EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Parque Ecuestre La Esmeralda, Inc.
Peticionario Certiorari
v. 2004 TSPR 178
Junta Hípica de la Administración 163 DPR ____ y el Deporte Hípico
Recurrida
Número del Caso: CC-2003-909
Fecha: 15 de noviembre de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional V de Ponce y Aibonito
Juez Ponente:
Hon. German J. Brau Ramírez
Abogada de la Parte Peticionaria:
Lcda. Katarina Stipec Rubio
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Armando Martínez Fernández Lcda. Amanda Acevedo Rhodes
Materia: Revisión Decisión Administrativa de la Administración de la Industria y el Deporte Hípico
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2003-909 2
Peticionario
vs. CC-2003-909 Certiorari
Junta Hípica de la Adminis- tración y el Deporte Hípico
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 15 de noviembre de 2004.
El 3 de diciembre de 2003 la peticionaria,
Parque Ecuestre La Esmeralda, Inc., acudió ante
nos para solicitar la revisión judicial de una
Resolución dictada por el entonces Tribunal de
Circuito de Apelaciones el 16 de septiembre de
2003. Mediante dicha Resolución, el foro apelativo
denegó la revisión judicial de la determinación de
la Junta Hípica, emitida el 27 de mayo de 2003,
mediante la cual dicho agencia administrativa
denegó la licencia solicitada por la parte
peticionaria para operar un hipódromo y celebrar
carreras de caballo en el sur de Puerto Rico. CC-2003-909 3
Examinado detenidamente el recurso presentado por la
peticionaria, a la luz de los referidos dictámenes del
Tribunal de Apelaciones y de la Junta Hípica, estimamos que
la peticionaria tiene razón en sus planteamientos. Por
ende, se revoca la Resolución emitida por el Tribunal de
Apelaciones el 16 de septiembre de 2003 y la Resolución de
la Junta Hípica del 27 de mayo de 2003, y se ordena la
devolución del caso a la Junta Hípica para que evalúe
nuevamente la solicitud de Parque Ecuestre La Esmeralda,
Inc.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Fuster Berlingeri emitió Opinión de Conformidad, a la cual
se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. El Juez
Asociado señor Rivera Pérez disiente sin opinión. El Juez
Presidente señor Hernández Dentón está inhibido. El Juez
Asociado señor Rebollo López no intervino.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo CC-2003-909 4
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI, a la cual se une la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.
El 7 de agosto de 2000 Parque Ecuestre La
Esmeralda, Inc. (en adelante Parque Ecuestre)
solicitó ante la Junta Hípica (en adelante la
Junta) una licencia bajo la Ley de la Industria y
el Deporte Hípico de Puerto Rico, Ley Núm. 83 de
2 de julio de 1987, 15 L.P.R.A. secs. 198-198s,
según enmendada, para operar un hipódromo y
celebrar carreras de ejemplares hípicos en el
área sur de la Isla. El nuevo hipódromo habría de
construirse en terrenos pertenecientes a la
corporación Emerald Princess, Inc, y que ubican
en el Municipio de Santa Isabel. El hipódromo
contaría además con diversas facilidades
dirigidas a fomentar el deporte hípico CC-2003-909 5
en Puerto Rico.1 En efecto, aun la propia Junta reconoció
que se trataba de una propuesta para un hipódromo con
facilidades extraordinarias, que no las tenía el actual
hipódromo que existe en Puerto Rico.
Como parte del procedimiento para considerar la
solicitud de la referida licencia, el 16 de agosto de 2000
la Junta le ordenó a la peticionaria presentar
documentación relativa a: (1) la viabilidad económica de un
segundo hipódromo en Puerto Rico; (2) el financiamiento del
proyecto; (3) información pertinente a accionistas,
directores y oficiales de las corporaciones Emerald
Princess y Parque Ecuestre La Esmeralda, Inc., incluyendo
sus estados financieros y certificados de antecedentes
penales, debiendo acreditar además la existencia jurídica
1 Las facilidades con las que contaría el hipódromo, según la propuesta presentada por la peticionaria, serían, entre otras, las siguientes: Pista de grama de una milla con un chute de 250 metros; pista de arena de una milla y un octavo con dos chutes de 300 y 150 metros, respectivamente; tramos de 800 metros sin curva; facilidades para clases de equitación, competencias de paso fino, salto y “dressage”; establos en condominio; edificio principal con palcos para prensa, Administrador, Junta Hípica y privados; “Grand Stand”, Casa Club y restaurante; club para dueños de ejemplares e invitados; estacionamiento; pabellón de ventas, concesionario y establos para 100 ejemplares; área de servicios con oficinas; área para equipo de mantenimiento de pista y vivero de plantas; salón de actividades y áreas recreativas para empleados de cuadras; piscina para ejercitar los caballos; sistema de alumbrado para carreras nocturnas; altoparlantes y pizarra electrónica; monitores de circuito cerrado para la Casa Club y el “Grand Stand”; estudio de televisión; sistema de transportación gratuita de ejemplares; dormitorios para empleados que atiendan ejemplares residentes; facilidades para el Jurado Hípico, jueces de llegada y “chart callers” de la Revista Hípica; salones para jinetes femeninos y masculinos; guardería para niños; y sistema electrónico de apuestas. CC-2003-909 6
de ambas corporaciones. La peticionaria presentó todos los
documentos requeridos.
Luego de múltiples incidentes procesales, se celebró
una vista pública donde se presentaron ponencias de
representantes de diversos sectores del hipismo en Puerto
Rico. Por su parte, la peticionaria presentó prueba
pericial en torno a la viabilidad económica del proyecto
propuesto.
Representantes de diversos sectores de la industria
hípica comparecieron a deponer u opinar sobre la
construcción del nuevo hipódromo, entre ellos: la
Confederación Hípica de Puerto Rico, que agrupa dueños de
caballos, la Asociación de Jinetes, la Asociación de
Entrenadores, la Asociación de Criadores, varios criadores
individuales, la Hermandad Puertorriqueña de Agentes
Hípicos, el Alcalde del Municipio de Santa Isabel, el
Alcalde de Salinas, la Compañía de Fomento Industrial, a
través de la Oficina del Director de Desarrollo y
Presupuesto, la Compañía de Turismo de Puerto Rico, a
través de la Subdirectora Ejecutiva de Planificación y
Desarrollo, el Departamento de Desarrollo Económico y
Comercio, Doral Securities, Inc., el Lcdo. Abelardo Ruiz
Suria y el Centro Comercial Plaza Esmeralda, Inc., todos a
favor de la construcción del nuevo hipódromo. Sólo
compareció en oposición al proyecto el Comandante
Management Company, LLC, la compañía que controlaba y CC-2003-909 7
administraba el único hipódromo existente en Puerto Rico,
el Hipódromo El Comandante.
La Junta Hípica denegó la licencia solicitada mediante
una resolución emitida el 27 de mayo y notificada el 28 de
mayo de 2003. Detalló los siguientes como los fundamentos
de su denegatoria: (1) que la peticionaria no había probado
que fuera económicamente viable la operación simultánea de
dos hipódromos en Puerto Rico ni presentó una carta-
compromiso firme de financiamiento; (2) que la peticionaria
no poseía un plan para el sistema electrónico de apuestas;
(3) que los ejemplares existentes eran insuficientes para
compartirlos entre dos hipódromos; (4) que la peticionaria
no había demostrado que los empleados y la empresa
operadora del Comandante no se afectarían por la
construcción de un nuevo hipódromo; (5) en cuanto a la
necesidad de transportar los ejemplares entre uno y otro
hipódromo, que no se había analizado el factor riesgo y los
costos; y (6) que la construcción de un nuevo hipódromo
implicaría dividir los días de carreras, lo cual no traería
beneficio alguno a la industria hípica.
El 17 de junio de 2003 Parque Ecuestre solicitó la
reconsideración de la denegatoria referida, la cual fue
declarada sin lugar el 19 de junio de 2003.
Ante la negativa de la Junta, Parque Ecuestre presentó
una petición de revisión en el Tribunal de Circuito de
Apelaciones el 29 de julio de 2003. Ese tribunal se negó a
intervenir aludiendo a la deferencia que merece la Junta CC-2003-909 8
Hípica por su carácter de agencia administrativa. Esta
determinación fue hecha mediante una resolución dictada el
16 de septiembre y notificada 24 de septiembre de 2003.
Inconforme con el dictamen referido, la peticionaria
acudió ante el Tribunal Supremo el 3 de diciembre de 2003 e
hizo el siguiente señalamiento:
“Erró la Junta Hípica al denegar la petición para operar un hipódromo a base de criterios contrarios a la ley, no contemplados en la misma y que no forman parte del Reglamento Hípico.”
El 16 de enero de 2004 se expidió el recurso solicitado. La
peticionaria presentó su alegato el 5 de abril de 2004. La
recurrida presentó el suyo el 6 de mayo de 2004.
II
La Junta Hípica es el organismo facultado mediante la
Ley de la Industria y el Deporte Hípico (en adelante la
Ley), 15 L.P.R.A. secs. 198-198s, para “reglamentar todo lo
concerniente al deporte hípico”. El Artículo 6(b) de dicha
Ley, 15 L.P.R.A. sec. 198e(b) dispone, en lo pertinente:
La Junta tendrá facultades para, entre otras cosas:
(1) Establecer los requisitos, que a su juicio deberá reunir todo hipódromo para operar como tal; establecer los términos y condiciones para el cumplimiento de dichos requisitos; extender licencias provisionales durante el término que se conceda a los dueños de hipódromos para cumplir los requisitos que establezca la Junta; cancelar toda licencia que se expida con carácter provisional a sus tenedores si no se cumplieren los términos de ella; exigir requisitos adicionales a los establecidos originalmente, garantizar la CC-2003-909 9
seguridad pública, honestidad e integridad del deporte hípico.
(2) Autorizar expresamente los días y lugar en que cada hipódromo habrá de celebrar carreras de caballos pura sangre en Puerto Rico y podrá transferir el lugar y los sitios, señalados para las mismas. Disponiéndose, que la Junta autorizará un mínimo de ciento ochenta (180) días de carreras en el año natural. La repartición de los días hábiles de carreras deberá hacerse razonablemente entre los hipódromos, velando siempre por el bienestar general del hipismo.
. . .
(5) Prescribir por reglamento los requisitos que deberán reunir las personas naturales y jurídicas que se dediquen a cualquier actividad hípica; . . . Nada impedirá a los dueños de caballos, potreros y criadores ser accionistas de empresas operadoras de hipódromos en Puerto Rico.
(7) Declarar, a petición del Administrador Hípico, de las personas naturales o jurídicas autorizadas a operar hipódromos en Puerto Rico . . .(Énfasis suplido).
No obstante, la discreción que se le ha otorgado a la
Junta para determinar si concede licencias de hipódromos no
es absoluta. El Artículo 16(a) establece una de las
referidas limitaciones:
No se concederá o renovará licencia de índole alguna en la actividad hípica a personas que hubiesen sido convictas por violación de cualesquiera de las disposiciones de las secs. 2101 et seq. del Título 24, conocidas como “Ley de Sustancias Controladas de Puerto Rico”, o que hayan sido convictas de delito grave, o de delito menos grave que implique depravación moral. 15 L.P.R.A. sec. 198o. CC-2003-909 10
La propia Junta Hípica ha limitado su discreción
delineando mediante un reglamento los procedimientos y
requisitos que tienen que cumplir las personas que
interesen obtener una licencia para operar un hipódromo. La
Sección II-A del Reglamento Hípico contiene el
procedimiento a seguir para obtener una licencia para
operar un hipódromo:
201. No se abrirá al público ni se operará ningún hipódromo en Puerto Rico dedicado a celebrar carreras de caballos sin una licencia otorgada por la Junta.
202. Toda persona natural o jurídica interesada en la operación de un hipódromo deberá radicar una petición al efecto ante la Junta y suministrar toda la información y documentación que le sea requerida.
203. Antes de otorgar o renovar una licencia de hipódromo, la Junta celebrará audiencia y dará la oportunidad de expresarse a todos los interesados y a las agencias e instrumentalidades del gobierno concernidas. El solicitante hará publicar los anuncios y edictos que ordene la Junta en relación con dichas audiencias.
204. Antes de otorgar la licencia, la Junta impondrá al solicitante las condiciones y requisitos mínimos bajo las cuales operará el hipódromo y las mismas formarán parte de la licencia de hipódromo si ésta fuera concedida.
....
214. No se otorgará o renovará licencia de hipódromo a ninguna persona que:
1. Sea miembro, empleado o funcionario de la Administración o agente hípico.
2. Haya sido convicto de delito grave o menos grave que implique depravación moral.
3. Esté asociado o tenga interés en cualquier negocio o actividad con alguna persona que CC-2003-909 11
haya sido convicta de violar la “Ley de Sustancias Controladas”.
4. Tenga una suspensión o cancelación de su licencia en algún hipódromo del exterior o haya sido encontrado culpable de prácticas ilícitas o perjudiciales del deporte hípico en cualquier hipódromo de Puerto Rico o el exterior.
5. Se niegue a cumplir o entorpeciere el cumplimiento de la Ley o el Reglamento, Reglas, Resoluciones y Órdenes de la Junta y el Administrador.
6. Se niegue a someterse a un examen antidroga de serle requerido por el Administrador.
215. La Junta podrá establecer requisitos adicionales de los que originalmente se establecieron para obtener la licencia de hipódromo. Se le ofrecerá al poseedor de la licencia de hipódromo la oportunidad de discutir los nuevos requerimientos en vista pública para esos propósitos por sí mismo o por medio de sus abogados.
Es requisito además que durante su operación el hipódromo
contemplado cuente con las facilidades dispuestas en la
Regla 2108 del Reglamento Hípico, según enmendado:
1. Tener una pista de por lo menos una milla.
2. Disponer de por lo menos 2 portones de salida.
3. Disponer de un sistema electrónico para las apuestas.
4. Disponer de equipo para tomar mecánica o electrónicamente el tiempo fraccional y el tiempo total de cada carrera.
5. Disponer de equipo para fotografiar en película o en cinta video magnetofónica el desarrollo de las carreras o cualquier otro sistema autorizado por el Administrador y proyectar al público apostador las carreras vía televisión, y previa autorización de la Junta, otras formas de transmisión visual, en transmisión CC-2003-909 12
simultánea con la celebración de la carreras, conservando copia de éstas por un período a ser dispuesto por el Administrador Hípico, así como a petición particular del Administrador Hípico, el Jurado Hípico o la Junta Hípica.
6. Disponer de un adecuado sistema de altoparlantes, así como un sistema adecuado de comunicaciones con los funcionarios y empleados que se desempeñan en los días de carreras.
7. Disponer de un servicio de ambulancias debidamente equipadas.
8. Mantener abierta diariamente la sala de emergencia a cargo de un doctor y un enfermero autorizado.
9. Mantener debidamente uniformada una guardia a toda hora.
10. Tener un área de establos con aquel número de jaulas que la Junta determine.
11. Tener un área y facilidades para la toma de muestras de orina, sangre, secreción nasal o transpiración.
12. Tener un local adecuadamente equipado para llevar a cabo las inscripciones para las carreras.
13. Mantener graderías, cantinas y “restaurant” de primera clase.
14. Mantener y conservar en forma atractiva los alrededores del hipódromo.
15. Designar de común acuerdo con la Junta y el Administrador el área de acomodo para uso exclusivo de éstos y sus invitados durante los días de carreras.
16. Designar y tener a su costo un médico quien deberá estar en el hipódromo a las órdenes del Jurado durante los días de carreras desde la hora que fije el Administrador.
17. El equipo y facilidades que se mencionan como requisitos mínimos, se sobreentiende que deberán estar en buen estado de funcionamiento y en su lugar correspondiente para los usos que se destinen. CC-2003-909 13
18. Mantener los servicios de no menos de dos ujieres debida y adecuadamente uniformados.
19. Tener un área con una piscina para ejercitar los ejemplares de carreras.
20. Tener un sistema de alumbrado eléctrico suficiente para celebrar las carreras al oscurecer.
21. Designar de común acuerdo con los dueños de caballos o sus representantes el área de acomodo para uso exclusivo de éstos y sus invitados durante los días de carreras. 22. Proveer un área de estacionamiento rotulado, accesible y protegido a cada uno de los Miembros del Jurado, la Junta Hípica y el Administrador Hípico a ser aprobados por éstos.
23. Mantener en las facilidades del hipódromo, en común acuerdo con el Administrador Hípico, un área de escuela y un área de establos designada para uso exclusivo de la Escuela Vocacional Hípica, cuyos requisitos serán establecidos por el Administrador Hípico.
24. Mantener un adecuado sistema de computadora con sus respectivos programas a disposición de y a ser utilizado por el Secretario de Carreras en sus funciones a satisfacción del Administrador Hípico.
III
En nuestra jurisdicción está firmemente establecido
que los tribunales apelativos deben “conceder gran
consideración y deferencia a las decisiones administrativas
en vista de la vasta experiencia y el conocimiento
especializado de la agencia”. Por tal razón la revisión
judicial de tales decisiones se limita a “determinar si la
actuación administrativa fue razonable y cónsona con el
propósito legislativo o si, por el contrario, fue
irrazonable, ilegal, o si medió abuso de discreción”.
Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, CC-2003-909 14
Arquitectos y Agrimensores, res. el 27 de abril de 2004,
161 D.P.R. ___, 2004 TSPR 65, 2004 JTS 71; Ocean View v.
Pascual García-Proyecto Reina Del Mar, res. el 31 de marzo
de 2004, 161 D.P.R. ___, 2004 TSPR 48, 2004 JTS 59; Oficina
de Ética Gubernamental v. Igartúa de la Rosa, res. el 4 de
septiembre de 2002, 157 D.P.R. ___, 2002 TSPR 114, 2002 JTS
120; T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70,
80 (1999).
Además, la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2101, dispone que las
determinaciones de hechos contenidas en las decisiones de
las agencias “serán sostenidas por el tribunal si se basan
en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo”. 3 L.P.R.A. sec. 2175; Rebollo v. Yiyi
Motors, Motor Ambar, Inc., res. el 13 de enero de 2004, 161
D.P.R. ___, 2004 TPSR 2, 2004 JTS 4.
Las agencias administrativas merecen también
deferencia en lo que a la interpretación de la legislación
que implementan se refiere. Sin embargo, “cuando la
interpretación del estatuto que hace la agencia conduce a
resultados incompatibles, contrarios al propósito de la
ley, ésta no puede prevalecer”. T-JAC, Inc. v. Caguas
Centrum Limited, supra.
Por otro lado, en García Cabán v. UPR, 120 D.P.R. 167
(1987), se resolvió que “una vez una agencia ha promulgado
unos reglamentos para facilitar su proceso decisional y
limitar el alcance de su discreción, viene obligada a CC-2003-909 15
observarlos estrictamente”. Este razonamiento fue reiterado
en Rivera Concepción v. A.R.Pe., res. el 29 de septiembre
de 2000, 152 D.P.R. ___, 2000 TSPR 143, 2000 JTS 155; y en
Hernández Chiquez v. F.S.E., res. el 22 de diciembre de
2000, 152 D.P.R. ___, 2000 TSPR 191, 2001 JTS 1.
Específicamente en cuanto a la Junta Hípica, el
Tribunal Supremo ha expresado que una vez ésta aprueba un
Reglamento, el mismo adquiere fuerza de ley, no puede ser
variado arbitrariamente y sólo puede ser derogado o
modificado mediante la adopción de otra norma posterior.
Rosario Mercado v. San Juan Racing Assn., 94 D.P.R. 634
(1967). En tal caso, la Junta Hípica viene obligada a
seguir el procedimiento dispuesto en la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), 3 L.P.R.A.
secs. 2121 et seq.
IV
Mediante la Ley de la Industria y el Deporte Hípico,
supra, nuestra Asamblea Legislativa delegó a la Junta
Hípica la importante tarea de autorizar el establecimiento
de hipódromos en Puerto Rico. Se trata de una determinación
de claro interés público y gran impacto económico. Más aún,
evidentemente “se trata de un proceso que requiere la
evaluación de muchas circunstancias y factores complejos, y
la ponderación de criterios diversos”. Lab. Clínico
Instituto Central de Medicina Avanzada v. Lab. Borinquen,
149 D.P.R. 121 (1999). No obstante, las determinaciones que CC-2003-909 16
haga la Junta tienen que mantenerse dentro de los límites
de lo razonable.
En el caso de autos, la Junta Hípica denegó una
solicitud para el establecimiento de un nuevo hipódromo en
el país, a pesar de que dicha solicitud fue favorecida por
prácticamente todos los numerosos y diversos sectores de la
industria hípica, incluyendo a los dueños de caballos, los
jinetes, los entrenadores, los criadores de caballos y los
agentes hípicos. Fue igualmente favorecida también por los
otros organismos gubernamentales que tienen alguna
ingerencia en asuntos como éste, incluyendo el Departamento
de Desarrollo Económico y Comercio, la Compañía de Turismo
y la Compañía de Fomento Industrial. Sólo se opuso la
empresa que en ese momento administraba el Hipódromo el
Comandante. Tratándose de una contemplada inversión
multimillonaria que cuenta con el sólido apoyo de personas,
grupos y entidades muy autorizadas, la determinación de la
Junta Hípica, que sólo favorece a la compañía que
administraba el Hipódromo el Comandante, no estuvo
debidamente fundamentada. Veamos.
A. Viabilidad
La Junta fundamentó su denegatoria, en primer lugar, a
base de que la peticionaria no había demostrado que fuera
económicamente viable la operación simultánea de dos
hipódromos en Puerto. Es decir, la Junta estimó que el
permiso solicitado no podía concederse si el CC-2003-909 17
establecimiento de un nuevo hipódromo afectaba la
viabilidad económica del hipódromo existente, el
Comandante. En efecto, la postura referida de la Junta
estuvo dirigida a proteger la solvencia económica de la
empresa que administraba el Comandante.
Esta postura no es sostenible por varias razones. En
primer lugar se trata de una determinación mayormente
especulativa y dudosa. La Junta basó su determinación en la
opinión de dos peritos económicos de el Comandante quienes
sostuvieron el supuesto de que un segundo hipódromo en el
sur de Puerto Rico menoscabaría seriamente la solvencia
económica de El Comandante. Sin embargo, la parte
peticionaria presentó los estudios de dos economistas
igualmente capacitados que sostuvieron la tesis de que dos
hipódromos operando a la vez eran económicamente viables.
La postura de la Junta, además, era contraria a la opinión
que tienen casi todos aquellos que podrían verse
adversamente afectados, como los dueños de caballos, los
jinetes, los agentes hípicos y otros. No puede tomarse una
decisión tan importante sobre la base de consideraciones
altamente hipotéticas que sólo favorecían a la empresa que
en ese momento administraba al Comandante. Este fundamento,
pues, no parece tener sustancialmente la objetividad y el
mérito necesario para apoyar la determinación en cuestión.
La Junta no contó con un estudio económico a fondo,
preparado por peritos independientes, que sirvieran de base CC-2003-909 18
para una decisión tan importante, sobre todo en vista de la
controversialidad del asunto en cuestión.
En segundo lugar, la referida postura de la Junta
Hípica significaría que el Estado está comprometido
preferentemente con la supervivencia de una particular
entidad comercial privada. Sin embargo, una finalidad tan
singular, cuando menos extraña y sorprendente en una
sociedad de mercado como la nuestra, no le ha sido
encomendada a la Junta Hípica por su ley orgánica. Un
análisis cuidadoso de la Ley revela claramente los
objetivos que deben informar las labores de la Junta
Hípica. Dicha agencia se creó para velar por la seguridad
pública, la honestidad y la integridad del deporte hípico.
Se procura sobretodo que sea un deporte de calidad, limpia
y confiable.2 En ningún lugar en la Ley se indica o se
intima que será función de la Junta proteger la solvencia
económica de la empresa que administra a El Comandante. Se
trata evidentemente de una función o finalidad tan
inusitada y particular que no puede derivarse meramente de
los amplios poderes que la ley le concede a la Junta. Para
que sea válida, requiere cuando menos que haya sido
expresamente concedida por ley. La ley que nos concierne no
concede tal finalidad de ningún modo claro.
Nótese asimismo que la propia Ley y hasta el
Reglamento mismo de la Junta contemplan expresamente la
existencia en el país de más de un hipódromo. En
2 Véase Exposición de Motivos de la Ley. CC-2003-909 19
particular, la Ley le concede a la Junta la facultad de
detallar los requisitos que deba satisfacer cualquier
hipódromo, y al Administrador Hípico la de suspender las
carreras en cualquier hipódromo, todo lo cual implica la
posibilidad de que exista más de uno solo. Más aún, la Ley
expresamente se refiere a las licencias a concederse “a los
dueños de hipódromos”; y en más de una ocasión se refiere a
los “hipódromos” de Puerto Rico. Se vislumbra claramente,
pues, que puedan existir hipódromos en la Isla que compitan
entre sí. La cuestión de si tales hipódromos son o no
económicamente viables le atañe propiamente a los dueños de
éstos, que son quienes mejor conocen qué es lo que le
conviene a sus particulares intereses económicos.
Por otro lado, a la Junta sí se le encomendó la tarea
de fomentar el crecimiento de la industria hípica.
Parecería que el establecimiento de un hipódromo en el área
sur de Puerto Rico, con facilidades superiores a las del
hipódromo existente, con el fin de atender una clientela
nueva que no acude actualmente al Comandante, y fomentado
por un grupo de inversionistas que están dispuestos a
exponer su dinero para ese fin, es precisamente un paso
concreto hacia el crecimiento de dicha industria.
La Junta Hípica, pues, erró al denegar la licencia
solicitada por el fundamento en cuestión. CC-2003-909 20
B. Financiamiento
La Junta también decidió que debía denegar la licencia
solicitada porque la parte proponente no había presentado
una carta-compromiso firme de financiamiento. Esta
determinación tampoco es válida. Al examinar la orden sobre
el particular de la Junta emitida el 16 de agosto de 2000,
notamos que entonces sólo se le requirió a la parte
proponente “el nombre y la dirección exacta de cualquier
entidad financiera con quien la peticionaria haya acordado
obtener el financiamiento necesario”. La parte proponente
cumplió con este requisito. Según se desprende del
expediente, la empresa Doral Securities manifestó su
“intención de seguir trabajando con Parque Ecuestre La
Esmeralda, Inc. con el objetivo de producir eventualmente
dicho financiamiento”. Según la carta sobre este asunto
presentada en evidencia, Doral Securities no podía ofrecer
un compromiso más firme que el anterior hasta tanto Parque
Ecuestre obtuviese la licencia de hipódromo.
Según la evidencia que obra en el expediente, el costo
aproximado de la obra contemplada es de cuarenta y cinco
millones de dólares. Alrededor de una tercera parte de los
fondos serían aportados por los accionistas actuales de
Parque Ecuestre y de una emisión privada de la corporación.
El resto sería financiado mediante una emisión de bonos de
la Autoridad para el Financiamiento de Facilidades
Industriales y de Control Ambiental (en adelante AFICA) y
otro financiamiento por instituciones privadas. La parte CC-2003-909 21
peticionaria evidenció haber iniciado gestiones para
obtener financiamiento a través de una emisión de bonos de
AFICA, pero para obtener finalmente la emisión, según los
propios funcionarios gubernamentales, era necesario que la
empresa obtuviese la licencia para operar el hipódromo. La
decisión de la Junta de exigir posteriormente que hubiese
un compromiso firme de financiamiento es evidentemente
irrazonable puesto que colocaba a los proponentes en una
disyuntiva contradictoria: la de obtener los fondos para
financiar el proyecto antes de recibir la licencia de
operación cuando la tenencia de tal licencia era esencial
para lograr el financiamiento mediante bonos.
C. División de días de carreras
La Junta determinó que la construcción de un nuevo
hipódromo implicaría dividir los días de carreras, lo cual
supuestamente no traería beneficio alguno a la industria
hípica, y apoyó en esto también su denegatoria de la
licencia solicitada. Resulta, sin embargo, que esta
determinación no tiene base alguna en el expediente. Aún
asumiendo que hubiese que dividir los días de carreras, no
es razonable suponer la ausencia de beneficios para la
industria hípica. Según la prueba presentada, la
celebración de carreras de caballos en un hipódromo
establecido en el área sur de la Isla, donde las
alternativas de entretenimiento son más limitadas que en el
área metropolitana, atraería a este hipódromo gran cantidad CC-2003-909 22
de público que no asiste actualmente al Comandante. Ello,
sin duda, sería de gran beneficio para la industria hípica
puertorriqueña. Además, las facilidades propuestas por
Parque Ecuestre, tales como la pista de grama, permitirían
la celebración de carreras donde podrían participar un
sinnúmero de ejemplares que en la actualidad no están
cualificados para correr en la pista del Comandante, lo que
también sería de beneficio para la industria. Más aún, se
desprende del expediente que la distribución de los días de
carreras entre dos hipódromos sería beneficioso para los
equinos puesto que permitiría un mejor mantenimiento de las
pistas de cada cual.
D. Estudio de Impacto
Otro de los fundamentos en que se apoyó la Junta para
denegar la licencia solicitada fue que la parte
peticionaria no había ofrecido un estudio serio que
analizara a fondo el impacto sobre los empleados y demás
personas que dependen del Comandante si los días de
carreras de este hipódromo se redujeran a la mitad. Esta
determinación de la Junta es defectuosa. La Junta hizo esta
determinación a pesar de que el estudio referido no se le
solicitó a la parte peticionaria como parte del
procedimiento para obtener la licencia. Se trata de una
exigencia formulada al momento de denegar la licencia y no
antes. Asumiendo que la información en cuestión sea
necesaria para que la Junta pueda decidir responsablemente, CC-2003-909 23
lo que procedía era que la Junta requiriese el estudio en
cuestión y le diese a los proponentes una oportunidad
razonable de realizarlo, antes de usar su ausencia como una
excusa sobre la cual apoyar su denegatoria. Erró la Junta
al actuar como lo hizo sobre este particular.
E. Sistema electrónico de apuestas
La Junta determinó además que la parte peticionaria no
poseía un plan para el sistema electrónico de apuestas.
Esta determinación contradice la prueba que obra en el
expediente. La peticionaria presentó el testimonio de Don
Drew, pasado asesor de la corporación operadora del
Comandante y quien participó en el proceso de instalación
del sistema electrónico de apuestas que opera actualmente
en el Comandante. Este testigo estableció tener la
capacidad para gestionar para los proponentes del nuevo
hipódromo la instalación exitosa del sistema electrónico de
apuestas, capacidad que no fue controvertida. Además, este
perito testificó, sin ser controvertido, que Parque
Ecuestre no podía otorgar un contrato para la elaboración
de un sistema electrónico de apuestas con la compañía que
lo suministra hasta tanto no obtuviese una licencia de
hipódromo. De nuevo, la Junta formula una “razón” para
denegar la licencia que debió ser más bien una condición al
concederla. También debe señalarse que aunque este asunto
fue discutido en las vistas públicas celebradas por la
Junta sobre la petición de la licencia, ésta no incluyó lo CC-2003-909 24
del sistema electrónico en cuestión como requisito en su
orden de 16 de agosto de 2000.
F. Ejemplares de carreras
Otro de los criterios en que la Junta basó su
determinación fue el “problema actual de falta de
ejemplares de carreras y nuevos dueños de caballos”, y la
ausencia de un plan por parte de Parque Ecuestre para
manejarlo. Esta determinación es a todas luces irrazonable.
En primer lugar, de concederse una licencia de hipódromo,
la construcción del mismo tomaría al menos dos años, tiempo
suficiente para la cría de nuevos ejemplares, según la
evidencia incontrovertida que obra en el expediente. En
segundo lugar, se desprende del expediente que la
peticionaria presentó un plan para fomentar el aumento de
ejemplares de carreras, el cual incluye pistas de grama
para celebrar carreras de ejemplares que no pueden
participar en carreras en pistas de tierra.
La Junta también concluyó que de surgir la necesidad
de transportar los ejemplares de carreras entre uno y otro
hipódromo, los dueños de caballos no analizaron el factor
riesgo y los costos que ello conlleva. Aquí, de nuevo,
faltó la Junta. Primeramente, al presente, la necesidad de
transportar ejemplares entre un hipódromo y otro es
especulativa. Lo natural, según la evidencia que obra en el
expediente, es que el número de ejemplares de carreras
aumente entre la fecha de concesión de la licencia para CC-2003-909 25
operar el nuevo hipódromo y el comienzo de sus operaciones.
En caso de que fuera necesaria la transportación de
ejemplares, la proponente se comprometió a asumir los
costos que conlleve. Esta evidencia no fue controvertida.
Por otro lado, según el testimonio del perito de la
peticionaria, Don Drew, la transportación de ejemplares
entre distintos hipódromos es una práctica generalizada en
los Estados Unidos, y en Puerto Rico no representaría
mayores problemas para los equinos. Esta evidencia tampoco
fue efectivamente controvertida. En adición, la resolución
de la Junta no apunta a evidencia sustancial que obre en el
expediente que demuestre que los dueños de ejemplares no
hubiesen considerado los riesgos de transportar sus
ejemplares.
V
En resumen, pues, es evidente que las determinaciones
hechas por la Junta Hípica para fundamentar su decisión de
denegar la licencia solicitada no son adecuadas. Carecen de
la objetividad y el mérito que son necesarios para que se
estime que son razonables. Delatan una parcialidad indebida
de parte de la Junta hacia proteger a la empresa que en ese
momento administraba a El Comandante. No reflejan un
intento auténtico por evaluar de manera ecuánime la
importante propuesta de la parte peticionaria. No le
compete a una agencia administrativa como la Junta la
finalidad de procurar la solvencia económica de una de las CC-2003-909 26
empresas que regula y fiscaliza, a menos que ello le haya
sido clara y expresamente encomendado por ley. Por ello,
debe concluirse que la Junta Hípica abusó de su discreción
al denegar la petición de licencia a Parque Ecuestre La
Esmeralda, Inc., sobre todo utilizando criterios
irrazonables que no surgen de la Ley de la Industria y el
Deporte Hípico ni aún de su propio Reglamento.
Por los fundamentos expuestos procede que se revoque
la resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones el 16
de septiembre de 2003 y la resolución de la Junta Hípica
del 27 de mayo de 2003, y que se ordene la devolución del
caso a la Junta Hípica para que evalúe nuevamente la
petición.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO