EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Puerto Rico Asphalt, LLC
Peticionario
v.
Junta de Subastas del Municipio de Naranjito Certiorari
Recurrido 2019 TSPR 239
Professional Asphalt, LLC 203 DPR ____ Licitadora Agraciada
Super Asphalt Pavement, Corp.
Licitadora
Número del Caso: CC-2018-879
Fecha: 23 diciembre de 2019
Tribunal de Apelaciones:
Panel I
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Monique J. Díaz Mayoral
Abogada de la parte recurrida:
Lcda. Vivian González Méndez
Materia: Sentencia con Voto particular disidente.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Subastas del Municipio de Naranjito
Recurrido CC-2018-0879
Professional Asphalt, LLC Licitadora Agraciada
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 23 de diciembre de 2019.
La Junta de Subastas del Municipio de Naranjito
(Junta) adjudicó la buena pro de la subasta Núm. 1, Serie:
2017-2018 a Professional Asphalt, LLC. Puerto Rico Asphalt,
LLC (peticionario) acudió al Tribunal de Apelaciones y
solicitó la revisión de la determinación de la Junta. El
foro apelativo intermedio emitió una Sentencia mediante la
cual desestimó el recurso de revisión judicial por falta
de jurisdicción. Puerto Rico Asphalt comparece ante nos y
solicita la revisión de la Sentencia.
A continuación, exponemos los hechos que dieron origen
al recurso ante nuestra consideración. CC-2018-0879 2
I
El 25 de abril de 2018, la Junta publicó el Aviso de
Subasta Pública Núm. 1, Serie: 2017–2018 para regir el Año
Económico 2018-2019, Renglón 1, para la adquisición de brea
líquida, hormigón asfáltico y asfalto regado y compactado
para ese municipio. La subasta se celebró el 11 de mayo de
2018. A esta comparecieron tres licitadores con sus
respectivas ofertas. Estos fueron: (1) Super Asphalt
Pavement Corporation; (2) Professional Asphalt, LLC; y (3)
Puerto Rico Asphalt, LLC.
El 25 de mayo de 2018, la Junta se reunió para evaluar
las propuestas. Luego de justipreciar las ofertas, mediante
carta fechada el 31 de mayo de 2018, “determinó adjudicar
la BUENA PRO a la compañía Professional Asphalt, LLC[,] ya
que cumpl[ía] con todos los requisitos solicitados para la
subasta y fue el licitador que mas bajo cotizó, esto
velando por los mejores intereses del Municipio de
Naranjito”.1 En la misiva, añadió la advertencia siguiente:
[c]ualquiera de los licitadores podrá solicitar una revisión de las decisiones de la Junta de Subastas al Tribunal Apelativo, el cual tendrá jurisdicción exclusiva siempre y cuando se radique dentro del término jurisdiccional de diez (10) días a partir del archivo en autos de esta comunicación la cual se está enviando por correo certificado.2
Véase la carta de adjudicación final emitida y certificada por 1
el vicepresidente de la Junta y la secretaria municipal de Naranjito. La información de rastreo del Servicio Postal refleja que la carta se depositó el 31 de mayo de 2018. Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 1-6. 2 Íd. CC-2018-0879 3
Inconforme, el 27 de junio de 2018 Puerto Rico Asphalt
presentó un recurso de revisión judicial ante el Tribunal
de Apelaciones. En síntesis, alegó que la Junta emitió una
notificación defectuosa que carecía de una síntesis de las
propuestas de cada licitador, de los factores que la Junta
consideró para adjudicar la subasta y de una sinopsis sobre
cómo se aplicaron estos criterios con cada licitador.
Sostuvo que la Junta no consignó cómo la adjudicación a
Professional Asphalt convenía a los mejores intereses del
Municipio de Naranjito. Añadió que tampoco consideró el
hecho de que la Puerto Rico Asphalt está ubicada más cerca
del lugar en el que se depositaría el suministro de
asfalto. Por lo anterior, afirmó que la Junta actuó
arbitraria, descuidada y caprichosamente.
El 18 de julio de 2018, el Municipio de Naranjito
presentó una Moción de desestimación (por falta de
jurisdicción). Alegó que la notificación que emitió la
Junta cumplió con el debido proceso de ley de las partes,
ya que advirtió sobre los requisitos jurisprudenciales
básicos para acudir en revisión, a saber: el derecho a
procurar revisión judicial, el término para ello y la fecha
de archivo en autos de la copia de la notificación de
adjudicación. Arguyó que la parte recurrida se cruzó de
brazos y presentó el recurso de revisión judicial CC-2018-0879 4
tardíamente, por lo que procedía aplicar la doctrina de
incuria.
Luego de varios trámites procesales, el 30 de agosto
de 2018, el foro apelativo intermedio emitió una Sentencia
mediante la cual desestimó el recurso de revisión judicial
por falta de jurisdicción. Señaló que se presentó
transcurridos veintisiete días desde la notificación de la
determinación de la subasta. Indicó que el término
jurisdiccional para presentar un recurso de revisión
judicial es de diez días, según la Ley de Municipios
Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991
(Ley de Municipios Autónomos), 21 LPRA sec. 4000 et seq.
En desacuerdo con el dictamen, el 18 de octubre de
2018, Puerto Rico Asphalt acudió ante nos mediante recurso
de certiorari. Planteó los señalamientos de error
siguientes:
PRIMER ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones en declararse sin jurisdicción por haberse presentado el recurso 27 días desde la notificación de la adjudicación de la Junta de Subastas del Municipio de Naranjito porque dicha notificación no expuso por lo menos, una síntesis de las propuestas de cada licitador, por lo cual es una notificación defectuosa y el término para apelar no ha empezado a correr.
SEGUNDO ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al no evaluar si la notificación era defectuosa, y por ende, si el término para apelar había empezado a correr.
TERCER ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al no aplicar jurisprudencia de este Honorable Tribunal Supremo que le es vinculante y establece precedente. CC-2018-0879 5
El 25 de enero de 2019 emitimos una Resolución
expidiendo el auto de certiorari solicitado. Luego de
varios trámites procesales y de que las partes presentaran
sus respectivos alegatos, el caso quedó sometido para su
resolución. Contando con ello, procedemos a resolver.
II
La subasta tradicional y el requerimiento de
propuestas (request for proposal) son los dos vehículos
procesales que tanto el gobierno central como los
municipios utilizan para la adquisición de bienes y
servicios.3 El propósito primordial de estos es proteger
el erario público fomentando la libre y diáfana competencia
entre el mayor número de licitadores posibles.4 Con ello,
se pretende maximizar la posibilidad del Gobierno para
obtener el mejor contrato, mientras se protegen los
intereses y activos del pueblo contra el dispendio, el
favoritismo, la corrupción y el descuido al otorgarse
contratos.5
En nuestro ordenamiento jurídico no existe una
legislación especial que regule los procesos de subasta.
3 Puerto Rico Eco Park v. Municipio de Yauco, 2019 TSPR 98; 201 DPR ___ (2019); R & B Power v. E.L.A., 170 DPR 606 (2007). 4 Íd. Véase, además, Transporte Rodríguez v. Jta. Subastas, 194
DPR 711, 716-717 (2016). 5 Íd. CC-2018-0879 6
Corresponde a cada ente gubernamental ejercer su poder
reglamentario para establecer el procedimiento y las guías
que han de seguir en sus subastas para la adquisición de
bienes y servicios. Aunque la Ley Núm. 38-2017, conocida
como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
(LPAU), 3 LPRA 9601 et seq., reglamenta ciertos aspectos
de las subastas, esta legislación excluyó de la definición
de agencia a los municipios. Por lo que a estos no les
aplican las disposiciones de esta ley. A esos efectos, las
subastas que celebren los municipios quedan reguladas por
la Ley de Municipios Autónomos.
En lo atinente al caso ante nuestra consideración, el
Artículo 10.006 de la Ley de Municipios Autónomos establece
lo relativo a las funciones y deberes de la Junta y los
criterios de adjudicación que esta deberá considerar al
evaluar las propuestas y notificar a los licitadores
participantes. Así, el artículo precitado dispone que la
Junta podrá adjudicar a un postor que no sea necesariamente
el más bajo o el más alto, si con ello se beneficia el
interés público. Ahora bien, adjudicada la subasta la Junta
deberá notificar a todos los licitadores “certificando el
envío de dicha adjudicación mediante correo certificado
con acuse de recibo”.6 Además, deberá notificar a los
licitadores no agraciados, las razones por las cuales no
6 21 LPRA sec. 4506. CC-2018-0879 7
se le adjudicó la subasta.7 La notificación tiene que
apercibirles sobre el término jurisdiccional de diez días
para solicitar revisión judicial de la adjudicación ante
el Tribunal de Apelaciones de conformidad con el Artículo
15.002 de la ley.8
A tales efectos, el Artículo 15.002 preceptúa lo
siguiente:
. . . . . . . .
(2) El Tribunal de Apelaciones revisará, con exclusividad, el acuerdo final o adjudicación de la Junta de Subastas, el cual se notificará por escrito y mediante copia por correo escrito regular y certificado a la(s) parte(s) afectada(s). La solicitud de revisión se instará dentro del término jurisdiccional de diez (10) días contados desde el depósito en el correo de la copia de la notificación del acuerdo final o adjudicación. La notificación deberá incluir el derecho de la(s) parte(s) afectada(s) de acudir ante el Tribunal de Apelaciones para la revisión judicial; término para apelar la decisión; fecha de archivo en auto de la copia de la notificación y a partir de qué fecha comenzará a transcurrir el término. La competencia territorial será del circuito regional correspondiente a la región judicial a la que pertenece el municipio. 21 LPRA sec. 4702.
Por otro lado, el Reglamento Núm. 8873 del 19 de
diciembre de 2016 para la Administración Municipal de 2016
(Reglamento Núm. 8873) establece las normas y las guías
administrativas para los procedimientos de subastas. En lo
relativo al aviso de adjudicación de subastas, la sección
7 Íd. 8 Íd. CC-2018-0879 8
13 de la Parte II del Reglamento Núm. 8873 preceptúa la
obligación del Presidente de la Junta de emitir una
notificación de adjudicación o determinación final por
escrito y por correo certificado con acuse de recibo a
todos los licitadores que participaron en la subasta. En
cuanto al contenido del aviso de adjudicación o la
determinación final de subastas, el inciso (3) de esa
sección dispone que la notificación debe contener la
información siguiente: a) el nombre de los licitadores; b)
una síntesis de las propuestas sometidas; c) los factores
o criterios que se tomaron en cuenta para adjudicar la
subasta y las razones para no adjudicar a los licitadores
perdidosos; d) el derecho a solicitar revisión judicial de
la adjudicación o acuerdo final, ante el Tribunal de
Apelaciones, y el término para ello, que es dentro del
término jurisdiccional de diez días contados desde el
depósito en el correo de la notificación de
adjudicación; e) la fecha de archivo en auto de la copia
de la notificación y la fecha a partir de la cual comenzará
a transcurrir el término para impugnar la subasta ante el
Tribunal de Apelaciones.9
9 Los Artículos 10.006 y 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos
disponían el término de veinte días para solicitar revisión del acuerdo final o adjudicación de la Junta de Subastas ante el Tribunal de Apelaciones. Como corolario de esta disposición la Sección 13, Parte I, Capítulo VII, del Reglamento para la Administración Municipal (Reglamento Núm. 7539 de 18 de julio de 2008) señalaba el mismo término para impugnar. No obstante, la Ley Núm. 213-2009 enmendó ambos artículos para reducir a diez días el término, los cuales comenzarán a transcurrir desde el depósito en el correo de la copia de la notificación del acuerdo final o adjudicación. Asimismo, se atemperó CC-2018-0879 9
Cónsono con lo anterior, hemos reiterado que el
derecho a cuestionar una adjudicación o determinación
final, mediante el mecanismo de revisión judicial, es parte
del debido proceso de ley.10 Ante ello, resulta
indispensable que se notifique adecuadamente a todas las
partes cobijadas por ese derecho.11 De lo contrario, si no
se cumplen con estas garantías mínimas, el derecho a
revisar la determinación de la Junta de Subastas seria
ineficaz.12 El propósito es que los licitadores perdidosos
tengan la oportunidad de solicitar revisión judicial dentro
del término jurisdiccional aplicable.13
Sobre la exigencia de fundamentar la adjudicación de
una subasta por una agencia administrativa, en L.P.C. & D,
Inc. v. A.C., 149 DPR 869, 877-888 (1999), señalamos que
“para que este Tribunal pueda cumplir con su obligación
constitucional y asegurar que el derecho a obtener la
revisión judicial de una decisión de una agencia sea
efectivo, es imprescindible exigir que ella esté
fundamentada, aunque sea de forma sumaria”.14 (Énfasis
el término en el Reglamento Núm. 8873, aprobado el 19 de diciembre de 2019. 10 Puerto Rico Eco Park v. Municipio de Yauco, supra; Transporte
Rodríguez v. Jta. Subastas, supra, pág. 720; Torres Prods. v. Junta Mun. Aguadilla, 169 DPR 886, 893 (2007); IM Winner, Inc. v. Mun. de Guayanilla, 151 DPR 30, 37 (2000). 11 Íd. 12 IM Winner, Inc. v. Mun. de Guayanilla, supra, pág. 38. 13 Transporte Rodríguez v. Jta. Subastas, supra, pág. 721. 14 Véase, además, RBR Const., S.E. v. A.C., 149 DPR 836 (1999). CC-2018-0879 10
suplido). Si la parte adversamente afectada por la
determinación de la agencia desconoce los fundamentos que
propiciaron su decisión, “el trámite de la revisión
judicial de la determinación administrativa se convertiría
en un ejercicio fútil”.15 En ese sentido, “no basta con
informar la disponibilidad y el plazo para solicitar la
reconsideración y la revisión”.16 (Énfasis suplido).
Además, una notificación fundamentada permite que los
tribunales puedan “revisar efectivamente los fundamentos
para determinar si la determinación de la junta ha sido
arbitraria, caprichosa o irrazonable”, más aún en el caso
de subastas públicas, en virtud de las cuales se
desembolsan fondos públicos.17 Por ello, “[s]ólo a partir
de la notificación así requerida es que comenzará a
transcurrir el término para acudir en revisión judicial”.
(Énfasis suplido).18
Por último, es menester señalar que en Const. I.
Meléndez, S.E. v. A.C., 146 DPR 743, 750 (1998), resolvimos
que “los licitadores infructuosos en el proceso de subasta
son partes para los efectos de la revisión judicial de la
determinación administrativa”. En consecuencia, la
15 Íd. 16 L.P.C. & D., Inc. v. A.C., 149 DPR 869, 877 (1999). 17 Véase, J.A. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, 4ta ed. rev., Puerto Rico, 2017, pág. 297. Véanse, además, Transporte Rodríguez v. Jta. Subasta, supra, pág. 721; L.P.C. & D., Inc. v. A.C., supra, pág. 879. 18 Puerto Rico Eco Park v. Municipio de Yauco, supra; IM Winner,
Inc. v. Mun. de Guayanilla, supra, pág. 38. CC-2018-0879 11
notificación a estos “es de carácter jurisdiccional y debe
hacerse a la agencia y a todas las partes en el
procedimiento administrativo dentro del término para
solicitar la revisión judicial”.19 (Énfasis en el
original). El incumplimiento con lo anterior priva de
jurisdicción al tribunal para atender los méritos del
recurso de revisión.20 En otros términos, para cumplir con
ese requisito jurisdiccional, es necesario que las partes
conozcan las direcciones de los licitadores participantes
y de la Junta. Así, podrán notificar una copia del escrito
de revisión judicial, si deciden ejercer ese derecho.
Al igual que las órdenes y las sentencias de los
tribunales, así como las determinaciones de las agencias
administrativas, la correcta y oportuna notificación de
una adjudicación de una Junta de Subastas es un requisito
sine qua non de un ordenado sistema judicial.21 Su omisión,
además de crear demoras e impedimentos en el proceso
judicial, puede conllevar graves consecuencias.22 Una
notificación defectuosa puede tener el efecto irremediable
de afectar el derecho de una parte a cuestionar la
adjudicación de subasta; también el de privar de
jurisdicción al foro revisor para entender el asunto
19 Const. I. Meléndez, S.E. v. A.C, 146 DPR 743, 748 (1998). 20 Íd. 21 Íd. 22 Íd. CC-2018-0879 12
impugnado.23 Si la notificación en cuestión adolece de los
requisitos establecidos por la legislación y
reglamentación procede devolver el asunto para que se emita
una notificación que cumpla con ello.24
III
De un examen de la carta que envió el Vicepresidente
de la Junta de Subastas del Municipio de Naranjito,
mediante la cual notificó la adjudicación de subasta a
favor de Professional Asphalt, surge lo siguiente: (1) el
nombre de los licitadores, (2) el hecho de que Professional
Asphalt fue el licitador que más bajó cotizó y (3) el
término para acudir en revisión judicial ante el Tribunal
de Apelaciones. No obstante, la notificación carece de una
síntesis de las propuestas sometidas, de los factores o
criterios que consideró la Junta para adjudicar la subasta
y las razones o los defectos, si alguno, de los licitadores
perdidosos, según lo dispone el Reglamento Núm. 8873. La
notificación tampoco contiene las direcciones de los
licitadores participantes ni de la Junta ⎯partes del
procedimiento administrativo⎯. Como señaláramos, esto
último permite a cualquier licitador infructuoso, si decide
ejercer el derecho de revisión judicial, cumplir con el
23 Véanse Puerto Rico Eco Park v. Municipio de Yauco, supra; IM
Winner, Inc. v. Mun. de Guayanilla, supra, pág. 38. 24 L.P.C. & D, Inc. v. A.C., supra. CC-2018-0879 13
requisito jurisdiccional de notificar una copia del recurso
a todas las partes, conforme a lo resuelto en Const. I.
Meléndez, S.E. v. A.C., supra.25
A la luz de lo anterior, es forzoso concluir que el
contenido de la notificación de adjudicación que emitió la
Junta es insuficiente para cumplir con el estándar de
adecuacidad establecido por nuestro ordenamiento jurídico.
La notificación que emitió la Junta afectó el derecho de
las partes perjudicadas a cuestionar la subasta y la
facultad de los tribunales de revisar la razonabilidad de
la determinación que emitió la Junta. En consecuencia, ante
una notificación defectuosa el término para acudir en
revisión judicial no comenzó a transcurrir.
Aclaramos que, si bien hay situaciones en que la
inacción de una parte pudiese impedir que se provea el
remedio solicitado, hemos expresado que la aplicación de
la doctrina de incuria no opera automáticamente por el mero
transcurso del tiempo.26 Su empleo requiere considerar los
factores siguientes: (1) si existe alguna justificación
para la demora; (2) el perjuicio que esta acarrea; (3) el
efecto sobre los intereses privados o públicos
involucrados.27 Así, señalamos que “[l]a evaluación de
25 En el caso de autos, Puerto Rico Asphalt, LLC cumplió con este
requisito. 26 Véase Alonso Piñero v. UNDARE, Inc., 199 DPR 32, 54 (2017). 27Íd., citando a Consejo de Titulares v. Ramos Vázquez, 186 DPR 311, 341 (2012); Comisión Ciudadanos v. G.P. Property, 173 DPR 998, CC-2018-0879 14
estos factores es primordial al resolver conforme a
equidad”.28 Por lo tanto, su aplicación dependerá de la
situación específica que presente cada caso.
Al considerar cada uno de estos factores en su
totalidad, entendemos que en el caso ante nos no existe un
grado de dejadez que cause un perjuicio indebido a la Junta
de Subastas del Municipio de Naranjito. Por el contrario,
la interpretación sugerida por la disidencia fomentaría un
posible perjuicio al interés público y a la sana
administración pública, puesto que una notificación
inoficiosa serviría de escudo a entes que manejan fondos
públicos para desalentar, consciente o inconscientemente,
que se pueda acudir informadamente a cuestionar las
determinaciones administrativas de subastas.
Indistintamente de los méritos de la reclamación de la
parte peticionaria, no es un remedio en equidad penalizarla
por un acto municipal de nulidad que, fácilmente, puede
corregirse mediante la notificación conforme al mandato
legislativo. Entre ese acto sencillo y el grave perjuicio
que ocasionaría para el peticionario, como propone la
disidencia, la balanza debe inclinarse a favor de revocar
el dictamen del Tribunal de Apelaciones.
IV
1020 (2008); Srio. D.A.C.O. v. J. Condóminos C. Martí, 121 DPR 807, 822 (1988). 28 Alonso Piñero v. UNDARE, Inc., supra. CC-2018-0879 15
Por los fundamentos enunciados, revocamos la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se
devuelve el caso a la Junta de Subastas del Municipio de
Naranjito para que emita una notificación adecuada conforme
con lo aquí resuelto. Una vez esta se emita, la parte
adversamente afectada podrá, de entenderlo pertinente,
presentar un nuevo recurso de revisión.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaría
del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez
emitió un Voto Particular Disidente al cual se unió la Juez
Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Sonnya Isabel Ramos Zeno Secretaria del Tribunal Supremo Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria CC-2018-0879 v.
Junta de Subastas del Municipio de Naranjito y otros
Recurrida
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió un Voto Particular Disidente, al cual se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Aunque la notificación que se impugnó en el caso de
referencia no fue adecuada debido a que no incluyó una
síntesis de las propuestas de los licitadores, disiento del
proceder mayoritario. Ante una notificación defectuosa, no
se puede descartar automáticamente el término que aplica para
presentar un recurso de revisión judicial. En este caso, la
peticionaria esperó veintisiete (27) días para presentar su
recurso ante el Tribunal de Apelaciones, aun cuando la Junta
de Subastas del Municipio de Naranjito le apercibió que debía
instar su recurso de revisión dentro del término
jurisdiccional de diez (10) días a partir de la notificación
de la adjudicación. CC-2018-0879 2
Los hechos de este caso son sencillos y la controversia
es recurrente en los procesos de subasta. Puerto Rico Asphalt,
LLC (peticionario) es un licitador perdidoso que desea
impugnar la adjudicación de una subasta para la adquisición
de brea, hormigón y asfalto. El 31 de mayo de 2018, la Junta
de Subastas del Municipio de Naranjito (Junta de Subastas)
emitió una notificación en la cual se limitó a expresar que
evaluó las propuestas de los tres licitadores (Super Asphalt
Pavement Corporation, Professional Asphalt, LLC y Puerto Rico
Asphalt, LLC), que los tres cumplieron con los requisitos que
solicitó el Municipio y que decidió adjudicar la buena pro a
Professional Asphalt, LLC, “ya que cumple con todos los
requisitos solicitados para la subasta y fue el licitador que
más bajo cotizó, esto velando por los mejores intereses del
Municipio de Naranjito”.29 En la notificación se le advirtió
a los licitadores que podían solicitar la revisión de la
decisión de la Junta de Subastas ante el Tribunal de
Apelaciones “siempre y cuando se radique dentro del término
jurisdiccional de (10) diez días a partir del archivo en autos
de esta comunicación la cual se está enviando por correo
certificado”.30
Puerto Rico Asphalt acudió al Tribunal de Apelaciones
el 27 de junio de 2018. Es decir, en vez de acudir dentro del
término apercibido, Puerto Rico Asphalt, se demoró 17 días
29 Carta de adjudicación de la subasta, Apéndice, pág. 1. 30 Íd. CC-2018-0879 3
adicionales. La Junta de Subastas solicitó oportunamente la
desestimación del recurso de revisión judicial por falta de
jurisdicción. Arguyó que Puerto Rico Asphalt no podía
“cruzarse de brazos ante la expectativa de que una
notificación fue inadecuada y pretender entonces la revisión
de un dictamen fuera del término jurisdiccional provisto para
ello”.31 Puerto Rico Asphalt se opuso a la desestimación y
arguyó que no se le podía oponer el término jurisdiccional de
diez (10) días debido a que la notificación que emitió la
Junta de Subastas fue defectuosa. Según la peticionaria, los
defectos consistían en la ausencia de una síntesis de las
propuestas de los licitadores y de una explicación de los
factores que se tomaron en consideración para adjudicar la
buena pro.
El Tribunal de Apelaciones desestimó el recurso por
falta de jurisdicción. Reconoció que, si una notificación
adolece de alguno de los requisitos mínimos que establecen la
Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4001 et seq, y la
jurisprudencia de este Tribunal, procede devolver el caso
para que se emita una notificación adecuada.32 No obstante,
también razonó que la presentación tardía del recurso le privó
de jurisdicción.33
31 Moción de desestimación ante el Tribunal de Apelaciones, Apéndice, pág. 58. 32 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice, págs. 77-80. 33 Íd. CC-2018-0879 4
Esta no es la primera ocasión en que este Tribunal se
enfrenta a una controversia sobre el efecto de una
notificación defectuosa en los términos para presentar un
recurso de revisión judicial. Ahora bien, cuando hemos
atendido ese asunto el defecto recaía en el término aplicable,
el foro al cual se debió acudir o cualquier información
indispensable para ejercer el derecho de revisión
oportunamente (por ejemplo, la fecha de depósito en el correo
de copia de la notificación de la adjudicación). En esos
casos, en los cuales el defecto afectó la dimensión procesal
del trámite de revisión, consistentemente hemos resuelto que,
si bien los términos no comienzan a decursar, procede evaluar
la aplicabilidad de la doctrina de incuria.
Por otro lado, al enfrentarnos a un defecto que recae en
la sustancia y el mérito de la adjudicación, no hemos tenido
que evaluar si la parte acudió oportunamente al foro revisor.
Por tal razón, no nos hemos expresado sobre el efecto de una
notificación que, aunque advierte adecuadamente el término y
el foro a recurrir, no cumple con los requisitos sustantivos
para que el licitador perdidoso pueda cuestionar válidamente
los fundamentos del municipio para la adjudicación. Veamos.
A. Defectos procesales: cuando falta información necesaria para acudir oportunamente al Tribunal de Apelaciones
La doctrina de incuria consiste en “la dejadez o
negligencia de un derecho, la cual opera en conjunto con el CC-2018-0879 5
transcurso del tiempo y otras circunstancias que causan
perjuicio a la parte adversa”. IM Winner, Inc. v. Junta de
Subastas del Gobierno Municipal de Guayanilla, 151 DPR 30, 39
(2000). En IM Winner, Inc. v. Junta de Subastas del Gobierno
Municipal de Guayanilla, supra, se cuestionó la notificación
de la adjudicación de una subasta municipal porque no se
advirtió a las partes su derecho a la revisión judicial, el
término disponible para hacerlo y la fecha del archivo en
autos de copia de la notificación de la adjudicación. En ese
entonces reiteramos que “si bien una notificación defectuosa
impide que decurse el término para acudir en revisión, el
término dentro del cual deberá interponerse el
correspondiente recurso quedará sujeto a la doctrina de
incuria”. Íd., pág. 39; Véanse Rivera v. Depto. De Servicios
Sociales, 132 DPR 240, 247 (1992); Digna E. García Tronocoso
v. Administración del Derecho al Trabajo, 108 DPR 53 (1978).
Al aplicar la doctrina de incuria, determinamos que no existía
evidencia de que IM Winner actuó de forma negligente en su
reclamo pues acudió apenas tres (3) días de vencido el término
para acudir en revisión. Íd., pág. 41. Por tanto, devolvimos
el caso al Tribunal de Apelaciones para su consideración en
los méritos.
En Molini Gronau v. Corp. P.R. Dif. Púb., 179 DPR 674,
687 (2010) indicamos, de forma similar, que “si una parte no
ha sido notificada adecuadamente de su derecho de revisión
(…) no se le pueden oponer los términos para recurrir [;] CC-2018-0879 6
[n]o obstante, (…) estará sujeta a la doctrina de incuria”.
(Énfasis suplido.) De igual forma, en Horizon v. JTA Revisora,
RA Holdings, 191 DPR 228, 235 (2014) expresamos que “a una
parte que no fue notificada adecuadamente de su derecho de
revisión, no se le pueden oponer los términos para recurrir”.
(Énfasis suplido.) En cambio, “se le debe conceder tiempo a
la parte perjudicada para que ejerza su derecho de revisión
judicial como corresponde o atender el recurso de revisión
judicial, siempre que no haya mediado incuria”. Íd., pág.
236. En ese caso, la notificación indicaba incorrectamente
que la parte afectada debía acudir dentro de un término de
treinta (30) días ante el Tribunal Supremo, cuando el foro
correcto era el Tribunal de Apelaciones. El recurrente
presentó su recurso ante este Tribunal el último día dentro
del término. En vista de lo anterior, concluimos que no hubo
incuria y ordenamos la transferencia del caso al Tribunal de
Apelaciones. Íd., pág. 242.
Más recientemente, en Puerto Rico Eco Park, Inc. v.
Municipio de Yauco, 202 DPR ___ (2019), 2019 TSPR 98, nos
enfrentamos a una notificación de una adjudicación de una
subasta municipal que no incluyó la fecha de archivo en autos
de copia de la notificación ni advirtió que a partir de esa
fecha comenzó a transcurrir el término para acudir al Tribunal
de Apelaciones. En esa ocasión, devolvimos el caso al foro
apelativo intermedio para su consideración en los méritos
debido a “la ausencia clara de que haya mediado incuria”. Al CC-2018-0879 7
igual que en IM Winner, el recurrente acudió al foro apelativo
intermedio tres (3) días después de vencido el término.
B. Defectos sustantivos: cuando la notificación adolece de elementos necesarios para cuestionar la adjudicación en los méritos
El defecto en la notificación no siempre recae en
información esencial e indispensable para presentar un
recurso de revisión judicial oportunamente, como sería el
término para presentar el recurso y la fecha en que este
comienza o el foro en el cual se debe presentar. En ocasiones,
como aquí ocurre, el defecto recae en el contenido sustantivo.
En estos casos, la notificación también es defectuosa porque
impide al licitador perdidoso cuestionar los fundamentos del
municipio (o la agencia, de ser ese el caso) para la
adjudicación y argumentar por qué erró en su selección. No
obstante, en estas circunstancias, las partes sí fueron
debidamente notificadas del término aplicable y el foro al
cual deben acudir, precisamente para reclamar los defectos en
la notificación.
En L.P.C.& D., Inc. v. A.C., 149 DPR 869 (1999), la Junta
de Subastas de la Autoridad de Carreteras y Transportación
notificó una adjudicación de subasta en la cual advirtió la
disponibilidad y el término para solicitar reconsideración,
pero no fundamentó su determinación. Razonamos que la
determinación de la agencia administrativa tiene que estar
fundamentada, pues una parte necesita conocer los motivos de
la agencia para poder ejercer su derecho a la revisión CC-2018-0879 8
judicial. Íd., págs. 877-878. Por primera vez indicamos que
la notificación -aunque sea de forma sumaria y sucinta- debe
incluir:
los nombres de los licitadores en la subasta y una síntesis de sus propuestas; los factores o criterios que se tomaron en cuenta para adjudicar la subasta; los defectos, si alguno, que tuvieran las propuestas de los licitadores perdidosos y la disponibilidad y el plazo para solicitar la reconsideración y la revisión judicial. Íd., pág. 879.
Posteriormente, en Punta Arenas Concrete, Inc. v. Junta
de Subastas, 153 DPR 733 (2001), el Municipio de Hormigueros
advirtió el derecho de las partes a solicitar revisión
judicial en la notificación de la adjudicación de la subasta,
pero no fundamentó su decisión. Resolvimos que el debido
proceso de ley exige una adjudicación fundamentada, pues de
esa forma los tribunales pueden revisar si la decisión fue
arbitraria, caprichosa o irrazonable. Íd., pág. 742.
Reiteramos que los fundamentos se pueden exponer “de manera
breve o sumaria”, pero deben incluir los nombres de los
licitadores, una síntesis de sus propuestas, los criterios
que se tomaron en cuenta para adjudicar la subasta, los
defectos, si alguno, de las propuestas de los licitadores
perdidosos y la disponibilidad y el plazo para solicitar la
reconsideración y revisión judicial. Íd., pág. 743-744
citando a L.P.C.& D., Inc. v. A.C., 149 DPR 869, 879 (1999).34
34 Cabe mencionar que los requisitos que se establecieron mediante jurisprudencia se incorporaron al Reglamento para la Administración Municipal de 2016 de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (OCAM), Reg. Núm. 8873, Parte II, Sección 13 (3) (a), (b) y (c). El CC-2018-0879 9
En ambos casos devolvimos el asunto a la junta de
subastas correspondiente para que fundamentara su decisión.
Ahora bien, en ninguno se discutió el efecto de la
notificación defectuosa -por ausencia de fundamentos- en los
términos para acudir al Tribunal de Apelaciones. Fíjese que
en ambas se advirtió el derecho a recurrir de la adjudicación.
En el caso de referencia el defecto en la notificación
no recayó sobre el término aplicable, la fecha desde la cual
este comenzó a transcurrir o el foro adecuado a donde se debe
acudir. Puerto Rico Asphalt no tenía duda de que debía acudir
al Tribunal de Apelaciones dentro del término jurisdiccional
de 10 días a partir de la notificación. Tampoco tenía
impedimento alguno para presentar su recurso de revisión
judicial dentro de ese término ni justificó su demora.35 No
se puede perder de perspectiva que los términos en los
procesos de subastas municipales son cortos y
jurisdiccionales precisamente por el interés público en que
Reglamento Núm. 8873 derogó el Reglamento Núm. 7539 de 2008 de la OCAM que también imponía los mismos requisitos en su Parte II, Sección 13. 35 No solo se le notificó correctamente el término disponible y el foro
al cual tenía que acudir, sino que Puerto Rico Asphalt está familiarizado con los procedimientos de impugnación de adjudicación de subasta. Tomamos conocimiento judicial de que Puerto Rico Asphalt ha presentado múltiples recursos de revisión judicial para impugnar adjudicaciones de subastas municipales. Algunos de estos son: Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio de Cataño, KLRA201800455; Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio Autónomo de Aguas Buenas, KLRA201800334; Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio de Río Grande, KLRA201900510; Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio Autónomo de Aguas Buenas, KLRA201900395; Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio de Trujillo Alto, KLRA201800341; Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio de Bayamón, KLRA201800275; Puerto Rico Asphalt, LLC v. Junta de Subastas del Municipio de Comerío, KLRA201800343. CC-2018-0879 10
la otorgación de los contratos no se demore excesivamente en
detrimento de las necesidades de los municipios.36 Resaltamos
que el Reglamento Núm. 8873 dispone que “no se formalizará
contrato alguno hasta tanto transcurran diez (10) días
contados desde el depósito en el correo de la notificación
del acuerdo final o adjudicación”. Una vez concluya el
término, “el municipio otorgará el contrato escrito”. Íd.
En vista de lo anterior, resulta desacertado concluir
que Puerto Rico Asphalt no estaba sujeto a término alguno
para acudir al Tribunal de Apelaciones. La peticionaria sabía
perfectamente cuándo y dónde debía presentar su recurso para
impugnar la suficiencia del contenido de la notificación. La
omisión de una síntesis de las propuestas de los licitadores
en la notificación no puede ser justificación para acudir al
Tribunal de Apelaciones fuera del término jurisdiccional de
10 días del cual se le apercibió. A pesar de lo anterior,
acudió al foro apelativo intermedio veintisiete (27) días
después de vencido
el término.37
Por tanto, confirmaría la Sentencia del Tribunal de
Apelaciones que desestimó el recurso de revisión judicial por
falta de jurisdicción.
36 Incluso, la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4001 et seq., no provee un trámite para solicitar reconsideración de la adjudicación de una subasta. 37 Destacamos que Puerto Rico Asphalt casi triplicó el término que tenía
para presentar su recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. CC-2018-0879 11
Por todo lo anterior, disiento.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta