosas sobre la educación y los métodos administrativos que le parecen sabias a los organismos políticos.106 H.W. Horowitz, The Autonomy of the University of California under the State Constitution, 25 U.C.L.A. L. Rev. 23, 25 (1977). Sin embargo, como son fondos públicos los que sostienen la universidad pública, esta autonomía rara vez es total. Véase, en general, J.P. Byrne, Academic Freedom: A "Special Concern of the First Amendment", 99 Yale L.J. 251, 327331 (1989). . . .
La autonomía fiscal no es la única manera en que nuestra legislación refleja la autonomía otorgada a la Universidad de Puerto Rico. Se dispone también que la Universidad será una corporación pública dirigida por un cuerpo colegiado cuyos miembros son nombrados por un término fijo. Por ende, el poder del Gobernador para remover estos funcionarios está limitado a situaciones en las cuales exista justa causa. Aunque bajo la Ley Universitaria los miembros del Consejo eran nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado, mediante el sistema de nombramientos escalonados los cambios en la composición del Consejo ocurrían
106 Las Constituciones de los siguientes estados otorgan expresamente un rango constitucional a la autonomía de sus universidades públicas: California, Georgia, Hawaii, Idaho, Michigan, Minnesota, Montana, Nebraska y Oklahoma. J.P.Byrne, Academic Freedom: A “Special Concern of the First Amendment”, 99 Yale L.J. 251, 327 esc. 303 (1989). Véase, también, H.W. Horowitz, The Autonomy of the University of California under the State Constitution, 25 U.C.L.A. L. Rev. 23, 25 (1977); Regents of University of Minnesota v. Lord, 257 N.W.2d 796, 800 (1977). En Minnesota, donde la Universidad pública tiene un rango constitucional, la jurisprudencia ha resuelto que el propósito de dicha disposición constitucional fue el poner “ `the management of the greatest state educational institution beyond the dangers of vacillating policy, ill informed or careless meddling and partisan ambition that would be possible in the case of management by either legislature or executive´”. Regents of the University of Minnesota v. Lord, supra, pág. 800. CT-2003-002 100
gradualmente y se aislaba parcialmente a la Universidad de los cambios en las ramas políticas. De este modo, se evitaba que una sola administración gubernamental sustituyera súbitamente a toda la junta de gobierno universitaria y se garantizaba cierto grado de independencia y continuidad en el proceso decisional.
...es evidente que el principio de autonomía, mediante el cambio gradual en la composición de la junta de gobierno universitaria, quedaría eliminado si cada cuatro (4) años una nueva administración desplazara totalmente a los integrantes de dicha junta de gobierno para constituir otra nueva con personas de su predilección ideológica.107
En su opinión disidente el entonces Juez Asociado señor
Alonso Alonso, a la que se unió el Juez Asociado señor
Fuster Berlingeri, expresó lo siguiente:
Y es que el compromiso primario de la Universidad radica en la sociedad intelectual. Son la duda creativa y la búsqueda de la verdad, el respeto a la disidencia, la investigación, la transmisión de la información y la calidad académica lo que establece la distinción con otras instituciones sociales igual de buenas, pero ciertamente distintas de la Universidad.
Si algo importante debe tener un sistema democrático como el nuestro es que las instituciones existan en forma estable, por encima de los intereses inmediatos que puedan tener las personas particulares.
...no es democrático sino despótico, y acaso hasta tiránico, cuando el Gobierno invoca a la mayoría que lo sustenta e invade territorios que no son suyos, como ocurre por desgracia
107 C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, supra, págs. 96, 109-111, 116-117, 118-119. CT-2003-002 101
cuando una comunidad se deja llevar por el carisma de un líder o por una ideología sin suficientes raíces en la conciencia de los gobernados. No sólo las personas individuales tienen destinos, sino también lo tienen las instituciones en cuanto llevan inscrito en ellas la posibilidad de ser más y mejores de lo que son en el presente. (Citas omitidas).
Este destino de la Universidad está estrechamente ligado al contenido del Preámbulo de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en cuanto a "continuamente enriquecer nuestro acervo democrático en el disfrute individual y colectivo de [los] derechos". Preámbulo, supra, pág. 251. En fin, existe un vínculo firme y fuerte entre la vivencia universitaria y el ejercicio de la democracia. El destino de la Universidad es darle contenido empírico al Preámbulo de la Constitución, de lo cual se enriquece y fortalece la democracia.
En cuanto a esta indelegable misión de la Universidad como conciencia democrática de la sociedad civil y máximo laboratorio para la experimentación democrática, "reino de la inconformidad y la disidencia" -- como bien la catalogara la ilustre puertorriqueña Nilita Vientós Gastón-- basta recordar cómo históricamente las universidades han sido los principales enemigos contra los cuales se han ensañado los regímenes totalitarios en todo el planeta. J.R. Fernández, Universidad y Poder, Diálogo, 14 de abril de 1992. En democracias liberales como la nuestra, el Gobierno de la mayoría debe respetar y proteger a la Universidad como una de las instituciones deliberativas "que contribuye a dar contenido y forma al proyecto de sociedad"...
En la medida que se interviene de forma indebida con esta función, el diálogo, la discusión y la deliberación se quebrantan, violentándose así la libertad de expresión garantizada por CT-2003-002 102
nuestra Constitución y la Constitución federal.
...al nombrarse los miembros del C.E.S. por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado, mediante un sistema de nombramientos escalonados, las vacantes ocurrirían gradualmente, con lo cual se ha pretendido aislar parcialmente a la Universidad de los cambios e intervenciones de las ramas políticas de gobierno.
Las dos (2) medidas antes mencionadas han permitido cierto grado de independencia y continuidad en la U.P.R. y en el C.E.S. La propia Ley de la Universidad de Puerto Rico limitó el poder del Gobernador para remover a los miembros del C.E.S. a situaciones en las cuales medie justa causa...
El reconocimiento de la autonomía universitaria y de la libertad académica institucional como parte del derecho a la libertad de expresión nos permite salvaguardar adecuadamente a la Universidad contra una intervención impermisible del Estado.
...La amplitud del derecho a la libertad académica bajo nuestra Constitución incorpora elementos esenciales de la autonomía universitaria. Su reconocimiento forma parte de la aspiración colectiva de nuestro pueblo, plasmada en el Preámbulo de la Constitución, a enriquecer contínuamente nuestro acervo democrático en el disfrute individual y colectivo de nuestras libertades. Corresponde, pues, a los tribunales interpretar y vindicar este derecho.
Es indispensable en una democracia que las universidades mantengan un clima de libre pensamiento y expresión en sus actividades académicas y CT-2003-002 103
extracurriculares, pues de lo contrario se imposibilitan las funciones universitarias de educar las nuevas generaciones según las mejores tradiciones democráticas; procurar la verdad y el avance del conocimiento mediante la libre confrontación de teorías e ideales; y dar orientación y ejemplo a la comunidad, no sólo en los aspectos substantivos de las ciencias y las artes, sino también en los estilos de tolerancia, respeto e iniciativas de libre discusión. (Énfasis suplido.) Comisión de Derechos Civiles, Informe especial sobre la libertad académica en la Universidad de Puerto Rico, San Juan, Departamento de Hacienda, 15 de marzo de 1967, pág. 13.
Tomando en consideración los factores antes citados, sostenemos que la administración académica, como componente esencial de la libertad académica institucional y de la libertad de expresión individual, no puede ser utilizada para intervenir indebidamente en la Universidad, pues ello no sólo afectaría la docencia y la libertad académica individual, sino que tendría un efecto congelante ("chilling effect") sobre ésta y sobre la libertad de expresión individual y de la comunidad universitaria, pues quebranta el diálogo creador, la discreción enriquecedora y la deliberación libre de los individuos y de los componentes de la comunidad universitaria.
En Sánchez Carambot v. Dir. Col. Univ. Humacao, 113 D.P.R. 153, 161 (1982), citando a Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251 (1979), señalamos que se trata "de proteger [la] discusión enérgica de las ideas, que es tan esencial para el cabal desarrollo del hombre, como para la conservación y el sostenimiento del bienestar común en una sociedad que viva en democracia". (Escolio omitido.) Lo indicado antes fue expresamente reconocido por la Asamblea Legislativa al disponer que la U.P.R., en el CT-2003-002 104
cumplimiento de su misión, debería "'[t]ener presente que por su carácter de Universidad y por su identificación con los ideales de vida de Puerto Rico, ella está esencialmente vinculada a los valores e intereses de toda comunidad democrática' ... 18 L.P.R.A. sec. 601 inciso b(6)". (Escolio omitido y énfasis suplido.) Sánchez Carambot v. Dir. Col. Univ. Humacao, supra, pág. 161.
Si el Estado entendía que algunos miembros del C.E.S. o funcionarios de la U.P.R. habían incurrido en conducta impropia en el ejercicio de su cargo, el mecanismo apropiado para resolver este asunto era mediante la formulación de unos cargos y probar justa causa para su despido individual, para así cumplir con el debido proceso de ley... (Énfasis suplido).108
En su voto particular el Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri expresó lo siguiente:
...es innegable que, en nuestro ordenamiento jurídico, el Gobierno está constitucionalmente impedido para actuar conforme a fines político- partidistas cuando tal acción estatal afecte indefectible y adversamente los derechos fundamentales de otras personas. En Puerto Rico la libertad de expresión no puede ser restringida o menoscabada por el Estado, salvo que exista un interés público apremiante. Sánchez Carambot v. Dir. Col. Univ. Humacao, 113 D.P.R. 153 (1982); Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251 (1979); Mari Bras v. Casañas, 96 D.P.R. 15 (1968). No es necesario acudir a teorías jurídicas enjundiosas ni a profundos análisis de derecho para reconocer que las conveniencias partidistas de los gobernantes de turno no constituyen un
108 Íd., págs. 141, 142-143, 155-156, 157, 160, 177. CT-2003-002 105
interés público apremiante que justifique coartar los derechos de expresión...
Es menester enfatizar que, desde hace ya mucho tiempo, se ha reconocido que en el ámbito universitario los profesores y estudiantes disfrutan de un derecho fundamental a la libre expresión, que incluye la facultad de disputar con libertad las ideas y creencias tradicionales y de explorar sin cortapisas tanto los cimientos como las fronteras del conocimiento. Esa libertad de cuestionarlo todo, en aras de buscar la verdad, no puede ser conculcada de modo alguno por el Estado. A los poderes gubernamentales les está vedado, incluso, menoscabar el clima o ambiente de seguridad, abertura, franqueza y hasta de osadía erudita que debe prevalecer en una universidad para que esa libertad de cuestionarlo todo pueda ejercerse propiamente y florecer.
Uno de los grandes constitucionalistas americanos, el Juez Frankfurter del Tribunal Supremo de Estados Unidos, se expresó sobre el particular con las citas y los comentarios siguientes:
Insights into the mysteries of nature are born of hypothesis and speculation. The more so is this true in the pursuit of understanding in the groping endeavors of what are called the social sciences, the concern of which is man and society... For society's good --if understanding be an essential need of society-- inquiries into these problems, speculations about them, stimulation in others of reflection upon them, must be left as unfettered as possible. Political power must abstain from intrusion into this activity of freedom.... ... This means the exclusion of CT-2003-002 106
governmental intervention in the intellectual life of a university. It matters little whether such intervention occurs avowedly or through action that inevitably tends to check the ardor and fearlessness of scholars, qualities at once so fragile and so indispensable for fruitful academic labor .... ... A university ceases to be true to its own nature if it becomes the tool of Church or State or any sectional interest. A university is characterized by the spirit of free inquiry... This implies the right to examine, question, modify and reject traditional ideas and beliefs .... ... Freedom to reason and freedom for disputation... are the necessary conditions for the advancement of scientific knowledge. A sense of freedom is also necessary... It is the business of a university to provide that atmosphere which is most conducive to speculation, experiment and creation." (Énfasis suplido.)109 . . .
Las acciones gubernamentales inconstitucionales son insidiosas, por mínimas que parezcan. Si no se atajan a tiempo, dan pie a acciones ilícitas futuras cada vez más palpables y conspicuas... (Énfasis suplido).110
La Ley Núm. 216, supra, creó la Corporación de Puerto
Rico para la Difusión Pública como instrumentalidad pública
con personalidad jurídica independiente y separada de
cualquier otra entidad, agencia o departamento del Gobierno
de Puerto Rico. Le adscribió autonomía funcional y
109 Sweezy v. New Hampshire, 354 U.S. 234, 261-263 (1957). 110 C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, supra, págs. 182-183, 184- 185, 185-186. CT-2003-002 107
operacional para desarrollar un foro público para la libre
expresión de la ciudadanía sobre las áreas de educación y
cultura y para la divulgación de la política pública del
Gobierno sobre esos temas. Dispuso que los programas
difundidos por la Corporación deben guiarse por una política
de “objetividad y balance” en todo lo que fuere de
naturaleza controversial sobre esos temas. Prescribió la
independencia de esa entidad y la referida autonomía de sus
funciones para el logro del propósito de crear un foro
público que la ciudadanía pueda utilizar para expresarse en
forma individual, o a través de organizaciones sobre los
referidos temas, e influenciar la opinión pública sobre los
mismos. Le garantiza la libertad a la ciudadanía para
expresarse a través de los medios de comunicación de la
Corporación sobre la política pública formulada por el
Gobierno de Puerto Rico. Evita el control absoluto del
Poder Ejecutivo de esos medios de comunicación para permitir
la consecución de tal propósito. Permite y facilita al
Departamento de Educación, al Instituto de Cultura
Puertorriqueña y a la Universidad de Puerto Rico,
concediéndole trato preferencial y especial a sus
necesidades y requerimientos, difundir la formulación de
política pública sobre sus respectivas áreas. Regula la
utilización por la Rama Ejecutiva de esos medios de
comunicación de difusión pública del Estado, y permite el
libre flujo de ideas sobre esos temas y la formulación de
opinión pública sobre los mismos, contribuyendo “al CT-2003-002 108
desarrollo de una conciencia crítica” y a “ejemplarizar el
respeto a la dignidad y a los derechos humanos”. No
obstante, dicho estatuto preserva el poder del Gobernador(a)
de Puerto Rico de “supervisión e inspección” de los miembros
no ex officio de la Junta de Directores de la Corporación,
como parte de su facultad y a la misma vez de su deber y
obligación de hacer cumplir esa ley y de que se ponga en
vigor la misma, al permitirle destituirlos por justa causa
al no cumplir con su propósito y mandato. A tenor con ese
poder de “supervisión e inspección” del Gobernador(a) de
Puerto Rico sobre la Corporación y su Junta el Artículo 7
del referido estatuto dispuso que ese ente corporativo
presentará anualmente al Primer Ejecutivo(a) a una relación
de los desembolsos totales que espera realizar en sus
actividades y funcionamiento.
La formulación de política pública, dentro de las
limitaciones que le impone la Constitución de Puerto Rico,
sobre el área de la educación pública y privada en todos sus
niveles, las ciencias, el deporte, el campo artístico y el
musical, entre otros muchos de interés público es una
esencial y fundamental para el descargo y desempeño del rol
constitucional del Gobernador(a) de Puerto Rico. No
obstante, la difusión pública de la política pública
formulada en esas áreas a través de medios de comunicación
propiedad de una instrumentalidad del Estado no lo es.
Hemos reconocido que la expresión del Gobierno de
naturaleza informativa sobre las diferentes áreas de CT-2003-002 109
formulación de política pública es indispensable para que el
pueblo pueda juzgar su labor y exigir remedio a los agravios 111 gubernamentales. Nuestra jurisprudencia refleja la
tendencia seguida a favor de la divulgación de información
pública, al punto de impartirle una dimensión amplia y
robusta a la libertad de expresión consagrada en nuestra
Carta de Derechos.112
Hemos expresado en forma reiterada que existe una
estrecha relación entre el derecho a libre expresión y a la
libertad de información. Sin conocimiento de hechos no se
puede juzgar ni se pueden exigir remedios a los agravios
gubernamentales mediante los procedimientos judiciales, o a
través del proceso de las urnas cada cuatro (4) años. 113 No
obstante, los derechos contenidos en la Carta de Derechos de
la Constitución de Puerto Rico, supra, le asisten a los
individuos frente al Estado. Esos derechos no pueden
extenderse a las expresiones del Gobierno porque los
derechos civiles y políticos están formulados en términos de
lo que el Estado no puede hacer con relación a la expresión
de los individuos y no a la inversa. El Gobierno de Puerto
111 P.P.D. v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643 (1995); Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368, 381 (1984); Santiago v. Bobb y el Mundo, Inc., 117 D.P.R. 153, 158 (1996). 112 P.P.D. v. Gobernador I, supra; Noriega v. Gobernador, 130 D.P.R. 919 (1992); Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988); López Vives v. Policía de Puerto Rico, 118 D.P.R. 219 (1987); y Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477, 485 (1982). 113 P.P.D. v. Gobernador I, supra; Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., supra; Soto v. Srio. de Justicia, supra. CT-2003-002 110
Rico no tiene un derecho constitucional protegido a la libre
expresión. 114 No obstante, puede contratar los servicios de
medios de comunicación propiedad de entidades privadas o de
entes corporativos que son instrumentalidades del Estado
para la difusión de la política pública formulada.
Al permitir la Ley Núm. 216, supra, la autonomía
funcional y de la programación de su difusión pública dicho
estatuto persigue el funcionamiento armonioso de la
democracia constitucional puertorriqueña pues no sólo
permite sino que facilita, con la creación de un foro
público, que la ciudadanía pueda expresarse libremente y a
la misma vez estar adecuada y objetivamente informados de
los asuntos comprendidos por la política pública formulada
por el Departamento de Educación, la Universidad de Puerto
Rico y el Instituto de Cultura Puertorriqueña en esas áreas,
y a la misma vez esté informada del juicio crítico que sobre
la misma pudieran hacer las distintas organizaciones y
entidades que tienen interés en dichos temas. Dicho
estatuto le imparte vida al Preámbulo de la Constitución de
Puerto Rico en cuanto permite el enriquecimiento de nuestro
acervo democrático en el disfrute individual y colectivo
del derecho constitucional a la libre expresión, a opinar, a
diferir y a influenciar la opinión pública en las áreas
mencionadas. Propicia el diálogo creativo y le imprime
vivencia al respeto a los valores básicos de la
civilización, particularmente los derechos humanos. La
114 P.P.D. v. Gobernador I, supra. CT-2003-002 111
autonomía concedida a la Corporación tuvo el propósito de
brindarle contenido empírico al Preámbulo de la Constitución
de Puerto Rico, de lo cual se enriquece y fortalece la
democracia.
La autonomía de la Corporación quedó establecida en el
estatuto al disponer que los miembros no ex officio de su
Junta habrían de ser nombrados por el Gobernador(a) de
Puerto Rico con el consejo y consentimiento del Senado de
Puerto Rico, en forma escalonada, cuyos términos son fijos,
y sólo pueden ser destituidos por justa causa.
El análisis que gobierna el presente asunto no está
enmarcado en la definición rígida de categorías de
funcionarios adscritos al poder de “supervisión e
inspección” del Gobernador(a) de Puerto Rico. Está ubicado
en la evaluación y determinación judicial sobre si el Poder
Legislativo ha intervenido con el ejercicio del “poder
ejecutivo” del Gobernador(a) de Puerto Rico y de su facultad
y deber constitucional de nombramiento y destitución para el
alcance de su mandato constitucional de hacer cumplir y de
que se ponga en vigor la ley, a tenor con el Artículo IV,
Sección 4 de la Constitución de Puerto Rico, supra. El
asunto central ante nos es si el requisito de justa causa
para la remoción por el Gobernador(a) de Puerto Rico de los
miembros no ex officio de la Junta de la Corporación es de
tal naturaleza que le impida descargar o desempeñar su rol
constitucional.115
115 Morrison v. Olson, supra. CT-2003-002 112
Concluimos al evaluar la referida cláusula de remoción
por justa causa, en conjunto y como un todo con las demás
partes de la Ley Núm. 216, supra, que dicha limitación al
poder de destitución del Gobernador(a) de Puerto Rico no le
impide ejercitar su “poder ejecutivo” y desempeñar su rol
constitucional. Las funciones de los miembros no ex
officio de la Junta de la Corporación no son “puramente
ejecutivas”. Dichas funciones no impiden el desempeño del
rol constitucional del Gobernador(a) de Puerto Rico. Aunque
dichos funcionarios están bajo el poder de “supervisión e
inspección” del Gobernador(a) de Puerto Rico no tienen
función alguna en la formulación de política pública sobre
las áreas de educación y cultura o cualquier otra que es
esencial y fundamental para el descargo y desempeño de su
rol constitucional. Su función es permitir y facilitar la
difusión pública de la diversidad de opiniones o visiones
sobre esos temas, con independencia del Gobierno de Puerto
Rico. Los miembros de la referida Junta de Directores
disfrutan, a tenor con el estatuto, de amplia discreción y
juicio para decidir cómo descargar y desempeñar sus deberes.
No podemos ver cómo y por qué era imprescindible para “la
Gobernadora” la necesidad de controlar y dirigir el
ejercicio de la discreción de esos funcionarios por ser
central y crucial la función que ellos desempeñan para la
operación de la función constitucional de la Rama Ejecutiva.
No entendemos por qué es necesaria la absoluta discreción
del Primer Ejecutivo(a) para destituir esos funcionarios sin CT-2003-002 113
demostrar justa causa. De entender que la Ley Núm. 216,
supra, no estaba a tono con la filosofía o visión de la
entonces administración de gobierno ésta pudo enviar un
proyecto de ley a la Legislatura de entonces para derogarla
o enmendarla a tenor con su programa de gobierno o visión
sobre ese asunto.
Concluimos que la referida cláusula de destitución por
justa causa no limita ni restringe en forma impermisible el
Puerto Rico sobre los miembros de la Junta de la
Corporación, como funcionarios sujetos a tal poder. La
Asamblea Legislativa determinó, como esencial, la limitación
al poder de destitución del Gobernador(a) de Puerto Rico,
para garantizar expresamente la necesaria independencia de
la Corporación del resto del Gobierno, y la autonomía de sus
funciones. Concluimos, además, que esa limitación no priva
al Gobernador(a) de Puerto Rico de su poder de “supervisión
e inspección” de los miembros de la Junta. No interfiere en
forma impermisible con su facultad y obligación
constitucional de hacer cumplir y poner en vigor las leyes.
Por el contrario le permite asegurarse que esos funcionarios
cumplen a cabalidad con el mandato legislativo impartido por
ese estatuto.
No observamos en este caso un intento de la Asamblea
Legislativa para aumentar sus poderes a expensas del Poder
Ejecutivo. Este caso no presenta una usurpación por el
Poder Legislativo de las funciones del Poder Ejecutivo. La CT-2003-002 114
Asamblea Legislativa no retuvo para sí el poder de
“supervisión e inspección” de los miembros no ex officio de
la Junta de la Corporación. Concluimos que la referida
cláusula de remoción por justa causa no limita en forma
impermisible los poderes de la Rama Ejecutiva ni lesiona el
balance que debe existir entre las ramas de gobierno.
La cláusula de destitución por justa causa contenida en
la Ley 216, supra, no constituye un impedimento para que la
Rama Ejecutiva pueda descargar y desempeñar las funciones
que le fueron asignadas por la Constitución. El
Gobernador(a) de Puerto Rico retiene el poder de
nombramiento, y el de remoción de los miembros no ex officio
de la Junta por justa causa, mediando por supuesto en este
último la garantía constitucional a un debido proceso de
ley, que le provee de una capacidad y habilidad sustancial
para asegurarse que ese estatuto sea cumplido y puesto en
vigor cabalmente por esos funcionarios. Concluimos que la
disposición estatutaria en cuestión no viola el principio de
separación de poderes pues el requisito de “justa causa”
allí prescrito no interviene en forma impermisible con el
Poder Ejecutivo ni concentra indebidamente en el Poder
Legislativo facultades de esa rama de gobierno.
Es evidente que el principio de autonomía de la
Corporación mediante el cambio gradual en la composición de
la Junta quedaría eliminado si cada cuatro(4) años una nueva
administración desplazara totalmente, sin justa causa, a CT-2003-002 115
sus integrantes para constituir una nueva con personas de
su predilección.
Es indispensable en una democracia como la nuestra el
mantenimiento de un clima de libre pensamiento y expresión
de la ciudadanía, pues de lo contrario se imposibilita la
misión de desarrollar individuos libres, según las mejores
tradiciones democráticas. El avance del conocimiento
mediante la libre confrontación de teorías e ideales, y el
brindar orientación y ejemplo a la comunidad en los estilos
de tolerancia, respeto e iniciativas de libre discusión es
definitivamente un interés apremiante del Estado que emana
de la Constitución de Puerto Rico.
Concluimos que el requisito de justa causa para la
Pública dispuesto por el Artículo 3 de la Ley Número 216 del
12 de septiembre de 1996, supra es válido y no viola el
principio de separación de poderes contenido en el Artículo
I, Sección 2 de la Constitución de Puerto Rico, supra así
como tampoco viola el Artículo IV, Sección 4 de ese magno
documento.
Así contestamos la interrogante referida por la Corte
de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto
Rico, en los términos precisos y específicos que nos fue
planteada la cuestión sobre la constitucionalidad del CT-2003-002 116
referido estatuto local impugnado ante ese tribunal, a tenor
con la Constitución de Puerto Rico.
Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado
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2005 TSPR 33, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/arturo-guzman-vargas-v-hon-sila-m-calderon-prsupreme-2005.