EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Fajardo
Peticionario Certiorari
v. 2012 TSPR 170
187 DPR ____ Secretario de Justicia; William Mongomé Roldán y María Lebrón Ramos
Recurridos
Número del Caso: AC-2010-58
Fecha: 8 de noviembre de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Fajardo
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcda. Etienne Totti del Toro Lcda. Etienne Totti del Valle
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Irene Soroeta Kodesh Procuradora General
Lcdo. Guillermo Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Materia: Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado – Pago de Sentencia con fondos públicos municipales; participación del municipio
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. AC-2010-0058
Secretario de Justicia; William Mongomé Roldán y María Lebrón Ramos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 8 de noviembre de 2012.
El presente caso nos lleva a analizar si el
Secretario de Justicia puede conceder el beneficio
de pago de sentencia que provee la Ley de
Reclamaciones y Demandas contra el Estado, Ley Núm.
104 de 29 de junio de 1955, 32 L.P.R.A. secs. 3077,
et seq., con cargo a los fondos de un municipio sin
darle participación en el proceso. Evaluada la
controversia, resolvemos en la negativa.
I
Este caso tiene su origen en la intervención
de dos agentes de la Policía Municipal de Fajardo,
quienes dispararon a dos sujetos que huían tras AC-2010-0058 2
incendiar un vehículo antiguo estacionado en un garaje
municipal. Al ver que no se detuvieron ante sus
requerimientos, el oficial William Mongomé Roldán y la
sargento María Lebrón Ramos dispararon contra Justin
Withfield y John Kawika. Dos tiros alcanzaron al señor
Whitfield en su pierna izquierda.
A raíz del incidente ocurrido en la madrugada del 9
de diciembre de 2000, el señor Whitfield y sus
progenitores, Terry y Gayle Whitfield, demandaron por
violación de derechos civiles, 42 U.S.C.A. sec. 1983, en
el Tribunal Federal para el Distrito de Puerto Rico.
Incluyeron como demandados a los policías Mongomé Roldán y
Lebrón Ramos, al Municipio de Fajardo y su alcalde, Aníbal
Meléndez Rivera, y al comisionado de la Policía Municipal,
Ismael Álvarez Monge. Alegaron que el ayuntamiento era
responsable por no adoptar regulaciones adecuadas para el
uso de armas de fuego y no entrenar a los policías
municipales acorde con ellas.
El jurado concedió una compensación de $4 millones
para Withfield y $500,000 para cada uno de sus padres por
daños punitivos. El Circuito de Apelaciones de Boston
revocó el veredicto en cuanto al Municipio de Fajardo, el
Alcalde y el Comisionado de Seguridad Municipal. Se ordenó
a la corte de distrito celebrar un nuevo juicio sobre los
daños compensatorios para cada uno de los demandantes, a
menos que éstos accedieran a una reducción en las
compensaciones. Finalmente, aceptaron una compensación de AC-2010-0058 3
$3 millones para Withfield, y de $100,000 para cada uno de
sus padres. Se dictó sentencia el 29 de marzo de 2006.
El Secretario de Justicia concedió el beneficio de
representación legal, bajo la Ley Núm. 104, supra, a los
policías Mongomé Roldán y Lebrón Ramos durante el juicio
federal. Además, al finalizar el proceso, los agentes
solicitaron al funcionario el beneficio del pago de
sentencia con fondos públicos, como también viabiliza la
ley. El Secretario de Justicia aprobó la Resolución sobre
Pago de Sentencia, fechada el 23 de febrero de 2007, con
el propósito de que se costeara la sentencia con fondos
municipales.1
El 13 de marzo de 2007 el Municipio de Fajardo se
opuso mediante carta a la determinación del Secretario,
que comprometió $3.2 millones de los fondos municipales.
1 En lo pertinente, la Resolución indica: “A tenor con el dictamen señalado y las ordenes [sic] subsiguientes, de las cuales tomo conocimiento oficial y cuyas respectivas fotocopias se hacen formar parte de este escrito, así como en virtud de los preceptos aplicables de los Artículos 12 y siguientes de la Ley Núm. 104 […] concedo el beneficio de pago de sentencia a los referidos demandados y autorizo el pago a los demandantes de la cantidad correspondiente. De conformidad con lo establecido en el Artículo 19 de la Ley Núm. 104 ya citada, la referida cantidad deberá sufragarse de los fondos disponibles del Municipio de Fajardo. A tales efectos debe depositarse dicha cantidad en la Secretaría del Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico. El cheque habrá de prepararse por la suma total ya anotada a favor de “Clerk, U.S. District Court”.
Apéndice, pág. 126. AC-2010-0058 4
La oposición descansó en que se concedieron daños
punitivos, por lo que como mínimo, medió negligencia
inexcusable por parte de los policías. Esto descartaría la
buena fe o que la actuación estuviera dentro de las
funciones de los policías, como exigen la Ley Núm. 104,
supra, y el anulado Reglamento sobre Representación Legal
y Pago de Sentencia, Reglamento Núm. 4071 del Departamento
de Justicia2, para la concesión del beneficio.
Además, el Municipio arguyó que, acorde con la Ley de
Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991,
21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq., el Municipio y el Alcalde
debían tener la discreción de conceder el beneficio. Sería
una contradicción, concluyó, que la sentencia federal
relevara al Municipio de responsabilidad pero el Ejecutivo
le impusiera el pago de la sentencia sin darle una
oportunidad de ser oído.
El Departamento de Justicia contestó al Alcalde el 3
de abril de 2007. En su carta, señaló que conceder la
representación legal y el pago de sentencia recaía en la
sola discreción del Secretario. Además, expresó que aunque
la agencia sufrague la representación legal de los
funcionarios municipales, correspondía al Municipio el
2 El Reglamento Núm. 4071, que se enmendó mediante el Reglamento Núm. 7540 de 18 de julio de 2008, se anuló con la aprobación del Reglamento sobre Representación Legal y Pago de Sentencia, Reglamento Núm. 7622 de 2 de diciembre de 2008. Como los hechos de este caso tuvieron lugar antes de que entraran en vigor la enmienda y el nuevo reglamento, utilizaremos el Reglamento Núm. 4071 para disponer de la controversia ante nos. AC-2010-0058 5
pago de la sentencia. De lo contrario, indicó el
Secretario, sería una incongruencia que un Municipio pueda
beneficiarse de la representación que concede el
Departamento y luego se niegue a pagar la sentencia. El
Secretario rechazó que el Municipio intervenga en su
proceso decisional porque la Ley Núm. 104, supra, y el
Reglamento Núm. 4071 no le reconocen legitimidad.
Trabada así la controversia, el 23 de mayo de 2007 el
Municipio acudió al Tribunal de Primera Instancia mediante
solicitud de sentencia declaratoria, bajo la anterior
Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III,
ahora 32 L.P.R.A. Ap. V. Solicitó que se declarara
inválida la Resolución Sobre Pago de Sentencia. En la
alternativa, pidió que declarara inconstitucional la Ley
Núm. 104, supra, por infligir el debido proceso de ley al
negar legitimación activa del municipio para intervenir en
el proceso decisional sobre el pago de una sentencia con
fondos municipales. Además, solicitó un injunction
preliminar.
El Departamento de Justicia planteó que el Tribunal
de Primera Instancia no tenía jurisdicción para atender el
caso porque la Ley Núm. 104, supra, solo reconoce
legitimidad para impugnar su determinación al empleado
solicitante, su cónyuge y la sociedad legal que ambos
componen. Además, arguyó que aunque exista una sentencia
que impute negligencia inexcusable, el Secretario posee la
discreción para conceder el beneficio y la Ley Núm. 104, AC-2010-0058 6
supra, no provee al Tribunal guías para sustituir su
criterio.
El Tribunal reconoció legitimidad al municipio.
Determinó que el Secretario se excedió en las facultades
que le concede la Ley Núm. 104, supra. Así descartó que su
discreción sea tan amplia que le permita ignorar hechos
que ya adjudicó el tribunal que concedió la sentencia.
Además, concluyó que la Ley Núm. 104, supra, no aplica en
situaciones de negligencia inexcusable, por lo que no
procedía la concesión del beneficio del pago de sentencia.
Luego de una moción de reconsideración, el Departamento de
Justicia y los agentes municipales apelaron ante el
Tribunal de Apelaciones.
El foro apelativo intermedio concluyó que la ley
concede amplia discreción al Secretario de Justicia y, por
el contrario, no da legitimidad al Municipio para impugnar
su determinación. Sostuvo además, que los municipios, como
entes gubernamentales, carecen de derechos
constitucionales y tampoco pueden reclamar derechos
propietarios sobre los fondos municipales.
De esa determinación, que se sostuvo en
reconsideración, recurre el Municipio de Fajardo ante nos.
Insiste en que la determinación del Secretario le priva de
sus fondos sin oportunidad del debido proceso de ley; que
tiene legitimidad para solicitar sentencia declaratoria e
interdicto preliminar; y que el Secretario no puede AC-2010-0058 7
representar al ayuntamiento al tomar la determinación bajo
la Ley Núm. 104, supra.
Evaluada la solicitud del municipio expedimos el auto
de certiorari y accedimos a la solicitud del Municipio de
Juana Díaz para comparecer como amicus curiae en el pleito
al amparo de la Regla 43 del Reglamento del Tribunal
Supremo de 1996, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A. Con el beneficio de
la comparecencia de todos, estamos en posición de
resolver.
II
La sentencia declaratoria es un remedio bajo la Regla
59 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. V, que permite
declarar derechos, estados y otras relaciones jurídicas,
aunque existan otros remedios disponibles. La solicitud de
sentencia declaratoria tiene como resultado una decisión
judicial sobre cualquier divergencia en la interpretación
de la ley. Regla 59.2 de Procedimiento Civil, supra. Es
aquella sentencia que se dicta cuando existe una
controversia sustancial entre partes con intereses legales
adversos, con el propósito de disipar la incertidumbre
jurídica. R. Hernández Colón, Práctica Jurídica de Puerto
Rico: Derecho Procesal Civil, 5ta Ed., San Juan, Lexis,
2010, Sec. 6001, pág. 560.
Entre las personas jurídicas facultadas para
solicitar una sentencia declaratoria, según la Regla 59.2
de Procedimiento Civil, supra, se encuentran aquellas
cuyos derechos, estado u otras relaciones jurídicas fuesen AC-2010-0058 8
afectadas por un estatuto. Además, el solicitante de una
sentencia declaratoria debe tener legitimación activa.
Romero Barceló v. E.L.A., 169 D.P.R. 460, 475 (2006). Por
consiguiente, tiene que demostrar que ha sufrido un daño
claro y palpable; que el daño es real, inmediato y
preciso, y no uno abstracto e hipotético; que existe
conexión entre el daño sufrido y la causa de acción
ejercitada; y que la causa de acción surge bajo el palio
de la constitución o de una ley. Partido Independentista
Puertorriqueño v. Estado Libre Asociado, Op. del 6 de
julio de 2012, 2012 T.S.P.R. 111, 2012 J.T.S. 124; 186
D.P.R. ___ (2012); Hernández Torres v. Hernández Colón,
131 D.P.R. 593, 500 (1992).
Por otro lado, el recurso extraordinario del
injunction pretende prohibir u ordenar la ejecución de un
acto, para evitar que se causen perjuicios inminentes o
daños irreparables a alguna persona, cuando no hay otro
remedio en ley adecuado. Art. 675 del Código de
Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 3521. En el caso
del interdicto preliminar, busca mantener el status quo
mientras se dilucida el pleito. VDE Corp. v. F & R
Contractors, 180 D.P.R. 21, 40-42 (2010); Cobos Liccia v.
DeJean Packing Co., Inc., 124 D.P.R. 896, 902 (1989). Para
su concesión, se deben evaluar: (1) la naturaleza de los
daños que pueden ocasionárseles a las partes; (2) su
irreparabilidad o la existencia de un remedio adecuado en
ley; (3) la probabilidad de que el promovente prevalezca AC-2010-0058 9
en el juicio; (4) la probabilidad de que la causa se torne
académica de no concederse el remedio, (5) y el posible
impacto sobre el interés público. VDE Corp. v. F & R
Contractors, supra, pág. 41.
Una resolución del Secretario de Justicia que ordene
a un municipio el pago de una sentencia que pudiera ser
millonaria, como en el caso ante nos, sin duda, tiene un
impacto sobre las arcas municipales. Tiene un impacto
sobre los fondos con los que cuenta el municipio para
prestar servicios a sus residentes.
Ante ese panorama, el Municipio de Fajardo tiene
legitimidad para acudir ante el Tribunal de Primera
Instancia y solicitar una sentencia declaratoria bajo la
Regla 59 de Procedimiento Civil, supra, y un injunction
preliminar. La sentencia declaratoria pretende disipar la
incertidumbre jurídica entre partes con intereses legales
adversos. En este caso, una determinación del Secretario
de Justicia ordenó a un municipio a pagar una sentencia al
amparo de la Ley Núm. 104, supra. Estos hechos despiertan
intereses legales adversos.
Además, el Municipio cumple con los requisitos que
hemos establecido para que un litigante posea legitimidad
activa. Es decir, la determinación del Secretario expone
al Municipio a sufrir un daño claro y palpable, real
inmediato y preciso. El daño reclamado tiene relación con
la causa de acción que se ejerce, y ésta surge de una ley.
El recurso de injunction preliminar instado sirve para AC-2010-0058 10
mantener el status quo mientras se dispone de la presente
controversia. No nos cabe duda de que el Municipio tiene
legitimidad para presentar la causa de acción que hoy
estudiamos.
III
La Ley Núm. 9 de 26 de noviembre de 1975 añadió,
entre otros, el Art. 12 a la Ley Núm. 104, supra. Este
artículo establece que un funcionario o empleado del
gobierno de Puerto Rico demandado en su carácter personal
por violar derechos civiles en actos u omisiones
incurridas como parte de sus funciones, puede solicitar
que el estado le provea representación legal. Íd.3 Véase
3 El Art. 12 de la Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado señala: “Todo funcionario, ex funcionario, empleado o ex empleado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que sea demandado en daños y perjuicios en su carácter personal, cuando la causa de acción se base en alegadas violaciones a los derechos civiles del demandante, debido a actos u omisiones incurridos de buena fe, en el curso de su trabajo y dentro del marco de sus funciones, podrá solicitar que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico le provea representación legal y posteriormente asuma el pago de cualquier sentencia que pueda recaer sobre su persona. Los Directores Ejecutivos, ex Directores Ejecutivos, los miembros y ex miembros de las Juntas de Gobierno de las corporaciones públicas e instrumentalidades del Gobierno, los alcaldes y ex alcaldes y los funcionarios y ex funcionarios de los municipios, así como los miembros y ex miembros del Cuerpo de la Policía Municipal en los diferentes rangos, estarán cubiertos por lo aquí dispuesto, excepto que en lo relativo al pago de sentencias se regirán por lo provisto en la sec. 3092 de este título. Las acciones que puedan incoarse bajo las disposiciones de las secs. 3077 a 3092a de este título no estarán cubiertas por lo dispuesto en esta sección. Asimismo, lo aquí provisto no debe entenderse bajo ningún concepto como que convierte al Estado en asegurador de los servidores públicos antes señalados, ni que (continúa...) AC-2010-0058 11
además, García v. E.L.A., 146 D.P.R. 725, 736 (1998). Los
policías municipales están dentro de la lista de
funcionarios a los que cobija la ley. Art. 12 de la Ley
Núm. 104, supra.
Además de proveer representación legal, el estatuto
permite que el estado asuma el pago de la sentencia que
pudiera recaer en contra del funcionario, con cargo al
Tesoro de Puerto Rico, íd. Sin embargo, en el caso de
algunos de los funcionarios enumerados, se establece que
la representación legal, la sentencia y las costas se
sufraguen con otras fuentes. Ese es el caso de los
funcionarios de las corporaciones públicas, en los que el
pago de la representación y sentencia serán con cargo a
las arcas de la corporación. De igual forma, cuando se
trata de funcionarios de municipios, se costearán con los
fondos disponibles del ayuntamiento correspondiente.4 Art.
19 de la Ley Núm. 104, supra, 32 L.P.R.A. sec. 3092.
constituye una renuncia de la inmunidad soberana del Estado Libre Asociado.” 4 El texto íntegro de este artículo expone: “El Secretario de Justicia notificará al Secretario de Hacienda sus determinaciones sobre pago a base de lo dispuesto en las secs. 3085 a 3092a de este título. El Secretario de Hacienda procederá a satisfacer de los fondos disponibles en el Tesoro de Puerto Rico las sentencias, costas y honorarios que recaigan sobre los demandados. Todas las disposiciones de las secs. 3085 a 3092a de este título serán aplicables a los directores ejecutivos, ex directores ejecutivos, los miembros y ex miembros de las juntas de Gobierno de las corporaciones públicas e instrumentalidades del Gobierno, y a los alcaldes y ex alcaldes y funcionarios y ex funcionarios de los municipios, así como los miembros y ex miembros del Cuerpo (continúa...) AC-2010-0058 12
El Art. 15 de la Ley Núm. 104, supra, 32 L.P.R.A.
sec. 3088, expresamente excluye de su manto protector los
actos u omisiones de funcionarios o empleados que (1)
constituyan delito; (2) ocurran fuera del marco de las
funciones oficiales; (3) en los que medie negligencia
inexcusable o; (4) jurisprudencialmente se haya
establecido un estado de derecho diferente mediante
sentencia final y firme.
Queda en manos del Secretario de Justicia determinar
en qué casos el estado asumirá la representación legal y,
eventualmente, el pago de la totalidad de la sentencia.
Art. 14 de la Ley Núm. 104, supra, 32 L.P.R.A. sec. 3087.
Con ese propósito, el Departamento de Justicia aprobó el
Reglamento sobre Representación Legal y Pago de Sentencia,
Reglamento Núm. 4071, que disponía el procedimiento a
de la Policía Municipal en los diferentes rangos, excepto que los gastos que recaigan sobre éstos en concepto de tales sentencias, costas, honorarios y gastos incurridos por el Estado Libre Asociado en su representación legal serán sufragados de los fondos disponibles de las correspondientes corporaciones e instrumentalidades del Gobierno o municipio que representa o que representó el demandado en cuestión. En caso de que la corporación, instrumentalidad del Gobierno o el municipio afectado no disponga de los fondos necesarios para sufragar dicha cuantía, el Estado Libre Asociado deberá satisfacer el pago de ésta. La corporación o instrumentalidad del Gobierno o el municipio reembolsará dicha suma posteriormente, según lo determine el Secretario de Hacienda, mediante consulta con la junta de Gobierno de la corporación o instrumentalidad del Gobierno o la legislatura municipal del municipio. La erogación presupuestaria que conllevan las señaladas secciones, tanto en términos de representación legal como en el concepto de pago de sentencias, costas y honorarios no constituirá una compensación adicional para los servidores públicos cubiertos por tales disposiciones.” AC-2010-0058 13
seguirse para la concesión de los beneficios de
representación legal y pago de sentencia emitida según la
Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado, supra.
García v. E.L.A., supra, págs. 725-726. Ese reglamento se
concentraba en el proceso de solicitud del beneficio, su
revocación o petición de reconsideración por parte de la
agencia.5
El Art. 14 de la Ley Núm. 104, supra, provee para que
un solicitante pueda acudir al Tribunal de Apelaciones si
la determinación del Secretario le es adversa. 32 L.P.R.A.
sec. 3087.6 Sin embargo, tanto la ley como el reglamento
vigente al momento de los hechos de este caso guardan
silencio sobre el procedimiento que debe seguir un
municipio, corporación o instrumentalidad pública que se
oponga a que el Secretario extienda el beneficio de pago
de sentencia con cargo a sus arcas. Ni siquiera contemplan
la posibilidad de solicitar revisión judicial. Esa vía se
reserva para el solicitante, su cónyuge o la sociedad de
5 El Reglamento Núm. 7622, que derogó el Reglamento Núm. 4071, establece unos requisitos de elegibilidad para recibir el beneficio que básicamente se circunscriben a lo que exige la ley. 6 El texto de la ley señala que la revisión administrativa deberá instarse en el Tribunal de Primera Instancia. Sin embargo, debemos recordar que el Art. 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2171, que uniformó los procesos decisionales en las agencias, dispone que las revisiones judiciales de determinaciones administrativas se verán ante el Tribunal de Apelaciones. El procedimiento de concesión del beneficio de representación y pago que realiza el Departamento de Justicia no está exceptuado de la aplicación de la L.P.A.U. Art. 1.4, 3 L.P.R.A. sec. 2103; Torres v. Dpto. Justicia, 181 D.P.R. 969, 992 (2011). AC-2010-0058 14
bienes gananciales que ambos compongan. Art. IV y XIV,
Reglamento Núm. 4071, supra; Ortiz et al. v. E.L.A. et
al., 158 D.P.R. 62, 73 (2002).
Es que la Ley Núm. 104 y el Reglamento Núm. 4071 se
aprobaron con anterioridad a la reforma municipal. Datan
de cuando el poder de los municipios sobre sus finanzas y
recaudos quedaba limitado ante el poder del Gobierno
Central. Antes de que se aprobara la Ley de Municipios
Autónomos, supra, en 1991,
la mayoría de los ingresos municipales provenían del Fondo General y de aportaciones federales sin intervención alguna de los municipios… Por muchas décadas, el Gobierno Central, a través del Departamento de Hacienda, había controlado las finanzas municipales las cuales se nutrían básicamente del subsidio estatal.
L. Santana Rabell y M. Negrón Portillo, La reforma municipal en Puerto Rico: Retos y oportunidades, 1ra ed., Río Piedras, Escuela Graduada de Administración Pública, U.P.R., 1993, pág. 20.
Este esquema cambió con la reforma municipal,
particularmente con la Ley de Municipios Autónomos, supra,
que permitió a los municipios “la libre administración de
sus bienes y de los asuntos de su competencia o
jurisdicción y la disposición de sus ingresos y de la forma
de recaudarlos e invertirlos”. Santana Rabell y Negrón
Portillo, op cit., pág. 15. Así, es poco probable que la
Ley Núm. 104, cuya aprobación data de 1955, contemplara la
posibilidad de participación de un municipio en el proceso
decisional del Secretario sobre la adjudicación del
beneficio de representación y pago de sentencia. AC-2010-0058 15
Bajo el esquema anterior tenía sentido que el
Secretario de Justicia tomara la determinación unilateral
de pagar la representación legal y sentencia con fondos
municipales porque, después de todo, los municipios eran
sustancialmente subsidiados por el gobierno central. Sin
embargo, los poderes que confirió la reforma a los
municipios, exigen que integremos sus nuevas facultades a
la interpretación que demos a la Ley Núm. 104 hoy día.
No podemos olvidar que al interpretar disposiciones
legales, debemos tratar de armonizar aquellas que estén en
aparente conflicto, antes de escoger cuál, si alguna de las
dos, debe prevalecer sobre la otra. R. Elfren Bernier y
J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e Interpretación de Leyes
en Puerto Rico, 2da. ed. rev., Publicaciones JTS 1987, Vol.
1, pág. 319. Además, en este extremo, la Ley de Municipios
Autónomos nos señala que
[l]os poderes y facultades conferidos a los municipios por este subtítulo o cualquiera otra ley, excepto disposición en contrario, se interpretarán liberalmente, en armonía con la buena práctica de política pública fiscal y administrativa, de forma tal que siempre se propicie el desarrollo e implantación de la política pública enunciada en este subtítulo de garantizar a los municipios las facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y el bienestar de sus habitantes. [Énfasis suplido].
21 L.P.R.A. sec. 4002.
Es a través de los municipios, que el Estado puede
atender de forma más efectiva el bienestar social y
económico de sus vecindarios. Pacheco Fraticelli v. Cintrón AC-2010-0058 16
Antonsanti, 122 D.P.R. 229, 236 (1988). Una determinación
contraria a la que tomamos hoy vulneraría esa autonomía
fiscal.
En resumen, es improbable que la Ley Núm. 104, supra,
reconociera la participación de los municipios en el
proceso decisional del Secretario de Justicia porque al
momento de su aprobación la autonomía municipal no existía.
La Ley de Municipios Autónomos, supra, nos obliga a que
nuestra interpretación de las leyes relacionadas garanticen
a los municipios los poderes fiscales necesarios para
atender las necesidades de sus habitantes.
IV
Ante este aparente conflicto de leyes, surge la
aplicabilidad de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988,
3 L.P.R.A. sec. 2101, et seq., como un estatuto armonizador
que no contraviene ninguna de las disposiciones legales
mencionadas. La L.P.A.U., supra, otra legislación cuya
aprobación en 1988 es posterior a la Ley Núm. 104, uniformó
la mayoría de los procedimientos adjudicativos que realizan
las agencias. Ya hemos resuelto que la L.P.A.U., supra, es
de aplicación al procedimiento de deliberación que realiza
el Secretario de Justicia al amparo de la Ley Núm. 104,
supra, frente al solicitante. Torres v. Dpto. Justicia, 181
D.P.R. 969, 992 (2011). Sin embargo, nada hemos dispuesto
sobre el papel de un municipio en aquellos casos en que se
le exponga al pago de representación y sentencia. AC-2010-0058 17
La L.P.A.U. designa como parte a
toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento.
Art. 1.3 (j), 3 L.P.R.A. sec. 2192.
En el caso ante nos, el Secretario de Justicia aprobó
una resolución el 23 de febrero de 2007 que ordena al
Municipio de Fajardo el pago de la sentencia. Esa orden
representa una acción de la agencia dirigida al Municipio
de Fajardo.
Es por ello que el Municipio de Fajardo tiene que
considerarse como parte, aunque la Ley Núm. 104, supra, no
lo reconozca expresamente. Por un lado, la Ley Núm. 104
sólo reconoce como parte al solicitante, su cónyuge y la
sociedad de bienes gananciales que ambos componen. Pero
por otro lado, el Municipio es parte del proceso por
reconocimiento de la L.P.A.U., porque es una persona
jurídica objeto de la orden de una agencia.
Del proceso decisional del Secretario de Justicia
puede resultar una orden para que el municipio emita un
pago que afectaría sus fondos. Privar de participación al
municipio, como pretende el Secretario de Justicia,
representa despojarle de los derechos que reconoce la
L.P.A.U. a las partes en un proceso adjudicativo de una
agencia. AC-2010-0058 18
El Art. 3.1 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2151,
dispone ciertos requisitos que deben cumplir las agencias
en sus determinaciones adjudicativas, como la
notificación, presentación de evidencia, una adjudicación
imparcial y que la determinación se base en el expediente.
Calderón Otero v. C.F.S.E., 181 D.P.R. 386, 399 (2011).
Estos son requisitos que garantizan el debido proceso de
ley en su modalidad procesal, que emana de la Carta de
Derechos de la Constitución de Puerto Rico, Art. II, Sec.
7, y de las Enmiendas V y XIV de la Constitución de
Estados Unidos, L.P.R.A., Tomo I.
Los derechos constitucionales que recoge la Carta de
Derechos le asisten a los individuos frente al Estado, no
viceversa. Estos derechos no pueden extenderse al
Gobierno. P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916, 923
(1994). Los municipios son parte del Gobierno. Tanto es
así que hemos reiterado que son “criaturas del Estado”.
Gobierno de Ponce v. Caraballo, 166 D.P.R. 723, 736
(2006); López, Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, 121
D.P.R. 75, 85 (1988). Nacen de la facultad para crear,
suprimir, consolidar y reorganizar municipios que el Art.
IV, Sec. 1, de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A.,
Tomo 1, concedió a la Asamblea Legislativa. Cía. Turismo
de P.R. v. Mun. de Vieques, 179 D.P.R. 578, 584 (2010);
López v. Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, supra.
Si bien es cierto que un municipio, como ente
gubernamental, carece de derechos constitucionales, hemos AC-2010-0058 19
reconocido que posee “interés gubernamental legítimo en
los recaudos de los fondos que constituyen sus ingresos”.7
Mun. San Juan v. C.R.I.M., 178 D.P.R. 163, 178 (2010). Por
eso, en Mun. de San Juan v. C.R.I.M., supra, exigimos a
una agencia gubernamental que concediera a los municipios
el derecho al descubrimiento de prueba que establece la
Sec. 3.8 de la L.P.A.U. para los procedimientos
adjudicativos. 3 L.P.R.A. sec. 2158; Mun. de San Juan v.
C.R.I.M., supra.
Además, el municipio tiene aquellos derechos que la
ley le reconoce. La L.P.A.U. reconoce a una parte el
derecho a una notificación adecuada, presentar evidencia,
a una adjudicación imparcial y que la decisión se base en
el expediente. Estamos convencidos de que extender esos
derechos que reconoce la L.P.A.U. a un municipio que
pudiera verse perjudicado por la determinación del
Secretario, como parte, no contraviene la Ley Núm. 104,
sino que la atempera a la legislación que se ha aprobado
posteriormente.
Ante este panorama, es imperativo que el Departamento
de Justicia diseñe un proceso que dé participación a los
7 Nótese que el interés gubernamental legítimo al que hicimos referencia en ese caso se distingue del que utilizamos como parte del escrutinio constitucional intermedio. El interés gubernamental legítimo al que hicimos referencia en Mun. San Juan v. C.R.I.M., supra, pertenecía al municipio afectado por una determinación del Estado. En contraste, el que se utiliza como parte del análisis constitucional se refiere al interés del Estado frente a los derechos importantes de los individuos. Véase Defendini Collazo et al. v. E.L.A., Cotto, 124 D.P.R. 28 (1993). AC-2010-0058 20
municipios cuando su decisión de conceder el beneficio de
pago de sentencia al amparo de la Ley Núm. 104, supra,
tenga el potencial de comprometer fondos municipales. Un
análisis integrado de las leyes aplicables demuestra que
es insostenible bajo el ordenamiento jurídico actual que
se permita al Secretario de Justicia comprometer
unilateralmente los fondos de municipios autónomos sin
siquiera darles la oportunidad de ser oídos.
No podemos perder de perspectiva que el planteamiento
medular del Municipio de Fajardo es que el Secretario de
Justicia extendió el beneficio del pago de sentencia bajo
la Ley Núm. 104, supra, a unos exfuncionarios municipales
que no cualificaban bajo los criterios que exige esa misma
ley y su reglamento. Sin adjudicar los méritos de ese
reclamo en este momento, una decisión contraria a la que
tomamos hoy tendría el efecto de sujetar a los municipios
y las corporaciones públicas, a una determinación que
pudiera resultar arbitraria, sin la posibilidad de
revisión judicial.
Conceder a los municipios los derechos que reconoce
la L.P.A.U. reconoce a las partes en un proceso
adjudicativo, facilita la revisión judicial de la
determinación administrativa. Además, da certeza a los
municipios de que la decisión del Secretario será revocada
si se concluye que es arbitraria, caprichosa, y no se
ajusta a los parámetros de la Ley Núm. 104. “En nuestro
sistema constitucional, la existencia de una estructura AC-2010-0058 21
adjudicativa administrativa solamente sería sostenible en
la medida en que sus decisiones se encuentren subordinadas
a la rama judicial”. J.A. Echevarría Vargas, La hegemonia
del Derecho Administrativo: Irrevisibilidad de las
decisiones administrativas, 69 Rev. Jur. U.P.R. 1167
(2000).
V
Por los motivos antes expuestos, revocamos la
determinación del Tribunal de Apelaciones y declaramos la
nulidad de la Resolución sobre Pago de Sentencia que
emitió el Secretario de Justicia el 23 de febrero de 2007.
Devolvemos el caso al Departamento de Justicia para que
atienda los reclamos del Municipio de Fajardo, y reevalúe
si sostiene su determinación de conceder el beneficio de
pago de sentencia a los ex policías William Mongomé Roldán
y la sargento María Lebrón Ramos.
Se dictará sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Secretario de Justicia; William Mongomé Roldán y María Lebrón Ramos
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se revoca la determinación del Tribunal de Apelaciones y declaramos la nulidad de la Resolución sobre Pago de Sentencia que emitió el Secretario de Justicia el 23 de febrero de 2007. Devolvemos el caso al Departamento de Justicia para que atienda los reclamos del Municipio de Fajardo, y reevalúe si sostiene su determinación de conceder el beneficio de pago de sentencia a los ex policías William Mongomé Roldán y la sargento María Lebrón Ramos.
Lo acordó y manda el Tribunal, y certifica la Secretaria del Tribunal. La Jueza Asociada señora Fiol Matta concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Hernández Denton y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disienten sin opinión escrita.
Larissa Ortiz Modestti Secretaria del Tribunal Supremo Interina