EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
In re: Municipio de Aguada y Municipio Autónomo de Aguadilla
Peticionarios Certiorari
v. 2014 TSPR 7
Junta de Calidad Ambiental 190 DPR ____ Agencia Recurrida
Gil A. Morales, et al.
Recurridos
Número del Caso: CC-2012-439
Fecha: 27 de enero de 2014
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Luis Sánchez Mercado Lcdo. Patricio Martínez Lorenzo
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Johanna Rivera Cruz Lcdo. Luis Torres Asencio Lcda. Jessabet Vivas Capó Lcdo. David Rodríguez Andino
Materia: Derecho Administrativo – Legitimación activa de parte para presentar recurso de revisión judicial.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
In Re: Municipio de Aguada y Municipio Autónomo de Certiorari Aguadilla Peticionarios CC-2012-439 v.
Junta de Calidad Ambiental Agencia Recurrida
Gil A. Morales, et al. Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera García
En San Juan, Puerto Rico a 27 de enero de
2013.
Este recurso nos brinda la oportunidad de
expresarnos una vez más en torno al requisito de
legitimación activa necesario para poder presentar
un recurso de revisión judicial. Particularmente,
nos corresponde justipreciar si los criterios que
a esos efectos establecimos en Fund. Surfrider y
otros v. A.R.Pe., 178 D.P.R. 563 (2010), deben
operar de igual manera cuando se solicita la
revisión de una resolución de la Junta de Calidad
Ambiental que aprueba una Declaración de Impacto
Ambiental. Esto, ante el hecho de que conforme a
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
infra, el trámite de evaluación de documentos
ambientales no es un procedimiento adjudicativo CC-2012-439 2
formal. Examinada la controversia, resolvemos en la
afirmativa y adelantamos que revocamos la sentencia
apelada.
I
La presente controversia se origina ante una
propuesta que hicieran los municipios de Aguada y
Aguadilla (los peticionarios) para el desarrollo de un
complejo hotelero, residencial y marítimo. El proyecto,
denominado Discovery Bay Resort & Marina, comprende el
desarrollo de 144 cuerdas de terreno y se ubicaría entre
la comunidad Espinar del municipio de Aguada, las
urbanizaciones García y Victoria y el complejo residencial
Aponte de Aguadilla.1 El mismo consiste en la construcción
de dos diques para el control de inundaciones, un embalse,
un canal de navegación, una marina con capacidad para
1,000 embarcaciones, un componente hotelero, unidades de
vivienda y espacio comercial, entre otros usos.2 Según
descrito, ese proyecto tiene el propósito de proteger de
las inundaciones a más de 3,200 personas y desarrollar el
área como un destino turístico clave para la propuesta de
Porta del Sol.3
Así las cosas, el 20 de diciembre de 2007 los
peticionarios presentaron ante la Junta de Calidad
1 Véase “Descripción del Proyecto”, Declaración de Impacto Ambiental Final, Apéndice de la petición de certiorari, pág. 268. 2 Id. 3 Íd. CC-2012-439 3
Ambiental (JCA) la correspondiente Declaración de Impacto
Ambiental Preliminar (DIA-P).4
Tras presentarse ese documento, el 4 de febrero de
2008 el Sr. Jorge R. Sepúlveda Torres, en representación
del Comité Aguadeños Pro Conservación del Ambiente, Inc.,
(CAPCA) solicitó ante esa agencia intervenir en los
procedimientos relacionados a la evaluación del proyecto y
que se realizaran vistas públicas.5 Evaluada su solicitud,
la JCA concedió la celebración de la vista pero denegó la
intervención. Indicó que conforme al Reglamento para el
proceso de presentación, evaluación y trámite de
documentos ambientales (Reglamento Núm. 6510 de 22 de
agosto de 2002) de esa agencia6, los procedimientos de
evaluación de documentos ambientales no son procedimientos
adjudicativos, por lo que no existe el derecho a
intervenir.7 Así, la JCA celebró una vista pública el 2 de
mayo de 2008 en la que los recurridos presentaron sus
ponencias orales y escritas respecto a la DIA-P.8
4 Id., pág. 238. 5 Íd., pág. 243. 6 Este era el Reglamento vigente a la fecha en que se presentó la Declaración de Impacto Ambiental de este caso y se había promulgado al amparo de la hoy derogada Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970 (12 L.P.R.A. ant. sec. 1121). Posteriormente, el Reglamento Núm. 7948 de 30 de noviembre de 2010 derogó el mismo. 7 Íd., pág. 244. 8 Véase, Informe del Panel Examinador. Íd., pág. 1253. También, se recibieron los comentarios de las siguientes agencias estatales y federales: Autoridad de Energía Eléctrica, Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Autoridad de Carreteras y Transportación, Autoridad de Desperdicios Sólidos, Autoridad de Tierras, Compañía de Turismo, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos, Servicio Federal de Pesca y Vida Silvestre, Instituto de Cultura Puertorriqueña y la Junta de Planificación. CC-2012-439 4
Culminado ese proceso, el 27 de agosto de 2009 la JCA
emitió la Resolución Interlocutoria Núm. R-09-26-1
aprobando la DIA-P y le ordenó a los peticionarios que en
el término de un año presentaran una Declaración de
Impacto Ambiental Final (DIA-F).9
En cumplimiento con lo ordenado, el 19 de enero de
2010 los municipios proponentes presentaron ante la JCA la
DIA-F.10 Luego de los trámites de rigor, el Área de
Asesoramiento Científico de la JCA la evaluó11 y el 14 de
mayo de 2010 la agencia emitió una Resolución y
Notificación Final aprobando ese documento por considerar
que cumplía con los requisitos establecidos en la Ley de
Política Pública Ambiental de 2004. Ley Núm. 416-2004 (12
L.P.R.A. sec. 8001, et seq).12
Inconforme con ello, el 14 de junio de 2010 el Sr.
Gil A. Morales, la Sra. Ramonita Méndez Méndez, la Sra.
Ada Torres y el Sr. Jorge Sepúlveda, de por sí y en
representación de CAPCA (los recurridos), presentaron una
moción de reconsideración ante la JCA.13 En síntesis,
alegaron que la DIA-F no evaluó todas las alternativas a
la acción propuesta, no contestó los comentarios y
cuestionamientos del público y de las agencias
comentadoras, y no analizó adecuadamente los impactos
ambientales significativos del proyecto. Atendida la
9 Íd., pág. 251. 10 Íd., pág. 260. 11 Íd., pág. 1078. 12 Véase, Resolución y Notificación Final Núm. R-10-13-6. Íd., pág. 1089. 13 Íd., pág. 1097. CC-2012-439 5
moción, la agencia se reafirmó en lo previamente
dictaminado.14
No contestes con esa determinación, el 13 de octubre
de 2010 los recurridos acudieron al Tribunal de
Apelaciones mediante un recurso de revisión judicial.15 En
esencia, esbozaron argumentos similares a los que
consignaron ante la agencia en su moción de
reconsideración. Tanto la JCA como los municipios
proponentes presentaron su oposición.16 Además, la JCA
presentó una moción informando sobre una sentencia que
había emitido ese foro, en la que se desestimó un recurso
de revisión judicial por falta de jurisdicción porque la
parte recurrente no había sido parte interventora en el
procedimiento administrativo que motivó el mismo.17
Atendido el recurso, el foro apelativo intermedio
emitió sentencia el 23 de marzo de 2012 revocando
parcialmente la resolución emitida por la JCA que aprobó
la DIA-F. Determinó que los municipios proponentes debían
ampliar la evaluación de ciertos elementos descritos en la
14 Apéndice del recurso de revisión judicial KLRA 2010-01026, pág. 132. 15 El 13 de diciembre de 2010 el proponente privado del proyecto, Cordeco Land Services, solicitó ante el Tribunal de Apelaciones comparecer como parte interventora. El Tribunal denegó esa petición. Apéndice de la petición de certiorari, págs. 1363-72. 16 Apéndice del certiorari, págs. 1377, 1442. 17 Se referían a la sentencia emitida en el recurso KLRA2010-0926, Melecón Warehouse, Inc. v. J.C.A. En ese caso se determinó que la parte recurrente no tenía legitimación para presentar el recurso de revisión judicial toda vez que no había sido parte interventora en los procedimientos que se llevaron ante la agencia. Véase “Moción Informativa”, Apéndice de la petición de certiorari, pág. 1428. CC-2012-439 6
sentencia.18 En cuanto al planteamiento jurisdiccional
resolvió que los recurridos tenían legitimación activa
para presentar el recurso de revisión.19 Sostuvo que
siendo la evaluación de documentos ambientales un
procedimiento informal no adjudicativo, era improcedente
que los recurridos presentaran una solicitud de
intervención ante la agencia como requisito para poder
presentarlo. De otra parte, concluyó que los recurridos
tenían legitimación activa para presentar ese recurso “por
los daños concretos y reales que pueden sufrir con el
desarrollo de este proyecto, particularmente por los
posibles efectos directos y graves que el proyecto y la
construcción de los diques puedan tener sobre sus
respectivas comunidades, especialmente sobre la Comunidad
Tablonal de Aguada”. (Énfasis suprimido).20
Ahora bien, el 21 de marzo de 2012, pocos días antes
de que el Tribunal de Apelaciones emitiera su dictamen,
este Tribunal resolvió el caso de Lozada Sánchez, et al.
v. JCA, 184 D.P.R. 898 (2012). Debido a ese precedente, el
9 de abril de 2012 los municipios proponentes presentaron
una moción de reconsideración ante el Tribunal de
Apelaciones y puntualizaron que el recurso de revisión
judicial presentado por los recurridos no contenía
18 En específico, se le ordenó que ampliaran la evaluación de: (1) la alternativa de disminuir la extensión y capacidad de la marina para minimizar los impactos a los ecosistemas del lugar; (2) posibilidad de un aumento o agravación del nivel de inundación en la Comunidad Tablonal y (3) las acciones de mitigación de los daños que se causará a los humedales. Íd., pág. 80. 19 Íd., págs. 17-18. 20 Íd. CC-2012-439 7
alegaciones suficientes en derecho para establecer que
conforme a la Sección 4.2 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988 (3 L.P.R.A. sec. 2172), estos eran partes
adversamente afectadas por la Resolución de la JCA.21
Atendida esa moción, el Tribunal la declaró no ha lugar.
De dicha determinación los peticionarios presentaron
el recurso de certiorari de epígrafe y señalan los
siguientes errores:
Primer error: Erró el TA al concluir en contravención a Lozada, que los recurrentes poseían legitimación activa, bajo la Sec. 4.2 de la L.P.A.U., para instar el recurso de revisión administrativa contra la aprobación por la JCA de la DIA-F para el Proyecto.
Segundo error: Erró el TA al no concederle debida deferencia al criterio especializado de la JCA y proceder a sustituir el criterio de dicha agencia con el propio, ausente determinación de que la agencia especializada actuara ilegal, arbitraria o caprichosamente, y a pesar de existir en el record una base racional y evidencia sustancial para explicar y sostener la decisión de la JCA, invalidando así, parcialmente, la Resolución R-10-13-6 de la JCA y concluyendo que: (1) el análisis de alternativas en la DIA-F es insuficiente y es necesario evaluar “la alternativa de disminuir la extensión y capacidad de la marina, para minimizar los impactos a los ecosistemas del lugar”; (2) el análisis en la DIA-F de los efectos de la acción propuesta sobre la comunidad Tablonal es insuficiente y que es necesario evaluar “la probabilidad de un aumento o agravación del nivel de inundación en la comunidad Tablonal y cómo podría atenderse ese asunto”; y, (3) el Plan de Mitigación incluido en la DIA-F es insuficiente y es necesario evaluar “las acciones de mitigación de los daños que se causará a los humedales”.
21 Íd., pág. 1462. CC-2012-439 8
El 26 de octubre de 2012 expedimos el auto solicitado
y las partes han presentado sus respectivos alegatos.
Contando con el beneficio de sus comparecencias, pasamos
a resolver.
II
Antes de dirimir los méritos del recurso es preciso
que atendamos el planteamiento de ausencia de legitimación
activa aducido por los peticionarios. Esto debe hacerse
aun cuando nadie lo haya cuestionado, ya que los asuntos
jurisdiccionales son materia privilegiada y deben
atenderse con preeminencia. García v. Hormigonera
Mayagüezana, 172 D.P.R. 1, 7 (2007). En esencia, los
peticionarios sostienen que el análisis de legitimación
activa que ponderó el Tribunal de Apelaciones ignoró por
completo las normas pautadas en Fund. Surfrider y otros v.
A.R.Pe., supra, y en Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra.
Pasemos a exponer el derecho aplicable a este asunto.
A
Cuando una parte impugna una actuación gubernamental
el análisis para determinar si el peticionario es la parte
adecuada para entablar la reclamación se realiza en
términos de la doctrina de autolimitación judicial
conocida como legitimación activa o standing. MAPFRE v.
E.L.A., res. el 13 de mayo de 2013, 2013 T.S.P.R. 56, 188
D.P.R. ____ (2013). Esto forma parte de los criterios que
se evalúan para determinar si una controversia presentada
ante los tribunales es justiciable, lo que significa que CC-2012-439 9
“los tribunales existen únicamente para resolver
controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que
tienen un interés real de obtener un remedio que haya de
afectar sus relaciones jurídicas”. E.L.A. v. Aguayo, 80
D.P.R. 552, 558-559 (1958). Este principio de
justiciabilidad responde al rol asignado a la Rama
Judicial en una distribución tripartita de poderes para
asegurar que no actuará en áreas sometidas al criterio de
las otras ramas del gobierno. Lozada Sánchez et al. v.
JCA, supra, pág. 917.
Reiteradamente, hemos resuelto que una controversia
abstracta, ausente de un perjuicio real y vigente a los
derechos de la parte que los reclama no presenta el caso o
controversia necesario para que los tribunales puedan
intervenir. Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra, págs.
916-917; Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 D.P.R. 969, 973
(2010); Lozada Tirado et al. v. Testigos Jehová, 177
D.P.R. 893, 924-925 (2010). Precisamente, el propósito de
la doctrina de legitimación activa es que el tribunal se
asegure de que en toda acción que se presente ante sí el
reclamante tenga un interés genuino, que va a proseguir su
causa de forma vigorosa y que todos los asuntos
pertinentes serán colocados ante la consideración del
tribunal. P.I.P. v. E.L.A., 186 D.P.R. 1, 11 (2012);
Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 D.P.R.
360, 371 (2002). CC-2012-439 10
De esta forma, se considera que una parte tiene
legitimación activa o standing cuando: el demandante o
promovente ha sufrido un daño claro y palpable; ese daño
es inmediato, preciso, no abstracto ni hipotético; existe
una relación causal razonable entre la acción que se
ejecuta y el daño alegado; y la causa de acción surge al
amparo de la Constitución o de alguna ley. Lozada Sánchez
et al. v. JCA, supra, pág. 917; Fund. Surfrider y otros
v. A.R.Pe., supra, pág. 572; Col. Peritos Elec. v. A.E.E.,
150 D.P.R. 327, 331 (2000); Hernández Torres v.
Gobernador, 129 D.P.R. 824, 835-836 (1992).
Estos requisitos se analizarán en el contexto de una
persona particular como en el de un grupo u organización.
En cuanto a esto hemos expresado que una asociación tiene
legitimación para solicitar la intervención judicial por
los daños sufridos por la agrupación y vindicar los
derechos de la entidad. P.I.P. v. E.L.A., supra, pág. 12;
Lozada Sánchez et al. v. J.C.A., supra, pág. 918;
Fundación Surfrider, Inc. v. A.R.P.E., supra, pág. 572;
Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R.
559, 565 (1989). De esta forma, puede comparecer en
defensa de sus intereses, en cuyo caso le corresponde
demostrar que la colectividad sufre un daño claro,
palpable, real, inmediato, preciso, no abstracto o
hipotético. Fundación Surfrider, Inc. v. A.R.P.E., supra,
págs. 572-573; Col. de Peritos Electricistas v. A.E.E., CC-2012-439 11
supra, pág. 331; Col. de Ópticos de P.R. v. Vani Visual
Center, supra, pág. 565.
Por otra parte, una asociación también puede acudir
al foro judicial a vindicar los derechos de uno de sus
miembros aunque la organización en sí no haya sufrido
daños propios. En este caso, es necesario que: 1) el
miembro tenga legitimación activa para demandar a nombre
propio; 2) los intereses que se pretendan proteger estén
relacionados con los objetivos de la colectividad y 3) la
reclamación y el remedio solicitado no requieran la
participación individual de cada miembro. Fundación
Surfrider, Inc. v. A.R.Pe., supra, pág. 573; Colegio de
Peritos Electricistas v. A.E.E., supra, págs. 331-332;
Col. de Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág.
566.
En cuanto al requisito del daño que debe sufrir la
persona que solicita la intervención judicial, hemos
reiterado que puede basarse en consideraciones
ambientales, recreativas o espirituales. Fundación
Surfrider, Inc. v. A.R.Pe., supra, pág. 573; Salas Soler
v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716, 723 (1974). En el
caso de una organización, el mero interés en un asunto no
es suficiente de por sí para establecer que una parte fue
adversamente afectada por la decisión de una agencia.
Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra, pág. 583.
Además, las asociaciones vienen obligadas a demostrar esos
elementos independientemente de cuan cualificadas estén CC-2012-439 12
para evaluar la controversia de que se trate el caso.
Íd.22 Ello implica que la “puerta” no “está abierta” para
que el tribunal considere todo caso que quiera incoar
cualquier ciudadano. Íd., pág. 573.
Cabe señalar que los requisitos de legitimación
activa discutidos no están aislados al procedimiento
administrativo. Si bien es cierto que “las agencias no
tienen una limitación de caso o controversia”, el poder de
revisión judicial no puede ejercerse en aquellas
circunstancias en que se pretende una disputa abstracta
cuya solución no tendrá controversias para las partes.
Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra, págs. 571,
582. Por tanto, es imperativo que el recurrente satisfaga
el requisito de legitimación cuando presente un recurso de
revisión judicial. Id., pág. 574.23
En el contexto de los procedimientos administrativos,
sabemos que una parte puede considerarse como agraviada e
interesada a los efectos de participar en los
procedimientos ante una agencia pero carecer de
legitimación para presentar un recurso de revisión
judicial. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed.,
Bogotá, Ed. Forum, 2001, pág. 500. Recientemente tuvimos
la oportunidad de expresarnos en cuanto a esto. En Fund.
Surfrider y otros v. A.R.P.E, supra, mencionamos que quien
22 Citando a Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727, 739 (1972). 23 Citando a D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, pág. 500. CC-2012-439 13
cuestione la actuación de una agencia mediante un recurso
de revisión judicial tiene que demostrar que goza de
legitimación activa en función de las disposiciones de la
Sec. 4.2 L.P.A.U., supra, que preceptúa que una “parte
adversamente afectada” por una orden o resolución final de
una agencia podrá presentar ese recurso ante el Tribunal
de Apelaciones. Al interpretar esa disposición dijimos que
quien recurra en revisión debe satisfacer dos requisitos:
(1) ser parte y (2) que la decisión de la agencia le haya
afectado de manera adversa.24 Íd., págs. 575-576. En
cuanto este segundo requerimiento mencionamos que “no es
suficiente que la actuación gubernamental tenga un efecto
sobre el litigante, sino que ese efecto tiene que ser
adverso o desfavorable a sus intereses”. (Énfasis nuestro)
Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra, pág. 577. En
específico, pautamos que la frase “adversamente afectada”
significa que:
la parte recurrente tiene un interés sustancial en la controversia porque sufre o sufrirá una lesión o daño particular que es causado por la acción administrativa que se impugna mediante el recurso de revisión judicial. El daño tiene que ser claro, específico y no puede ser abstracto, hipotético o especulativo. (Énfasis nuestro) Id., pág. 579.
De otra parte, recientemente resolvimos Lozada
Sánchez et al. v. J.C.A, supra. Allí analizamos si lo
resuelto en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., supra,
24 Es “parte” para fines de la revisión judicial: el promovido o el promovente, y las personas naturales o jurídicas que previa solicitud formal al efecto, mediante el mecanismo de intervención la agencia las hizo partes. Véase, JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 D.P.R. 177 (2009). CC-2012-439 14
debía extenderse a los procedimientos administrativos
tramitados al amparo de la Ley Núm. 76-2000.25 Esta es una
legislación que permite preterir el cauce administrativo
en situaciones de emergencia en las agencias
gubernamentales que tienen inherencia en la tramitación de
endosos, permisos, consultas o certificaciones. Lozada
Sánchez et al. v. J.C.A., supra, pág. 915. Resolvimos en
la afirmativa toda vez a pesar de que los procedimientos
al amparo de esa ley eran más flexibles, la propia ley
establecía que no estaban exentos de revisión judicial, y
al igual que en la L.P.A.U., se hacía referencia a que era
la “parte adversamente afectada” quien podía presentar ese
recurso. Íd., pág. 915.
En fin, quien pretenda mover la maquinaria judicial
para que el tribunal revise una determinación de una
agencia “tiene el peso de probar su legitimación en todas
las etapas”. Fundación Surfrider, Inc. v. A.R.Pe., pág.
585. “Esta legitimación se demuestra mediante la alegación
de hechos que permitan [al] foro judicial constatar que es
parte adversamente afectada por la decisión que se
impugna”. (Énfasis nuestro) Id.
Expuesto el marco jurídico que precede, pasemos a
examinar el primer error señalado por los peticionarios.
III
Arguyen los municipios proponentes que los recurridos
no tenían legitimación activa para presentar el recurso de
25 3 L.P.R.A. sec. 1931 et seq. CC-2012-439 15
revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.
Sostienen que ese foro ignoró la norma de Lozada Sánchez
et al. v. J.C.A., supra, y la de Fund. Surfrider y otros
v. A.R.Pe., supra. En ese sentido, plantean que el
Tribunal de Apelaciones no tuvo ante sí alegaciones
suficientes para concluir conforme a esos precedentes que
los recurridos, tanto en su carácter personal como en
representación de CAPCA, tenían legitimación activa.26
Ahora bien, los recurridos nos invitan a que
determinemos que en los casos en que se evalúan documentos
ambientales no aplican los requisitos establecidos en
Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra, en cuanto a la
legitimación activa que deben demostrar las partes al
presentar un recurso de revisión judicial.27 Apuntan que
el presente caso es distinguible del precitado porque se
origina en un procedimiento informal de evaluación de
documentos ambientales al que no le aplican las
disposiciones de la L.P.A.U. referentes a los
procedimientos adjudicativos.28 Examinemos estos
particulares.
Cuando por disposición de ley o reglamento una
agencia deba adjudicar formalmente una controversia, los
procedimientos deberán regirse por la Sec. 3.1 de la
L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2151. En dicha ley se define
26 Alegato de los peticionarios, pág. 20. 27 Alegato de los recurridos, pág. 21. 28 Íd. CC-2012-439 16
“adjudicación” como el pronunciamiento mediante el cual
una agencia determina derechos, obligaciones o privilegios
que correspondan a una parte. 3 L.P.R.A. sec. 2102 (b).
Véase también, Dept. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño,
168 D.P.R. 527 (2006). La esencia de los procedimientos
adjudicativos formales consiste en evaluar y decidir una
controversia fáctica aplicando a los hechos específicos
del caso las normas y el derecho vigente. Torres Ramos v.
Policía de Puerto Rico, 143 D.P.R. 783, 794 (1997).
En este tipo de procedimiento se deberán salvaguardar
los siguientes derechos: 1) una notificación oportuna de
los cargos, querellas o reclamos en contra de una parte;
2) presentar evidencia; 3) una adjudicación imparcial, y
4) que la decisión se base en el expediente. 3 L.P.R.A.
sec. 2151. Además, mediante reglamentación, las agencias
pueden conceder estas garantías procesales adicionales en
procedimientos que no necesariamente sean formales.
Marrero Caratini v. Rodríguez Rodríguez, 138 D.P.R. 215,
224 (1995).
Ahora bien, el caso ante nuestra consideración tiene
su origen en un procedimiento informal de evaluación de
documentos ambientales. Conforme a la precitada Sec. 3.1
de la L.P.A.U., supra, se considerarán procedimientos
informales no cuasijudiciales que no estarán sujetos a las
disposiciones de esa ley referentes a los procedimientos
adjudicativos:
todos los trámites o etapas del proceso de evaluación de documentos ambientales requeridos CC-2012-439 17
[por la] “Ley Sobre Política Pública Ambiental” y el reglamento aprobado al amparo de ésta. En ninguno de estos procedimientos o las etapas en que éstos se dividan, se requerirá a la agencia que fundamente sus resoluciones con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. El procedimiento administrativo para el trámite de documentos ambientales se regirá exclusivamente por la reglamentación adoptada por la Junta de Calidad Ambiental para estos fines. La reconsideración de las decisiones emitidas en todos estos casos se regirán por lo dispuesto en la sec. 2165 de este título….” 3 L.P.R.A. sec. 2151 (a) (2).29
Como vemos, la L.P.A.U. establece específicamente que
el trámite de evaluación de documentos ambientales es un
procedimiento informal y lo supedita a la reglamentación
que a esos efectos promulgue la JCA.
B
En Puerto Rico la protección del ambiente ostenta
rango constitucional. La Sec. 19 del Art. VI de nuestra
Constitución preceptúa que “[s]erá política pública del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico la más eficaz
conservación de sus recursos naturales, así como el mayor
29 Esta disposición de la L.P.A.U. referente a la informalidad de los procedimientos de evaluación de documentos ambientales se estableció mediante la Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999 que se promulgó con el propósito de aclarar que los trámites de documentos ambientales establecidos en el Artículo 4(c) de la hoy derogada Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, se considerarían procedimientos administrativos informales e investigativos, sin función ni característica adjudicativa alguna. Específicamente, se mencionó que era necesario enmendar la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme “para dejar claro categóricamente y sin duda alguna que la aprobación de los documentos ambientales NO es un proceso adjudicativo, sino informativo, que no necesita incluir „determinaciones de hecho y conclusiones de derecho‟ para considerarse completado”. Véase, Exposición de Motivos, de la Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999, Leyes de Puerto Rico, pág. 1450. CC-2012-439 18
desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el
beneficio general de la comunidad…”.30
Cónsono con ese mandato constitucional, la Asamblea
Legislativa aprobó la anterior Ley Núm. 9 de 18 de junio
de 1970, “Ley de Política Pública Ambiental” que
constituyó el primer esquema estatutario adoptado en
Puerto Rico para atender los asuntos relacionados a la
administración del medio ambiente. Véase, Misión
Industrial v. JCA, 145 D.P.R. 908 (1998). Esta ley fue
derogada por la actual Ley Núm. 416, supra, que establece
la política pública del Gobierno de Puerto Rico respecto
al impacto de las actividades del hombre en todos los
componentes del medio ambiente natural.
Reconociendo la importancia y relación entre los
factores sociales, económicos y ambientales, la Asamblea
Legislativa estableció que como parte de su política
pública el Gobierno de Puerto Rico debe procurar un
desarrollo sustentable basándose en: (1) la más efectiva
protección del ambiente y los recursos naturales; (2) el
uso más prudente y eficiente de los recursos naturales
para beneficio de toda la ciudadanía; (3) un progreso
social que reconozca las necesidades de todos; y, (4) el
logro y mantenimiento de altos y estables niveles de
crecimiento económico y empleos. Art. 3 de la Ley Núm.
416, supra, (12 L.P.R.A. sec. 8001). Ante ello, la Ley
Núm. 416, supra, estableció que todos los departamentos,
30 Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 2008, pág. 440. CC-2012-439 19
agencias, municipios, corporaciones e instrumentalidades
públicas de Puerto Rico deben:
Incluir en toda recomendación o informe sobre una propuesta de legislación y emitir, antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medioambiente, una declaración escrita y detallada sobre:
(A) El impacto ambiental de la legislación propuesta, de la acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse;
(B) cualesquiera efectos adversos al medioambiente que no podrán evitarse si se aprobase y aplicase la propuesta legislación, si se efectuase la acción o promulgase la decisión gubernamental de que se trate;
(C) alternativas a la legislación propuesta, o a la acción o decisión gubernamental en cuestión;
(D) la relación entre usos locales a corto plazo del medioambiente y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y
(E) cualquier compromiso irrevocable o irreparable de los recursos naturales que estarían envueltos en la legislación propuesta, si la misma se [implantase]; en la acción gubernamental, si se efectuase; o en la decisión, si se promulgase. Art. 4 de la Ley Núm. 416, supra, (12 L.P.R.A. sec. 8001a (b)(3)).
Esa declaración de impacto ambiental es un instrumento
de planificación que se solicita para asegurar que la
conservación y uso racional del medioambiente se considere
cuando se tomen decisiones gubernamentales sobre una
propuesta que pueda tener un impacto en el medio ambiente.
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra. No constituye un
permiso, pues es “la primera etapa de un largo camino de CC-2012-439 20
autorizaciones oficiales en el desarrollo de un proyecto”.
Íd. Con el propósito de regular el proceso de
presentación, evaluación y trámite de esos documentos, la
JCA promulgó el Reglamento Núm. 6510, supra. Allí,
estableció que esos trámites serían informales, no
contenciosos, y que sus conclusiones no conllevarían
determinaciones adjudicativas, esto en consonancia con la
Sec. 3.1 de la L.P.A.U. En ese sentido la JCA evalúa los
documentos ambientales de manera fiscalizadora,
conduciendo un trámite investigativo que incluye la
obtención de comentarios y recomendaciones de agencias
gubernamentales y del público en general para determinar
si son adecuados.31
Por su parte, el Art. 12 (a) de la Ley Núm. 416,
supra, (12 L.P.R.A. 80029f), establece que la JCA podrá
celebrar vistas en relación a cualquiera de los asuntos
relacionados con la implantación de esa ley, lo que
incluye la evaluación de una DIA. El mencionado Reglamento
6510, supra, dispuso que las vistas que se celebraran a
esos efectos serían “investigativas informales”.32 Por
ello, la comparecencia del público a las mismas no es en
calidad de parte, según estas se definen en la L.P.A.U.33 y
31 Regla 202 (C) del Reglamento Núm. 6510, supra. 32 Íd., Regla 270 (B). 33 “Parte” significa toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento. 3 L.P.R.A. sec. 2101 (j). En cuanto a la interpretación de esta disposición véase, JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra. CC-2012-439 21
los reglamentos de la agencia.34 Tampoco procedería el
mecanismo de intervención.35
Ahora bien, ese trámite informal está sujeto a
revisión judicial. Al respecto, el Art. 12(a)(4) de la Ley
Núm. 416, supra, (12 L.P.R.A. sec. 8002f) dispuso que:
Cualquier persona adversamente afectada por una resolución, orden o decisión de la Junta de Gobierno podrá solicitar de ésta la reconsideración de su determinación o solicitar su revisión por el Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico de conformidad a las disposiciones de la “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”. 12 L.P.R.A. sec. 8002 f.
De manera que la propia Ley de Política Pública
Ambiental, nos remite a la L.P.A.U. para propósitos de
cómo se llevará a cabo la revisión de sus determinaciones.
Esto es cónsono con la Sec. 4.2 de la L.P.A.U. (3 L.P.R.A.
sec. 2172) que señala que la revisión judicial allí
dispuesta será “el recurso exclusivo para revisar los
méritos de una decisión administrativa sea ésta de
naturaleza adjudicativa o de naturaleza informal emitida
al amparo de [la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme]”. (Énfasis nuestro).
C
De lo antes discutido, aparenta existir una
discrepancia entre lo dispuesto en la L.P.A.U. respecto a
los requisitos para presentar un recurso de revisión
judicial y lo referente a la naturaleza informal, no
34 Regla 26.6 del Reglamento de Vistas Administrativas de la Junta de Calidad Ambiental, Reglamento Núm. 3672, según enmendado por el Reglamento “Enmiendas Regla 26” de 20 de marzo de 2000. 35 Íd., Regla 26.7. CC-2012-439 22
adjudicativa ni contenciosa del procedimiento de
evaluación de documentos ambientales. Como adelantamos,
los recurridos nos plantean que como en este tipo de
procedimientos no intervienen “partes”, según estas se
definen en la L.P.A.U., no se les debe aplicar la doctrina
establecida en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., supra.36
No les asiste la razón. Veamos.
En la faena de interpretar las leyes es nuestra
obligación “armonizar, hasta donde sea posible, todas las
disposiciones de ley implicadas en el caso con miras a
lograr un resultado sensato, lógico y razonable que
represente y salvaguarde la efectividad de la intención
legislativa”. IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184
D.P.R. 712, 741 (2012). Debemos interpretar la ley “como
un ente armónico, dándole sentido lógico a sus diferentes
secciones, supliendo las posibles deficiencias cuando esto
fuera necesario”. Departamento Hacienda v. Telefónica, 164
D.P.R. 195, 204 (2005). Véase también, Farmacias Moscoso,
Inc. v. K-mart Corp., 138 D.P.R. 497, 502 (1995);
Gobernador v. Alcalde de Coamo, 131 D.P.R. 614, 621
(1992).
En el caso que nos ocupa, independientemente de que
los procedimientos administrativos relacionados con una
DIA sean informales y no se contemple la participación de
36 En Lozada Sánchez et al. v. J.C.A., supra, también se solicitó la revisión de una decisión de la JCA que aprobó una DIA-F. No obstante, en ese caso no se cuestionó si los allí recurrentes eran partes para fines del procedimiento administrativo, por lo que nos concentramos en resolver si estos fueron adversamente afectados por la decisión de la agencia a los fines de auscultar si poseían legitimación activa para presentar el recurso de revisión judicial. CC-2012-439 23
“partes”, la propia Ley Núm. 416, supra, nos dirige a la
sección 4.2 de la L.P.A.U. para que rija el proceso de
revisión judicial. Además, la Ley Núm. 416, supra,
consigna que cualquier persona adversamente afectada por
una decisión de la JCA podrá presentar un recurso de
revisión judicial conforme a las disposiciones de la
L.P.A.U. Es decir, a pesar de que el legislador entendió
que la evaluación de documentos ambientales es de
naturaleza informal y no contenciosa, quien solicite la
revisión de una Resolución Final de la JCA aprobando una
DIA debe hacerlo conforme a las disposiciones de la
L.P.A.U. que regulan ese recurso. Por el hecho de que en
la evaluación de documentos ambientales no participan
“partes” según estas se definen para propósitos de un
procedimiento adjudicativo formal, no podemos interpretar
que en estos los requisitos de legitimación activa operan
de manera diferente. Y es que no puede ser de otra forma,
pues la propia L.P.A.U. preceptúa que el recurso de
revisión judicial que dispone ese estatuto será el único
mecanismo para solicitar que el tribunal revise una
determinación de una agencia, tenga esta su origen en un
procedimiento formal o informal.
Por lo tanto, lo resuelto en Fundación Surfrider Inc.
v. A.R.Pe., supra, le es de aplicación a los recurridos.
Pues tal como mencionamos en Lozada Sánchez et al. v.
J.C.A., supra, “[r]esolver de otra forma sería burlar el
principio de justiciabilidad que ha permeado por décadas CC-2012-439 24
en nuestro ordenamiento jurídico. Dicho de otro modo,
sería abrir la puerta para que el Tribunal de Apelaciones
emita opiniones consultivas sin que exista una
controversia viva y latente.” Id., pág. 916. Y como nos
ilustra el Prof. Demetrio Fernández, debe distinguirse que
cuando se presenta un recurso de revisión judicial se
trata de una situación distinta a la que se da en la
agencia toda vez que se recurre al tribunal. D. Fernández,
op cit., pág. 500. En cuanto a esto debe recordarse que
“[l]a presencia de una controversia justiciable es lo que
activa el poder judicial”. Fund. Arqueológica v. Depto. De
la Vivienda, 109 D.P.R. 387, 392 (1980). De lo contrario,
el tribunal no tendrá jurisdicción para intervenir.
Resuelto este asunto, evaluemos si los recurridos
lograron demostrar mediante sus alegaciones que poseen
legitimación activa.
D
Ciertamente, cuando se cuestiona la legitimación
activa de un litigante, se debe asumir que las alegaciones
realizadas en su recurso son ciertas y se debe evaluar la
causa de acción de la manera más favorable para el
demandante. Crespo v. Cintrón, 159 D.P.R. 290, 299 (2003).
Ahora bien, aun al hacer ese ejercicio en este caso,
arribamos a la conclusión de que los recurridos no tienen
legitimación activa. Examinemos las alegaciones de estos.
Veamos. CC-2012-439 25
En su recurso de revisión, los recurridos hicieron
referencia a una ponencia que el Sr. Gil A. Morales Méndez
y la Sra. Ramonita Méndez presentaron ante la JCA.
Señalan que allí “presentaron sus serias preocupaciones en
relación a la construcción de los diques del proyecto, el
efecto en los problemas serios de inundabilidad, de
seguridad de propiedad y de vida en su lugar de
residencia, la Comunidad Tablonal de Aguada y los cambios
geotécnicos recientes en el lugar donde se pretende
construir el proyecto y los diques”.37 Asimismo, se
menciona que el Sr. Jorge R. Sepúlveda sometió otro
escrito similar a esos efectos.38 En cuanto a estas
ponencias basta señalar que se refieren a la DIA-P. La
DIA-P es el documento ambiental que presenta una agencia
proponente para consultar y obtener los comentarios de
otras agencias y del público en cuanto a la acción
propuesta.39 Por su parte, la DIA-F es el documento en el
que se discuten esos comentarios y se exponen las
modificaciones aplicables.40 La revisión judicial que se
presentó en este caso versa sobre la resolución de la JCA
que aprobó una DIA-F. Por lo tanto, los recurridos tenían
que establecer en qué manera particular les afectaba la
aprobación de la DIA-F, teniendo presente lo que
constituye ese documento. Al ser así, se desprende que las
37 Véase, Recurso de revisión judicial, Apéndice de la petición de certiorari, pág. 1183. 38 Íd. 39 Regla 203 del Reglamento Núm. 6510, supra. 40 Íd. CC-2012-439 26
ponencias referentes a la DIA-P no aportan a establecer
cómo la resolución recurrida, que versa sobre una DIA-F,
les afecta adversamente.
Por otra parte, esbozaron que “se afecta directamente
la seguridad de las comunidades en la zona”41 y que “el
proyecto de canalización propuesto aumenta el nivel de
inundación del área”.42 También, apuntan que la DIA-F no
discute adecuadamente los impactos de canalización de los
cuerpos de agua del área y que esto podría afectar
directamente la seguridad de la comunidad Tablonal.43
Además, sostuvieron que la acción propuesta impactará
significativamente los humedales del área cercana al
proyecto, el estuario del Caño Madre Vieja, varias
especies en peligro de extinción y terrenos de la Reserva
Agrícola del Valle del Coloso.44
En Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra,
evaluamos unas alegaciones similares a las del caso de
autos. Por su pertinencia, pasamos a citar “in extenso” lo
que allí expresamos:
El hecho de ser vecino, sin más, no le confiere legitimación a quien impugne una determinación de una agencia, ya sea en casos de permisos de construcción o en casos de zonificación y planificación. Siempre es imprescindible que el recurrente satisfaga el requisito de daño y la relación causal de esa lesión con la actuación administrativa.
Según la norma aplicable, el señor Richter no logró demostrar que se verá adversamente
41 Íd., pág. 1199. 42 Íd., pág. 1200. 43 Íd., pág. 1202. 44 Íd., págs. 1210,1218-1220, 1224. CC-2012-439 27
afectado por la determinación administrativa. […] el señor Richter escuetamente alegó lo siguiente: (1) que reside “en el barrio Ensenada de Rincón, cerca del proyecto objeto del caso de autos”, (2) que actualmente está afectado por un problema de distribución de agua, (3) que “entiende que este problema se agravará con el aumento de consumo que significa este proyecto”, (4) “que sus intereses se verán afectados porque este tipo de desarrollo aumenta la densidad poblacional y por lo tanto rompe la armonía y altera las características de su vecindario”. Tanto en los foros judiciales como en las comparecencias en el procedimiento administrativo, el señor Richter escuetamente alegó que es “vecino” del proyecto, pero no indicó dónde reside. Lo único que aparece en la hoja de notificación del recurso ante nuestra consideración es un apartado postal. No se alegó en el recurso la dirección residencial del copeticionario y cuán próxima está la alegada residencia al proyecto en cuestión. De hecho, en todas las comparecencias ante la agencia y ante los foros judiciales, se establece dónde se ubicará el proyecto en el Barrio Ensenada. Sin embargo, no hay dato alguno sobre dónde reside Richter ni cuán próxima está su residencia del proyecto en cuestión.
Era necesario que el copeticionario estableciera la proximidad de su residencia con relación al proyecto, ya que los intereses que alega que se verán afectados por la decisión administrativa dependen de ese hecho. La distancia entre la residencia de Richter y el proyecto es un elemento clave […]El hecho de que el copeticionario viva en el Barrio Ensenada no significa que resida en el mismo vecindario en dónde estará ubicado el proyecto, pues un barrio puede ser tan extenso que contenga varios vecindarios. De hecho, ni siquiera se alegó que el peticionario reside en el mismo vecindario dónde se desarrollaría el proyecto. Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra, págs. 587-588.
En la DIA-F se describe que el proyecto en
controversia se desarrollará en un predio ubicado entre la
Comunidad Espinar de Aguada, las Urbanizaciones García y
Victoria y el Residencial Público Aponte de Aguadilla. No
se menciona allí la comunidad Tablonal, donde los CC-2012-439 28
recurridos alegan que residen. En su escrito estos tampoco
nos indican la cercanía de su comunidad en cuanto al lugar
donde ubicará el proyecto. Por lo tanto, conforme al
precedente establecido sus alegaciones son insuficientes
para establecer que tienen legitimación activa.
De otra parte, los recurridos alegan daños que no son
particularizados, pues se refieren a la comunidad en
general. Así por ejemplo, estos mencionan el alegado
efecto negativo que tiene la aprobación de la DIA-F en los
humedales, las especies en peligro de extinción y el
estuario del Caño Madre Vieja. Empero, no mencionan qué
daño específico es el que sufrirán ellos en particular.
“Aun en los casos derivados de precepto constitucional o
estatuto el demandante debe alegar que ha sufrido un
„claro y palpable daño, no importando que el tipo de daño
esté compartido por una extensa clase de otros posibles
litigantes‟”. Fund. Arqueológica v. Depto. De la Vivienda,
supra, pág. 391.45 Las alegaciones no nos ponen en
posición de adjudicar cuáles son los daños precisos que
cada uno de los recurridos sufre por la aprobación de la
DIA-F.
En cuanto a CAPCA, basta señalar que no menciona en
sus escritos los daños que la aprobación de la DIA-F le
causa a esa colectividad. Por lo que no tiene
legitimación activa en ese aspecto. De otra parte, ya
resolvimos que los recurridos no tienen legitimación
45 Citando a Warth v. Seldin, 422 U.S. 490, 498 y 501 (1975). CC-2012-439 29
activa, por lo que tampoco esta tendría legitimación para
comparecer a nombre de estos.
IV
Por lo antes expuesto, se revoca la sentencia del
Tribunal de Apelaciones por cuanto los recurridos no
tenían legitimación activa para presentar ese recurso.
Resolvemos que quien solicite la revisión de una
resolución que aprobó una DIA-F, tienen la obligación de
acreditar su legitimación activa mediante alegaciones
suficientes conforme a la norma pautada en Fundación
Surfrider Inc. v. A.R.Pe., supra.
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
In Re: Municipio de Aguada y Municipio Autónomo de Certiorari Aguadilla Peticionarios CC-2012-439 v.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de enero de 2014.
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones emitida el 23 de marzo de 2012, por cuanto los recurridos no tenían legitimación activa para presentar ese recurso. Resolvemos que quien solicite la revisión de una resolución que aprobó una DIA-F, tienen la obligación de acreditar su legitimación activa mediante alegaciones suficientes conforme a la norma pautada en Fundación Surfrider Inc. v. A.R.Pe., 178 D.P.R.563 (2010).
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
La Jueza Asociada señora Fiol Matta disiente con opinión escrita, a la cual se une el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente con las siguientes expresiones:
“El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente de lo resuelto por este Tribunal, por entender que aún bajo los criterios adoptados en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 CC-2012-0439 2
D.P.R.563 (2010) y Lozada Sánchez, et al. v. J.C.A., 184 D.P.R. 898 (2012) los daños alegados son lo suficientemente específicos para determinar que los recurridos poseen legitimación activa. Desde el inicio de la controversia, los recurridos hicieron señalamientos específicos ante el foro administrativo. Específicamente, identificaron la problemática de inundaciones en el sector Tablonal y no basaron la posibilidad de que las mismas incrementaran en cuestiones hipotéticas, ya que señalaron expresamente que el diseño de los diques propuestos no se ajusta al aprobado por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos. La participación de los recurridos y las agencias en las vistas públicas fue tan efectiva que la Junta de Calidad Ambiental (JCA) determinó, mediante Resolución, que los proponentes debían atender ciertas recomendaciones. Una vez aprobada la DIA-F, los recurridos nuevamente hicieron señalamientos específicos y suficientes. Del expediente se desprende que los recurridos cuestionaron que la DIA-F no cumplió con las recomendaciones emitidas por la JCA en su Resolución. Incluso detallaron minuciosamente los vicios que adolecía la DIA-F, en torno al cumplimiento de la legislación y reglamentación que regula desarrollos en presencia de humedales, acuíferos y especies en peligro de extinción.
El Tribunal de Apelaciones correctamente identificó que la DIA-F no tomó en consideración ni mucho menos discutió la viabilidad de diseñar un proyecto alternativo que no impacte de manera tan agresiva el medioambiente del área, requisito impuesto por el Reglamento para el Proceso de Presentación, Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales, Reglamento de la JCA Núm. 6510 de 22 de agosto de 2002. El foro intermedio determinó, además, que la DIA-F no evaluó adecuadamente el impacto que el proyecto propuesto tendría sobre los humedales del área, y catalogó como insuficientes las medidas de mitigación. También señaló que la DIA-F no discutió el impacto de la canalización de las aguas sobre la comunidad de Tablonal, la cual se encuentra adyacente al Río Culebrinas, uno de los cuerpos de agua que serán impactados por el desarrollo del proyecto. Acertadamente, el Tribunal de Apelaciones ordenó a los peticionarios atemperar la DIA-F a las observaciones contenidas en la Sentencia. CC-2012-0439 3
Resulta incuestionable la legitimación activa de los recurridos, a la luz de lo anteriormente discutido. No nos encontramos ante asuntos abstractos e hipotéticos. Una mayoría de este Tribunal no debió pasar por alto la realidad de los daños específicos a los que se exponen los recurridos y la relación directa entre las alegaciones, cuestionamientos y señalamientos de estos y las acciones que la JCA y el Tribunal de Apelaciones le han requerido a los peticionarios, en diversas etapas.”
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Aguada y Municipio Autónomo de Aguadilla Peticionarios CERTIORARI
v. CC-2012-439 Junta de Calidad Ambiental Agencia recurrida
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta a la cual se unen el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
La Opinión que suscribe hoy la mayoría del Tribunal cierra
aún más las puertas de este foro a la litigación de casos
ambientales recurriendo a una supuesta ausencia de legitimación
activa cuando, aún bajo los criterios adoptados en Fund.
Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 D.P.R. 563 (2010) y Lozada
Sánchez, et al. v. JCA., 184 D.P.R. 898 (2012) las alegaciones
de los recurridos son claramente suficientes.
Por estimar que la mayoría sigue en la trayectoria
equivocada que trazó en los casos mencionados, reiteramos
nuestras expresiones CC-2012-439 2
disidentes emitidas entonces.46 En estas, expusimos que el
grado de especificidad exigido para alegar los daños en
casos ambientales era excesivo y daba al traste con
nuestro desarrollo jurisprudencial sobre la doctrina de
legitimación para acciones públicas a nombre propio y por
terceros.47 También advertimos que en Puerto Rico los
requisitos de legitimación en estos casos deben ser más
flexibles que los de la jurisdicción federal. Además,
llamamos la atención del Tribunal porque, aun dándolos por
buenos, los criterios adoptados en ambos casos fueron
aplicados erróneamente, negándosele el acceso a los
tribunales a personas que sustentaron sus alegaciones de
daños particulares y ambientales en prueba que constaba en
el expediente.48
Lo mismo sucede en el presente caso. La mayoría de
este Tribunal entiende que los recurridos no alegaron con
suficiencia los daños para acreditar la legitimación
activa necesaria para impugnar los documentos de impacto
ambiental (DIA-F) del proyecto. Llega a esta conclusión
aunque se alegan clara y específicamente los daños que
46 Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 D.P.R. 563 (2010) (Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta); Lozada Sánchez, et al. v. JCA., 184 D.P.R. 898 (2012) (Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta). 47 Surfrider, supra, pág. 612 (Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta). 48 Lozada, supra, pág. 972 (Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta). CC-2012-439 3
este causaría a la comunidad y al medio ambiente, así como
el carácter inminente de dichos daños. Los recurridos
exponen que su comunidad sufre de problemas de
inundaciones y que queda próxima al desarrollo evaluado en
la DIA-F. Aducen que se verán afectados por la
construcción del proyecto que podría alterar los niveles
de agua en casos de inundaciones.49 Respecto a los daños
que podría sufrir la comunidad de los recurridos, el
Tribunal de Apelaciones determinó que “la DIA-F no examinó
ni discutió razonablemente el asunto relativo a los
riesgos de inundabilidad en la zona”.50
A pesar de ello, utilizando los casos de Surfrider y
Lozada, la Opinión mayoritaria le niega a los recurridos
el acceso a los tribunales en espera de que sufran las
consecuencias de los daños ambientales que se intentan
impedir. De esta manera se revalida un análisis formalista
del derecho que resulta en un endurecimiento selectivo de
los requisitos de legitimación activa cuando se trata de
49 La Opinión mayoritaria reconoce que el “proyecto tiene el propósito de proteger de las inundaciones a más de 3,200 personas y desarrollar el área como un destino turístico”. Opinión mayoritaria, pág. 2. Sin embargo, omite mencionar que de la DIA-F surge que los diques propuestos para el proyecto están diseñados para proteger de inundaciones a las familias de la Comunidad Espinar de Aguada, Barrio Victoria y parte del casco urbano en el Municipio de Aguadilla, pero no protegen a la Comunidad Tablonal de Aguada, donde residen los recurridos. Apéndice del Certiorari, pág. 297. 50 Apéndice del Certiorari, pág. 60. CC-2012-439 4
la revisión judicial de determinaciones administrativas en
casos ambientales.
Entiendo que el expediente de este caso demuestra un
grado suficiente de especificidad en cuanto a la alegación
de los daños aun bajo los criterios adoptados en Surfrider
y Lozada. Conforme a ello y a la doctrina de legitimación
activa que entiendo correcta y que expuse en mis disensos
en los casos arriba citados, afirmo que los recurridos
tienen legitimación activa suficiente para presentar su
causa de acción en los tribunales de Puerto Rico. Por no
ser esta la decisión mayoritaria, disiento.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada