3Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL V
UNIQUE SECURITY Revisión Judicial CORPORATION Procedente de la Junta de Subastas Recurrente del Municipio Autónomo de Vs. TA2025RA00010 Aibonito
Subasta General JUNTA DE SUBASTAS 2025-2026 DEL Renglón #25 MUNICIPIO DE Servicios AIBONITO Profesionales de Seguridad Recurrida Sobre: Revisión Administrativa e impugnación de Subasta
Panel integrado por su presidente, el Juez Hernández Sánchez, el Juez Bonilla Ortiz y la Jueza Mateu Meléndez.
Hernández Sánchez, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2025.
El 20 de junio de 2025, Unique Security Corp. (Unique o el
recurrente) compareció ante nos mediante un Recurso de Revisión
Judicial y solicitó la revisión de una adjudicación de subasta que se
emitió y notificó el 10 de junio de 2025, por la Junta de Subasta del
Municipio de Aibonito (la Junta o la recurrida). Mediante el aludido
dictamen, la Junta le adjudicó la subasta a Sheriff Security Services
(Sheriff) debido a la excelente experiencia con los servicios prestados
durante los pasados cinco (5) años, la eficiencia en la prestación de
servicios y la excelente supervisión del puesto. Sostuvo que ello
beneficiaba los mejores intereses del Municipio de Aibonito. TA2025RA00010 2
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
desestimamos el recurso de epígrafe por falta de jurisdicción por
prematuro.
I.
La Junta publicó el Aviso de Subasta General 01-2025-2026,
dividido por renglones, concediendo a las entidades interesadas
hasta el 9 de abril de 2025 para someter sus respectivas
propuestas.1 Entre los 27 renglones incluidos en la subasta, se
encontraba el renglón núm. 25, correspondiente a servicios
profesionales de seguridad. En cumplimiento con dicho aviso, el 9
de abril de 2025 la compañía recurrente presentó su propuesta para
competir por el referido renglón núm. 25.
El 6 de junio de 2025, los miembros de la Junta se reunieron
con el propósito de evaluar y adjudicar siete (7) de los renglones
incluidos en la subasta, entre ellos el renglón núm. 25.2 De la
minuta de esta reunión se desprende que la Junta solicitó al director
del Departamento de Obras Públicas un análisis sobre las
necesidades de seguridad del departamento, así como una
evaluación de las propuestas presentadas por los licitadores. En
atención a esta solicitud, el Ing. Carlos Hernández certificó, el 13 de
mayo de 2025, su experiencia positiva con la empresa Sheriff,
resaltando su eficiencia en la prestación de servicios durante los
pasados cinco (5) años, el desempeño destacado de su personal, la
supervisión efectiva, la organización en los procesos de facturación
y la ausencia de quejas. Asimismo, se presentó un desglose de los
precios por hora incluidos en las propuestas sometidas por las
compañías licitadoras.
1 Véase, pág. 1 del apéndice del recurso. 2 Íd., págs. 13-16. TA2025RA00010 3
Luego del proceso de evaluación, el 10 de junio de 2025 la
Junta notificó mediante comunicación escrita a Unique que el
renglón núm. 25 de la Subasta General 01-2025-2026 había sido
adjudicado a la empresa Sheriff Security Services, Inc. En dicha
comunicación se indicó que se recibieron propuestas de las
siguientes compañías: (1) Sheriff; (2) Unique; (3) West Security
Services, Inc.; y (4) Surveillance Net Force. Se incluyó, además, el
siguiente desglose de los precios por hora propuestos por cada una:
Num. Descripción Labor Sheriff West Unique St. Surveillance Net Force Partida Security Security Security James Security
Vigilancia al área de Obras Públicas las Por $14.85 $14.60 $13.50 No Bid $14.24 1 24 horas del hora día los 7 días de la semana- Guardia Desarmado Vigilancia en cualquier Por $14.85 $14.60 $13.50 No Bid $14.24 2 otra hora facilidad municipal Guardia Desarmado
Finalmente, la Junta reiteró los comentarios del Ing. Carlos
Hernández vertidos en la Minuta del 6 de junio de 2025 y expresó lo
siguiente:
Los miembros de la Junta de Subastas, en la evaluación total del renglón durante la reunión celebrada el 20 de mayo de 2025, determinan de manera unánime que adjudican el Renglón #25 Servicios Profesionales de Seguridad de la Subasta General 01 2025-2026 a la empresa Sheriff Security Services, Inc., debido a la excelente experiencia con los servicios prestados durante los pasados cinco (5) años, la eficiencia en la prestación de servicios y la excelente supervisión del puesto, lo que beneficia los mejores intereses del Municipio Autónomo de Aibonito.
El detalle de los renglones adjudicados, las minutas, los pliegos y otros documentos relacionados se encuentran archivados en el expediente de la subasta en la Oficina de Secretaría Municipal en la Casa Alcaldía de Aibonito. TA2025RA00010 4
Inconforme con este dictamen, el 20 de junio de 2025, Unique
presentó el recurso de epígrafe y formuló los siguientes
señalamientos de error:
ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO DE AIBONITO AL NO ADJUDICAR LA SUBASTA A FAVOR DE UNIQUE, TODA VEZ QUE FUE EL POSTOR MÁS BAJO CUYA ELECCIÓN ES LA MEJOR ALTERNATIVA PARA BENEFICIO DEL ERARIO PÚBLICO.
ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO DE AIBONITO TODA VEZ QUE NO EXPUSO RAZONES DE INTERÉS PÚBLICO QUE JUSTIFICARAN NO OTORGARLE LA SUBASTA A UNIQUE, SIENDO ESTE EL POSTOR MÁS BAJO.
ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO DE AIBONITO AL NO INCLUIR EN SU NOTIFICACIÓN LAS RAZONES POR LAS CUALES NO SE LE ADJUDICÓ LA SUBASTA AL RESTO DE LOS LICITADORES.
Cabe precisar que, junto a este recurso, Unique presentó una
solicitud de auxilio de jurisdicción. En esta solicitó la paralización
de los procedimientos de contratación con Sheriff hasta tanto este
Tribunal resolviera el recurso de epígrafe. Atendido el recurso, el 20
de junio de 2025, emitimos una Resolución declarando Ha Lugar la
solicitud de auxilio de jurisdicción. En consecuencia, ordenamos la
paralización de los procedimientos de subasta. Además, le
concedimos a la Junta hasta el 30 de junio de 2025 para presentar
su postura en cuanto el recurso. Oportunamente, la recurrida
presentó su Alegato en Oposición de la Parte Recurrida y negó haber
cometido los errores que Unique le imputó.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a atender el asunto ante nos. Veamos.
II.
-A-
La doctrina de revisión judicial nos encomienda “examinar si
las decisiones de las agencias administrativas fueron hechas dentro
de los poderes delegados y son compatibles con la política pública
que las origina”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 TA2025RA00010 5
(2018). Al efectuar tal encomienda, debemos “otorgar amplia
deferencia a las decisiones de las agencias administrativas”.
Vázquez v. Consejo de Titulares, 2025 TSPR 56, 215 DPR ___ (2025).
La normativa jurisprudencial ha reiterado que existe en el
derecho puertorriqueño una presunción de legalidad y corrección a
favor de los procedimientos y decisiones realizadas por las agencias
administrativas. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 35. Lo
anterior responde a la experiencia y pericia que se presume tienen
dichos organismos para atender y resolver los asuntos que le han
sido delegados. Vázquez v. Consejo de Titulares, supra.
Así, el estado de derecho vigente nos impone otorgarle
deferencia a la agencia administrativa, siempre que la parte que la
impugne no demuestre evidencia suficiente que rebata la
presunción de legalidad y corrección. Katiria’s Café, Inc. v. Municipio
Autónomo de San Juan, 2025 TSPR 33, 215 DPR ___ (2025). Por lo
tanto, al realizar nuestra función revisora debemos enfocarnos en
determinar si la agencia administrativa: (1) erró en aplicar la ley; (2)
actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente; y (3) si lesionó derechos
constitucionales fundamentales. Torres Rivera v. Policía de PR, 196
DPR 606, 627-628 (2016).
De este modo, si al realizar nuestra función revisora no nos
encontramos ante alguna de las situaciones previamente
mencionadas, tenemos el deber de validar la determinación
realizada por la agencia administrativa. Íd. Ello, aun cuando exista
más de una interpretación posible en cuanto a los hechos. Íd., pág.
627. Ahora bien, es preciso recordar que las conclusiones de
derecho, por el contrario, serán revisables en todos sus aspectos.
Sección 4.5 de la Ley Núm. 38-2017, según enmendada, mejor
conocida como Ley de Procedimiento Administrativa Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico (LPAUG), 3 LPRA sec. 9675.
-B- TA2025RA00010 6
La jurisdicción es la autoridad que posee un tribunal o un foro
administrativo para considerar y adjudicar determinada
controversia o asunto. Pérez López y otros v. CFSE, 189 DPR 877,
882 (2013). La falta de jurisdicción trae consigo las consecuencias
siguientes:
(a) no es susceptible de ser subsanada; (b) las partes no pueden voluntariamente conferírsela a un tribunal, como tampoco puede este arrogársela; (c) conlleva la nulidad de los dictámenes emitidos; (d) impone a los tribunales el ineludible deber de auscultar su propia jurisdicción; (e) impone a los tribunales apelativos el deber de examinar la jurisdicción del foro de donde procede el recurso; y (f) puede presentarse en cualquier etapa del procedimiento, a instancia de las partes o por el tribunal motu propio. MCS Advantage, Inc. v. Fossas Blanco, 211 DPR 135, 145 (2023).
A tono con lo anterior, nuestro Tribunal Supremo ha
expresado que los tribunales “debemos ser celosos guardianes de
nuestra jurisdicción”, por lo que tenemos la indelegable labor
de auscultarla, incluso cuando ello no se nos haya planteado.
(Énfasis nuestro). Yumac Home v. Empresas Masso, 194 DPR 96,104
(2015). Así pues, “las cuestiones jurisdiccionales deben ser resueltas
con preferencia, y de carecer un tribunal de jurisdicción lo único
que puede hacer es así declararlo”. Pérez López y otros v. CFSE,
supra, pág. 883. Ello, ya que los tribunales no tenemos discreción
para asumir jurisdicción donde no la tenemos. Yumac Home v.
Empresas Masso, supra, pág. 103. Cuando este Foro carece de
jurisdicción, procede la inmediata desestimación del recurso
apelativo. Freire Ruiz v. Morales Román, 2024 TSPR 129, 214 DPR
____ (2024).
De otra parte, un recurso presentado prematura o
tardíamente priva insubsanablemente de jurisdicción y autoridad al
tribunal ante el cual se recurre para atender el asunto, caso o
controversia. Torres Martínez v. Torres Ghigliotty, 175 DPR 83, 98
(2008). Estos tipos de recursos carecen de eficacia y no producen
ningún efecto jurídico, pues, al momento de su presentación, su TA2025RA00010 7
naturaleza prematura o tardía hace que el foro apelativo no tenga
autoridad alguna para acogerlo. Íd. Conforme a lo que antecede, este
Tribunal de Apelaciones puede desestimar, motu proprio, un recurso
prematuro o tardío por carecer de jurisdicción.
-C-
El derecho a cuestionar una resolución administrativa
mediante revisión judicial proviene del derecho constitucional al
debido proceso de ley, y por ello, es indispensable que las agencias
cumplan cabalmente con el requisito de notificación adecuada.
Picorelli López v. Depto. de Hacienda, 179 DPR 720, 736 (2010). Para
que todo procedimiento cumpla con el debido proceso de ley en su
vertiente procesal, se requiere que, en primer lugar, que se cumpla
con una notificación adecuada. Íd. El deber de notificar a las partes
adecuadamente no constituye un mero requisito, esto ya que una
notificación insuficiente puede traer consigo consecuencias
adversas a la sana administración de la justicia. Olivo v. Srio. de
Hacienda, 164 DPR 165, 178 (2005).
Una notificación adecuada brinda a las partes la oportunidad
de advenir en conocimiento real de la determinación tomada, y les
otorga una mayor oportunidad de decidir si ejercen o no los
remedios disponibles en ley. Picorelli López v. Depto. de Hacienda,
supra, pág. 737. Así, “se obtiene un balance justo entre los derechos
de todas las partes y se logra un ordenado sistema de revisión
judicial”. Íd. En protección de este derecho, el Tribunal Supremo
resolvió que “no se le pueden oponer los términos jurisdiccionales
para recurrir de una determinación administrativa a una parte que
no ha sido notificada de dicha determinación conforme a derecho”.
Comisión Ciudadanos v. G.P. Real Property, 173 DPR 998, 1015
(2008). TA2025RA00010 8
Finalmente, el Art. 1.050 de la Ley Núm. 107-2020, según
enmendada, mejor conocida como Código Municipal de Puerto Rico
(Ley Núm. 107-2020), 21 LPRA sec. 7081, en lo pertinente, dispone
que la revisión judicial en los procesos de adjudicación de subastas
que realice la Junta de Subastas será de la siguiente forma:
El Tribunal de Apelaciones revisará, el acuerdo final o adjudicación de la Junta de Subastas, el cual se notificará por escrito y mediante copia por correo escrito regular y certificado a la(s) parte(s) afectada(s). La solicitud de revisión se instará dentro del término jurisdiccional de diez (10) días contados desde el depósito en el correo de la copia de la notificación del acuerdo final o adjudicación. La notificación deberá incluir el derecho de la(s) parte(s) afectada(s) de acudir ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones para la revisión judicial; término para apelar la decisión; fecha de archivo en auto de la copia de la notificación y a partir de qué fecha comenzará a transcurrir el término. La competencia territorial será del circuito regional correspondiente a la región judicial a la que pertenece el municipio.
Sin embargo, lo anterior se trata del término para acudir en
revisión, una vez la parte cuente con una notificación adecuada.
Para determinar lo que es una notificación adecuada, pasamos a
discutir el procedimiento de subasta y lo establecido
jurisprudencialmente al respecto.
-D-
En el caso de municipios, tanto las subastas tradicionales, así
como el requerimiento de propuestas que adjudique una Junta de
Subastas municipal están preceptuadas por la Ley Núm. 107-2020,
supra. Específicamente, el Art. 2.040 de la referida ley, 21 LPRA sec.
7216, establece que la Junta de Subastas adjudicara todas las
subastas que se requieran por ley, ordenanza o reglamento.
Asimismo, dicha disposición en su inciso (a) exige que se cumplan
con ciertos criterios de adjudicación, entre estos, que las propuestas
sean conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la
habilidad del postor para realizar y cumplir con el contrato, la
responsabilidad económica del licitador, su reputación e integridad TA2025RA00010 9
comercial, la calidad del equipo, producto o servicio y cualesquiera
otras condiciones que se hayan incluido en el pliego de subasta. Íd.
Además, puntualiza que la Junta de Subastas tiene el deber de
notificarle a todos los licitadores no agraciados las razones por
la cuales no se le adjudicó la subasta. (Énfasis nuestro) Íd. Por
último, establece que la Junta no necesariamente tiene que
adjudicarle la subasta al postor más bajo si con ello beneficia al
interés público, pero tiene la obligación de hacer constar por escrito
las razones aludidas como beneficiosas al interés público que
justifiquen tal adjudicación. Íd.
En contraste con lo anterior, los tribunales tenemos la
obligación de asegurar que las entidades públicas cumplan con las
disposiciones normativas aplicables y con los reglamentos y
procedimientos adoptados por ellas para regir la celebración de
subastas para la adquisición de bienes y servicios del sector privado.
RBR Const. S.E. v. A.C., 149 DPR 836, 856 (1999). También,
debemos asegurar que en estos procesos se trate de forma justa e
igualitaria a todos los licitadores, al momento de recibir y evaluar
sus propuestas y de adjudicar la subasta. Íd.
Los tribunales reconocemos la discreción de las juntas de
subastas, “al momento de considerar las licitaciones, rechazar
propuestas y adjudicar la subasta a favor de la licitación que estime
se ajusta mejor a las necesidades particulares de la agencia y al
interés público en general”. CD Builders v. Mun. Las Piedras, supra,
pág. 348-349. Esta discreción les permite a las agencias adjudicar
la subasta al postor que consideren más apropiado, aun cuando no
sea el más bajo, si con ello se sirve al interés público. Caribbean
Communications v. Pol. de PR, 176 DPR 978, 1007 (2009). No
obstante, los procedimientos de subastas son procedimientos con
ciertas características adjudicativas, por eso, una vez se ha tomado
la decisión administrativa, la parte adversamente afectada tiene TA2025RA00010 10
derecho a solicitar la revisión judicial. L.P.C. & D., Inc. v. A.C., 149
DPR 869, 877 (1999).
En relación con la notificación de adjudicación de la
subasta, la jurisprudencia dispone que se debe incluir lo
siguiente: (1) los nombres de los licitadores en la subasta y una
síntesis de sus propuestas; (2) los factores o criterios que se
tomaron en cuenta para adjudicar la subasta; (3) los defectos, si
alguno, que tuvieran las propuestas de los licitadores
perdidosos; y (4) la disponibilidad y el plazo para solicitar la
reconsideración y la revisión judicial. (Énfasis suplido) Pta.
Arenas Concrete, Inc. v. J. Subastas, 153 DPR 733, 743-744 (2001).
Cuando se incumple con estos requisitos, la notificación no es
válida. (Énfasis suplido) Íd. El requerimiento de que se incluyan
los fundamentos en la notificación asegura que los tribunales
podamos revisar esos fundamentos para determinar si la
decisión fue arbitraria, caprichosa o irrazonable. (Énfasis
suplido) Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M., 173 DPR 455, 467 (2008).
El criterio de la notificación adecuada cobra especial
importancia en el caso de subastas públicas, debido a que estas
implican directamente el desembolso de fondos públicos. Pta.
Arenas Concrete, Inc. v. J. Subastas, supra, págs. 742. De ahí que,
de no existir esta norma, el tribunal se vería en la necesidad de
celebrar un juicio de novo cada vez que fuera a revisar las
actuaciones de las agencias y los municipios, lo que sería
sumamente ineficiente y promovería que esos organismos
fundamentaran sus actuaciones a posteriori. Pta. Arenas Concrete,
Inc. v. J. Subastas, supra, págs. 743.
III.
En su primer señalamiento de error, Unique argumentó que
la Junta erró al no adjudicarle la subasta ya que fue el postor más
bajo. En su segundo señalamiento de error, alegó que la Junta erró TA2025RA00010 11
al no exponer las razones de interés público que justificaban no
otorgarle la subasta. Por último, en su tercer señalamiento de error,
sostuvo que la Junta incidió al no incluir en su notificación de
adjudicación las razones por las cuales no se le adjudicó la subasta
al resto de los licitadores.
De entrada, cabe reiterar que las cuestiones relativas a la
jurisdicción de un tribunal para atender ciertas controversias se
tienen que resolver con preferencia. Por consiguiente, de entrada,
resolvemos que no tenemos jurisdicción para atender la presente
controversia en sus méritos. Ello, toda vez que la notificación de la
adjudicación de la subasta fue defectuosa y, por ende, el término de
diez (10) días que dispone la ley para recurrir ante nos no ha
comenzado a transcurrir.
Conforme al precitado derecho, la notificación adecuada es un
corolario del debido proceso de ley toda vez que este derecho le
permite a las partes a impugnar un dictamen con una defensa
adecuada. Así pues, la insuficiencia de fundamentos para llegar a
dicha determinación entorpece la capacidad de la parte perdidosa
de impugnar una determinación con argumentos oportunos. Es por
ello que nuestro el tribunal Supremo delimitó los criterios que el
Tribunal debe considerar al momento de revisar si la notificación de
adjudicación de una subasta fue adecuada.
A tenor con lo anterior, nuestra jurisprudencia ha establecido
de forma clara que para que una notificación de adjudicación de
subasta sea adecuada y válida debe contener, al menos, los
siguientes elementos: (1) los nombres de todos los licitadores que
participaron en la subasta y una síntesis de sus respectivas
propuestas; (2) los factores o criterios específicos considerados para
adjudicar la subasta; (3) los defectos o deficiencias, si alguno, que
tuvieron las propuestas de los licitadores no seleccionados; y (4) la
disponibilidad del remedio y el plazo para solicitar reconsideración TA2025RA00010 12
o revisión judicial. Pta. Arenas Concrete, Inc. v. J. Subastas, supra,
págs. 743-744.
De un análisis minucioso del expediente administrativo ante
nuestra consideración, surge que en la misiva mediante la cual la
Junta notificó la adjudicación de la subasta, únicamente se
incluyeron tres elementos: (1) los nombres de las compañías
licitadoras, (2) el precio por hora cotizado por cada una para el
servicio solicitado, y (3) la advertencia sobre la disponibilidad de la
revisión judicial y su correspondiente término. Sin embargo, la
Junta incumplió con varios requisitos esenciales que son
indispensables para garantizar un procedimiento justo y
transparente.
En primer lugar, la notificación careció de una síntesis
significativa del contenido de las propuestas sometidas por los
licitadores, lo cual no se satisface con la mera inclusión del precio
por hora. Las propuestas pueden contener elementos cualitativos
relevantes, como experiencia, plan de trabajo o recursos humanos,
que debieron ser resumidos adecuadamente. Además, la Junta no
expuso los criterios específicos que utilizó para adjudicar el renglón
a Sheriff. La expresión genérica de que Sheriff fue favorecida por su
“excelente experiencia, eficiencia y supervisión” no constituye una
exposición clara ni suficiente de los factores utilizados en la
evaluación, ni explica cómo esos criterios fueron aplicados de forma
comparativa. Por otro lado, se omitió cualquier mención a los
defectos u omisiones que pudieron haber tenido las propuestas de
Unique, West Security Services, Inc. y Surveillance Net Force,
impidiendo así que estos licitadores comprendieran por qué no
fueron seleccionados y limitando su capacidad para ejercer sus
derechos de impugnación de forma informada. Finalmente, tampoco
se incluyó justificación alguna, conforme al interés público, sobre
las razones que condujeron a adjudicar a Sheriff, como TA2025RA00010 13
expresamente exige el Artículo 2.040 de la Ley Núm. 107-2020,
supra. Esta omisión resulta particularmente grave cuando la
adjudicación no recae en el licitador con la oferta económica más
favorable, lo cual obliga a una justificación más rigurosa.
En vista de lo anterior, es evidente que la notificación de
adjudicación emitida por la Junta careció de varios elementos
esenciales que nuestra jurisprudencia y la normativa vigente exigen.
Al omitir esos detalles sustantivos, se lesionó el derecho de
notificación adecuada de los licitadores perjudicados, impidiéndoles
ejercer de manera efectiva su derecho a reconsiderar o impugnar la
determinación tomada.
Si bien es cierto que la Junta tiene la autoridad de adjudicarle
la subasta a un postor que no sea necesariamente el más bajo,
también tiene el deber de fundamentar su adjudicación de manera
detallada cumpliendo con los requisitos jurisprudenciales para
efectuar una notificación adecuada. El incurrir en incumplimiento
con lo antes expuesto nos impide como foro revisor evaluar si, en
efecto, la actuación de la agencia fue arbitraria, irrazonable o
caprichosa. Por tal razón, estamos obligados a desestimar el recurso
de epígrafe por falta de jurisdicción por prematuridad.
Así pues, precisamos que a partir del momento en que la parte
recurrida enmiende la notificación de adjudicación para atemperarlo
a los requisitos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, es
que comenzará a transcurrir el término que provee la Ley Núm. 107-
2020, supra, para que Unique presente su recurso de revisión ante
este foro apelativo.
IV.
Por los fundamentos antes esbozados, desestimamos el
recurso por falta de jurisdicción debido a su presentación
prematura. De igual forma, levantamos la paralización de los
procedimientos de la subasta. TA2025RA00010 14
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones