ELA v. Crespo Torres Y Otros

2011 TSPR 15

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: February 1, 2011
• Docket: AC-2009-70
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionarios Apelación

v. 2011 TSPR 15

Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa 180 DPR ____ Por sí y en representación de la sociedad Legal de Gananciales

Recurridos

Número del Caso: AC-2009-70

Fecha: 1 de febrero de 2011

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de Mayagüez-Aguadilla Panel X

Juez Ponente: Hon. Carlos Soler Aquino

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar

Abogado de la Parte Apelada:

Lcdo. Carlos Maltés Pérez

Abogada del Municipio de Añasco:

Lcda. María del Carmen Gitany Alonso

Materia: Sentencia Declaratoria, Pago Indebido de Fondos y Cobro de Dinero

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Peticionarios

v. AC-2009-070

Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa por sí y en representación de la Sociedad Legal de Gananciales

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2011.

La parte apelante, el Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, nos solicita la revisión de una

sentencia del Tribunal de Apelaciones que confirmó

una sentencia sumaria del Tribunal de Primera

Instancia, Sala Superior de Mayagüez. Asimismo,

desestimó una demanda de sentencia declaratoria,

pago indebido de fondos públicos y cobro de dinero

presentado por el Estado contra el Municipio de

Añasco; el entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo; y

la Legislatura Municipal. El foro primario

determinó que el aumento de sueldo conferido al

Alcalde se otorgó conforme a derecho. AC-2009-070 2

Concluyó que el aumento se hizo acorde a la entonces

interpretación de la Oficina del Comisionado de Asuntos

Municipales (O.C.A.M.) referente al Artículo 3.012 de la

Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec.

4112, conocida como la Ley de Municipios Autónomos. Dicha

interpretación es contraria a la de la Oficina del

Contralor de Puerto Rico, lo que llevó a esa entidad a

cuestionar los procedimientos para la concesión del

aumento en éste y otros municipios.

A los fines de resolver este caso debemos

interpretar, por primera vez, el Artículo 3.012 de la Ley

de Municipios Autónomos, Id. En particular, nos

corresponde examinar si los criterios establecidos en ese

artículo son una mera guía ilustrativa o si la Asamblea

Municipal debe cumplir con ellos de manera taxativa.

Además, debemos examinar si la Legislatura Municipal

podía otorgar el aumento de salario del Alcalde antes de

aprobar el reglamento de evaluación, determinación y

adjudicación. En esta ocasión, también, tenemos la

oportunidad de revisar y actualizar la doctrina del error

de hecho y derecho establecida en los casos de cobro de

lo indebido.

I

El 29 de agosto de 2000, el Contralor de Puerto Rico

emitió el Informe M-01-09, el cual contenía los

resultados de una auditoria realizada al Municipio de

Añasco para el período de 1 de julio de 1996 al 30 de AC-2009-070 3

junio de 1999. Este informe mencionó que no se prepararon

los estados financieros del Municipio para los años 1994-

95 al 1996-97. También señaló que los estados financieros

del Municipio para el año fiscal 1993-94 reflejaban un

déficit de $755,291 en los fondos operacionales. Por

último, y en lo pertinente, la Oficina del Contralor

reveló que el aumento de sueldo conferido al Alcalde en

1998 no cumplió con los siete criterios establecidos en

el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, id.;

y la previa aprobación de un reglamento para evaluación,

determinación y adjudicación del sueldo del Alcalde. Ese

artículo dispone de la manera siguiente:

La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de (2/3) partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación y adjudicación, del sueldo del alcalde.

Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:

1. El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit. 2. La población y el aumento en los servicios a la comunidad. 3. El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina el Contralor y el gobierno federal. 4. La complejidad de las funciones y responsabilidades, del Primer Ejecutivo. 5. El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal. 6. La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo municipio. AC-2009-070 4

7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional. A esos efectos, el 6 de mayo de 1998 la Legislatura

Municipal de Añasco había aprobado la Resolución Núm. 15,

Serie 1997-1998, para aumentar el salario del entonces

Alcalde, Hon. Pablo Crespo, de $3,000 a $4,000 mensuales.

La resolución no expresó qué criterios, de los contenidos

en la Ley de Municipios Autónomos, fueron considerados.

No obstante, la Legislatura Municipal justificó el

aumento del Alcalde mediante las siguientes expresiones:

Actualmente el costo de vida es tan alto en especial para los funcionarios públicos que tiene[n] que realizar tantas y variadas tareas para cumplir con las exigencias de la posición que ocupan.

El Alcalde de cualquier Municipio de Puerto Rico se envuelve en tantas actividades y gestiones para beneficios de su pueblo que dicho envolvimiento es de todos los casos mayor que la compensación que recibe por concepto de salario.

De forma tal que las gestiones que realiza dicho Ejecutivo Municipal no vaya[n] en detrimento de su salud económica es impres[c]indible que dicho salario sea atemperado con la complejidad de su trabajo.

Además, la resolución mencionó que comenzaría a regir

inmediatamente después de su aprobación por el Alcalde y

la Legislatura Municipal. Ese mismo día, horas más tarde,

la Legislatura Municipal de Añasco aprobó el reglamento

para establecer el proceso de evaluación y adjudicación

del sueldo del Alcalde. Para ello, emitió la Resolución

Núm. 22. En ella afirmó que preparó un reglamento de dos

páginas para la evaluación del sueldo del alcalde de AC-2009-070 5

Añasco. Tanto la Resolución Núm. 15 como la Núm. 22

fueron aprobadas por el Alcalde el 12 de mayo de 1998.

La Oficina del Contralor opinó que la Legislatura

Municipal aprobó este aumento de forma incorrecta. De

hecho, el informe del Contralor mencionó que la Opinión

del Secretario de Justicia de 23 de febrero de 1999

expuso que las Legislaturas Municipales “deben tomar en

consideración todos y cada uno de los requisitos que

establece el Artículo 3.012 de la Ley Núm. 81” al

aumentar el sueldo del Alcalde. Por tal razón, la Oficina

del Contralor recomendó al Departamento de Justicia

estudiar la legalidad de la Resolución Núm. 15 y tomar

las medidas legales correspondientes.

En vista de que la Resolución Núm. 15 no consideró

todos los criterios esbozados en el Artículo 3.012 de la

Ley de Municipios Autónomos y que el reglamento fue

aprobado con posterioridad al aumento de sueldo del

Alcalde, el Estado consideró que el aumento de sueldo

concedido al Alcalde fue ilegal y ultra vires. Por lo

tanto, el 20 de mayo de 2004 el Estado demandó al

Municipio, la Legislatura Municipal y al entonces

Alcalde. El Estado requirió que el Alcalde repusiera

todas las sumas cobradas a base de la Resolución Núm. 15

y alegó que la Legislatura Municipal debió cumplir

tácitamente con todos los requisitos establecidos en el

Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos. AC-2009-070 6

Por su parte, los demandados recurridos contestaron

la demanda denegando que el aumento fuera ilegal. Éstos

alegaron que al conceder el aumento cumplieron con las

directrices y la recomendación de la O.C.A.M., la cual,

en aquel momento, establecía que los criterios contenidos

en el Artículo 3.012 no eran exhaustivos.

Al momento de emitir el Contralor el Informe M-01-

09, la diferencia en interpretación entre esta Oficina y

la O.C.A.M. ya era conocida. La O.C.A.M. ya había

circulado varios memorandos a distintos municipios en los

que se había concluido que los criterios del Artículo

3.012 de la Ley de Municipios Autónomos no eran

exhaustivos, sino que ilustran algunas de las muchas

situaciones a considerar. A diferencia de la Opinión del

Secretario de Justicia, la O.C.A.M. interpretó,

inicialmente, que los criterios establecidos en el

Artículo 3.012 no eran una lista taxativa de elementos a

considerar. Por el contrario, la O.C.A.M. entendía que

eran unos factores sugeridos a la Legislatura Municipal y

que no cumplir con alguno de ellos no volvería nulo el

proceso del aumento.

Por ejemplo, la O.C.A.M. emitió el 5 de julio de

1995 un Memorando Circular al Municipio de Patillas en el

que señaló que no creía que el “reglamento ordenado en el

primer párrafo [del Artículo 3.012 de la Ley de

Municipios Autónomos] sea una condición sine qua non de

un aumento al Alcalde”. Dicha opinión se emitió al poco AC-2009-070 7

tiempo de aprobarse ese artículo y hacía referencia a un

período de transición en el que se podía emitir aumentos

sin la aprobación del reglamento. También señaló que ese

reglamento debía aprobarse a la mayor brevedad.

El 29 de octubre de 1998, la O.C.A.M. emitió al

Municipio de Aguas Buenas un Memo Circular en el que

señaló lo siguiente, en referencia al Artículo 3.012:

1. Los criterios de la ley no son exhaustivos, sino meramente ilustrativa [sic] de algunos de los muchos criterios a considerar al evaluar la compensación justa que debe percibir el Alcalde.

2. La mera ausencia de uno de los criterios al realizar la evaluación no es una fatal; la ley no busca un estudio con rigor académico sino una decisión razonable y mesurada.

3. El análisis de la política pública debe ser ponderado, por ello, la ausencia de un criterio debe ser compensada.

Además, indicó que algunos de los criterios, como

por ejemplo el de single audit, planteaban problemas

particulares para los Municipios. Explicó que, en tales

casos, era muy difícil que los municipios pudieran

inmediatamente cumplir con ese criterio y que no era

razonable que el legislador “reconociera a los municipios

el poder de fijar el salario del Alcalde y que al mismo

tiempo, les impidiera el ejercicio de tal facultad

imponiéndoles...” una condición que no tendrían a su

disposición en años. En esa circular, la O.C.A.M.

mencionó que “ha sido consistente en su interpretación”

desde que ese artículo se aprobó y que incumplir con

todos los criterios no era causa para nulidad. AC-2009-070 8

Del mismo modo, surge del expediente un Memorando

Circular del 14 de junio de 1999 en el que la O.C.A.M.

informó al Municipio de Yabucoa que consecuentemente

había expresado que “los criterios que la ley establece

no son exhaustivos, sino que meramente ilustran algunas

de las muchas situaciones a considerar por la Asamblea al

evaluar un propuesto aumento de salario para los

Alcaldes”. Es más, expuso que “la mera ausencia de uno de

los criterios al realizar la evaluación no debe ser de

por sí fatal, ni debe ser causa de nulidad automática”.

La O.C.A.M. expuso que no presumía que la ley buscara un

estudio limitante y con rigor académico, sino una

decisión razonable de acuerdo con la realidad y condición

económica de cada municipio.

En fin, los apelados alegaron que desde la

aprobación de la Resolución Núm. 15 la O.C.A.M. había

emitido interpretaciones contrarias a las expuestas por

la Oficina del Contralor sobre el Artículo 3.012. De

hecho, los apelados estimaron que ellos tomaron en

consideración esas opiniones para aumentar el sueldo del

Alcalde y que no debían ser penalizados por ello.

Confiaron de buena fe en la interpretación ofrecida por

la O.C.A.M. y alegaron que ello debía ser suficiente para

que la actuación de la Legislatura Municipal fuera

válida.

Tras varios trámites procesales, los apelados

presentaron una solicitud de sentencia sumaria en la que AC-2009-070 9

insistieron en que la norma de derecho vigente en cuanto

a la interpretación del Art. 3.012 era la que había

establecido la O.C.A.M. Los apelados alegaron que no

existía controversia de hechos entre las partes y que lo

único que restaba adjudicar era si al confiar en las

opiniones de la O.C.A.M., el Municipio de Añasco actuó de

manera ilegal.

El 5 de febrero de 2007 el Estado solicitó también

una sentencia sumaria y presentó su oposición a la

instada por los apelados. El Tribunal de Primera

Instancia declaró con lugar la moción de sentencia

sumaria de los apelados. Inconforme, el Estado acudió al

Tribunal de Apelaciones, el cual confirmó al foro

primario. En vista de lo anterior, el Estado presentó un

recurso de apelación ante este Tribunal y solicitó que

declaremos nulos los actos de la Legislatura Municipal

por éstos ser contrarios a la Ley de Municipios

Autónomos. Expuso que la opinión de la O.C.A.M. era

completamente errada y contraria a la letra de la ley,

por lo que no podía ser una justificación al

comportamiento de la Legislatura Municipal. Alegó que era

inmaterial la opinión de la O.C.A.M. ya que una

interpretación de una agencia no podía ir por encima del

contenido de la ley. Explicó que es a la Rama Judicial y

no a la O.C.A.M. a quien le corresponde pasar juicio

sobre el contenido del Artículo 3.012 de la Ley de

Municipios Autónomos. AC-2009-070 10

Además, el Estado insiste en que no procede dar

deferencia a una interpretación de derecho realizada por

una agencia, cuando ella misma la abandonó

posteriormente. Indicó que el 18 de julio de 2002 la

O.C.A.M. reconsideró su directriz e indicó en una

circular que las Legislaturas Municipales “tienen que

considerar todos y cada uno de los criterios…” que

menciona el Artículo 3.012 y que debía “constar en las

actas y en las ordenanza de aprobación de aumento,

evidencia fehaciente de que se analizaron todos…” los

criterios. Además, la O.C.A.M. indicó que no cumplir con

alguno de esos criterios, sería causa para la nulidad del

aumento. También mencionó que los aumentos concedidos

bajo las opiniones anteriores no se verían afectados por

estas directrices. Es por ello que el Estado sostiene que

O.C.A.M. no tenía capacidad para determinar lo anterior y

que ello le corresponde a los tribunales. Por último, el

Estado solicitó que revoquemos la sentencia del Tribunal

de Apelaciones en cuanto a que la actuación de los

demandados fue válida y que devolvamos el caso al foro

primario, para un detenido examen, acerca de si el

incumplimiento de esos requisitos conlleva la nulidad del

acto y, por ende, la devolución de los salarios

ilegalmente pagados.

Los apelados aseguran que se ampararon en la

interpretación legal previa de la O.C.A.M. y que ellos

debían darle deferencia a esa opinión. Explicaron que no AC-2009-070 11

existía una opinión de algún tribunal al respecto, por lo

que era irrazonable concluir que sus actuaciones fueron

ilegales, y por ende, nulas. Adujeron que mucho antes de

que la controversia de autos surgiera, ya las diferencias

en la interpretación del Artículo 3.012 entre la Oficina

del Contralor y la O.C.A.M. eran conocidas. La

incompatibilidad entre la O.C.A.M. y el Contralor es

evidencia de que la ley no estaba clara y que amerita

interpretación.

Por su parte, los apelados indican que nuestra

determinación afectará a todos los alcaldes que confiaron

en la determinación inicial de la O.C.A.M. Entienden que

de nosotros estimar que sus actuaciones fueron ilegales,

crearíamos una inestabilidad en la base jurídica de los

municipios y en el funcionamiento de su base

administrativa. Alegan que ello también minaría la

confianza de los funcionarios públicos y de los empleados

municipales en las entidades que los regulan. Aducen que

el remedio que propone el Estado conllevaría que otros

alcaldes que tomaron posesión de sus cargos luego de

tales aumentos y que llevan años percibiéndolos los

tendrían que devolver. De igual modo, los apelados

alegaron que se afectan las aportaciones patronales

realizadas al Departamento de Hacienda, al Sistema de

Retiro y al Seguro Social. En fin, concluyen que el

efecto sería en cadena y catastrófico. AC-2009-070 12

Procede el recurso de apelación ya que existe un

conflicto sustancial entre decisiones previas del

Tribunal de Apelaciones. En la Sentencia que aquí se

apela, el Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de

Mayaguez-Aguadilla, validó el aumento de sueldo otorgado

al alcalde de Añasco, a pesar de que no se había aprobado

el Reglamento requerido por el Art. 3.012 de la Ley de

Municipios Autónomos, supra. Por el contrario, en un

caso similar al de autos, E.L.A. v. Bernando Negrón

Montalvo, KLAN200701578, el Tribunal de Apelaciones,

Región Judicial de Ponce, concluyó que eran nulos e

ineficaces los aumentos concedidos a un alcalde sin que

antes se hubiese aprobado el Reglamento. La apelación

quedó sometida para nuestra consideración el 5 de marzo

de 2010. Procedemos a resolver con el beneficio de la

comparecencia de ambas partes.

II

Este pleito, al igual que otros presentados por el

Estado contra algunos municipios, nace de la diferencia

interpretativa entre la Oficina del Contralor de Puerto

Rico y la O.C.A.M. respecto al Artículo 3.012 de la Ley

de Municipios Autónomos, supra. De hecho, la Comisión

Conjunta sobre Informes Especiales del Contralor de la

Cámara de Representantes del E.L.A. citó al Departamento

de Justicia para que éste se expresara sobre la

diferencia. El Departamento de Justicia emitió un

memorando el 23 de febrero de 1999, en el cual concluyó AC-2009-070 13

que las Legislaturas Municipales deben “tomar en

consideración todos y cada uno de los requisitos…” del

Art. 3.012. También, señaló que ese artículo meramente

establece los criterios mínimos a ser considerados. Fue

luego de que el Secretario de Justicia emitió su opinión

que la O.C.A.M. cambió su postura interpretativa en el

año 2002.

La Ley Núm. 81, supra, fue aprobada como parte de

una reforma municipal en Puerto Rico. Dicha reforma

otorgó a los municipios un mayor grado de autonomía

fiscal y de gobierno propio. Alcalde Mun. De Humacao v.

Ramos Cofresí, 140 D.P.R. 587, 595 (1996). La Ley de

Municipios Autónomos declaró política pública del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico otorgar a los municipios el

máximo posible de autonomía. Ello conllevó proveerles a

los municipios las herramientas financieras, los poderes

y facultades para asumir el rol central del desarrollo

urbano, social y económico municipal. Artículo 1.002 de

la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4001;

Mun. San Juan v. Banco Gub. Fomento, 140 D.P.R. 873, 886

(1996).

El Artículo 1.044 de la Ley de Municipios Autónomos,

21 L.P.R.A. sec. 4002, expone las normas de

interpretación de esta ley. Dicta que

[l]os poderes y facultades conferidos a los municipios por este subtítulo o cualquier otra ley, excepto disposición en contrario, se interpretarán liberalmente, en armonía con la buena práctica de política pública fiscal y administrativa, de forma tal que siempre se AC-2009-070 14

propicie el desarrollo e implantación de la política pública enunciada en este subtitulo de garantizar a los municipios las facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y el bienestar de sus habitantes[énfasis suplido]. La Ley Núm. 36 de 13 de abril de 1995 enmendó la Ley

de Municipios Autónomos, entre otras cosas, para añadir

el Artículo 3.012, supra. Ese artículo establece los

criterios que las Legislaturas Municipales deberán tomar

en consideración al otorgar aumentos de salarios a los

alcaldes. La inclusión de este artículo se presentó en la

Sección 13 en el P. de la C. 627 del 30 de abril de 1993.

Inicialmente, en ese proyecto se contempló establecer

unas escalas salariales para los alcaldes, las cuales

dependerían de la cantidad de habitantes que existiera en

cada municipio. Además, se disponía que las escalas de

salarios se evaluarían cada cinco años por la Asamblea

Legislativa. Todo ello tenía el fin de atemperar los

salarios al costo de vida y el grado de cumplimiento

fiscal de los municipios. Sin embargo, posteriormente se

alteró el lenguaje del proyecto para que fuese la

Legislatura Municipal lo que aprobara el sueldo del

alcalde a la luz de ciertos criterios de carácter fiscal.

El Primer Informe de la Comisión de Asuntos

Municipales de la Cámara de Representantes del 26 de

agosto de 1993 sobre el sustitutivo al P. de la C. 627,

indicó que la Asamblea Municipal es el cuerpo rector que

dicta la compensación que recibe el alcalde y que AC-2009-070 15

“históricamente, dicho cuerpo ha demostrado prudencia y

justicia al aprobar dichos salarios a pesar de no contar

con disposiciones específicas bajo las anteriores leyes

de aplicación a los asuntos municipales”. Mencionó,

además, que

[l]a disparidad en los sueldos de los Alcaldes responde a la falta de guías y criterios uniformes que puedan aplicarse por la Asamblea Municipal para determinar el aumento de salario del Primer Ejecutivo. La importancia de las disposiciones que se introducen en la medida sustitutiva permiten que la Asamblea Municipal evalúe la capacidad fiscal del municipio para compensar adecuadamente al Alcalde tomando en consideración el presupuesto, la población, la complejidad de las funciones, las responsabilidades del Primer Ejecutivo y el costo de vida. Este último, es un dato indispensable que deberá suplir la Junta de Planificación a las Asambleas [énfasis suplido].

Primer Informe de la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara, Sueldos de los Alcaldes, páginas 7-9.

Del mismo modo, el Segundo Informe emitido por la

Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de 9 de mayo

de 1994, consideró los mismos factores. No obstante,

añadió que “además, se dispone que cualquier aumento de

salario del Alcalde aprobado por la Asamblea, tendrá

efectividad expirado el término o cuatrienio en el cual

se apruebe la ordenanza”. Segundo Informe de la Comisión

de Asuntos Municipales de la Cámara, Sueldos de los

Alcaldes, página 7. El segundo informe también señaló que

se introduce el Artículo 3.012 para “disponer criterios

que servirán de guía a las Asambleas Municipales en la

determinación de un sueldo razonable y justo para el AC-2009-070 16

Primer Ejecutivo Municipal al amparo, principalmente, de

la capacidad fiscal del municipio”. También indicó que

además de sus escalas salariales, las Asambleas

Municipales -hoy conocidas como Legislaturas Municipales-

deberán aprobar un reglamento que rija el procedimiento

de evaluación, determinación y adjudicación del salario

del Alcalde.

Tras hacer un estudio exhaustivo del historial

legislativo de la enmienda que implantó el Artículo 3.012

de la Ley de Municipios Autónomos, concluimos que el

propósito de la Asamblea Legislativa fue establecer unas

guías generales para la consideración de las legislaturas

municipales al aprobar los aumentos de sueldo de los

alcaldes. Todo ello es conforme con la entonces recién

aprobada reforma municipal, la cual, como ya indicamos,

tuvo el propósito de conceder mayor autonomía a los

Municipios. Es decir, puesto que la Ley de Municipios

Autónomos establece que su texto se interpretará de

manera liberal y en armonía con la buena práctica de la

política fiscal, debemos concluir que la Legislatura

Municipal debe cumplir con los criterios guías que

establece la ley. Ahora bien, éstos son unos criterios

mínimos sugeridos y no una lista taxativa. Concluir lo

opuesto sería contrario al propósito que la propia ley

expone respecto a su interpretación liberal y a la

intención legislativa de proveer más autonomía a los

municipios. AC-2009-070 17

El historial legislativo es claro al señalar que, la

Legislatura Municipal debe otorgar gran importancia al

costo de la vida. La Legislatura Municipal de Añasco

consideró esto y lo hizo constar expresamente en su

resolución. El Artículo 3.012 parece otorgar flexibilidad

a la Legislatura Municipal para evaluar cuáles son los

aspectos más importantes en cada municipio y otorga

deferencia al juicio que en el pasado ha tenido cada

Legislatura Municipal al cumplir con tan ardua

encomienda. Queda claro que los criterios expuestos en la

ley no impiden que la Legislatura Municipal pueda

utilizar otros factores que le ayuden en su evaluación.

Es por ello que la ley en nada impide la adopción de

otros criterios adicionales. Opinamos que la

determinación de si una Legislatura Municipal cumplió o

no con los criterios para otorgar un aumento requiere un

análisis de razonabilidad.

Establecido que la intención legislativa es que los

siete criterios contenidos en el segundo párrafo del

Artículo 3.012 son guías para determinar lo que

constituye un salario razonable y justo para los

alcaldes, concluimos que la Legislatura Municipal de

Añasco cumplió con el mandato de la ley1. Nos resta

1 En su opinión disidente, el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON señala que es “problemático y peligroso” que los criterios enumerados en el Art. 3.012, supra, sean guías que no impidan que se le aumente el salario a los alcaldes a pesar de la indudable crisis económica y fiscal por la que atraviesa el Gobierno. Toda vez que ese (continúa...) AC-2009-070 18

determinar si se podía otorgar un aumento al alcalde sin

haber aprobado previamente un reglamento para regir los

procedimientos de evaluación, determinación y

adjudicación del mismo, tal y como dispone el primer

párrafo del artículo.

III

El legislador creó la O.C.A.M. mediante la Ley de

Municipios Autónomos. Esa oficina tiene la

responsabilidad principal de asesorar y aprobar

reglamentación con el propósito de asegurar la aplicación

de los procedimientos contables generalmente aceptados,

el cumplimiento con las normas de la Oficina del

Contralor de Puerto Rico y la corrección de prácticas que

constituyen fuente de señalamientos administrativos y

contables. Art. 19.001, 21 L.P.R.A. sec. 4901. Además, el

Artículo 19.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 21

L.P.R.A. sec. 4902 (a), (b) y (q), dispone que la

O.C.A.M. tiene la función y responsabilidad, entre otras,

de: (1) reglamentar, asesorar y dar asistencia técnica y

es el lenguaje preciso que surge del historial legislativo, nos parece que la objeción de la disidencia no es a esta Opinión sino al Art. 3.012. Al respecto, basta señalar que es la Asamblea Legislativa “la que luego de considerar todos los factores envueltos incluyendo el impacto económico,...” debe pasar juicio sobre la sabiduría o defectos del Art. 3.012. Torres García v. F.S.E., 111 D.P.R. 469, 474 (1981). Si el legislador logró poco con esa ley, como sostiene la disidencia, en manos del legislador también está modificarla. “Nuestra función es interpretar la ley y no juzgar su bondad o sabiduría”. Famania v. Corp. Azucarera de P.R., 113 D.P.R. 654, 657-658 (1982), citado en Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, 132 D.P.R. 1008, 1019 (1993). AC-2009-070 19

profesional a los municipios en las materias relacionadas

con su organización, administración, funcionamiento y

operación; (2) reglamentar, asesorar y prestarle ayuda

técnica a los municipios en la preparación y presentación

del proyecto de resolución del presupuesto general de

ingresos y gastos; y (3) evaluar las leyes aplicables a

los municipios y someter a la legislatura sus

recomendaciones sobre las acciones legislativas que

estimen deben adoptar. 21 L.P.R.A. sec. 4902(a), (b) y

(q). Es por todo lo anterior que los apelados entienden

que la interpretación de la O.C.A.M. es vinculante.

El Tribunal de Primera Instancia acogió la moción de

sentencia sumaria que presentó el Municipio de Añasco, y

concluyó que la interpretación de la O.C.A.M. era la

norma jurídica aplicable a los municipios cuando se

aprobó la Resolución Núm. 15. Cuando se aprobó el aumento

del alcalde de Añasco, la O.C.A.M. ya había interpretado

que la Ley de Municipios Autónomos no requería la

aprobación previa del reglamento. Por tal razón, el foro

primario determinó que no procedía el recobro del aumento

de sueldo del alcalde por tratarse de un “error en la

aplicación e interpretación del Derecho”. El Tribunal de

Apelaciones confirmó esa determinación.

Indudablemente, la Ley de Municipios Autónomos

requiere la adopción de un reglamento para regir los

adjudicación de un aumento de sueldo al alcalde. Esto AC-2009-070 20

surge de la letra clara de la ley. Es por ello que la

interpretación de la O.C.A.M. no puede impartirle validez

a un aumento de sueldo que se realizó sin cumplir con la

ley. Las opiniones de la O.C.A.M. solamente tienen fuerza

persuasiva para los municipios.

A modo de ejemplo, debemos evaluar el trato que este

Tribunal otorga a las Opiniones del Secretario de

Justicia. Hemos señalado en varias ocasiones que las

Opiniones del Secretario de Justicia son de carácter

persuasivo y no obligan a los tribunales. Es más, en San

Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe, 174 D.P.R. 640, 672

(2008), indicamos lo siguiente:

En cuanto al efecto de las Opiniones del Secretario de Justicia a nivel interno de las agencias del Ejecutivo, se han elaborado teorías que le adscriben un carácter consultivo, no mandatorio, por lo que - teóricamente- el recipiente de la misma no viene obligado a seguir sus lineamientos. Sin embargo, por tratarse de opiniones oficiales del funcionario ejecutivo de mayor jerarquía encargado de la administración de la justicia, en realidad son de un gran valor persuasivo. Véase, C.I. Gorrin Peralta, Fuentes y proceso de investigación Jurídica, Ed. Equity Pub. Co., 1991, pág. 258.

Sobre el particular, cabe destacar que una mayoría de las cortes estatales en Estados Unidos entiende que, lejos de ser mandatorias, las opiniones del Secretario de Justicia constituyen guías para las agencias del gobierno en ausencia de una determinación judicial.

Por las mismas razones, no nos cabe duda de que la

interpretación de la O.C.A.M. no tiene carácter

vinculante. Sin embargo, tampoco dudamos de que la

asesoría de la O.C.A.M. es crucial en aspectos fiscales. AC-2009-070 21

Incluso, estamos convencidos de que la Legislatura

Municipal de Añasco interpretó erradamente la Ley de

Municipios Autónomos al concluir que no era necesaria la

aprobación del reglamento previo a la concesión del

aumento al alcalde. La Legislatura Municipal confió en la

interpretación de la O.C.A.M. y eso la llevó a un juicio

equivocado. En conclusión, la Resolución Núm. 15 fue

otorgada sin cumplir con el requisito del reglamento

exigido por la Ley de Municipios Autónomos.

IV

Procedemos ahora a atender si procede que el

entonces Alcalde de Añasco devuelva lo que indebidamente

se le pagó.

Como se sabe, el Alcalde recibió sumas de dinero

relacionadas al aumento de sueldo que fue concedido

indebidamente. En aquel momento se le pagó al entonces

Alcalde en la confianza y bajo la creencia de que se

estaba cumpliendo con una obligación válida. Todas las

partes suponían en aquella fecha que el Alcalde tenía

derecho a recibir el aumento de sueldo. Esa retribución

se trató, claramente, del cobro de lo indebido.

El Artículo 1795 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec.

5121, recoge la doctrina del cobro de lo indebido y

establece:

Cuando se recibe alguna cosa que no había derecho a cobrar, y que por error ha sido indebidamente entregada, surge la obligación de restituirla. AC-2009-070 22

Hemos reconocido que para que se configure la

doctrina del cobro de lo indebido es necesaria la

concurrencia de tres requisitos: (1) que se produzca un

pago con la intención de extinguir una obligación; (2)

que el pago realizado no tenga una justa causa, es decir,

que no exista obligación jurídica entre el que paga y el

que cobra, o si la obligación existe, que sea por una

cuantía menor a la pagada; y (3) que el pago haya sido

hecho por error y no por mera liberalidad o por cualquier

otro concepto. Sepúlveda v. Depto. de Salud, 145 D.P.R.

560, 566 (1998).

Ahora bien, este Tribunal adoptó en Arandes v. Báez,

20 D.P.R. 388 (1914), la distinción entre el error de

hecho y el error de derecho. Es norma vigente que en la

doctrina del cobro de lo indebido solo el error de hecho,

y no el de derecho, da lugar a la obligación de

restituir. Sepúlveda v. Depto. de Salud, supra, pág. 567;

Aulet v. Dept. Servicios, 129 D.P.R. 1 (1991).

En Sepúlveda este Tribunal por primera vez definió

que el error de derecho es

[a]quel en el que incurre quien actúa sin ajustarse a lo dispuesto por una norma jurídica vigente. En el contexto del cobro de lo indebido, comete error de derecho quien comete un pago bajo la creencia de que el mismo le es exigible en derecho, bien por desconocimiento de la norma que lo descarga del pago, bien por una interpretación errónea del derecho aplicable.

Id., pág. 568. AC-2009-070 23

Asimismo, explicamos que el error de hecho se

refiere “a quien obra a base de unos hechos que no son

los verdaderos”. Id. También indicamos que “debemos

entender que se cometió un error de hecho cuando, aun

conociendo los hechos verdaderos, se produce una

equivocación meramente formal o de trámite”. Ello es lo

que tradicionalmente se conoce como error humano. Id.

Ejemplo de esto es un error matemático. Con estas

definiciones este Tribunal entendió que se eliminaría la

duda de cuáles son los elementos de la doctrina del cobro

de lo indebido. Incluso, explicamos entonces sobre quién

recae la carga de la prueba al utilizar esta doctrina.

Como vemos, la doctrina del error de derecho exime a

la persona que recibió el pago indebido de la devolución

de lo pagado. Incluso, en Aulet v. Depto. Servicios

Sociales, supra, pág. 48, indicamos que “ante el error de

derecho no procede la devolución de lo indebidamente

pagado, aun cuando se trate de fondos públicos”. Véase,

A.C.A.A. v. Bird Piñero, 115 D.P.R. 463, 467 (1984); y

Cartagena v. E.L.A., 116 D.P.R. 254, 257 (1985).

Para la adopción de esta distinción, bajo la

doctrina del cobro de lo indebido, se utilizó como

fundamento la jurisprudencia del Tribunal Supremo de

España y varios tratadistas españoles que interpretaban

de esa manera el Artículo 1895 del Código Civil Español,

equivalente al Artículo 1795 del Código Civil de Puerto

Rico, supra. Sin embargo, esta distinción fue abandonada AC-2009-070 24

en la jurisprudencia española a partir de la Sentencia de

7 de julio de 1950. En el caso de Sepúlveda la parte

apelante nos solicitó que adoptáramos la nueva posición y

que revocáramos toda la jurisprudencia relativa a que

solo el error de hecho, y no el de derecho, permite la

devolución de lo pagado indebidamente. En aquella ocasión

no acogimos la petición porque el caso se trataba de una

controversia sobre un error de hecho. Véase, Sepúlveda v.

Depto. de Salud, supra, pág. 567, nota 8.

Hoy tenemos la ocasión para poner nuestra

jurisprudencia al día con la corriente doctrinal más

moderna. La Sentencia del Tribunal Supremo de España de 7

de julio de 1950 dicta, en lo pertinente, que

[e]l artículo 1895, de cuyo cumplimiento se trata, no distingue entre el error de derecho y el error de hecho limitándose a declarar que cuando se recibe alguna cosa que no había derecho a cobrar y que por error ha sido indebidamente entregada surge la obligación de restituirla, y así es justo que sea, pues de otro modo vendría a sancionar un enriquecimiento injusto fundado en el error ajeno.

Sentencia del 7 de julio de 1950, Aranzadi Núm. 1237, (1950), Tomo XVII, pág. 743.

Sobre este particular, nos indica Puig Brutau que:

Tanto García Goyanes, al comentar el art. 1895 del Proyecto de 1851, como Benito Gutiérrez, sobre la base de las Partidas limitaban la repetición al caso del error de hecho, opinión que siguió la doctrina posterior al Código. Pero más tarde, De Buen, Pérez y Alguer, etc. han sostenido que el derecho de repetición es procedente tanto si el error es de hecho como de derecho (es decir, tanto si recae sobre un acontecimiento como sobre una disposición legal), pues el art. 1895 no distingue y el antiguo artículo 2 (véase en la actualidad el AC-2009-070 25

6.-1) no es aplicable al caso. Es el criterio que prevalece en la actualidad.

J. Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil, Barcelona, Ed. Bosh, 1983, T.II, Vol. III, pag. 36.

Opina Díez Picaso que “la doctrina moderna entiende,

con mayor acierto, que la ignorancia de la ley como

excusa del cumplimiento de la misma y el error o la

ignorancia sobre la ley como motivo de irregularidad de

contrato, se mueven en órbitas distintas”. L. Díez

Picaso, Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial, pág.

211, (6ta ed. 2007). Con ello avala la nueva postura que

interpreta que el derecho de repetición es procedente

tanto si el error es de hecho como de derecho.

Del mismo modo, el Profesor Godreau ha realizado

expresiones en las que criticó el caso de Sepúlveda por

reiterar la doctrina vigente y no acoger la nueva

corriente española, en particular en lo referente al

Estado y sus fondos. Expresó:

Más aún, me parece que la vieja teoría [refiriéndose a la vigente en P.R.] de que si se trata de un error de derecho, a saber, la interpretación errónea de la ley o de los reglamentos, ello elimina el deber de restituir, no puede aplicársele al Estado. Si así fuera, el derecho favorecería la corrupción, permitiéndole a los funcionarios públicos hacer interpretaciones erróneas o discrecionales de las leyes para burlar los limites de los fondos que pueden erogarse y favorecer así a quienes el gobernante o administrador de turno prefiera. Como se trataría de una interpretación errónea de la ley, o como se trataría de realizar pagos en exceso conociendo la verdad de los hechos y de los límites impuestos por ley, el propio Estado vendría impedido de reclamarle al beneficiado AC-2009-070 26

la restitución de lo pagado ilegalmente [énfasis suplido].

M. J. Godreau, Derecho Civil Patrimonial, 68 Rev. Jur. U.P.R. 519, 540-541, (1999).

Como se sabe, existen elementos para descartar un

precedente judicial. Éstos son: (1) si la decisión

anterior era claramente errónea; (2) si sus efectos sobre

el resto del ordenamiento son adversos; y (3) si la

cantidad de personas que confiaron en ella es limitada.

Pueblo v. Díaz de León, Opinión de 16 de septiembre de

2009, 2009 T.S.P.R. 142, 2009 J.T.S. 145, 176 D.P.R. ___

(2009); Pueblo v. Camacho Delgado, Opinión de 27 de

octubre de 2008, 2008 T.S.P.R. 174, 2008 J.T.S. 193, pág.

195, n. 4, 175 D.P.R. ___, ___, n. 4 (2008). Las normas

cambian con la intención de asegurar el funcionamiento

adecuado del sistema judicial y para eliminar confusiones

en derecho. Id. Ello se alcanza, al revocar casos

anteriores que son inconsistentes con la actitud

predominante. Id.

Como bien señalan los tratadistas, la nueva teoría

originada en España resulta más justa. Si el error se

alega como excusa del cumplimiento de una ley, éste no

puede tomarse en cuenta y la ley debe cumplirse. Por eso,

acogemos hoy la corriente moderna, actualizamos el

derecho puertorriqueño y excluimos la distinción entre el

error de hecho y derecho para efectos de la restitución. AC-2009-070 27

Así pues, quedan derogados de manera prospectiva los

casos que contradigan lo aquí resuelto.2

V

En este caso, el Artículo 3.012 de la Ley de

Municipios Autónomos, supra, establece que la Legislatura

Municipal “aprobará” el reglamento que regirá los

adjudicación del sueldo del Alcalde. Ese artículo no

dispone en cuánto tiempo ese reglamento debe ser

aprobado. Por ello, la O.C.A.M. tuvo que emitir una

opinión sobre ese particular, en la que sostuvo que el

reglamento no era un requisito sin el cual se pudiera

aprobar un aumento de sueldo al Alcalde. Al ser así, no

cabe otra solución que concluir que ello constituyó un

error de derecho. Aquí no se trató de un error de trámite

de una agencia sino de una interpretación equivocada

sobre un artículo de la Ley de Municipios Autónomos. Como

vemos, el error en este caso es de derecho ya que la

Legislatura Municipal actuó sin ajustarse a la norma

jurídica vigente. Por lo tanto, al amparo de la doctrina

del cobro de lo indebido aplica la distinción entre el

error de hecho y derecho. Consecuentemente, conforme al

derecho vigente hasta hoy, no procedía la devolución del

dinero por parte del Alcalde.

2 Véanse, entre otros, Sepúlveda v. Depto. de Salud, supra; Aulet v. Dept. Servicios, supra; A.C.A.A. v Bird Piñero, supra; Cartagena v. E.L.A., supra; American R.R. Co. of P.R. v. Wolkers, 22 D.P.R. 283 (1915); Arandes v. Báez, supra. AC-2009-070 28

Ello era así aunque se trata de fondos públicos. No

se trata de una interpretación discrecional de la

Legislatura Municipal para favorecer al Alcalde, sino de

la opinión legítima de la agencia encargada por ley para

asesorar al Municipio acerca de la ley aplicable. Es

evidente también que no se trató de una burla o una

abrogación de los límites de una ley con intención de

favorecer al Alcalde. Por ello, la norma vigente

establece que el error de derecho en este caso no amerita

la restitución del dinero. La norma moderna acogida en

este caso aplicará en casos futuros sobre esta materia.

No es posible extenderla retroactivamente a unas partes

que confiaron en el estado de derecho vigente al aprobar

y desembolsar el aumento de sueldo.

VI

En vista de lo anterior, resolvemos que todo aumento

de sueldo a un alcalde debe estar precedido por la

aprobación del reglamento que dispone el Art. 3.012 de la

Ley de Municipios Autónomos, supra, y que al conceder el

aumento, la Legislatura Municipal debe tomar en

consideración como guías, los siete criterios esgrimidos

en la ley. Además, la Legislatura Municipal podrá

utilizar cualquier otro criterio que entienda pertinente

y así lo hará constar. Ahora bien, concluimos que la

acción por cobro de dinero es improcedente. Conforme a

todo lo anterior, confirmamos al Tribunal de Apelaciones,

aunque por fundamentos diferentes. AC-2009-070 29

Por último, reiteramos que cuando se recibe alguna

cosa que no había derecho a cobrar y que por error ha

sido entregada, ya sea por error de hecho o derecho,

surge el deber de restituirlo.3 Ahora bien, como las

partes confiaron en el estado de derecho distinto,

vigente hasta hoy, lo justo es que la norma que aquí

establecemos sea prospectiva.

Se dictará sentencia de conformidad.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado

3 En su opinión disidente, el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON pregunta: “¿Cuántos otros pagos realizados en abierta violación de la ley constituyen un error de derecho?” La pregunta es irrelevante porque a partir de lo resuelto hoy siempre habrá una obligación de restituir, a diferencia de la norma anterior que la disidencia rechaza derogar. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa por sí y en representación de la Sociedad Legal de Gananciales

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se confirma el dictamen del Tribunal de Apelaciones.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton disiente con opinión escrita a la que se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. La Juez Asociada señora Fiol Matta disiente sin opinión escrita.

Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa por sí y en representación de la Sociedad Legal de Gananciales

Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON a la cual se une la Juez Asociada SEÑORA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2011.

Hoy, una mayoría de este Tribunal resuelve correctamente

que el aumento de salario del Alcalde de Añasco, Hon. Pablo

Crespo Torres, fue ilegal. No obstante, la Opinión del

Tribunal aplica incorrectamente la doctrina de error de

derecho y, en un extenso dictum, la revoca innecesariamente.

Por entender, que en el caso de autos, la inexistencia del

Reglamento exigido por el Art. 3.012 de la Ley de Municipios

Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A.

sec. 4112, impedía, sin más, la aprobación del aumento de

sueldo en controversia y que toda interpretación ulterior

hecha por el Tribunal era innecesaria, ordenaríamos la

restitución AC-2009-070

del salario pagado ilegalmente. Por lo tanto, respetuosamente

disentimos.

I.

El 6 de mayo de 1998, la Legislatura Municipal de Añasco

aprobó la Resolución Núm. 15, Serie 1997-1998, a los fines de

aumentar el salario del entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo

Torres, de $3,000 a $4,000 mensuales. Dicha Resolución se

limitó a expresar que “el costo de vida es tan alto” para los

funcionarios públicos como el Alcalde, que, “se envuelve en

tantas actividades y gestiones para beneficio de su pueblo”,

que era necesario aumentarle el salario, “[d]e tal forma que

las gestiones que realiza dicho Ejecutivo Municipal no

vaya[n] en detrimento de su salud económica”.

Luego de haber adoptado la referida Resolución, la

Legislatura Municipal aprobó el Reglamento para establecer el

proceso de evaluación y adjudicación del salario del Alcalde.

Es decir, que al momento de aprobar el aumento, el Municipio

de Añasco no tenía un reglamento para ello. Por su parte, la

Oficina del Contralor de Puerto Rico, tras realizar una

auditoría del periodo en cuestión, emitió el Informe M-01-09,

mediante el cual opinó que la Legislatura Municipal aprobó

este aumento de forma incorrecta.

A raíz de dicho Informe, el Estado Libre Asociado

(E.L.A.) demandó al Alcalde en una acción de sentencia

declaratoria y cobro de dinero. En síntesis, le requirió que

devolviera todas las sumas cobradas a base de la Resolución

Núm. 15. A tales efectos, alegó que la Legislatura Municipal AC-2009-070

debió haber cumplido con los requisitos que impone el Art.

3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.

En respuesta, los demandados negaron que el aumento de

salario fuera ilegal o ultra vires. Esto, pues, según

arguyen, al momento de conceder el aumento se cumplió con las

directrices y recomendaciones de la Oficina del Comisionado

de Asuntos Municipales (O.C.A.M.). Así las cosas, el Tribunal

de Primera Instancia declaró ha lugar una Moción de Sentencia

Sumaria Parcial en contra del E.L.A. y desestimó la demanda.

El foro apelativo intermedio confirmó dicha sentencia

sumaria.

II.

El Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,

dispone que:

La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de dos terceras partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación, y adjudicación, del sueldo del Alcalde.

Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:

1. El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit.

2. La población y el aumento en los servicios a la comunidad.

3. El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina del Contralor y el gobierno federal.

4. La complejidad de las funciones y responsabilidades del Primer Ejecutivo. AC-2009-070

5. El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal.

6. La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo Municipio.

7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional. Íd. (Énfasis suplido).

Como se deduce de lo anterior, el Art. 3.012 antes

reseñado impone dos requisitos a la Legislatura Municipal

para poder aprobar cualquier aumento de salario a un alcalde.

En primer lugar, le requiere a la Legislatura Municipal el

deber de aprobar un reglamento que regule dicho proceso y, en

segundo lugar, dispone que la Legislatura Municipal “tomará

en consideración”, como mínimo, los siete criterios

enumerados, al momento de aprobar el aumento. Siendo esto una

obligación expresa de la Legislatura Municipal, cualquier

aumento de salario contrario al referido mandato de ley

representa un curso de acción ultra vires. No empece a lo

anterior, una mayoría de este Tribunal resuelve que

considerar los criterios establecidos en el Art. 3.012 no son

una obligación de la Legislatura Municipal, sino unas meras

guías o sugerencias.

El mencionado artículo fue incluido mediante enmienda a

la Ley de Municipios Autónomos a raíz de la aprobación de la

Ley Núm. 36 de 13 de abril de 1995. Asimismo, el Informe de

la Comisión de Asuntos Municipales del 26 de agosto de 1993

sobre el Sustitutivo del P. de la C. 626, que luego se

convirtió en la Ley Núm. 36 de 1995, expresó que el texto AC-2009-070

propuesto sobre el Art. 3.012 buscaba que la entonces llamada

Asamblea Municipal tuviera unas guías para establecer un

salario justo de acuerdo a las capacidades del alcalde y las

circunstancias económicas de los municipios. Véase Íd. págs.

7-9. A tales efectos, dispuso:

La disparidad en los sueldos de los Alcaldes responde a la falta de guías y criterios uniformes que puedan aplicarse por la Asamblea Municipal para determinar el aumento de salario del Primer Ejecutivo. La importancia de las disposiciones que se introducen en la medida sustitutiva permiten que la Asamblea Municipal evalúe la capacidad fiscal del municipio para compensar adecuadamente al Alcalde tomando en consideración el presupuesto, la población, la complejidad de las funciones, las responsabilidades del Primer Ejecutivo y el costo de vida. Este último, es un dato indispensable que deberá suplir la Junta de Planificación a las Asambleas. Íd. pág. 9.

Por su parte, la O.C.A.M. había circulado varios

memorandos a distintos municipios en los que había informado

que los criterios del Art. 3.012 de la Ley de Municipios

Autónomos, supra, no eran una lista concreta de requisitos,

sino unas meras guías o factores sugeridos a la Legislatura

Municipal y que, de no cumplir con la consideración de alguno

de ellos, no se anularía el proceso de aumento. En otras

palabras, que de acuerdo a la interpretación legal de la

O.C.A.M., llevar a cabo el segundo de los requisitos del Art.

3.012, un análisis previo de los criterios allí dispuestos,

no era un requisito sine qua non para realizar el aumento.

La Opinión mayoritaria extiende equívocamente esa

interpretación de la O.C.A.M. al primer requisito del Art.

3.012. Así, sostiene que existía una confusión genuina por AC-2009-070

parte de los municipios y la O.C.A.M. sobre la obligatoriedad

de cumplir tanto con el requisito de un reglamento previo

como con el análisis de los criterios ya mencionados. Al

fusionar ambos requisitos de ley, la Opinión mayoritaria

llega a la conclusión de que existía un error de derecho

sobre todas las disposiciones el Art. 3.012, supra. No

estamos de acuerdo. Las opiniones legales de la O.C.A.M.

podían ser confusas sobre la obligatoriedad de considerar los

criterios del mencionado artículo, mas no sobre el requisito

de un reglamento previo.

Cabe señalar que surgen serias dudas sobre la

razonabilidad de la interpretación dada por el Municipio de

Añasco a las opiniones legales de la O.C.A.M. Por ejemplo, la

Opinión dirigida al Municipio de Patillas, a la cual hace

mención la Opinión mayoritaria, dispone claramente que “puede

decretarse el aumento al Alcalde, certificándose el haberse

utilizado los criterios de la Ley 36”. Opinión legal de la

O.C.A.M. dirigida a la Asamblea Municipal de Patillas, 5 de

julio de 1995. Aun tomando como cierta la confusión genuina

que pudo haber tenido la Legislatura Municipal de Añasco

sobre la obligatoriedad de tomar en consideración los

factores en controversia, nada sugería que no tenían que,

como mínimo, expresarlo en la Resolución aumentándole el

salario al Alcalde. Peor aún, la O.C.A.M. sostuvo que ello

debía certificarse.

De otra parte, la Resolución aprobada por la Legislatura

Municipal de Añasco no mencionó ninguno de los criterios que AC-2009-070

debió haber considerado. Por el contrario, la Legislatura

Municipal aprobó una Resolución en extremo lacónica y

despachó el asunto expresando que el costo de vida del

Alcalde es alto y que los primeros ejecutivos realizan muchas

funciones. Tampoco existía un reglamento según lo exige la

ley. Todo lo anterior nos lleva a concluir que aquí no hubo

ningún error de derecho, lo que hubo fue una flagrante

violación de ley y un aumento de salario ilegal.

Sugerir, como hace la mayoría, que la Ley de Municipios

Autónomos meramente invita a las Legislaturas Municipales a

tomar en consideración los criterios dispuestos en el Art.

3.012 al momento de aumentar el salario de sus alcaldes es

problemático y peligroso. Esa misma mayoría, que

recientemente tomaba conocimiento judicial de la “crisis

económica y fiscal” que atraviesan las finanzas públicas, hoy

le facilita a los municipios que enfrentan profundos déficits

presupuestarios aumentar el salario de sus alcaldes sin que

medie una evaluación cuidadosa de sus finanzas y del trabajo

realizado por el principal funcionario ejecutivo municipal,

en la Resolución requerida por ley. Poco lograba el

legislador puertorriqueño al añadir aquellos criterios a la

Ley de Municipios Autónomos si meramente eran, como sostiene

hoy el Tribunal, una mera guía ilustrativa. A nuestro

entender, la Legislatura Municipal de Añasco estaba obligada,

como mínimo, a consignar en la Resolución mediante la cual

aumentó el salario del Alcalde su análisis y conclusión sobre

dichos criterios. AC-2009-070

Actualmente existen múltiples casos sobre iguales

circunstancias ante los tribunales del País por lo que

resulta preocupante la ambigüedad de la norma que hoy se

pauta. ¿Podrán alegar con éxito esos otros alcaldes que

también fueron víctimas de una confusión genuina o un error

de derecho? ¿Cuántos otros pagos realizados en abierta

violación de la ley constituyen un error de derecho?

III.

En vista de que había una disposición clara y precisa

sobre el procedimiento a seguir para aumentar válidamente el

salario del Alcalde y que la Legislatura Municipal incumplió

tanto con la consideración de los criterios establecidos en

el Art. 3.012 como con el requisito de tener un reglamento

para dicho propósito, concluimos que el aumento de salario al

Alcalde de Añasco se aprobó ilegalmente. Siendo dicho aumento

ultra vires, sólo correspondía revocar la Sentencia Sumaria

Parcial dictada por el Tribunal de Primera Instancia y

confirmada por el foro apelativo intermedio, y ordenar la

restitución de los salarios pagados ilegalmente. Por ende,

disiento respetuosamente del curso de acción seguido por la

mayoría de este Tribunal al ensanchar innecesariamente la

solución del caso de autos al punto de revocar una doctrina

cuando no era necesario abordarla.

A raíz de la opinión emitida hoy por el Tribunal, le

corresponde ahora a la Asamblea Legislativa definir el

alcance del Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos. AC-2009-070

Federico Hernández Denton Juez Presidente