EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Ocean View at La Parguera, Inc.; Vecinos Isleños para un Desarrollo y Ambiente (VIDAS)
Recurridos Certiorari v. 2004 TSPR 48 Pascual García–Proyecto Reina Del Mar 161 DPR ____
Peticionaria
Junta de Planificación
Agencia Recurrida
Número del Caso: CC-1999-891 Cons. CC-1999-893
Fecha: 31 de marzo de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional IV
Juez Ponente: Hon. Jocelyn López Vilanova
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcdo. Benjamín Hernández Nieves
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Romano A. Zampierollo Rheinfeldt Lcda. Leonor Porrata Doria Lcda. Ileana Fontánez Fuentes
Abogada de la Agencia-Recurrida: Lcda. Everlidys Rodríguez Pacheco
Materia: Revisión procedente de la Junta de Planificación
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 2
Ocean View at La Parguera, Inc.; Vecinos Isleños para un Desarrollo y Ambiente (VIDAS)
Recurridos
v.
Pascual García-Proyecto Reina CC-1999-891 Certiorari Del Mar CC-1999-893 Cons. Peticionaria
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor CORRADA DEL RÍO
San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2004.
Nos corresponde determinar cuáles son los
requisitos para que un proyecto cualifique como
“Desarrollo Extenso”, conforme a la Sección 2.01
del Reglamento de Zonificación de la Junta de
Planificación de Puerto Rico, 23 R.P.R. §
650.1648(59). Además, nos toca resolver si esta
agencia puede aprobar determinada consulta de
ubicación mediante una “exclusión categórica”, sin
referir la misma a la Junta de Calidad Ambiental
para que ésta certifique que el proyecto
contemplado no tiene un impacto ambiental
significativo, y que se puede obviar el trámite de
evaluación ambiental, determinación de impacto
ambiental no-significativo, y declaración de
impacto ambiental. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 3
I
El 12 de junio de 1998, el señor Pascual García (en
adelante, “el proponente”)—por conducto de la firma Lombardo
Pérez & Associates, y amparándose en la reglamentación vigente—
presentó ante la Junta de Planificación de Puerto Rico (en
adelante, “JP”) la Consulta de Ubicación Número 98-57-0574-JPU.
Dicha consulta se formuló con el fin de evaluar un proyecto
residencial multifamiliar en el barrio La Parguera del pueblo
de Lajas, a ubicarse en los solares 1,2,3 y 4 de la
Urbanización Villa del Caribe de ese municipio. Los terrenos
objeto de la consulta se encuentran dentro de un Distrito de
Desarrollo Turístico Selectivo (en adelante, “DTS”).1
El proyecto en cuestión consta de cinco (5) edificios de
apartamentos, de tres (3) niveles cada uno, para un total de
cuarenta y cinco (45) apartamentos. Asimismo, éste vislumbra
un área para noventa (90) estacionamientos, dos (2) piscinas y
un espacio para entretenimiento pasivo. Se estima que los
trabajos de construcción se completarán en un período de diez
(10) meses, y que el proyecto generará veinte (20) empleos en
su fase de construcción y diez (10) en su fase de operación.2
Como parte del proceso de consulta de ubicación ante su
consideración, la JP requirió los comentarios de varias
agencias gubernamentales. Conforme a ello, la Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados señaló que “la parte proponente
1 Para la definición de este tipo de distrito, véase página 15, infra. 2 El proyecto tiene un costo estimado de $3,500,000.00, a ser financiado por la banca privada. Véase Apéndice del Caso CC-1999-0893, a la pág. 49. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 4
deberá mejorar y/o hacer aportaciones para los sistemas de
acueducto y alcantarillado sanitario existentes e instalar
cloacas fuera del lugar del proyecto.”3
Por su parte, la Autoridad de Carreteras informó que su
programa de construcción para los próximos cinco (5) años no
contempla proyecto alguno que afecte el desarrollo de
referencia.4 Además, señaló que se deberá consultar al
Municipio de Lajas en relación con los accesos por las vías
municipales, y que se deberán hacer las mejoras a la
infraestructura vial.5
Asimismo, el Instituto de Cultura Puertorriqueña requirió
un estudio arqueológico Fase 1-A y 1-B, mientras que la
Autoridad de Energía Eléctrica no objetó de ningún modo la
consulta de ubicación.6
El Departamento de Recursos Naturales, sin embargo,
mantuvo en suspenso su aprobación e indicó a la JP lo
siguiente:
[e]l área propuesta ubica dentro de los límites del Área de Planificación Especial del Suroeste, Sector Parguera. En cumplimiento con la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 del 18 de junio de 1973, se requiere la preparación de un documento ambiental, el cual deberá incluir, pero sin limitarse, entre otros, los siguientes aspectos:
1. Impacto del proyecto sobre el Área de Planificación Especial y el Bosque Estatal de Boquerón 2. Sistemas ecológicos a impactarse 3. Flora y fauna 4. Cuerpos de agua 3 Id. 4 Id. 5 El Municipio de Lajas endosó el proyecto mediante carta fechada de 3 de agosto de 1998. Id., a la pág. 50. 6 Id., a la pág. 49. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 5
Una vez se presente el documento ambiental aquí solicitado, el Departamento de Recursos Naturales y ambientales procederá a completar la evaluación de éste proyecto.7
Posteriormente, el 23 de febrero de 1999, la JP emitió
una “Declaración de Impacto Ambiental-Negativa Interna”,
mediante la cual afirmó que el proyecto propuesto no
representaba impacto ambiental adverso significativo, y que
cualificaba como exclusión categórica conforme a la
Resolución R-87-10-1 de la Junta de Calidad Ambiental (en
adelante, “JCA”).8 Este documento no hizo referencia, ni
atendió, los señalamientos del Departamento de Recursos
Naturales.
Mientras tanto, Ocean View at La Parguera, Inc., (en
adelante, “Ocean View”) y la organización comunal denominada
Vecinos Isleños para un Desarrollo y Ambiente Sanos (en
adelante, “VIDAS”) objetaron el proyecto porque, entre otras
cosas:
1. trastoca el valor estético y la visibilidad del área;
2. no se ha realizado una declaración de impacto ambiental y no se ha cumplido con las disposiciones de la Ley de Política Pública Ambiental, supra;
3. los proponentes no han demostrado como se afectará el tránsito vehicular en el área;
4. antes de la toma de cualquier decisión se debe preparar un estudio ambiental abarcador sobre el impacto ecológico y ambiental del proyecto sobre el área.9
7 Id., a la pág. 8. 8 Para la definición de “exclusión categórica”, véase pág. 18, infra. 9 Véase Apéndice del Recurso CC-1999-0893, a la pág. 50. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 6
No obstante, la JP aprobó la consulta de ubicación
mediante Resolución de 15 de abril de 1999.10 Determinó, en
esencia, que el proyecto residencial puede considerarse
dentro de la zona propuesta (“DTS”) por ser uno de
Desarrollo Extenso, según definido en la sección 2.01 del
Reglamento de Zonificación, Reglamento de Planificación Núm.
4., 23 R.P.R. § 650.1648(59) (en adelante, “Reglamento de
Zonificación”). Además, la JP resolvió que el proyecto no
tiene impacto ambiental significativo y que el mismo
cualifica como una exclusión categórica conforme a la
Resolución R-87-10-1 de la JCA, por lo que no era necesaria
una Declaración de Impacto Ambiental (en adelante, “DIA”).
Sin embargo, aunque la Resolución hizo referencia a los
comentarios vertidos por la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados, la Autoridad de Carreteras, la Autoridad de
Energía Eléctrica, el Departamento de Recursos Naturales11 y
el Instituto de Cultura Puertorriqueño, en la misma no se
hizo constar los comentarios emitidos por la JCA sobre el
proyecto. Más aún, no se hizo constar siquiera si la JP
refirió el asunto a la JCA para su evaluación.
Insatisfechos con la aprobación de la consulta, Ocean
View y VIDAS presentaron un recurso de revisión ante el
entonces Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante,
“TCA”). Alegaron que incidió la JP al autorizar un proyecto
residencial multifamiliar en un distrito clasificado como
_______________________ 10 Id., a la pág. 48. 11 Aunque la JP hizo referencia a que el Departamento de Recursos Naturales se encuentra evaluando el proyecto, CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 7
“DTS”, sin obtener los comentarios y el endoso del
Departamento de Recursos Naturales. Señalaron, además, que
erró la JP al aprobar la consulta de ubicación sin que se
hubiese realizado un estudio ambiental, y al concluir que el
proyecto cualifica como una exclusión categórica conforme a
la referida Resolución R-87-10-1 de la JCA. Finalmente,
indicaron que la JP incidió al aprobar el proyecto como un
Desarrollo Extenso.
Mediante Sentencia de 13 de octubre de 1999, el TCA
revocó la consulta de ubicación aprobada por la JP. Dicho
foro determinó, en primer lugar, que la JP incidió al aprobar
el proyecto propuesto como un Desarrollo Extenso, ya que
entendió que éste no se enmarca dentro de la definición dada
a esa clasificación en el Reglamento de Zonificación, supra.
Específicamente, concluyó que debido a la magnitud del
proyecto (45 apartamentos), éste tenía que estar ubicado en
un pueblo con una población urbana censal de sobre cuarenta
mil (40,000) personas. En consecuencia, teniendo Lajas una
población urbana censal de escasamente 4,535 personas, se
ubicaba fuera de la definición. El TCA resolvió, además, que
la JP erró al no acreditar los comentarios vertidos por el
Departamento de Recursos Naturales, y al no requerir un
estudio ambiental adecuado. Sin embargo, dicho foro no varió
la conclusión de la JP en cuanto a que el proyecto
cualificaba como una “exclusión categórica.”
_______________________ ésta aprobó la consulta de ubicación sin atender los comentarios y peticiones de dicho Departamento. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 8
Inconforme, el proponente presentó ante este Tribunal el
recurso de certiorari Núm. CC-1999-0891, formulando lo
1. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al dictar la sentencia cuya revocación se solicita por motivo de que la misma tuvo el efecto de revisar una determinación final, firme e inapelable de la Junta de Calidad Ambiental y obviando la presunción de corrección y legalidad que cobija a las determinaciones de los organismos administrativos, como lo fue en este caso la resolución que emitiera la Junta de Planificación el 15 de abril de 1999.12
2. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al revocar la resolución emitida por la Junta de Planificación el 15 de abril de 1999 bajo el fundamento de que el proyecto propuesto bajo la consulta número 98-57-0574-JPU, no cualificaba como una exclusión categórica conforme al Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de Puerto Rico.13
Por su parte, la Junta de Planificación presentó ante
nos el recurso de certiorari Núm. CC-1999-0893, señalando los
siguientes errores:
1. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que este proyecto en un distrito de Desarrollo Turístico Selectivo (“DTS”), debía estar en un pueblo con una población censal de sobre cuarenta mil (40,000) personas.
12 A la “determinación final” que el proponente se refiere es a la Resolución R-87-10-1, aprobada por la JCA el 2 de abril de 1987, mediante la cual, como veremos más adelante, ésta aprobó un listado de acciones adjudicativas de la JP como “exclusiones categóricas.” 13 El TCA no resolvió expresamente que el proyecto no cualificaba como “exclusión categórica”. Dicho foro revocó la aprobación de la consulta de ubicación porque entendió que la JP abusó de su discreción al aprobar el proyecto sin haberse realizado el estudio ambiental que recomendó el Departamento de Recursos Naturales. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 9
2. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que en este proyecto debió realizarse el estudio ambiental requerido por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, por ser la agencia con el peritaje en cuanto al impacto ambiental, no bastando con determinar que se trataba de una exclusión categórica.
Por recurrir ambos peticionarios de la misma sentencia,
consolidamos ambos recursos mediante Resolución de 21 enero
de 2000.
El 10 de diciembre de 1999, Ocean View presentó una
Solicitud de Desestimación basada en que el proponente, señor
Pascual García, no había notificado copia de su petición de
certiorari a la Administración de Reglamentos y Permisos (en
adelante, “ARPE”) conforme lo requiere la Regla 39 del
Reglamento de este Tribunal, 4 L.P.R.A., Ap. XXI-A, R. 39.14
La recurrida VIDAS se hizo eco de la petición de
desestimación presentada por Ocean View. Véase Moción
Uniéndonos a la Solicitud de Desestimación y Reiterándola al
amparo de la Regla 32(b) del Reglamento del Tribunal Supremo,
presentada el 13 de diciembre de 1999.
El proponente replicó a la solicitud de desestimación
mediante escrito presentado el 20 de diciembre de 1999. Éste
reconoció que no notificó su solicitud de certiorari a la
ARPE, pero que ello respondió a que dicha entidad no había
14 Dicha Regla dispone que todo recurso que se presente ante nos se notificará a los abogados de las demás partes--o a las partes mismas si no tuvieren abogado— y que ello se hará constar en el propio escrito que se presente al Tribunal. El omitir notificar a alguna parte del proceso un escrito apelativo presentado ante este Tribunal, dentro del término dispuesto para ello, nos priva de jurisdicción para entender en el asunto. Véase Montañez v. Policía de P.R., CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 10
intervenido como parte en el proceso de consulta de ubicación
en controversia.
Por tanto, nos corresponde resolver, primeramente, como
asunto jurisdiccional de umbral, si el proponente venía
obligado a notificar a la ARPE el recurso de certiorari que
presentara ante nos. Es decir, ¿fue la ARPE “parte” en el
proceso de consulta de ubicación llevado a cabo ante la JP?
Veamos.
II
Las recurridas Ocean View y VIDAS sustentan su solicitud
de desestimación en el hecho de que el TCA notificó una copia
de la sentencia recurrida a todos los abogados de las partes
y a la ARPE. Asimismo, que tanto ellas (las recurridas) como
las peticionarias (el proponente y la JP) notificaron a dicha
agencia los escritos que sometieron ante el TCA. En
consecuencia, alegan que todos estos factores le confirieron
a la ARPE carácter de “parte” en el proceso de marras, por lo
que la falta de notificación del recurso del proponente a
ésta nos privó de jurisdicción para atenderlo.15 No tienen
razón las recurridas.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en
adelante, “LPAU”) define el término “parte” como “toda
persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija
específicamente la acción de una agencia o que sea parte en
dicha acción, o que se le permita intervenir a participar en
la misma.” 3 L.P.R.A. § 2102(j). Sobre la extensión del
_______________________ 150 D.P.R. 917 (2000); Constructora Meléndez v. Autoridad de Carreteras, 146 D.P.R. 743 (1998). 15 Véase 3 L.P.R.A. § 2172 y la Regla 39 del Reglamento del Tribunal Supremo, supra. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 11
concepto, hemos resuelto que bajo el palio de la citada ley,
“parte” es: 1) a quien se dirija la acción; 2) la agencia a
quien se le dirige la acción; 3) el interventor; 4) quien
haya presentado una petición para revisión o cumplimiento de
orden; 5) quien haya sido designado como tal en el
procedimiento; y 6) aquél que participó activamente durante
el procedimiento administrativo y cuyos derechos y
obligaciones puedan verse adversamente afectados por la
acción o inacción de la agencia. Lugo Rodríguez v. Junta de
Planificación, 150 D.P.R. 29 (2000). Una vez determinada
persona o entidad adquieren carácter de “parte”, la sección
4.2 de la LPAU, 3 L.P.R.A. § 2172, y la Regla 39 de este
Tribunal, supra, establecen que todo recurso que se presente
ante nos se notificará a los abogados de éstas, o a las
partes mismas si no tuvieren abogado, y que ello se hará
constar en el escrito que se presenta. Incumplir con este
requisito dentro del término dispuesto para presentar el
recurso conlleva la desestimación del recurso por falta de
jurisdicción. Véase Montañez v. Policía de P.R., 150 D.P.R.
917 (2000); Constructora Meléndez v. Autoridad de Carreteras,
146 D.P.R. 743 (1998).
Tras referirnos al expediente, constatamos que la ARPE
no fue “parte” en el proceso de consulta de ubicación que
aquí se impugna. Es decir, la ARPE no fue parte promovida,
promovente, interventora o con participación activa en esta
etapa del proceso. Si se examina la Resolución emitida por
la JP el 15 de abril de 1999, se constatará que ésta se
refiere a la ARPE para expresar que:
... CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 12
2) La Administración de Reglamentos y Permisos determinará cuál será la próxima etapa en el trámite del proyecto, la cual deberá cumplir con todas las disposiciones de leyes, reglamentos y normas de planificación vigentes y aplicables, así como con las normas de dicha Administración.16
....
Luego de ello, la JP explica que:
[l]os señalamientos anteriores [conclusiones y acuerdo] se han hecho de la información disponible en estos momentos. No obstante, la Administración de Reglamentos y Permisos podrá hacer requerimientos adicionales que sean necesarios en el futuro, bien sea por situaciones que se desconocen ahora o imprevistas que pudieran surgir durante el desarrollo del proyecto en sus distintas etapas.17
De lo anterior surge que la mención que la JP hiciera de
la ARPE, fue en referencia a las instrucciones que la primera
usualmente ofrece para cuando dicha Administración asuma
jurisdicción sobre el proyecto en la etapa operacional
posterior. Ello de ninguna manera puede interpretarse como
una concesión de carácter de “parte” a la ARPE. Del mismo
modo, el hecho de que una parte remita una copia de cortesía
del recurso a determinada entidad—como alegan las
peticionarias que hicieron con la ARPE— no convierte a ésta
última en “parte” para efectos de la notificación requerida
por la LPAU y el Reglamento de este Tribunal.
Adviértase, además, que aun si la JP hubiese requerido
comentarios de la ARPE a fin de informarse mejor en el
proceso de consulta de ubicación—lo que no consta en récord
que se haya hecho— ello de por sí no sería suficiente para
16 Apéndice del Recurso CC-1999-0893, a la pág. 53. 17 Id., a la pág. 54 CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 13
convertir en “parte” a esa agencia. Según lo resuelto por
este Tribunal en Rivera Ramos v. Morales Blás, 149 D.P.R.
672, 684-685 (1999), cuando la JP se limita a requerir los
comentarios de alguna agencia que de alguna manera tenga
relación con los proyectos bajo estudio, como lo permite la
sección 7.01 del Reglamento para Procedimientos Adjudicativos
de la Junta de Planificación,18 dicha participación es
insuficiente para concluir que se le tiene que notificar los
escritos y determinaciones como si se tratase de una “parte.”
Por tanto, resolvemos que el recurso se presentó ante nos
oportunamente y conforme a derecho.
III
Resuelto esto, procedemos a dilucidar las controversias
planteadas en los recursos que hoy nos ocupan, a saber: 1) si
actuó correctamente el TCA al determinar que la JP incidió al
aprobar mediante la consulta de ubicación el proyecto
propuesto como un Desarrollo Residencial Extenso; 2) si erró
el TCA al no variar lo resuelto por la JP en cuanto a que el
proyecto cualificaba como una Exclusión Categórica conforme a
la Resolución R-87-10-1 de la JCA; y 3) si erró el TCA al
resolver que la JP abusó de su discreción al aprobar la
consulta de ubicación sin contar con el endoso del
Departamento de Recursos Naturales, y a pesar de que dicho
Departamento expresó unas preocupaciones relativas al impacto
ambiental del proyecto. Veamos las cuestiones planteadas por
separado.
18 Reglamento Núm. 5244 de 31 de mayo de 1995, 23 R.P.R. § 650.234. Este Reglamento fue anulado por el Reglamento Núm. 6031 de 13 de octubre de 1999. Este último no altera lo dispuesto en la sección 7.01 del Reglamento 5244. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 14
IV Nos corresponde determinar, en primer lugar, si erró el
TCA al resolver que el proyecto presentado no cualifica como
un Desarrollo Extenso.
El Artículo 11 de la Ley Orgánica de la Junta de
Planificación, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, 23
L.P.R.A. § 62j(14), según enmendada, faculta a la JP a hacer
determinaciones sobre usos de terrenos dentro de los límites
territoriales de Puerto Rico. Entre las determinaciones que
la JP está facultada para tomar están las relacionadas a las
solicitudes de consulta de ubicación.
La Sección 2.01 del Reglamento de Zonificación de Puerto
Rico, Reglamento de Planificación Núm. 4, 23 R.P.R. §
650.1648(59) (en adelante, “Reglamento de Zonificación”)
define la “consulta de ubicación” como el procedimiento
mediante el cual la JP evalúa, pasa juicio y toma la
determinación que estime pertinente sobre propuestos usos de
terrenos que no son permitidos ministerialmente mediante la
reglamentación aplicable. Véase Ortiz y Gómez v. Junta de
Planificación, res. el 26 de septiembre de 2000, 152
D.P.R.___ (2000), 2000 T.S.P.R. 139, 2000 J.T.S. 151.
En el caso de marras, el proponente solicitó una
consulta de ubicación para un proyecto residencial a ubicarse
en un Distrito de Desarrollo Turístico Selectivo (“DTS”). El
propósito del distrito DTS, según la sección 60.01 del
Reglamento de Zonificación, supra, es facilitar la ubicación
de proyectos turísticos y recreativos fuera de los ámbitos de
expansión urbana, sujeto a la disponibilidad de
infraestructura en el área y donde es necesario mantener el CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 15
carácter paisajista y las condiciones naturales del lugar.
La sección 60.02 de dicho Reglamento establece, además, que
en un distrito DTS los terrenos y edificios se podrán
utilizar para los siguientes fines:
1. siembra de productos agrícolas;
2. vivienda para una familia;
3. venta la detal de productos cosechados;
4. edificios y usos accesorios de acuerdo a las disposiciones de la sección 85.00 de este reglamento;
5. otros usos de acuerdo a las secciones 95.00, 97.00 y 99.00 de este Reglamento.
La mencionada sección 97.00 del Reglamento de
Zonificación, 23 R.P.R § 1744, se refiere a los proyectos de
Desarrollos Extensos a considerarse por la JP.19 A su vez, la
sección 97.01 del citado Reglamento, supra, establece que se
podrá someter a la consideración de la JP cualquiera de los
tipos de proyectos que se indican en esta sección
(Desarrollos Extensos) independientemente del distrito en que
se propongan. Nótese, pues, que de acuerdo con estas
disposiciones, el concepto de Desarrollo Extenso puede
aplicarse independientemente del distrito en que se proponga
el proyecto; por consiguiente, los proyectos catalogados como
Desarrollos Extensos son permitidos en los distritos DTS.
Sobre este tipo de desarrollos, la sección 2.01 del
Reglamento de Zonificación, supra, los define de la siguiente
manera:
[s]on desarrollos extensos los desarrollos residenciales para veinte (20) o más familias
19 La sección 95.00 se refiere a proyectos de Desarrollos Extensos a considerarse por la JP o por la ARPE, y la sección 99.00 se refiere a las excepciones. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 16
o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal menor de diez mil (10,000) personas; treinta (30) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal entre diez mil (10,000) a cuarenta mil (40,000) personas, y cuarenta (40) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal sobre cuarenta mil (40,000) personas conforme a los resultados del último censo poblacional....
El TCA determinó que el proyecto en controversia no
cualificaba como Desarrollo Extenso toda vez que éste
constaba de cuarenta y cinco (45) apartamentos, por lo que se
requería una población urbana censal de al menos cuarenta mil
(40,000) personas. Es decir, el TCA aplicó al proyecto de
marras el estándar mínimo de viviendas que se requiere para
un pueblo con una población urbana censal de al menos 40,000
habitantes. Erró el TCA al así resolver.
En la definición de Desarrollo Extenso antes citada, se
establece el número mínimo de unidades a contemplarse en los
desarrollos residenciales a base de la población urbana
censal del pueblo en que se propone el proyecto. En otras
palabras, el mínimo de residencias se determina en función de
la población urbana del pueblo. Por tanto, lo primero que
hay que mirar es la población urbana censal del pueblo en
cuestión para así determinar cual es el número mínimo de
residencias que se necesitan para ubicarse bajo la
definición.
Así pues, en el presente caso tenemos un proyecto de
cuarenta y cinco (45) apartamentos, a ubicarse en el Pueblo
de Lajas, de una población urbana censal de 4,535, según el
censo de 1990. Por consiguiente, el proyecto cualifica como
un desarrollo extenso ya que el total de cuarenta y cinco CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 17
apartamentos cumple con el número mínimo de viviendas
necesarias (veinte o más) para un pueblo de menos de diez mil
habitantes. Erró el TCA al resolver lo contrario.
V
Procede ahora determinar si incidió el TCA al no variar
lo resuelto por la JP en cuanto a que el proyecto cualificaba
como una Exclusión Categórica conforme a la Resolución R-87-
10-1 de la Junta de Calidad Ambiental.
Las exclusiones categóricas se definen como acciones
predecibles de una agencia proponente que en el curso normal
de sus actividades no tendrán un impacto ambiental
significativo. Véase Reglamento sobre Declaraciones de
Impacto Ambiental de Puerto Rico, Reglamento Núm. 3106,
sección 1.6.1, 3 R.P.R. § 80.3 (en adelante, “Reglamento
sobre DIAs”).20 Ubicada una acción dentro del marco de una
“exclusión categórica”, el Reglamento sobre DIAs, supra,
exime a la agencia proponente de cumplir con las secciones 3,
4 y 5 del mismo. En otras palabras, se entiende que las
actividades así clasificadas no tienen un impacto ambiental
significativo, por lo que pueden ser excluidas
categóricamente de cumplir con el proceso de evaluación
ambiental, determinación de impacto ambiental no-
significativo, y declaración de impacto ambiental.
20 El “Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de Puerto Rico” (Reglamento Núm. 3106 de la JCA) fue reemplazado por el “Reglamento para el Proceso de Presentación, Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales,” Reglamento Núm. 6056 de la JCA. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 18
Mediante la Resolución R-87-10-1, emitida por la JCA el
2 de abril de 1987, dicho organismo aprobó las siguientes
acciones adjudicativas de la JP como exclusión categórica21:
1. Prórrogas a la vigencia de consulta de ubicación aprobadas;
2. Enmiendas a consulta de ubicación ya aprobadas que no conlleve variación en las condiciones que tengan impactos ambientales significativos;
3. Desarrollos de terrenos para uso residencial que no exceda de 50 unidades de vivienda;
4. Desarrollo de terrenos para uso comercial que no exceda de 15,000 pies cuadrados;
5. Desarrollo de terrenos para uso industrial liviano que no exceda de 70,000 pies cuadrados. Esto estará condicionado a que no apruebe proyectos para uso industrial que generen contaminantes con efectos significativos sobre el ambiente;
6. Desarrollo de terrenos para usos institucionales incluyendo proyectos para servicios de salud, escuelas, iglesias, clubes cívicos y otros similares que no excedan de 10,000 pies cuadrados;
7. Desarrollo de terrenos para usos turísticos que no excedan de 30,000 pies cuadrados.
La JP sostuvo que debido a que el proyecto en
controversia consta de cuarenta y cinco (45) unidades para
uso residencial, éste se ubica bajo el palio de la citada
Resolución R-87-10-1 como una “exclusión categórica,” sin
necesidad de trámite ulterior. Dicha conclusión no encuentra
base en el derecho aplicable. Veamos.
21 Véase Apéndice del Recurso CC-1999-0893, a las págs. 258-259. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 19
A pesar de lo dispuesto en la citada sección 1.6.1 del
entonces vigente Reglamento sobre DIAs, supra, la sección
1.6.2 del mismo Reglamento aclara que la aprobación
preliminar de una acción como “exclusión categórica” no exime
a la agencia proponente de su responsabilidad de cumplir con
las secciones 3,4 y 5 de ese instrumento—relativas a los
procesos de evaluación ambiental, Determinación de Impacto
Ambiental no Significativo y al proceso de Declaración de
Impacto Ambiental— cuando en el ejercicio de su discreción,
la JCA entienda que es necesario.22 Más aún, la propia
Resolución R-87-10-1, establece lo siguiente:
[l]a Junta de Planificación deberá someter a la Junta de Calidad Ambiental la resolución de aquellas actividades que haya realizado y aquellos proyectos que hubiera aprobado que se encuentran bajo cualquiera de las categorías de exclusión aprobadas como condición adicional a la aprobación de estas exclusiones categóricas.
La Junta de Calidad Ambiental se reservará el poder que le confiere la Ley Número 9, supra, de pasar juicio sobre dichas acciones y evaluará su cumplimiento con la Ley Sobre Política Pública Ambiental dentro del período de 20 días de ser notificado de la acción por la Junta de Planificación...(énfasis suplido).23
De las citadas disposiciones reglamentarias surge
indubitadamente que la JP tiene que informar a la JCA las
acciones a realizarse bajo una exclusión categórica
preliminarmente aprobada, de modo que ésta agencia—como ente
22 Asimismo, se condicionó la aprobación de una exclusión categórica a que la JP mantuviese en el récord de los proyectos prueba de las consideraciones ambientales de los proyectos excluidos y del procedimiento de análisis ambiental. 23 Véase Apéndice del Recurso CC-1999-0893, a la pág. 259 (énfasis suplido). CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 20
encargado por ley para implementar la política pública de
proteger el ambiente— evalúe las particularidades de ese
proyecto y así determinar si procede que se tramite el
proceso de evaluación ambiental correspondiente. Es decir,
el hecho de que determinada acción se encuentre enumerada
como “exclusión categórica” por una agencia, no exime a ésta
del deber adicional de referir a la JCA cada proyecto que
evalúa bajo dicha categoría para que ésta establezca si se
requiere aplicar las secciones 3, 4 y 5 del Reglamento sobre
DIAs, supra.
No obstante, el TCA expresó que “no surge del expediente
que la Junta de Planificación hubiese consultado a la Junta
de Calidad Ambiental” sobre el proyecto en controversia.24
Asimismo, tras referirnos a la Resolución emitida por la JP
el 15 de abril de 1999, y estudiar los expedientes de ambos
recursos, tampoco encontramos prueba que establezca que la JP
informó a la JCA del proyecto de marras para que ésta
cumpliera con lo requerido por la ley para aprobar una
“exclusión categórica.” Erró la JP al así proceder.
La sección 4.5 de la LPAU, 3 L.P.R.A § 2175, establece
que “las determinaciones de hechos de las decisiones de las
agencias serán sostenidas por el tribunal si se basan en
evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo,” mientras que “las conclusiones de derecho
serán revisables en todos sus aspectos...”. A tenor con este
mandato, hemos establecido que si la agencia concernida
observó rigurosamente los trámites prescritos por la ley,
este Tribunal brindará deferencia a las acciones de ésta, CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 21
salvo que haya actuado arbitraria, ilegal, o en forma tan
irrazonable que su proceder hubiese constituido un abuso de
discreción. Véase Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, 145 D.P.R. 908, 929-930 (1998). Asimismo, hemos
resuelto que ante cuestionamientos mixtos de hecho y de
derecho, nos corresponde resolver si la determinación
administrativa es razonable y consistente con el propósito
legislativo. Rivera Concepción v. A.R.P.E., res. el 29 de
septiembre de 2000, 152 D.P.R. ___ (2000), 2000 T.S.P.R. 143,
2000 J.T.S. 155.
Al aplicar esta normativa al caso de autos, no podemos
ser deferentes ante la decisión de la JP de aprobar la
presente consulta de ubicación. Ello así toda vez que la
omisión de referir la “exclusión categórica” a la JCA—para
que ésta determinará si, a su discreción, se requeriría la
tramitación de un proceso de evaluación ambiental— fue
contrario a lo expresamente dispuesto por el entonces vigente
Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental,25 supra,
_______________________ 24 Id., a la pág. 10. 25 El “Reglamento para el Proceso de Presentación, Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales,” Reglamento 6026 de la JCA, sustituto del Núm. 3106 de la misma agencia(“ Reglamento sobre DIAs,” entonces vigente cuando se suscitó la controversia de autos) no alteró el requisito de presentar ante la JCA el proyecto a evaluarse como “exclusión categórica.” En todo caso, el lenguaje utilizado en el Reglamento 6026 es más explícito en cuanto a dicho requisito. Véase e.g., la sección 234A de ese Reglamento, donde se expresa que:
[l]a agencia proponente informará a la Junta de Calidad Ambiental, caso por caso, las acciones a realizarse bajo exclusión categórica aprobada. Esta notificación deberá certificar que la acción propuesta cumple con todas y cada una de las condiciones bajo las que tal exclusión fue concedida. Esta certificación será firmada CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 22
por la propia Resolución R-87-10-1 que la JCA aprobó para la
JP, y por ende, contrario al mandato del cuerpo legal sobre
el cual ambas se sustentan: la “Ley sobre Política Pública
Ambiental,” 12 L.P.R.A. § 1121, según enmendada, (en
adelante, “Ley Núm. 9”). Esta ley implementa, a su vez, el
precepto constitucional que establece que “será política
pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación
de los recursos naturales, así como el mayor aprovechamiento
de los mismos para el beneficio general de la comunidad.”
Const. E.L.A., Art. VI, § 19.
El incumplimiento de la JP es particularmente sensitivo
en este caso, toda vez que la Ley Núm. 9, supra, establece
que la JCA es la agencia designada para velar por el fiel
cumplimiento de la política pública ambiental y los
requisitos procesales y sustantivos contenidos en la misma
[Ley Núm. 9] y en los reglamentos aprobados a su amparo.
Municipio de Loiza v. Sucn. Marcial Suárez, res. el 11 de
junio de 2001, 154 D.P.R. ___ (2001), 2001 T.S.P.R. 84, 2001
J.T.S. 87;; Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental, 148
D.P.R. 434 (1999); García Oyola v. Junta de Calidad
Ambiental, 142 D.P.R. 532 (1997). Así pues, la JCA era la
agencia dispuesta por ley para determinar si el proyecto en
cuestión tendría un impacto ambiental significativo y, en
consecuencia, establecer si el proyecto requería que se
siguiese el trámite dispuesto por las secciones 3,4 y 5 del
“Reglamento sobre DIAs”, supra.
_______________________ por el jefe de la agencia, o la persona a la que éste le haya delegado tal autoridad, o por el funcionario responsable (énfasis suplido). CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 23
En atención a que en este caso no se observaron
rigurosamente los estatutos y reglamentos que rigen las
funciones adjudicativas de la JP en torno a las “exclusiones
categóricas”,26 resolvemos que erró el TCA al no decidir de
conformidad.27
VI
En mérito de lo anteriormente expuesto, resolvemos que
erró el TCA al determinar que el proyecto propuesto no
cualificaba como Desarrollo Extenso, conforme al Reglamento
de Zonificación de la JP, supra. Asimismo, concluimos que
erró el foro intermedio al sostener que la consulta de marras
podía aprobarse mediante “exclusión categórica,” sin antes
remitir la misma a la JCA, para que ésta determinara si había
necesidad de cumplir con el proceso de evaluación ambiental,
determinación de impacto ambiental no-significativo, y
declaración de impacto ambiental. Se revoca el dictamen
recurrido, y se devuelve el caso a la JP para que atienda el
asunto conforme con lo expresado en esta Opinión.
Se dictará Sentencia de conformidad.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO Juez Asociado
26 Véase Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 149 D.P.R. 263 (1999). 27 En vista de que este curso decisorio dispone de la controversia, quaere si la JP abusó de su discreción al no actuar sobre los comentarios vertidos por el Departamento de Recursos Naturales sobre la consulta de ubicación. CC-1999-891 y CC-1999-893 Cons. 24
Ocean View at La Parguera, Inc.; Vecinos Isleños para un Desarrollo y Ambiente (VIDAS)
Pascual García-Proyecto Reina CC-1999-891 Certiorari Del Mar CC-1999-893 Cons. Peticionaria
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, resolvemos que erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que el proyecto propuesto no cualificaba como Desarrollo Extenso, conforme al Reglamento de Zonificación de la Junta de Planificación, supra. Asimismo, concluimos que erró el foro intermedio al sostener que la consulta de marras podía aprobarse mediante “exclusión categórica,” sin antes remitir la misma a la Junta de Calidad Ambiental, para que ésta determinara si había necesidad de cumplir con el proceso de evaluación ambiental, determinación de impacto ambiental no-significativo, y declaración de impacto ambiental. Se revoca el dictamen recurrido, y se devuelve el caso a la Junta de Planificación para que atienda el asunto conforme con lo expresado en esta Opinión.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton inhibido. El Juez Asociado señor Rebollo López no intervino.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo