EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Jonathan Muñoz Barrientos
Peticionario Certiorari v. 2023 TSPR 105 Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros 212 DPR ___
Recurrida
Número del Caso: CC-2022-0476
Fecha: 1ro de septiembre de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel I
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Patricia A. Castaing Lespier
Oficina del Procurador General:
Lcda. Mabel Sotomayor Hernandez Subprocuradora General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcdo. Pedro J. García Flores Procurador General Auxiliar
Materia: Derecho Administrativo - Jurisdicción del Tribunal de Primera Instancia sobre una reclamación extracontractual instada por un miembro de la población correccional.
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Peticionario
v. CC-2022-0476 Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico a 1 de septiembre de 2023.
En el presente caso nos corresponde determinar
si los foros a quo erraron al desestimar cierta
demanda en daños y perjuicios instada por un miembro
de la población correccional. Ello, al concluir que -
– previo a tocar las puertas del foro judicial -- éste
debía agotar determinados remedios administrativos
ante el Departamento de Corrección y Rehabilitación.
Adelantamos que, luego de un ponderado y
cuidadoso análisis del expediente ante nuestra
consideración, así como de las disposiciones legales
y jurisprudenciales aplicables, y toda vez que el
Departamento de Corrección y Rehabilitación no está
facultado en ley para conceder indemnización por los CC-2022-0476 2
daños y perjuicios sufridos por un miembro de la población
correccional, hemos llegado a la conclusión que éste puede
acudir directamente al foro judicial con su reclamación
extracontractual. Veamos.
I.
Allá para el 20 de diciembre de 2019, el Sr. Jonathan
Muñoz Barrientos (en adelante, “señor Muñoz Barrientos”)
instó, por derecho propio, ante el Tribunal de Primera
Instancia, una demanda en daños y perjuicios en contra del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante, “ELA”) y
varios oficiales correccionales. A grandes rasgos, el señor
Muñoz Barrientos solicitó indemnización por los alegados
daños emocionales sufridos como consecuencia de los presuntos
actos de agresión cometidos, en su contra, por ciertos
oficiales correccionales mientras se encontraba confinado en
la Institución de Máxima Seguridad de Guayama 296.
En específico, el señor Muñoz Barrientos adujo que el
25 de enero de 2019, mientras disfrutaba de su tiempo de
recreación en la cancha de la aludida institución
correccional, se percató que en la verja que rodeaba la
mencionada cancha había un agujero, el cual decidió
atravesar. No obstante, indicó que, -- tras reflexionar sobre
las consecuencias de su proceder --, voluntariamente regresó
a la cancha, donde fue interceptado por varios oficiales
correccionales quienes, presuntamente, lo golpearon, le
echaron gas lacrimógeno y lo agredieron injustificadamente. CC-2022-0476 3
En virtud de ello, solicitó la cantidad de $40,000.00, como
indemnización por los presuntos daños emocionales sufridos.
Enterado de lo anterior, el 23 de junio de 2019 el ELA
presentó ante el foro primario una Moción solicitando la
desestimación. En su escrito, el Estado argumentó que era el
Departamento de Corrección y Rehabilitación quien ostentaba
jurisdicción primaria exclusiva sobre los asuntos de
seguridad y calidad de vida de los miembros de la población
correccional; incluidos aquellos incidentes que afectaran la
integridad física de las personas confinadas. En
consecuencia, arguyó que procedía desestimar la demanda
instada por el señor Muñoz Barrientos, pues éste no había
agotado los remedios administrativos disponibles ante la
mencionada agencia, ello, previo a acudir al foro judicial.
En la alternativa, adujo que procedía la desestimación de la
demanda debido a que ésta dejaba de exponer una reclamación
que justificara la concesión de un remedio.
En respuesta al referido escrito presentado por el ELA,
el señor Muñoz Barrientos presentó ante el Tribunal de
Primera Instancia una Moción en oposición a solicitud de
desestimación. En suma, esgrimió que, contrario a lo señalado
por el Estado, era el foro judicial, -- y no el administrativo
--, el lugar adecuado para dilucidar su causa de acción, lo
anterior debido a que el Departamento de Corrección y
Rehabilitación no estaba facultado en ley para conceder CC-2022-0476 4
indemnización por los daños y perjuicios sufridos por los
miembros de la población correccional.1
Así pues, evaluados los escritos de ambas partes, el 16
de febrero de 2022 el foro primario emitió una Sentencia
mediante la cual desestimó sin perjuicio la demanda instada
por el señor Muñoz Barrientos. A juicio del Tribunal de
Primera Instancia, el Departamento de Corrección y
Rehabilitación ostentaba jurisdicción primaria para
adjudicar las quejas presentadas por los miembros de la
población correccional por los actos o incidentes que
afectaran su bienestar físico.
En virtud de ello, el foro primario concluyó que, debido
a que la controversia de autos versaba sobre una presunta
agresión física por parte de ciertos oficiales correccionales
en contra de un confinado, correspondía que el señor Muñoz
Barrientos agotara los remedios administrativos disponibles
previo a acudir al Tribunal de Primera Instancia. Precisa
señalar que, si bien el foro primario reconoció que la
Asamblea Legislativa no le delegó al Departamento de
Corrección y Rehabilitación la facultad de conceder
indemnización por los daños y perjuicios sufridos por una
persona confinada, y que era el foro judicial el adecuado
1 El señor Muñoz Barrientos precisó que la mencionada agencia administrativa carecía de jurisdicción primaria exclusiva para atender una reclamación instada por un confinado al amparo del Art. 1802 del Código Civil de 1930, 31 LPRA ant. sec. 5141. A su modo de ver, la adjudicación de una causa de acción por daños y perjuicios era un asunto de estricto derecho que no requería la pericia o el ejercicio previo de la discreción administrativa. De esta forma, el señor Muñoz Barrientos solicitó al Tribunal de Primera Instancia que denegara el petitorio del ELA. CC-2022-0476 5
para conceder dicho remedio, se abstuvo de ejercer su
jurisdicción hasta tanto finalizara el proceso
administrativo correspondiente.
En desacuerdo con el proceder del Tribunal de Primera
Instancia, el 23 de marzo de 2022 el señor Muñoz Barrientos
acudió al Tribunal de Apelaciones mediante recurso de
apelación. En esencia, adujo que el foro primario había
errado al concluir que debía agotar los remedios
administrativos ante el Departamento de Corrección y
Rehabilitación y, al desestimar su causa de acción. De esta
forma, el señor Muñoz Barrientos reiteró que la mencionada
agencia administrativa no estaba facultada en ley para
conceder indemnización por los daños y perjuicios sufridos
como consecuencia de los actos culposos o negligentes de los
oficiales correccionales.
Oportunamente, el ELA se opuso al recurso presentado
por el señor Muñoz Barrientos. En particular, reiteró sus
planteamientos anteriores a los efectos de que -- previo a
la intervención del foro judicial -- las alegaciones de
agresión física por las cuales el señor Muñoz Barrientos
presentó una demanda en daños y perjuicios debían ser
adjudicadas por el Departamento de Corrección y
Rehabilitación quien poseía jurisdicción primaria exclusiva.
Tras analizar los planteamientos de ambas partes, el 21
de junio de 2022 el foro apelativo intermedio notificó una
Sentencia mediante la cual -- por el Panel de Jueces de
Apelaciones que atendió el asunto quedar igualmente dividido CC-2022-0476 6
-- confirmó el dictamen emitido por el Tribunal de Primera
Instancia.2 En síntesis, el Tribunal de Apelaciones concluyó
que las alegaciones del señor Muñoz Barrientos debían ser
adjudicadas, en primera instancia, por el Departamento de
Corrección y Rehabilitación, quien, a su modo de ver, era la
agencia con el conocimiento especializado sobre la seguridad
y los procesos disciplinarios de las instituciones
carcelarias.
Por tanto, el foro apelativo intermedio, aun cuando
también reconoció que el Departamento de Corrección y
Rehabilitación no tenía autoridad en ley para conceder daños,
determinó que el señor Muñoz Barrientos debía agotar los
remedios administrativos previo a presentar una acción
judicial. Por su parte, el Juez Candelaria en sus expresiones
disidentes, a las cuales se unió la Juez Méndez Miró,
consignó lo siguiente:
la remisión al curso administrativo de la presente causa es incorrecta, tanto desde la perspectiva del agotamiento de un trámite administrativo que nunca comenzó, como desde la doctrina de jurisdicción primaria, pues las alegaciones particulares de agresión y daños formuladas escapan el conocimiento particular de la agencia y desbordan su ámbito adjudicativo, por lo que entretener administrativamente su resolución resulta inocuo e inconsecuente, a la vez que aplaza la adjudicación que formalmente compete al Tribunal. Apéndice del certiorari, pág. 6.
Así las cosas, el 22 de julio de 2022 el señor Muñoz
Barrientos compareció ante nos mediante recurso de
2 Los Jueces Sánchez Ramos y Rodríguez Casillas estuvieron conformes con la Sentencia. Mientras que, el Juez Candelaria Rosa disintió con expresiones escritas y la Juez Méndez Miró disintió y se unió a las expresiones del Juez Candelaria Rosa. CC-2022-0476 7
certiorari. En esencia, el señor Muñoz Barrientos adujo que
el Tribunal de Apelaciones erró al confirmar el dictamen del
foro primario que desestimó su demanda sin perjuicio. En esa
línea, reitera que el foro judicial es el adecuado para
adjudicar su causa de acción ya que la ley habilitadora del
Departamento de Corrección y Rehabilitación no reconoce la
facultad del foro administrativo para otorgar una
indemnización por los daños y perjuicios reclamados por una
persona confinada. Además, alega que, en el presente caso es
innecesario el conocimiento especializado de la agencia y,
por tanto, es inaplicable la doctrina de jurisdicción
primaria.
Por su parte, el 1 de marzo de 2023 el ELA compareció
ante nos. En su escrito, el Estado insiste, una vez más, en
que los foros a quo actuaron correctamente al desestimar la
demanda del señor Muñoz Barrientos, pues, a su juicio, éste
debió acudir en primera instancia al trámite administrativo
disponible ante el Departamento de Corrección y
Rehabilitación previo a recurrir al foro judicial. En
consecuencia, solicita que confirmemos las determinaciones
recurridas.
Trabada así la controversia y con el beneficio de la
comparecencia de ambas partes, procedemos a exponer la
normativa aplicable a la misma.
II.
Como es sabido, la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico le concede a la Asamblea Legislativa CC-2022-0476 8
la “facultad para crear, consolidar o reorganizar
departamentos ejecutivos y definir sus funciones”. Art. III,
Sec. 16, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 410. En
virtud de ello, “la Asamblea Legislativa ha delegado a las
agencias administrativas adscritas al Poder Ejecutivo una
serie de facultades, ya sea a través de la ley orgánica o a
través de leyes especiales”. FCPR v. ELA et al., 2023 TSPR
26, 211 DPR ___ (2023).
En esa dirección, en inumerables ocasiones hemos
sentenciado que, en nuestro ordenamiento jurídico, el poder
que posee determinada agencia administrativa para actuar está
delimitado por el estatuto orgánico o la ley habilitadora.
Col. Médicos et als. v. Com. Seguros et al., 201 DPR 362,
372 (2018); Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, 173
DPR 363, 371 (2008); Comisionado de Seguros v. PRIA, 168 DPR
659, 666 (2006). Véase, también, J.A. Echevarría Vargas,
Derecho Administrativo Puertorriqueño, 4ta ed. rev., San
Juan, Ed. SITUM, 2017, pág. 44. En particular, se ha dejado
meridiamente claro que la ley habilitadora es el mecanismo
legal que delega a las referidas agencias los poderes y las
facultades necesarias para actuar en conformidad con el
propósito legislativo. Amieiro González v. Pinnacle Real
Estate, supra; Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., 157 DPR 203,
211 (2002).
En ese sentido, históricamente, la Asamblea Legislativa
ha delegado a las agencias administrativas dos poderes
esenciales, a saber: el poder de reglamentar, al ejercer CC-2022-0476 9
funciones cuasi-legislativas y, el poder de adjudicar
controversias, al ejercer funciones cuasi-judiciales dentro
de la pericia de la agencia. FCPR v. ELA et al., supra;
Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra. Véase, además,
Echevarría Vargas, op. cit., pág. 25. Respecto a este último,
-- entiéndase, el poder de las agencias administrativas para
adjudicar controversias --, hemos dispuesto que este es
análogo al que ejercen los tribunales. Caribe Comms., Inc.
v. P.R.T.Co., supra; Quiñones v. San Rafael Estates, S.E.,
143 DPR 756, 764 (1997). Véase, además, Fernández Quiñones,
Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 3ra ed., Ed. Forum, Colombia, 2013, pág. 82.
Por ello, y en aras de hacer efectivo el proceso
administrativo, la Asamblea Legislativa también ha delegado
a las agencias administrativas facultades remediales propias
de los tribunales. Íd. En específico, y al amparo de las
facultades cuasi-judiciales, se le ha reconocido a éstas la
potestad para “resolver controversias y […] para dictar todos
aquellos remedios que resulten cónsonos y proporcionales con
las alegadas desviaciones legales y reglamentarias”.
Echevarría Vargas, op. cit., pág. 272.
Así pues, hemos resuelto que es válida la delegación a
las agencias administrativas de la facultad para otorgar
compensación por los daños y perjuicios sufridos por
determinada persona. Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra;
Acevedo v. Mun. de Aguadilla, 153 DPR 788, 803 (2001);
Quiñones v. San Rafael Estates, S.E., supra, págs. 765-766. CC-2022-0476 10
En particular, hemos validado tal delegación en dos
instancias: 1) cuando la ley habilitadora de la agencia le
concede expresamente esa facultad, y 2) cuando, al no estar
facultada para imponer daños, dicho poder se encuentra
implícito en la amplia facultad de la agencia para conceder
un remedio que adelante los intereses de su ley orgánica y
la política pública que la inspiró.3 Caribe Comms., Inc. v.
P.R.T.Co., supra, págs. 215-216; Guzmán y otros v. E.L.A.,
156 DPR 693, 715 (2002); Quiñones v. San Rafael Estates,
S.E., supra, págs. 765-766.
Siendo ello así, es de notar que no todas las agencias
administrativas poseen autoridad para otorgar indemnización
en daños y perjuicios. Echevarría Vargas, op. cit., pág. 272.
En consecuencia, cuando un foro administrativo no está
facultado por ley para conceder compensación por los daños y
perjuicios sufridos, este Tribunal ha sido claro en que la
parte perjudicada puede acudir directamente al foro judicial
con su acción civil extracontractual.4 Guzmán y otros v.
E.L.A., supra, pág. 715; Acevedo v. Mun. de Aguadilla, supra,
3 En esta última instancia, los tribunales estamos llamados a “indagar si la reclamación en daños y perjuicios tiene una relación directa y sustancial con el servicio que presta la agencia administrativa en particular”. (Énfasis omitido). Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra, pág. 215.
4 “[E]n situaciones en las que el foro administrativo […] no está facultado por ley para conceder indemnización por los daños y perjuicios sufridos […]. En tales circunstancias, [la parte perjudicada] ‘debe acudir directamente al foro judicial con su acción en reclamo de daños y perjuicios para que se entienda interrumpido el término prescriptivo’”. Igartúa de la Rosa v. A.D.T., supra, págs. 332-333, citando a Cintrón v. E.L.A., 127 DPR 582, 595 (1990). CC-2022-0476 11
pág. 803; Igartúa de la Rosa v. A.D.T., 147 DPR 318, 332
(1998).
Por lo tanto, si el reclamo que tiene una parte en
determinado litigio es uno en daños y perjuicios, y la ley
orgánica de la agencia no provee para el resarcimiento de
estos, resultaría innecesario “agotar ciertos remedios que
en realidad no coinciden con los que [la parte] realmente
pretende obtener ante el foro judicial”. Guzmán y otros v.
E.L.A., supra, pág. 715. Al respecto, debemos recordar que:
[l]a presentación de una reclamación en daños en los tribunales no puede ser utilizado como un subterfugio para burlar la obligación de agotar los remedios administrativos o para restarle finalidad a una determinación administrativa cuando, inmersa en la reclamación judicial, subyacen controversias que requieren ser adjudicadas inicialmente por el foro administrativo. Íd., citando a Acevedo v. Mun. de Aguadilla, supra, pág. 805.
En tales situaciones, “los tribunales deben abstenerse
de adjudicar aquellas controversias incluidas en la
reclamación judicial cuya adjudicación está reservada al foro
administrativo, ya sea por tratarse de una materia de
jurisdicción exclusiva de ese foro, o porque su resolución
requiere una previa interpretación de la pericia
administrativa, entre otras circunstancias”. Igartúa de la
Rosa v. A.D.T., supra, pág. 333. Ahora bien, es norma
firmemente establecida que “la procedencia de una acción en
daños, que la agencia no puede adjudicar ni conceder, no
requiere de la intervención o pericia por parte de la agencia
concernida”. (Énfasis suplido). Guzmán y otros v. E.L.A., CC-2022-0476 12
supra, pág. 723. Véase, además, Gallardo v. Clavell, 131 DPR
275, 288 (1992). Por lo cual, en esas instancias la parte
puede originar su causa de acción en daños ante los foros
judiciales sin previo trámite administrativo, pues la agencia
carece de jurisdicción para entender en el asunto. Guzmán y
otros v. E.L.A., supra, pág. 725.
A.
Recordemos que la jurisdicción es el poder o la
autoridad que posee un tribunal o un organismo administrativo
para considerar y decidir casos o controversias con efecto
vinculante para las partes. Adm. Terrenos v. Ponce Bayland,
207 DPR 586, 600 (2021); Allied Mgmt. Group v. Oriental Bank,
204 DPR 374, 385-386 (2020); Beltrán Cintrón et al. v. ELA
et al., 204 DPR 89, 101 (2020). A tales efectos, hemos
sentenciado que “en el ámbito administrativo, al igual que
en el foro judicial, no existe discreción para asumir
jurisdicción donde no la hay”. (Énfasis omitido). Raimundi
v. Productora, 162 DPR 215, 224 (2004). Véase, además, Depto.
Justicia et al. v. Jiménez et al., 199 DPR 293, 309 (2017);
Pérez López y otros v. CFSE, 189 DPR 877, 883 (2013);
Maldonado v. Pichardo, 104 DPR 778, 782 (1976).
Lo anterior se debe a que “[l]as agencias
administrativas solamente pueden ejercer los poderes que su
ley habilitadora expresamente les ha otorgado y lo que sean
indispensables para llevar a cabo su encomienda primordial”.
Col. Médicos et als. v. Com. Seguros et al., supra, pág. 372.
Véase, además, Torres Pagán et al. v. Mun. de Ponce, 191 DPR CC-2022-0476 13
583, 604 (2014); Pérez López y otros v. CFSE, supra. Por lo
cual, para determinar si una agencia administrativa tiene
jurisdicción para atender determinada controversia, hay que
analizar los poderes otorgados expresamente por su ley
habilitadora y aquellos que son indispensables para llevar a
cabo las facultades y funciones que le han sido conferidas.
Depto. Justicia et al. v. Jiménez et al., supra; Pérez López
y otros v. CFSE, supra, pág. 883.
Ello, se hace pues una agencia administrativa solo puede
determinar “los derechos privados y las obligaciones de
aquellos que están sujetos a su ámbito jurisdiccional”.
Fernández Quiñones, op. cit., pág. 35. De ahí que una agencia
administrativa no pueda asumir jurisdicción sobre ninguna
clase de actividad para la que no esté claramente autorizada
por ley. Col. Médicos et als. v. Com. Seguros et al., supra;
Depto. Justicia et al. v. Jiménez et al., supra; Torres Pagán
et al. v. Mun. de Ponce, supra, pág. 604.
Es decir, “ni la necesidad, ni la utilidad, ni la
conveniencia pueden sustituir el estatuto en cuanto a fuente
de poder de una agencia administrativa”. (Énfasis omitido).
Pérez López y otros v. CFSE, supra, págs. 883-884, citando a
Raimundi v. Productora, supra, pág. 225. En esa dirección,
hemos dispuesto que cualquier duda en cuanto a la existencia
de ese poder debe resolverse en contra de su ejercicio.
Torres Pagán et al. v. Mun. de Ponce, supra, pág. 604; Amieiro
González v. Pinnacle Real Estate, supra; Raimundi v.
Productora, supra. CC-2022-0476 14
La controversia que nos ocupa requiere, precisamente,
que analicemos si la Asamblea Legislativa de Puerto Rico le
delegó, expresa o implícitamente, al Departamento de
indemnización en daños y perjuicios. Lo anterior tiene el
fin de determinar si el Tribunal de Primera Instancia carecía
o no de jurisdicción para dirimir cierta demanda en daños y
perjuicios instada por un miembro de la población
correccional, en este caso el señor Muñoz Barrientos. Para
ello, es preciso repasar algunas disposiciones de la ley
habilitadora de la mencionada agencia. Procedemos a así
hacerlo.
III.
De entrada, y como cuestión de umbral, debemos recordar
que la Asamblea Legislativa -- al amparo de la Ley de
Reorganización y Modernización de la Rama Ejecutiva del
Gobierno de Puerto Rico de 2009, Ley Núm. 182-2009, 3 LPRA
ant. sec. 8821 et seq. --, aprobó el Plan de Reorganización
del Departamento de Corrección y Rehabilitación de 2011 (en
adelante, “Plan de Reorganización de 2011”), Plan de
Reorganización Núm. 2 de 21 de noviembre de 2011, 3 LPRA,
Ap. XVIII, Art. 1. Ello, en aras de establecer como política
pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico:
la creación de un sistema integrado de seguridad y administración correccional donde las funciones y deberes se armonicen en un proceso facilitador a la imposición de penas y medidas de seguridad, así como a la custodia de los ciudadanos que han sido encontrados incursos en la comisión de un delito o falta y que establezcan procesos de rehabilitación CC-2022-0476 15
moral y social del miembro de la población correccional o transgresor, a fin de fomentar su reincorporación a la sociedad. Art. 2 del Plan de Reorganización Núm. 2, supra.
Así las cosas, la precitada disposición legal creó el
Departamento de Corrección y Rehabilitación como el organismo
“responsable de implantar la política pública relacionada
con el sistema correccional y de rehabilitación de adultos y
menores, así como de la custodia de todos los ofensores y
transgresores del sistema de justicia criminal del país”.
Art. 4 del Plan de Reorganización Núm. 2, supra. A esos
fines, -- y, particularmente, con el propósito de hacer
efectivo el funcionamiento del Departamento de Corrección y
Rehabilitación --, el Plan de Reorganización de 2011, supra,
le confirió al Secretario de la referida agencia
administrativa la autoridad de establecer la organización
interna de ésta y de aprobar, enmendar y derogar sus
reglamentos. Art. 5(aa) del Plan de Reorganización Núm. 2,
supra.
En virtud de la mencionada disposición legal, el
Departamento de Rehabilitación y Corrección aprobó el
Reglamento para atender las solicitudes de remedios
administrativos radicadas por los miembros de la población
correccional, Reglamento Núm. 8583 de 4 de mayo de 2015 (en
adelante, “Reglamento Núm. 8583”). Lo anterior, tuvo el
propósito de que
toda persona recluida en una institución correccional [tuviera a su disposición] un organismo administrativo, en primera instancia, ante el cual [pudiera] presentar una solicitud de remedio, para CC-2022-0476 16
su atención, con el fin de minimizar las diferencias entre los miembros de la población correccional y el personal, y para evitar o reducir la radicación de pleitos en los Tribunales de Justicia. Introducción del Reglamento Núm. 8583, supra. Véase, además, Pérez López v. Depto. Corrección, 208 DPR 656, 670 (2022).
De esta forma, el mencionado cuerpo reglamentario
dispuso para que todo miembro de la población correccional
que presuntamente sufra un agravio inicie un procedimiento
administrativo ante la División de Remedios Administrativos.
Regla VI del Reglamento Núm. 8583, supra. En específico, la
Regla VI del Reglamento Núm. 8583, supra, establece que la
División de Remedios Administrativos tendrá jurisdicción
para atender toda solicitud de remedio presentada por una
persona confinada que esté relacionada, directa o
indirectamente, con:
a. Actos o incidentes que afecten personalmente al miembro de la población correccional en su bienestar físico, mental, en su seguridad o en su plan institucional.
b. Cualquier incidente o reclamación comprendida bajo las disposiciones de este Reglamento.
c. Cuando el superintendente impone la suspensión de privilegios sin celebración de vista alguna, conforme a la reglamentación vigente sobre la “Suspensión de Privilegios por Razones de Seguridad”.
d. Alegaciones de violencia sexual por parte de un miembro de la población correccional conforme “Prision Rape Elimination ACT” (PREA) (115.51a, d, 115.52-b1, b2, b3). Regla VI del Reglamento Núm. 8583, supra. Véase, además, Pérez López v. Depto. Corrección, supra, pág. 671.
De lo anterior se desprende, pues, que una persona
confinada podrá iniciar un procedimiento adjudicativo CC-2022-0476 17
informal, ante la División de Remedios Administrativos del
Departamento de Corrección y Rehabilitación, sobre asuntos
relacionados a su bienestar, a su seguridad o a su plan
institucional, entre otros. Íd. No obstante, de las
mencionadas disposiciones legales no se desprende que -- como
remedio --, ni expresa ni implícitamente, la Asamblea
Legislativa le haya delegado al Departamento de Corrección y
Rehabilitación la facultad de atender y conceder
indemnización por los daños y perjuicios reclamados por los
miembros de la población correccional.
Es, precisamente, a la luz de la normativa antes
expuesta que procedemos a disponer de las controversias ante
nos.
IV.
Como mencionamos anteriormente, en el presente caso, el
señor Muñoz Barrientos aduce que los foros a quo erraron al
desestimar su causa de acción en daños y perjuicios al
concluir que, previo a acudir al foro judicial, debía agotar
los procedimientos disponibles ante el Departamento de
Corrección y Rehabilitación. Le asiste la razón.
Y es que, a la luz de la normativa antes expuesta, ha
quedado claramente demostrado que el Plan de Reorganización
de 2011, supra, no facultó al Departamento de Corrección y
Rehabilitación, ni expresa ni implícitamente, para conceder
miembros de la población correccional. De lo anterior, no
albergamos duda alguna. CC-2022-0476 18
En virtud de ello, y toda vez que el señor Muñoz
Barrientos solicitó en su demanda ser indemnizado por los
alegados daños emocionales que sufrió como consecuencia de
los presuntos actos de agresión cometidos por ciertos
oficiales correccionales en su contra, éste podía, como
correctamente lo hizo, acudir directamente al foro judicial
con su reclamación extracontractual. Es el Tribunal de
Primera Instancia el foro adecuado para atender su reclamo.
Se cometió, pues, el error señalado. Procede que
revoquemos el dictamen emitido por el foro apelativo
intermedio.
V.
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, así como
el dictamen emitido por el Tribunal de Primera Instancia. En
consecuencia, se devuelve el caso al foro primario para que
proceda conforme a lo aquí dispuesto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2022-0476 Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, así como el dictamen emitido por el Tribunal de Primera Instancia. En consecuencia, se devuelve el caso al foro primario para que proceda conforme a lo aquí dispuesto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco emitió Opinión Disidente a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez no interviene.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Jonathan Muñoz Barrientos Certiorari
v. CC-2022-0476
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros
Recurrido
La Jueza Asociada señora Pabón Charneco emitió Opinión Disidente a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García.
La controversia ante nos se limita a dilucidar en qué
momento debe acudir a los tribunales un confinado que tenga
un reclamo de daños y perjuicios contra la institución
carcelaria donde está recluido, por hechos ocurridos durante
su confinamiento. Considero que la Mayoría de este Tribunal
erró al concluir que el peticionario podía acudir
directamente al foro judicial con su reclamación de daños.
Entiéndase, soy del criterio que el Sr. Jonathan Muñoz
Barrientos (señor Muñoz Barrientos) debió cumplir en primera
instancia con el proceso administrativo dispuesto en el
Correccional, infra. Esto hubiese permitido a la agencia
realizar la investigación y evaluación correspondiente del CC-2022-0476 2
asunto. Aunque esta última no pudiera conceder los daños
emocionales reclamados, posteriormente, el foro judicial
podría adjudicarlos por estar facultado para conceder el
remedio solicitado y con el beneficio de un expediente
completo. Por esta razón y los fundamentos que expondré a
continuación, disiento.
I
El señor Muñoz Barrientos presentó la Demanda de autos
el 20 de diciembre de 2019. Alegó que el 25 de enero de 2019
sufrió una serie de agresiones por parte de unos oficiales
correccionales en la Institución Correccional de Guayama. En
particular, alegó que, mientras disfrutaba de un tiempo de
recreación en una cancha, vio que en la verja había un
agujero. Atravesó el agujero hacia el área del techo, pero
decidió regresar al percatarse que estaba sangrando por una
pierna y al no querer que por este error se le sumara a su
pena. Asimismo, alegó que cuando regresó a la cancha un
oficial correccional le ordenó tirarse al suelo y, una vez
en el suelo, el oficial lo agredió “salvajemente”. Sostuvo,
además, que luego llegaron otros dos oficiales
correccionales, quienes también lo agredieron
injustificadamente y le lanzaron gas lacrimógeno. Por estos
hechos, solicitó una indemnización de $40,000 por concepto
de daños emocionales.
Por su parte, el Estado solicitó la desestimación de la
Demanda por entender que el peticionario debió acudir en
primera instancia al procedimiento administrativo que provee CC-2022-0476 3
el Departamento de Corrección y Rehabilitación (DCR) para
ventilar asuntos que afecten la seguridad y calidad de vida
de los confinados, los cuales incluyen incidentes que
afecten la integridad física de estos. Al no haberse agotado
los remedios administrativos aplicables, indicó que procedía
la desestimación de la Demanda.
Presentados los argumentos de las partes, el Tribunal
de Primera Instancia desestimó la Demanda sin perjuicio. El
foro primario explicó que, previo a acudir a los tribunales,
el señor Muñoz Barrientos debió presentar una Queja
administrativa ante el DCR, ya que la agencia tenía
jurisdicción primaria para adjudicar las Quejas que
presenten los confinados por incidentes que afecten su
bienestar físico.
Inconforme, el peticionario acudió al Tribunal de
Apelaciones. El foro apelativo intermedio confirmó el
dictamen del foro primario. Destacó que aunque el DCR no
tiene autoridad para conceder indemnización por daños, posee
un conocimiento especializado sobre los procesos de
seguridad y disciplinarios en sus instituciones. Asimismo,
afirmó que la agencia cuenta con un esquema administrativo
para la presentación de Quejas por los confinados sobre
situaciones que inciden en la seguridad y calidad de vida de
la población correccional durante su confinamiento. Por lo
tanto, concluyó que es ante ese foro que el peticionario
debió presentar su reclamación en primera instancia. CC-2022-0476 4
Por otro lado, el Tribunal de Apelaciones expresó que
aun si la agencia desestimara una solicitud de remedio por
tardía, el peticionario podría presentar nuevamente la
acción de daños en el foro primario, tras agotar los trámites
administrativos. Por lo que, si bien el Tribunal de Primera
Instancia pudo paralizar la causa ante sí, no erró al
desestimar la Demanda sin perjuicio ya que el peticionario
tendría la oportunidad de volverla a presentar.
Insatisfecho con la determinación del foro apelativo
intermedio, el señor Muñoz Barrientos acudió ante nos.
II
El Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios
Correccional (Reglamento de Remedios Administrativos),
Reglamento Núm. 8583 de 4 de mayo de 2015, se creó al amparo
del 42 USC 1997 et seq., ley federal conocida en inglés como
el Civil Rights of Institutionalized Person Act (CRIPA).1 El
propósito de esta ley federal es canalizar efectivamente los
reclamos de la población correccional para que “disponga de
un organismo administrativo, en primera instancia, ante el
cual pueda presentar una solicitud de remedio”. Pérez López
v. Departamento de Corrección, 208 DPR 656, 670 (2022). Ello,
1 Específicamente, la 42 USC 1997 et seq. se hizo extensiva a Puerto Rico mediante lo dispuesto en su Sec. 2(4). Asimismo, el Reglamento Núm. 8583 de 4 de mayo de 2015 se aprobó en virtud de la autoridad que el Plan de Reorganización Núm. 2 de 21 de noviembre de 2011, según enmendado, 3 LPRA AP. XVIII, le confiere al Administrador de Corrección para crear un mecanismo adecuado similar al del estatuto federal mencionado. CC-2022-0476 5
para “minimizar las diferencias entre los miembros de la
población correccional y el personal y para evitar o reducir
la radicación de pleitos en los Tribunales de Justicia”. Íd.
(Negrilla suplida).
B.
En cuanto a la ley federal CRIPA, supra, en Booth v.
Churner, 532 US 731 (2001), el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos debía determinar si la Sección 7(a) del
estatuto, según enmendada por el Prison Litigation Reform
Act of 1995 (PLRA), 42 USC sec. 1997e(a), requiere que los
miembros de la población correccional agoten los remedios
administrativos disponibles en su institución penal antes de
presentar una causa de acción en los tribunales sobre las
condiciones de su confinamiento al amparo de legislación
federal. En el caso, el peticionario, un confinado en una
institución penal en Pennsylvania, presentó una acción en
contra de unos oficiales correccionales por violación de
derechos civiles, al amparo de la Sección 1983 de la Ley de
Derechos Civiles federal, 42 USC sec. 1983. Indicó que fue
agredido por los oficiales correccionales y que se le negó
atención médica para tratar las heridas que sustrajo. Entre
los remedios que solicitó, se encontraba una indemnización
monetaria por los daños sufridos.
El referido caso trataba de unos contornos muy
similares a los de autos. De manera ilustrativa, destacamos
que el Departamento de Corrección de Pennsylvania contaba
con un proceso administrativo que requería que los miembros CC-2022-0476 6
de la población correccional presentaran una Queja escrita
dentro de los quince (15) días desde que ocurrieron los
hechos que ameritaran una reclamación. Booth v. Churner,
supra, pág. 734. La Queja era entonces referida a un oficial
administrativo para su investigación y resolución. Íd. De
resultar insatisfecho con la determinación inicial, el
confinado tenía dos oportunidades de revisión
administrativa. Íd. Aunque el esquema administrativo antes
descrito fue diseñado para atender alegaciones sobre abuso
y uso de fuerza excesiva por oficiales correccionales, no
disponía para la indemnización pecuniaria. Íd.
Como cuestión de trasfondo, tras la creación del PLRA,
la Sec. 1997e(a) de CRIPA disponía que ningún confinado podía
presentar una acción relacionada a las condiciones de su
presidio al amparo de legislación federal, hasta tanto
agotara los remedios administrativos que tuviera disponible.
Íd., pág. 736. Previamente, la Ley les concedía discreción
a los tribunales para requerir que los confinados agotaran
los remedios administrativos disponibles únicamente si estos
eran rápidos, sencillos y efectivos. Luego de analizar los
estatutos para determinar la intención congresional en
cuanto al significado de agotar los “administrative remedies
available”, el Tribunal Supremo federal determinó que en
este escenario el agotamiento de los remedios
administrativos tenía un significado procesal y no se
refería a lo que pudiese conceder el organismo
administrativo. Es decir, el remedio disponible se refiere CC-2022-0476 7
al procedimiento administrativo aplicable, no al remedio que
ese foro finalmente pueda conceder. El Tribunal Supremo,
específicamente, razonó que:
While the modifier “available” requires the possibility of some relief for the action complained of (as the parties agree), the word “exhausted” has a decidedly procedural emphasis. It makes sense only in referring to the procedural means, not the particular relief ordered. It would, for example, be very strange usage to say that a prisoner must “exhaust” an administrative order reassigning an abusive guard before a prisoner could go to court and ask for something else; or to say (in States that award money damages administratively) that a prisoner must “exhaust” his damages award before going to court for more. How would he “exhaust” a transfer of personnel? Would he have to spend the money to “exhaust” the monetary relief given him? It makes no sense to demand that someone exhaust “such administrative [redress]” as is available; one “exhausts” processes, not forms of relief, and the statute provides that one must. Íd., págs. 738-739. (Negrilla suplida).
De esta manera, concluyó que cuando el Congreso eliminó
la discreción que tenían los tribunales de requerir que los
confinados agotaran los remedios administrativos disponibles
únicamente si estos eran rápidos, sencillos y efectivos,
tuvo el propósito de imponer un requisito de agotamiento más
amplio. Íd., pág. 740. Es decir, esta acción congresional
buscaba que los miembros de la población correccional no
intentaran obviar procesos administrativos al limitar sus
reclamaciones a una solicitud de daños que el esquema
administrativo no podía conceder. Íd., pág. 40. Por ello,
coligió que el Congreso ordenó el agotamiento de procesos
administrativos “regardless of the relief offered through
administrative procedures”. Íd. CC-2022-0476 8
Por lo tanto, resolvió que la intención legislativa
clara detrás de las enmiendas era que el mandato congresional
de las enmiendas que la PLRA introdujo a la CRIPA requiere
que los confinados que soliciten resarcimiento monetario al
amparo de la legislación federal deben completar el
procedimiento administrativo a su disposición, aun cuando el
organismo administrativo no esté facultado para conceder el
remedio monetario que se reclama. Íd., pág. 733.2 Ello,
previo a acudir a los tribunales con una causa de acción
reclamando ese remedio. En apoyo de su conclusión, entre
otros factores, el máximo foro federal razonó que el
cumplimiento con el proceso administrativo podría filtrar
algunas reclamaciones frívolas, al igual que propulsar
litigios más completos una vez llegaran al foro judicial.
Íd., pág. 737 (“[T]he administrative process itself would
filter out some frivolous claims and foster better-prepared
litigation once a dispute did move to the courtroom, even
absent formal factfinding”).
III
Notamos que la situación que suscitó la controversia de
autos surgió por un intento de fuga de la institución
carcelaria por parte del peticionario. Es dentro de ese
contexto que los oficiales correccionales cometieron las
presuntas agresiones físicas que aduce el peticionario. Este
último alega que su reclamo debe ventilarse ante los
2 Véase, además, Porter v. Nussle, 534 US 516, págs. 534-525 (2002) y Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033 (2013), nota al calce 58. CC-2022-0476 9
tribunales y que los foros a quo erraron al desestimar su
Demanda en daños y perjuicios por entender que debía agotar
los procesos administrativos disponibles ante el DCR.
Insiste que el agotamiento de remedios administrativos es
incompatible con su reclamo ya que el DCR no posee la
facultad de conceder un remedio de daños. Considero que no
le asiste la razón, veamos.
La Asamblea Legislativa le concedió amplia facultad al
DCR para atender cualquier reclamación que presente un
miembro de la población correccional de una situación que
afecte su calidad de vida y seguridad en su confinamiento.
En ese sentido, se estableció la División de Remedios
Administrativos, entidad facultada para atender las
reclamaciones de los confinados sobre actos o incidentes que
afecten el bienestar físico o mental de los miembros de la
población correccional.
Sin duda, la presunta agresión física a la que estuvo
sujeto el peticionario claramente cae dentro de los casos
que la División de Remedios Administrativos del DCR está
facultada para atender. Indiscutiblemente, la agencia es
quien mejor puede determinar si los oficiales correccionales
observaron el protocolo aplicable a un intento de fuga para
garantizar la seguridad de la institución o si cometieron
las agresiones imputadas. Por lo tanto, es forzoso concluir
que la agencia administrativa cuenta con jurisdicción
primaria exclusiva sobre la reclamación del señor Muñoz
Barrientos. CC-2022-0476 10
Ahora bien, reconozco que dentro del esquema legal
actual, el DCR no tiene la facultad de conceder un remedio
en daños y perjuicios, que es precisamente el remedio que
solicita el peticionario y por lo que este alega que los
foros inferiores debieron atender su reclamo. Igualmente, el
Tribunal en el pasado ha expresado que es innecesario agotar
remedios administrativos y se puede acudir directamente al
foro judicial cuando la agencia concerniente no está
facultada para conceder daños. Sin embargo, considero que
las circunstancias de esos casos son distinguibles con
respecto al de autos que requiere que la presente
controversia no se resuelva basado en ese precedente.
Particularmente, Guzmán v. ELA, 156 DPR 693 (2002), se
dio en el contexto de unos empleados gubernamentales que
presentaron una Demanda sobre daños y perjuicios por los
daños que presuntamente les habían ocasionado los oficiales
de la dependencia gubernamental donde laboraban. En lo
pertinente, el Tribunal discutió la Ley Núm. 16 de 5 de
agosto de 1975, según enmendada, conocida como Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo, 29 LPRA sec. 361 et seq. y
la Occupational Safety and Health Act of 1970, 29 USC sec.
651 et seq. (OSHA). El Tribunal determinó que ninguna de las
mencionadas legislaciones regulaba ni reemplazaba la
búsqueda de remedios mediante la presentación de una
reclamación extracontractual. Guzmán v. ELA, supra, pág.
726. Claramente no estamos ante una relación obrero-patronal CC-2022-0476 11
ni alguna otra que requiere la aplicación de la legislación
especial antes descrita.
Debido a la naturaleza de las alegaciones del señor
Muñoz Barrientos, a mi modo de ver resulta apropiado que su
reclamo sea dilucidado por la agencia administrativa en
primera instancia, ya que es el cuerpo con el claro mandato
legislativo y el esquema regulatorio para ello. Además,
cuenta con la pericia en cuanto a la interpretación de sus
reglamentos y la regulación de la conducta de sus empleados.
De tal manera, la agencia es quien mejor puede atender el
reclamo del peticionario.
Ya el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha determinado
que la legislación federal a cuyo amparo se creó el
Reglamento y el procedimiento administrativo que nos ocupa,
requiere que los miembros de la población correccional
completen el procedimiento administrativo que tengan
disponible previo a acudir a los tribunales en situaciones
como la de autos. Entiéndase, cuando interesen presentar una
reclamación por un incidente relacionado a su bienestar
físico o mental en su confinamiento, deben acudir a la
agencia administrativa correspondiente aun cuando esta no
esté facultada para otorgar daños.
A tales fines, hubiese resuelto la controversia ante
nos a la luz de Booth v. Churner, supra, incorporando esa
interpretación jurisprudencial a nuestro ordenamiento
jurídico, a pesar de que la causa de acción de autos se
presentó al amparo del Art. 1802 del Código Civil de Puerto CC-2022-0476 12
Rico de 1930, 31 LPRA ant. sec. 5141.3 Por ello, debimos
interpretar que el lenguaje de sus reglamentos y normas era
extensivo a tener jurisdicción primaria sobre todo asunto
que pudiera levantar una persona confinada en cuanto a una
situación que afecte su bienestar físico o mental en su
confinamiento.
Este Tribunal ha expresado previamente que esta
legislación federal antes discutida aplica únicamente al
presentarse una causa de acción para vindicar derechos
civiles. Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033, nota al calce
58. Sin embargo, la ley federal a base de la cual se
adoptaron las normas que gobiernan el tema en nuestra
jurisdicción se ha desarrollado de manera que las agencias
que administran instituciones correccionales diriman
cualquier reclamación que presente un confinado con relación
a determinadas situaciones que ocurran mientras esté
recluido en una institución penal. El Tribunal Supremo fue
diáfano al indicar que se debe agotar el procedimiento
administrativo, aunque este no culmine con el otorgamiento
del remedio que el confinado solicitó. Por ello, considero
que el curso de acción más apropiado para situaciones como
la de autos es que la persona confinada inicialmente presente
una queja ante la División de Remedios Administrativos del
DCR.
3 Derogado 2020. Equivalente al Art. 1536 del Código Civil de Puerto Rico de 2020, 31 LPRA sec. 10801. CC-2022-0476 13
Así, el DCR podría iniciar la investigación
correspondiente y llegar a una determinación sobre las
alegaciones ante su consideración. Una vez completado el
trámite administrativo, entonces correspondería que la causa
pasara al Tribunal de Primera Instancia para examine la
reclamación de daños.4 A contrario sensu, si se acudiese al
foro judicial directamente, procedería una desestimación sin
perjuicio hasta que se cumpla con el trámite administrativo
discutido.
El Tribunal de Primera Instancia pudo haber paralizado
los procedimientos ante sí para que el peticionario acudiera
al foro administrativo. De esta manera, el Tribunal
retendría su jurisdicción sobre la reclamación de daños
hasta la culminación del procedimiento administrativo ante
el DCR. De esta forma, se cumple y protege el mandato
legislativo de que el DCR evalúe los reclamos de la población
correccional en cuanto a situaciones dentro de sus
instituciones y se permite que la agencia emplee su
conocimiento especializado sobre sus leyes, reglamentos y
funcionamiento interno. Esto a su vez sirve para que el foro
judicial cuente con un expediente robusto y un procedimiento
en una etapa más avanzada que facilite la revisión y
adjudicación final del procedimiento administrativo.
4 Nótese que debido a que la Queja sería una reclamación extrajudicial, esta interrumpiría el término prescriptivo para acudir a los tribunales en la etapa correspondiente. Art. 1873 del Código Civil de Puerto Rico de 1930, 31 LPRA ant. sec. 5303. Equivalente al Art. 1197 del Código Civil de Puerto Rico de 2020, 31 LPRA sec. 9489. CC-2022-0476 14
Por otro lado, evitamos que la presentación de una
acción de daños en los tribunales se utilice para burlar la
obligación de remedios administrativos o restarle finalidad
a una determinación administrativa cuando subyacen
controversias que requieren que el foro administrativo las
adjudique inicialmente. Igartúa de la Rosa v. ADT, 147 DPR
318, 333 (1998). Nótese que de esta manera no estaríamos
obstaculizando el acceso a los tribunales de las personas
confinadas, sino canalizando el ejercicio de la jurisdicción
de ambos foros, el administrativo y judicial, para propiciar
la solución más eficiente de este tipo de reclamo.
Por estos fundamentos disiento del proceder de una
mayoría de este Tribunal, que entendió que el Tribunal de
Primera Instancia es el foro adecuado para atender, desde su
inicio, el reclamo de daños y perjuicios del peticionario.
Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada