ELA rep. Oficina De Asuntos Monopolísticos v. Saint James Security Services

2007 TSPR 145

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: July 31, 2007
• Docket: CC-2000-0995
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico representado por el Departamento de Justicia, Certiorari Oficina de Asuntos Monopolísticos 2007 TSPR 145 Demandante-recurrido 171 DPR ____ v.

Saint James Security Services, Inc.; Luis Maldonado Trinidad, Como Presidente de Saint James Security Services, Inc.; National Investigation and Protection Group, Inc.; y Héctor M. Rivera Serrano, como Presidente de National Investigation and Protection Group, Inc. Demandados-peticionarios

Puerto Rican Cement Company, Inc.

Interventora

Número del Caso: CC-2000-995

Fecha: 31 de julio de 2007

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan

Juez Ponente:

Hon. German J. Brau Ramírez

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Edwin L. Bello Rivera Lcda. Dora M. Peñagarícano

Oficina del Procurador General:

Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar

Materia: Mandamus

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico representado por el Departamento de Justicia, Oficina de Asuntos Monopolísticos Demandante-recurrido Certiorari

v.

Saint James Security Services, Inc.; Luis Maldonado Trinidad, CC-2000-995 como Presidente de Saint James Security Services, Inc.; Nacional Investigation and Protection Group, Inc.; y Héctor M. Rivera Serrano, como Presidente de Nacional Investigation and Protection Group, Inc. Demandados-peticionarios

Puerto Rican Cement Company, Inc. Interventora

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 31 de julio de 2007.

En el presente recurso atendemos la solicitud que nos

hacen los recurrentes Saint James Security Services, en

adelante Saint James, National Investigation Group, en

adelante National, y la interventora Puerto Rican Cement

Co., en adelante PRC, para que revoquemos la sentencia

dictada por el Tribunal de Apelaciones que CC-2000-995 2

confirmó al Tribunal de Primera Instancia. En sus

respectivas sentencias, los foros inferiores validaron un

subpœna duces tecum et ad testificandum emitido por la

Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de

Justicia, en adelante OAM, y dirigido a los recurrentes

como parte de una investigación antimonopolística centrada

en PRC.

I

Como resultado de varias querellas presentadas ante la

OAM con relación a posibles prácticas monopolísticas en la

industria del cemento, dicha oficina comenzó a investigar a

la PRC. Estas querellas le imputan a la PRC haber

intentado monopolizar la industria del cemento y haber

efectuado actos para restringir ilegalmente y de manera

horizontal el comercio en la industria del cemento al

intentar dividir el mercado geográficamente y mediante

carteles, hacer acuerdos de no competencia, fijar precios y

llevar a cabo otras conductas anticompetitivas de índole no

económica. Las imputaciones que se le hacen a la PRC

implican posibles infracciones a los artículos 2 y 4 de la

Ley núm. 77 del 25 de junio de 1964, 10 L.P.R.A. secs. 258

y 260.

El 18 de noviembre de 1997 la OAM cursó un subpœna

duces tecum et ad testificandum a Saint James, empresa que

se dedica a brindar servicios de seguridad. Dicho

requerimiento fue reiterado el 8 de enero de 1998. El 3 de CC-2000-995 3

febrero de 1998 la OAM emitió un tercer subpœna, esta vez

más amplio que los primeros.[1]

El 2 de marzo de 1998, la OAM envió a la otra

recurrente, National, un subpœna similar. Ante la

renuencia de los recurrentes, la OAM acudió el 18 de junio

de 1998 al Tribunal de Primera Instancia y presentó un

recurso de Mandamus para que el tribunal les ordenara a

[1] La OAM solicitó los siguientes documentos:

1. Contratos existentes en el período comprendido de enero de 1994 al presente entre Saint James Security y la Puerto Rican Cement, Ponce Cement o directores, oficiales o representantes autorizados de éstas. 2. Fecha de duración de los contratos y cláusulas establecidas en éstos. 3. Nombre, dirección y teléfono de las personas que fueron asignadas al cumplimiento de dichos contratos. 4. Fotos, memos, grabaciones, documentos e informes rendidos por sus empleados en el cumplimiento de esos contratos con la Puerto Rican Cement. 5. Indique si Saint James Security tiene o ha tenido, subsidiarias, compañías afiliadas, entidades comerciales o acciones de capital en otras compañías, personas naturales o jurídicas y/o entidades comerciales que operen bajo otro nombre y que provean o hayan brindado servicios de vigilancia, seguridad, detectivescos o policíacos a la Puerto Rican Cement en el período comprendido de enero de 1994 al presente. Además indique cualquier contrato o acuerdo para proveer servicios, similares a los descritos en el presente inciso, con persona jurídica o natural que no sea propiedad, en todo o en parte o afiliada a la Saint James Security. 6. Cualquier documento, incluyendo los mencionados en los incisos 1, 2, 3, 4 y 5 de este subpoena; archivo, comunicación y/o material relacionado a servicios de vigilancia, seguridad, detectivescos o policíacos, brindados a la Puerto Rican Cement, por cualquier persona natural o jurídica, propiedad o afiliada de la Saint James Security, en el período comprendido de enero de 1994 al presente. CC-2000-995 4

cumplir con el subpœna. La OAM argumentó que emitió los

referidos subpœnas por entender que los recurrentes “tienen

conocimiento y poseen información, evidencia y documentos

como agencias de seguridad y oficiales autorizados de

dichas agencias, que son necesarios en la investigación en

curso de la [OAM] sobre alegadas violaciones y practicas

injustas en la industria del cemento.”[2] Estas razones no

fueron expresadas en los subpœnas. La PRC solicitó

intervenir en el pleito, a lo cual el foro de primera

instancia accedió.

Luego de escuchar los argumentos de las partes, el

Tribunal de Primera Instancia ordenó a la OAM a

particularizar y aclarar cuál era la información que

solicitaba a los recurrentes. La OAM optó por emitir un

segundo subpœna duces tecum et ad testificandum el 5 de

octubre de 1998, ante el cual los recurrentes insistieron

en su negativa a comparecer.

La citación solicitó los siguientes documentos:

1. Contratos vigentes en los pasados (4) años entre Saint James y la Puerto Rican Cement Company (PRCC) o representantes autorizados de ésta.

2. Indique si Saint James tiene o ha tenido, subsidiarias, corporaciones, compañías, negocios, entidades comerciales u otras personas naturales o jurídicas en las que tiene o tuvo interés propietario o de acciones de capital y que operan bajo otro nombre y que provean o hayan brindado servicios de vigilancia, seguridad, detectivescos o policíacos a la PRCC en el período comprendido de enero de 1994 al presente.

Tomado de la Demanda y Petición de la OAM ante el Tribunal [2]

de Primera Instancia. Estas razones no han sido reproducidas en las subsiguientes comparecencias de la OAM, incluyendo su comparecencia ante esta Curia. CC-2000-995 5

3. Nombre, dirección y teléfono de empleados, detectives, personas y supervisores; [sic] que sean o hayan sido empleados de Saint James; [sic] y que fueron asignados al cumplimiento de los contratos que se mencionan en el inciso (1) de los documentos requeridos.

4. Mencione cualquier instrucción u orden de manera escrita u oral dada a Saint James, sus empleados, detectives, personas o supervisores; [sic] que sean o hayan sido empleados de Saint James; [sic] en relación al cumplimiento de los contratos que se mencionan en el inciso (1) de los documentos requeridos.

5. Fotos y/o videos tomados por empleados o detectives; [sic] que sean o hayan sido empleados de Saint James; [sic] en el cumplimiento de los contratos que se mencionan en el inciso (1) de este Subpoena y de los cuales haya sido sujeto:

(a) Cualquier competidor de la PRCC en el negocio del cemento, hormigón o materia prima del cemento.

(b) Cualquier empresa, corporación, negocio o persona natural o jurídica por razón de sus relaciones comerciales con un competidor de la PRCC en el negocio del cemento, hormigón o materia prima del cemento.

6. Memos e informes rendidos por empleados o detectives; [sic] que sean o hayan sido empleados de Saint James; [sic] en el cumplimiento de los contratos que se mencionan en el inciso (1) de este Subpoena y de los cuales haya sido sujeto:

(a) Cualquier competidor de la PRCC en el negocio del cemento, hormigón o materia prima del cemento.

(b) Cualquier empresa, corporación, negocio o persona natural o jurídica por razón de sus relaciones comerciales con un competidor de la PRCC en el negocio del cemento, hormigón o materia prima del cemento.

Los recurrentes alegaron que el subpœna atenta contra

la protección que establece nuestro régimen constitucional

en la Sección 10ma del artículo II del texto de la CC-2000-995 6

Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por

no informar los hechos concretos que dan base a la

solicitud de información. Argumentaron que sin dicha

información no se puede evaluar la razonabilidad del

subpœna duces tecum. Además, adujeron los recurrentes que

la Ley de detectives privados en Puerto Rico, Ley 108 del

29 de junio del 1965, en su artículo 18, 25 L.P.R.A. sec.

285q, establece una prohibición de divulgar información que

les impide cumplir con el subpœna duces tecum de la OAM. [3]

Por su parte, la OAM argumentó que no está obligada a

informar y divulgar a los demandados los hechos concretos

que dan base a su solicitud de información por encontrarse

la pesquisa en la etapa investigativa. Señaló que su

interés al emitir los subpœnas es indagar si se ha violado

la ley, y que no es hasta que se impute delito que surge la

obligación de informar los hechos constitutivos de la

violación, pues en ese momento es que los recurrentes

pueden invocar las garantías constitucionales. Además

señaló la OAM que la Ley de detectives privados, supra,

[3] Prohibición de divulgar información

Ninguna persona que sea o haya sido detective privado, o empleado de un detective privado, o miembro o empleado de una agencia, divulgará privada o públicamente la información que viniere a su conocimiento en el curso de su trabajo sin el consentimiento expreso por escrito de la persona que contrató los servicios de dicha persona o agencia, exceptuando toda información relacionada con la comisión de delitos públicos y los casos en que fuere requerido para ello por ley. 25 L.P.R.A. 285q CC-2000-995 7

establece una excepción a la prohibición de no divulgar que

aplica en el caso de autos. Por último expresó que bajo el

poder de investigación conferido por la Asamblea

Legislativa en la Ley 77 del 25 de junio del 1964, 10

L.P.R.A. sec. 272, particularmente en su artículo 15, el

subpœna duces tecum no adolece de vicio constitucional.

El Tribunal de Primera Instancia decidió que la

información requerida en los incisos 1, 2, 3 y 5 del

subpœna impugnado era pertinente para determinar si la PRC

había incurrido en violaciones a la Ley de Monopolios. No

obstante ordenó que se eliminara el inciso 4, por estar

dicha información protegida por el artículo 18 de la Ley de

detectives privados. En cuanto a los incisos restantes

resolvió que el artículo 18 de la Ley de detectives

privados no era un obstáculo para la producción de los

documentos solicitados pues dicho artículo establece que

ante una investigación gubernamental, se puede divulgar la

información protegida por el estatuto.

Los recurrentes acudieron en apelación al Tribunal de

Apelaciones. Allí no objetaron la decisión del Tribunal de

Primera Instancia en cuanto a la aplicación de la excepción

de la Ley de detectives privados. Su reclamo consistió en

que la falta de expresión de los hechos concretos en que se

basa la investigación no permite determinar la pertinencia

de la información requerida o la legitimidad del

requerimiento de información. El foro apelativo confirmó

la decisión del Tribunal de Primera Instancia y concluyó CC-2000-995 8

que de acuerdo al argumento de los recurrentes, un

requerimiento de información formulado a través de una

citación vendría obligado a cumplir con el requisito de

causa probable que sólo aplica a los casos en que sea

necesario una orden judicial de registro y allanamiento.

El Tribunal de Apelaciones recalcó en su sentencia que la

intervención con un ciudadano producida por un subpœna

recibe una protección menor que la requerida para los

registros o allanamientos. Por esas razones, dicho foro

confirmó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia.

Los recurrentes comparecieron ante este Tribunal

mediante recurso de Certiorari, y reiteraron los argumentos

expresados ante el Tribunal de Apelaciones en cuanto a que

la OAM no incluyó en su subpœna la pertinencia de la

documentación solicitada, los hechos concretos que

motivaron su investigación a la PRC, ni los objetivos de la

misma. Los recurridos plantearon que a pesar de que la OAM

indicó que existían unas querellas contra la PRC, éstas

nunca se presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia,

de manera que éste pudiera conocer el contenido y la

naturaleza de las mismas para determinar si la

investigación se llevaba a cabo conforme a derecho. Los

recurrentes imputaron como error el que no se haya

solicitado a la OAM que demostrara la legitimidad de su

investigación. En cuanto a los subpœnas impugnados,

alegaron que éstos no expresaban violación alguna en la que

hubiese incurrido la PRC, tampoco contenían la fecha de la CC-2000-995 9

ocurrencia de la alegada violación ni la fecha en que la

OAM se enteró de la supuesta violación. Por estas razones

los recurrentes arguyeron que los foros inferiores erraron

al no exigirle a los recurridos que subsanaran dichas

faltas en los subpœnas y al fundamentar su negativa en que

por no tratarse de un registro o allanamiento, sino de un

requerimiento de información, la protección constitucional

es inferior.

Por su parte, los recurridos argumentaron que de

acuerdo a la jurisprudencia que versa sobre los subpœnas

duces tecum et ad testificandum, no se requiere la

existencia previa de una querella o violación de ley, es

suficiente que la investigación se realice para un

propósito autorizado por ley. Adujeron que tampoco se

requiere mostrar causa probable como en el caso de los

registros y allanamientos, ya que según argumentaron, el

requisito de razonabilidad requerido en los casos de

registros y allanamientos se cumple detallando en forma

adecuada, pero no excesiva, los documentos que se

requieren. En fin, los recurridos alegaron que de acuerdo

a los amplios poderes investigativos de las agencias, y

según los límites constitucionales que la jurisprudencia ha

impuesto a dichas facultades, los subpœnas emitidos

cumplían con los requisitos de razonabilidad, pertinencia y

necesidad establecidos en la jurisprudencia.

El 30 de marzo del 2001 este Tribunal emitió una

Resolución denegando el recurso de Certiorari de los CC-2000-995 10

recurrentes. En Reconsideración decidimos expedir el auto

solicitado. Tras un detenido examen del expediente y del

derecho aplicable, revocamos la sentencia recurrida y

anulamos los subpœnas expedidos por la Oficina de Asuntos

Monopolísticos. Se ordena devolver el caso al Tribunal de

Primera Instancia para la continuación de los

procedimientos.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la

Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora

Fiol Matta concurre con el resultado con opinión escrita.

El Juez asociado Señor Fuster Berlingeri disiente sin

opinión escrita. La Jueza Asociada señora Rodríguez

Rodríguez no interviene.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico representado por el Departamento de Justicia, Oficina de Asuntos Monopolísticos Demandante-recurrido Certiorari

Saint James Security Services, Inc.; Luis Maldonado Trinidad, como Presidente de Saint James CC-2000-995 Security Services, Inc.; Nacional Investigation and Protection Group, Inc.; y Héctor M. Rivera Serrano, como Presidente de Nacional Investigation and Protection Group, Inc. Demandados-peticionarios

Opinión concurrente emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA

El recurso ante nuestra consideración presenta una

controversia que no ha sido atendida expresamente en

nuestro ordenamiento, a saber, si en el caso de un subpœna

duces tecum administrativo, dirigido a un tercero para que

divulgue información suya a pesar de no ser el objeto de la

investigación, se requiere explicitar la pertinencia de la

información requerida. Por eso, si bien me parece atinada

la disposición que de este caso ha hecho la Mayoría, CC-2000-995 2

entiendo que debimos examinar a fondo los criterios

aplicables a las investigaciones administrativas frente a

reclamos de terceros basados en las garantías

constitucionales contra citaciones, allanamientos y

registros irrazonables, con miras a elaborar las guías que

requiere dicha actuación gubernamental.

En Puerto Rico, el desarrollo doctrinario y

jurisprudencial en materia de derecho administrativo tiene

como origen la doctrina y la jurisprudencia

estadounidense. A través de los años, éstas se han seguido

usando como referente por las posibles correspondencias que

un origen común pueda brindar, siempre que sean compatibles

con nuestro acervo legal. Resulta útil comparar el

desarrollo jurídico de la doctrina sobre investigaciones

administrativas y el uso de subpœnas duces tecum en ambas

jurisdicciones.

El tratadista norteamericano Bernard Schwartz, nos

explica la importancia de la información para el

funcionamiento de las agencias administrativas con estas

palabras:

Information is the fuel without which the administrative engine could not operate; the old saw that knowledge is power has the widest application in administrative law. To exercise its substantive powers of rule making and adjudication intelligently, the agency must know what is going on in the area committed to its authority. Schwartz, Administrative Law, 3ra ed., 1991, p. 110, CC-2000-995 3

Aunque es común que las agencias obtengan información

de manera voluntaria, con frecuencia se les delega mediante

legislación el poder de obligar a las personas a que les

suministren la información que necesiten. H.M.C.A. (P.R.),

Inc., etc. v. Contralor, 133 D.P.R. 965, 968-969 (1993).

El poder de investigación es para Schwartz, op. cit., p.

178 el modo mediante el cual una agencia puede asegurar la

consecución de la información necesaria para el uso

racional de sus poderes sustantivos.

El poder de requerir información de manera coercitiva

incluye el poder de citar testigos y el de requerir la

producción de documentos. A ese poder se le denomina

también como el poder de subpoena ad testificandum, cuando

se requiere meramente testimonio, o subpoena duces tecum,

cuando se requiere que se comparezca ante la agencia para

producir documentos. H.M.C.A. (P.R.), Inc., etc. v.

Contralor, supra.

Las citaciones administrativas que se utilizan para

obtener información en el curso de una investigación son

instrumentos vitales para que las agencias puedan cumplir

las funciones que se les encomiendan. H.M.C.A. (P.R.),

Inc., etc. v. Contralor, supra. Schwartz recalca que sin

el poder para emitir subpœnas, el poder de investigación

administrativo queda subordinado al consentimiento del

investigado. Sobre la naturaleza e importancia de ese

instrumento investigativo el autor expresa lo siguiente:

The subpoena power differs materially… from the power to gather data and make investigations. CC-2000-995 4

Without the subpoena that power is in effect a power of inspection at the employer’s place of business to be exercised only on his consent… [T]he subpoena is in form an official command, and even though improvidently issued it has some coercive tendency. Schwartz, Administrative Law: A Case Book, 4ta ed., 1994, pág. 199.

A mediados del siglo pasado, en tiempos de guerra, las

agencias administrativas jugaron un papel central en la

estabilización económica y social de los Estados Unidos,

regulando la producción industrial, los salarios y los

precios. Ello, según explica Davis, requirió cambios

constitucionales profundos que el Tribunal Supremo

estadounidense, con un criterio contrario a años

anteriores, no titubeó en realizar.[1] El caso de Endicott

Johnson v. Perkins, 317 U.S. 501 (1943), marcó una nueva

época para las agencias del ejecutivo. En dicho caso, la

agencia gubernamental emitió un subpœna contra una compañía

alegando tener “razones para creer” que ésta había

incurrido en violaciones a la ley custodiada por la

agencia. La compañía alegó que la información solicitada

no era pertinente a las determinaciones que la Secretaria

de la agencia estaba facultada a hacer según el estatuto

orgánico. El Tribunal Supremo resolvió que era a la

Secretaria a quien le competía determinar la pertinencia de

En palabras del tratadista: [1]

… if the Constitution stood in the way, as it unquestionably did, the Constitution would have to be changed… The Justices of the Supreme Court dutifully carried out the unmaking and the remaking. Administrative Law Treatise, 2da ed., Vol. I, K.C. Davis Pub. Co., California, 1978, págs. 228-299. CC-2000-995 5

la información requerida. Su discreción era amplia en la

medida en que la evidencia no fuera evidentemente

impertinente (plainly incompetent or irrelevant) a los

fines que le estaban encomendados legalmente. Inclusive,

el Tribunal Supremo expresó que el tribunal apelado no

tenía autoridad para dilucidar el asunto concerniente a la

envergadura de la investigación.[2]

La opinión del Tribunal Supremo estadounidense en

Oklahoma Press Publishing Co. v. Walling, 327 U.S. 186

(1946), dejó claro que la norma expuesta en Endicott

Johnson v. Perkins, supra, era de aplicación general, y

constituía la nueva doctrina sobre el alcance del poder

investigativo de las agencias federales. Además, dicha

opinión manifestó que un subpœna no constituye un registro

o un allanamiento, limitándose por tanto la protección

constitucional ofrecida por la Enmienda Cuarta a que el

requerimiento no sea demasiado indefinido o amplio, que la

agencia esté autorizada por ley a requerir información y

que la información requerida sea pertinente. En fin, el

requerimiento no puede ser irrazonable. Oklahoma Press

Publishing Co. v. Walling, supra, p. 195.

Los precedentes doctrinarios anteriores a Endicott y

Oklahoma Press, diametralmente contrarios a esta nueva

Este criterio era diametralmente opuesto al que sostuvo el [2]

Tribunal Supremo estadounidense a principios del siglo pasado, cuando resolvió que una orden para producir información podría constituir un registro y allanamiento irrazonable bajo la Constitución federal. Hale v. Henkel, 201 US 43, 76 (1906). CC-2000-995 6

doctrina, estaban tan firmemente establecidos que las

cortes inferiores se rehusaron por un tiempo a

descartarlos. Davis relata que para ello se requirió el

ejercicio pleno de la autoridad del Tribunal Supremo. El

caso de United States v. Morton Salt, 338 US 632, 641-642,

652 (1950) puso fin al repudio que había manifestado el

Tribunal Supremo de los Estados Unidos en décadas

anteriores en torno a las llamadas “expediciones de pesca”,

permitiéndolas incluso para satisfacer una “curiosidad” de

la agencia.

La amplitud conferida jurisprudencialmente a la

facultad investigativa de las agencias eliminó cualquier

requisito de causa probable y dejó a discreción del jefe de

las agencias el aspecto de la pertinencia de la

información. La discreción de la agencia quedó

circunscrita sólo por los criterios establecidos en

Oklahoma Press Publishing Co., supra., es decir, que la

información sea pertinente a la investigación y el alcance

del requerimiento sea lo razonablemente necesario.[3] La

determinación de pertinencia se basa en la relación de lo

[3] Davis nos explica que:

An agency with power to investigate may make an investigation that is as broad as it reasonably finds to be appropriate, but a demand for information must be relevant to the investigation and may not be broader than is reasonably necessary. The breadth of an investigation is for the investigators to determine. The breadth of a subpoena or of a search made in records may be excessive, but the test is relevance to the specific purpose, and the purpose is determined by the investigators. Davis, op. cit., p. 271. CC-2000-995 7

requerido al propósito de la investigación, el cual a su

vez, descansa en la sana discreción del investigador.

Según Davis el cambio en la connotación de los

conceptos “registro irrazonable” y “auto incriminación” en

el contexto de las investigaciones administrativas ocurrió

sin explicación alguna. Por eso el tratadista alega que

los cambios doctrinales se basaron en cambios de política

pública para los cuales el Tribunal Supremo no acostumbra

brindar explicación: “the Supreme Court in its opinions on

the administrative power of investigation customarily

avoids any discussion of broad reasons of policy.” Davis,

op. cit, p. 236.

En el caso de Oklahoma Press Pub. Co. v. Walling,

supra, se estableció que un requerimiento para la

producción de documentos, a pesar de ser un registro

implícito[4], no es propiamente un registro o un

allanamiento bajo el significado clásico de la Cuarta

Enmienda de la Constitución de Estados Unidos. Pero en

See v. City of Seattle, 387 U.S. 541, (1967), el Tribunal

Supremo de los Estados Unidos determinó que las

protecciones de la Cuarta Enmienda se extienden a los

subpœnas. El caso de U. S. v. Miller, 425 U.S. 435 (1976),

aclaró que una orden o subpœna para la producción de libros

y papeles puede constituir un registro o allanamiento

irrazonable dentro de la Cuarta enmienda si el alcance de

dicha producción es demasiado amplio.

El Tribunal Supremo [4] de los Estados Unidos le llama “constructive search”. CC-2000-995 8

En Puerto Rico, el desarrollo doctrinario sobre las

investigaciones administrativas a través de requerimientos

de información o subpœnas duces tecum, comenzó a forjarse a

la luz de lo resuelto por los tribunales estadounidenses.

En Cooperativa Cafeteros de Puerto Rico v. Ramón Colón

Torres, et al, 84 D.P.R. 278 (1961), adoptamos la norma

formulada jurisprudencialmente por el Tribunal Supremo de

los Estados Unidos a los efectos de otorgarle amplios

poderes de investigación a las agencias. En ese caso, el

Inspector de Cooperativas solicitó de Cafeteros de Puerto

Rico una extensa información relacionada con las

operaciones de esa cooperativa. La información solicitada

debía estar incluida en un informe requerido por la Ley de

Cooperativas que el demandado había dejado de completar.

Así lee la traducción que hiciéramos en ese caso de la

norma tomada de United States v. Morton Salt Co., 338 U. S.

632 (1950):

Aún si consideramos la información solicitada en este caso como motivada meramente por la curiosidad oficial... los organismos llamados a hacer cumplir las leyes tienen el legítimo derecho de cerciorarse de que las corporaciones actúan de acuerdo con la ley y con el interés público. Desde luego una investigación gubernamental de los asuntos de una corporación puede ser de una naturaleza tan abarcadora y tan no relacionada con la materia bajo investigación que exceda el poder de investigación. Federal Trade Comm'n v. American Tobacco, supra. Pero es suficiente si la investigación está dentro de la autoridad de la agencia, el requerimiento no es demasiado indefinido y la información solicitada es razonablemente pertinente. La esencia de la CC-2000-995 9

protección consiste en el requisito, expresado en forma concreta, de que la divulgación requerida no sea irrazonable'. Oklahoma Press Publishing Co. v. Walling, 327 U. S. 186, 208. Cooperativa Cafeteros de Puerto Rico v. Colón, supra, 285. Énfasis nuestro.

Luego de exponer el citado fragmento, aclaramos, que:

Desde luego, existen límites en cuanto a lo que, bajo el color de informes, puede exigir la Comisión. No intentamos definir en lo abstracto exactamente cuáles son estos límites. Pero podemos decir con certeza que tales límites impedirían que la Comisión llegara a los extremos del ejemplo extravagante que utilizó uno de los demandados para demostrar lo que teme que ocurra si sostenemos la validez de esta orden--que la Comisión puede requerir informes de las compañías de automóviles que incluyan archivar los automóviles. Id.

Quedaron asentados los criterios a ser

considerados en nuestra jurisdicción al evaluar una

controversia acerca del poder de investigación de las

agencias, a saber, que la información solicitada esté

dentro de la autoridad de la agencia, el requerimiento no

sea demasiado indefinido y la información sea

razonablemente pertinente.[5] Un requerimiento de

información impugnado será respaldado si cumple “con lo que

se ha sostenido es razonable requerir de un organismo

sujeto a investigación y reglamentación de una agencia

administrativa.” Cooperativa Cafeteros de Puerto Rico v.

Colón, supra, 286.

En Comisionado de Seguros v. Bradley, 98 D.P.R. 21

(1969), señalamos que lo determinante en cuanto a qué

Véase también P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741 [5]

(1976). CC-2000-995 10

documentos, récords, archivos y cuentas pueden ser

examinados por una agencia es su pertinencia al asunto que [6] es objeto de una investigación autorizada por la ley.

Indicamos que no es necesaria la presentación de una

querella formal, de una demanda o de una acusación

criminal, ya que el propósito de la investigación es

precisamente averiguar si se ha violado la ley. Del

resultado de la investigación puede depender si el

organismo público concernido procede o no a la formulación

de una querella, demanda o acusación. [7]

En esa opinión añadimos que la determinación sobre la

pertinencia de la información requerida corresponde

inicialmente al funcionario que realiza la investigación,

por lo que concluimos que una persona o una corporación que

está bajo investigación no puede colocarse en la posición

de dar solamente la información que ella elija ofrecer. [8] Por otro lado, hemos precisado que son los tribunales,

como intérpretes últimos de la compatibilidad del ejercicio

del poder investigativo gubernamental con los postulados

constitucionales, los llamados a dirimir las controversias

[6] Para fundamentar dicho dictamen recurrimos a Detweiler Bros. v. Walling, 157 F.2d 841, 843 (1946), certiorari denegado 330 U.S. 819 (1947).

En esta ocasión decidimos como en Link v. N.L.R.B., 330 [7]

F.2d 437 (1964) donde se dijo que “es irrazonable en extremo insistir en que el resultado esté disponible antes de comenzarse la investigación.” Hemos reconocido que, por lo general, es la información [8]

que no se ofrece la que es de mayor pertinencia cuando se ha incurrido en prácticas ilegales. Comisionado de Seguros CC-2000-995 11

sobre asuntos de pertinencia. De esa forma, en virtud de

los poderes que la Constitución nos ha conferido, nos hemos

preservado la facultad suprema para dirimir controversias

sobre este asunto, como salvaguarda contra el amplio poder

investigativo que hemos reconocido. Así aunque una agencia

administrativa puede expedir una citación sin obtener antes

una orden judicial, el requerido tiene derecho a cuestionar

su razonabilidad en un tribunal antes de ser penalizado por

su incumplimiento[9]. H.M.C.A. (P.R.), Inc., etc. v.

Contralor, supra, págs. 970-971.

El poder inquisitivo de las agencias administrativas,

sin dudas, puede convertirse en un instrumento de

hostigamiento y persecución. Ver Schwartz, op. cit, pág.

110. Por eso aún cuando las agencias gocen de tan amplia

facultad investigativa, su ejercicio no queda al margen de

los postulados constitucionales que informan nuestro

ordenamiento. H.M.C.A. (P.R.), Inc., etc. v. Contralor,

supra, pág. 970.

Reiteradamente hemos reconocido que las

interpretaciones que hace el Tribunal Supremo federal sobre

el contenido de los derechos fundamentales conferidos por

la Constitución de Estados Unidos sólo constituyen el

mínimo de protección que debemos brindar a esos derechos al

amparo de nuestra propia Constitución. Por eso, dichas

v. Bradley, supra, p. 34. Doctrina adoptada de N.L.R.B. v. United Aircraft Corp., 200 F.Supp. 48 (1961).

Doctrina de Donovan v. Lone Steer, Inc., 464 U.S. 408, 415 [9]

(1984). CC-2000-995 12

interpretaciones no limitan nuestra facultad para reconocer

mayor amplitud a las garantías constitucionales conferidas

por la Constitución de Puerto Rico. Así, hemos determinado

que nuestra Constitución tiene una factura más ancha que la

Constitución federal con respecto a derechos tales como la

prohibición contra registros y allanamientos irrazonables.

Empresas Puertorriqueñas de Desarrollo, Inc., v. Hermandad

Independiente de Empleados Telefónicos, 150 D.P.R. 924,

948-949 (2000); H.M.C.A. (P.R.), Inc., etc. v. Contralor,

supra.[10] La razón para ello es que la Constitución del

Estado Libre Asociado "tiene un origen y un historial

distinto a la Constitución de Estados Unidos... [n]uestra

Constitución reconoce y concede unos derechos fundamentales

con una visión más abarcadora y protectora que la

Constitución de Estados Unidos". Emp. Pur. Des., Inc. v. H.

I. E. Tel., supra; López Vives v. Policía de P.R., 118

D.P.R. 219, 226-227 (1987).

En ocasiones hemos puesto de manifiesto que la

jurisprudencia estadounidense, en cuanto a los derechos

fundamentales, sólo tiene valor persuasivo, ilustrativo y

comparativo ya que nuestra percepción de los valores

involucrados y el modo de conciliarlos pueden ser

Véanse además Pueblo v. Meléndez Rodríguez, 136 D.P.R. [10]

587 (1994); Pueblo v. Muñoz, Colón y Ocasio, 131 D.P.R. 965 (1992); Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562 (1992); Pueblo v. Rivera Colón, 128 D.P.R. 672 (1991); Pueblo v. Malavé González, 120 D.P.R. 470 (1988); Pueblo v. Falú Martínez, 116 D.P.R. 828, (1986); Pueblo v. Dolce, 105 D.P.R. 422 (1976). CC-2000-995 13

enteramente distintos. Ojeda v. El Vocero de P.R., 137 DPR

315 (1994). Así lo hemos dispuesto al expresarnos sobre

las garantías contra registros y allanamientos

irrazonables. Pueblo v. Pérez Pérez, 115 DPR 827, (1984).

En H.M.C.A. (P.R.), Inc., etc. v. Contralor, supra,

reiteramos el principio de que las investigaciones

administrativas están sujetas, por norma general, a la

garantía provista por la sección 10ma del artículo II de la

Constitución de Puerto Rico contra citaciones,

allanamientos, registros e incautaciones irrazonables.

E.L.A. v. Coca Cola Bott. Co., 115 D.P.R. 197, 206 (1984).

Es incuestionable el hecho de que una investigación

administrativa constituye una intervención del estado en

los asuntos de las personas naturales o jurídicas que

implica el acceso a sus casas, papeles o efectos. La

jurisprudencia ha establecido distinciones entre los

diversos métodos investigativos para efectos de determinar

la razonabilidad de la intervención estatal (e.g.

inspección, allanamiento, entrega de documentos, etc.).

RDT Construction Corporation v. Ileana Colón Carlo,

Contralor I, 141, D.P.R. 424, 433 (1996). Dicha

intervención está limitada por los criterios de

razonabilidad que garantiza nuestro texto constitucional y

que a esos efectos hemos forjado. Las garantías

desarrolladas a partir de esa limitación fundamental al

poder gubernamental sustentan la norma claramente

establecida que sujeta la razonabilidad de un requerimiento CC-2000-995 14

administrativo o subpœna duces tecum a que concurran las

tres circunstancias identificadas en la jurisprudencia

antes explicada: que la investigación esté dentro de la

autoridad conferida por ley a la agencia; que el

requerimiento no sea demasiado indefinido, y que la

información solicitada sea razonablemente pertinente al

asunto específico bajo investigación. H.M.C.A. P.R.), Inc.,

etc. v. Contralor, supra, pág. 970; E.L.A. v. P.R. Tel.

Co., supra, pág. 402; P.N.P. v. Tribunal Electoral, supra,

págs. 747-748; Comisionado de Seguros v. Bradley, supra,

pág. 31.

Ha quedado establecido que la determinación de causa

probable no aplica al caso de requerimientos de documentos

o subpœnas; aplica, sin embargo, en circunstancias donde se

pretenda inspeccionar, incautar o allanar, ya que es

necesaria la emisión de una orden judicial a tales

efectos. Ya nos expresamos sobre ese particular en RDT

Construction v. Colón Carlo I, supra, págs. 433-434; ELA v.

Coca Cola Bottling, Co., supra. En el caso de los subpœnas

duces tecum, como ya hemos mencionado, lo determinante es

que la agencia u organismo inquisidor demuestre la

pertinencia de la información solicitada. Dicho estándar

es menor que el de causa probable.

En varias ocasiones hemos insistido en que al

interpretar nuestra Constitución debemos garantizar la

continuada vigencia de sus valores fundamentales frente a

las nuevas realidades del país. Debemos evitar que CC-2000-995 15

interpretaciones inflexibles y el apego a viejos modelos

impidan su aplicabilidad a las eventualidades del futuro y

en pocos años tornen obsoleta una constitución diseñada

para guiar la vida de un pueblo por varios siglos. Al

interpretar sus contornos, debemos garantizar su

vigorosidad y relevancia a los problemas socioeconómicos y

políticos de nuestro tiempo. Emp. Pur. Des., Inc. v. H. I.

E. Tel., supra; Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R.

405, 411 (1990); Pacheco v. Vargas, Alcaide, 120 D.P.R.

404, 410 (1988); P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 613

(1988); López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219, 227

(1987). Es una realidad de la vida contemporánea que la

mayor parte de los subpœnas emitidos para obtener

documentación se dirigen a terceras partes que no son el

objeto de la investigación administrativa[11]. Por esta

razón, en RDT Construction v. Ileana Colón Carlo I, supra,

rechazamos la aplicación de la doctrina estadounidense

sobre privacidad donde el criterio aplicable era el de

“posesión o propiedad” según United States v. Miller, 425

U.S. 435 (1976) y su progenie, y nos inclinamos por la

vertiente anterior expuesta en Katz v. United States, 389

U.S. 347 (1967) que estableció el criterio de “expectativa

razonable de intimidad”. La necesidad de este enfoque se

Véase W. R. La Fave, Search and Seizure, A Treatise on [11]

the Fourth Amendment, 1era ed., West, suppl. 2007, sec. 4.13 citando a Slobogin, Subpœnas and Privacy, 54 DePaul L. Rev., 805 (2005). CC-2000-995 16

hace cada vez más patente con el creciente uso cotidiano de

la tecnología informática por la ciudadanía.

En el caso de RDT Construction v. Ileana Colón Carlo

I, supra, hicimos hincapié en la amplitud de los poderes

investigativos del Contralor, habida cuenta de que se trata

de una agencia que tiene rango constitucional con rasgos y

poderes muy particulares que la distinguen de otras

agencias administrativas.[12] H.M.C.A. (P.R.), Inc., etc. v.

Contralor, supra, pág. 964; RDT Construction v. Colón Carlo

I, supra, pág. 445. No obstante y a pesar de la amplitud

de dichos poderes le conferimos una protección al

investigado cuando su información se encuentre en poder de

un tercero. Posteriormente, en RDT Construction v. Colón

Carlo II, 141 D.P.R. 861, 863-864 (1996) aclaramos el

mecanismo que establecimos en RDT Construction v. Colón

Carlo I, supra, para asegurar que los tribunales tengan una

oportunidad de evaluar la razonabilidad de un subpœna

dirigido a un tercero y determinar su procedencia, si quien

está siendo investigado decide impugnarlo. Dicho mecanismo

consiste en notificar a la persona en quien se ha centrado

la investigación cuando se le requiriera a un tercero la

producción de documentos sobre los cuales el investigado

alberga una expectativa de intimidad. En el caso de

referencia se requirió la producción de documentos

bancarios de una entidad corporativa.

Ver la sección 22 del artículo III de la Constitución del [12]

Estado Libre Asociado de Puerto Rico. CC-2000-995 17

Al definir los poderes investigativos de la Asamblea

Legislativa, este Foro ha adoptado una postura similar a la

que asumimos en cuanto al Contralor.[13] Por eso, en Rullán

v. Fas Alzamora, 2006 TSPR 5, recalcamos que la facultad

investigativa de la Legislatura es tan amplia como sea

necesaria para cumplir la función legislativa, pero

aclaramos, como antes lo hemos hecho, que no obstante su

amplitud, dicha facultad no es absoluta y corresponde a

este Foro demarcar sus contornos.[14] Aplicamos entonces el

requisito de notificación a la gestión investigativa de la

Asamblea Legislativa, y como discutiremos más adelante,

ampliamos la protección que dicha notificación brinda al

investigado.

Así, ante la presencia de un tercero en la gestión

investigativa de unos organismos ampliamente facultados por

la Constitución, hemos erigido protecciones adicionales a

las desarrolladas en la doctrina tradicional sobre

requerimientos de información. De ello se desprende que en

el caso de agencias con poderes investigativos otorgados

estatutariamente podemos exigir salvaguardas más rigurosas

Véase H.M.C.A. (P.R.), Inc. v. Contralor, supra, pág. [13]

964Allí reiteramos que en el ejercicio de su facultad y deber de fiscalizar la ejecución de la política pública y a los jefes de Departamento, la Asamblea Legislativa goza de vastos poderes de investigación (…) Esos poderes son inseparables de la facultad de legislar. Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 590 (1983). Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, pág. 591; Hernández [14]

Agosto v. Betancourt, 118 D.P.R. 79, 82 (1986). CC-2000-995 18

para ceñir la acción administrativa a los imperativos

constitucionales que ya hemos expuesto.

Los hechos que provocaron nuestras opiniones en

H.M.C.A. (P.R.), Inc. v. Contralor, supra, y RDT

Construction v. Colón Carlo I, supra, son distinguibles de

los del caso de autos, pues implicaban subpœnas requiriendo

a un tercero la divulgación de información perteneciente a

quienes eran el objeto de la investigación. En la

controversia que hoy nos ocupa, la OAM solicita la entrega

de documentos pertenecientes a los recurrentes, quienes son

terceros en la investigación sobre la PRC. Como se

desprende de la marcada tendencia jurisprudencial, cuando

la información requerida le pertenece a un tercero, la

protección judicial ante la intervención gubernamental se

torna imperante.

En nuestra jurisdicción las agencias con poderes

inquisitivos pueden requerir información perteneciente a

terceros en quienes no se ha centralizado la investigación

administrativa. En Comisionado de Seguros v. Bradley,

supra, pág. 33, habíamos indicado que el poder

investigativo del Comisionado de Seguros no se interpreta

restrictivamente para limitarlo a operaciones de seguros

propiamente dichas, ni tampoco se limita a compañías

dedicadas a seguros, sino que, cuando las circunstancias lo

justifican, puede extenderse a otras entidades o empresas CC-2000-995 19

que hayan tenido relaciones comerciales o económicas con

compañías de seguros.[15]

A tales efectos declaramos que tratándose de una

investigación válidamente hecha por un organismo público

dentro del ámbito de la autoridad conferida por ley, el

hecho de que determinados papeles pertenezcan a un tercero

no los pone fuera del alcance de la investigación.[16] Según

este razonamiento, establecimos que si un tercero no puede

oponerse a revelar datos que estén dentro del ámbito del

poder investigativo del organismo público (por estar

relacionados con el asunto o la materia sobre el cual el

organismo tiene jurisdicción), menos puede oponerse a ello

una persona o una entidad que está claramente bajo la

jurisdicción del organismo investigador. A pesar de

conferir tal amplitud investigativa a las agencias

administrativas, no tuvimos la oportunidad de demarcar los

lindes constitucionales de la facultad para requerir

información a terceros que no son propiamente el objeto de

la investigación de la agencia.

En Rullán v. Fas Alzamora, supra, se le “notificó” al

investigado acerca de un subpœna expedido al Secretario de

Hacienda requiriendo sus documentos contributivos.

Resolvimos que dicha notificación no cumplía con los

requisitos constitucionales de razonabilidad. Establecimos

Bankers Life and Casualty Co. v. McCarthy, 137 N.E.2d 398 [15]

(1956) y Commissioner of Insurance v. The First National Bank of Boston, 223 N.E.2d 684 (1967). CC-2000-995 20

que era necesario explicitar en la notificación, de manera

específica y detallada, las razones por las cuales una

comisión creada para investigar a la WIPR necesitaba las

planillas contributivas de su ex asesor legal. Respecto a

esto, nos hicimos la siguiente pregunta:

¿No era razonable que el referido requerimiento señalara al contribuyente en forma específica y detallada las razones por las cuales, la comisión legislativa diseñada y creada con el propósito de investigar la situación existente en la W.I.P.R., necesitaba copias de sus planillas para lograr ese fin? Entendemos que no sólo era razonable, sino imprescindible, por imperativo del derecho constitucional a un debido proceso de ley… el Tribunal de Primera Instancia debió exigir al Senado de Puerto Rico que demostrara la razonabilidad y pertinencia del requerimiento dirigido al Secretario de Hacienda por una de sus comisiones.

A lo anterior debemos añadir que existe una distinción

entre una orden de producción de documentos o subpœna

emitido con fines puramente civiles y un subpœna con fines

penales. Hemos establecido que cuando se trate de subpœnas

tendentes a conseguir la información para una acusación

criminal, se debe cumplir estrictamente con todas las

salvaguardas establecidas a la luz de las normas

constitucionales. RDT Construction v. Colón Carlo I,

supra, pág. 445. En el caso de un subpœna mediante el cual

se pretende conseguir información para hacer acusaciones

criminales, es imperativo que el cumplimiento de los

Application of Waterfront Commission of New York Harbor, [16]

160 A.2d 832 (1960) y Pope & Talbott, Inc. v. Smith, 340 P.2d 960 (1959). CC-2000-995 21

requisitos constitucionales de los subpœnas surja

claramente de su texto.

Cabe recordar que la protección consagrada en la

sección 10ma del artículo II de la Constitución de Puerto

Rico se extiende también a las corporaciones privadas,

aunque el ámbito de la intimidad reconocido a éstas es

menor que el de las personas naturales. RDT Construction

Corporation v. Ileana Colón Carlo, Contralor I, supra, 435

(1996); E.L.A. v. Coca Cola Bott. Co., supra, 209.[17] Por

ello, entiendo que cuando el subpœna está dirigido a

descubrir información perteneciente a terceros que son

personas naturales, es imperativo considerar los asuntos

sobre privacidad y auto incriminación que dicho

requerimiento pueda suscitar. Bajo esas circunstancias,

nuestra facultad revisora adquiere mayor rigurosidad, por

lo que si el tercero es una persona natural, la agencia

debe hacer alegaciones específicas que impliquen al tercero

con el objeto de la investigación administrativa. Dicho

subpœna debe estar sujeto a un escrutinio más exigente

aquel que se dirija a una persona jurídica.

Aún cuando las corporaciones pueden y deben estar [17]

protegidas de requerimientos ilegales hechos so pretexto de una investigación pública, éstas no pueden reclamar que se les equipare a los individuos en el disfrute del derecho a la privacidad. Ellas poseen atributos públicos. Tienen un impacto colectivo sobre la sociedad, de la cual derivan el privilegio de actuar como entidades artificiales. Los favores del Gobierno frecuentemente conllevan una mayor medida de reglamentación. Cooperativa de Cafeteros v. Colón, supra. CC-2000-995 22

De acuerdo a lo antes expuesto, aprovecharía la

coyuntura que nos brinda este caso para establecer que

cuando una entidad gubernamental con poderes inquisitivos

emita un subpœna duces tecum con fines penales a un tercero

en quien no se ha centrado la investigación, el

requerimiento deberá exponer en forma específica y

detallada, la pertinencia y la necesidad de los documentos

requeridos. Es decir, cuando la información requerida en

un subpœna con fines penales pertenezca a un tercero que no

es el objeto de la investigación, no es suficiente que el

requerimiento se justifique con las mismas razones que

servirían para justificar un subpœna con fines penales

dirigido al objeto de investigación. En la evaluación de

un subpœna dirigido a un tercero se debe aplicar un

estándar más riguroso que el de mera pertinencia. El

tercero tiene derecho a conocer las razones por las cuales

se le está requiriendo una información que le pertenece en

el contexto de una investigación que no está centrada en su

figura, o que al menos no aparenta estarlo. En esas

circunstancias, la agencia debe explicar las razones para

requerirle la información objeto del subpœna dentro del

marco de la investigación.

II

A tono con la política de industrialización que

comenzó en Puerto Rico a finales de la década de los

cuarenta para estimular la inversión privada, y ante la

consecuente expansión industrial y económica que se CC-2000-995 23

manifestó a principios de la década de los sesenta[18], se

aprobó la Ley Núm. 77 del 25 de junio de 1964, conocida

como Ley para prohibir prácticas monopolísticas y proteger

la justa y libre competencia en los negocios y el

comercio. 10 L.P.R.A. secs. 257 et seq. Esta ley tiene

como norte la concepción de un sistema democrático que

asegure la libre participación del ciudadano en las

decisiones colectivas.[19] Según su exposición de motivos,

es incompatible con tal

Ver Henry Wells, La modernización de Puerto Rico, (Pedro [18]

G. Salazar), 1era ed., México, Editorial Universitaria de la UPR, 1972. Nos parece pertinente, para fines de comprender el marco [19]

histórico dentro del cual se promulgó dicha ley, recordar las palabras de ELA v. Rosso, 95 D.P.R. 501, 529, esc. 10 (1967) citando al Papa Juan XXIII, sobre la intervención del poder público en el campo económico:

…[en] este campo deben estar activamente presente los poderes públicos “a fin de promover debidamente el desarrollo de la producción en función del progreso social en beneficio de todos los ciudadanos.” Su acción debe inspirarse en el principio de su misión subsidiaria. Los poderes públicos, responsables del bien común, deben sentirse obligados “a desenvolver en el campo económico una acción multiforme, más vasta, más profunda y más orgánica, como también a ajustarse a este fin en las estructuras, en las competencias, en los medios y en los métodos.” Pero se afirma el principio que la presencia del Estado en el campo económico, por dilatada y profunda que sea, no se encamina a empequeñecer la esfera de la libertad en la iniciativa de los ciudadanos particulares, sino antes a garantizar a esa esfera la mayor amplitud posible, “tutelando efectivamente, para todos y cada uno, los derechos esenciales” de la persona, lo cual implica que en los sistemas económicos esté permitido y facultado el libre desarrollo de las actividades de producción. Donde falta la iniciativa personal de los particulares hay estancamiento de los sectores económicos CC-2000-995 24

…aspiración democrática la concentración del poder económico en unas pocas personas y entidades, en forma tal que éstas se coloquen en posición de dominar áreas o sectores de la economía puertorriqueña mediante manipulaciones que desdeñen el bienestar del pueblo en aras del lucro desmesurado de esas personas y entidades. Tiene que asegurarse el pueblo de [sic] que no han de germinar en Puerto Rico esas concentraciones de poder económico, para no correr el riesgo de que toda la vida económica del país pueda quedar a merced de un grupo reducido de personas que actúen movidas por un interés privado. Ante una situación de tal naturaleza, es difícil concebir que las decisiones colectivas vayan a tomarse verdaderamente a base de la libre participación de todos los ciudadanos.

En torno a los valores que establece este enunciado,

la Ley núm. 77 protege al pueblo asegurándole los

beneficios de la libre competencia. Por tal razón en la

aplicación de la ley, como prescribe el legislador,

“…deberá tenerse en cuenta que su objetivo final es

proscribir males que amenazan la economía general de la

Isla…” Exposición de motivos, supra.

El Informe conjunto sobre el Sustitutivo P. de la C.

909 sometido por las Comisiones de lo Jurídico, de Hacienda

y de Comercio e Industria de la Cámara de

destinados a producir tanto los bienes de consumo y de servicios de las necesidades materiales, sino también los de las exigencias del espíritu. “Por otro lado, donde falta o es defectuosa la debida actuación del Estado, reina un desorden irremediable, abuso de los débiles por parte de los fuertes menos escrupulosos, que arraigan en todas las tierras y en todos los tiempos, como la cizaña entre el trigo.” CC-2000-995 25

Representantes[20], recomendando la aprobación del proyecto

que se convirtió en la Ley Núm. 77 declara que se debe:

[p]roveer una base flexible para la propia ejecución de la ley, basada en una norma de razonabilidad que permita a nuestros tribunales tomar en cuenta las características propias y las necesidades de nuestra economía, así como los planes gubernamentales y al acción privada para fomentarla; es decir, queda abierta la función creadora en la aplicación de la ley, tanto en la rama ejecutiva como en la judicial en sentido favorable a nuestro desarrollo económico, aún en el caso de disposiciones con precedentes en la legislación de los Estados Unidos.

En P.R. Fuels, Inc. v. Empire Gas Co., Inc., 149 DPR

691, 706-708 (1999) explicamos que si bien nuestra

legislación antimonopolística se adoptó a la luz de la Ley

Sherman[21] y de la Ley Clayton[22], no estamos obligados a

seguir ciegamente la interpretación de estas leyes

elaboradas por los tribunales federales. La doctrina que

hemos reiterado en nuestras decisiones respecto a la

interpretación de leyes copiadas o adoptadas de otras

foráneas es, como sabemos, que se puede acudir a las

jurisdicciones de origen cuando ello es necesario para la

interpretación adecuada de las normas así adoptadas. Este

Tribunal siempre puede escoger otra norma, extranjera o de

confección propia, que considere más equitativa, inclusive

puede expandir los derechos garantizados en la jurisdicción

de origen. Por sus adecuadas palabras, nos remitimos

[20] 18 Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa 1425 (1964). [21] 15 U.S.C.A. secs. 1-7.

[22] 15 U.S.C.A. secs. 12- 19, 21-27; 29 U.S.C.A. secs. 52-53. CC-2000-995 26

respecto a esta doctrina de interpretación a nuestra

decisión en Berrocal v. Tribunal de Distrito, 76 D.P.R. 38

(1954), donde nos pronunciamos de la siguiente manera:

[A]parte de nuestra libertad de acción ante precedentes que no son productos de nuestra propia jurisprudencia, una decisión judicial no es exclusivamente un cotejo más o menos científico de los antecedentes judiciales. Una decisión judicial es además la creación de una norma jurídica que se ajuste al estilo de vida de un pueblo, entendiendo por estilo de vida el sistema de superaciones individuales que van integrando paulatinamente el ethos colectivo de un pueblo.

En la jurisprudencia que interpreta la Ley núm. 77,

hemos sido enfáticos al expresar que fue la intención de la

Asamblea Legislativa que la Ley núm. 77 se interpretara

conforme a nuestra particular realidad económica y social.

Pressure Vessels P.R. v. Empire Gas P.R., 137 D.P.R. 497,

508 (1994). Es por ello que, aunque es útil recurrir a la

jurisprudencia federal que interpreta las leyes orgánicas

de agencias federales análogas a las nuestras, no podemos

aplicarlas ciegamente, más bien tenemos que considerar la

naturaleza de la controversia y los derechos comprometidos,

pues es indispensable aclimatar a nuestro ambiente jurídico

los precedentes que otras jurisdicciones han formulado.

Como apuntáramos anteriormente, en nuestra

jurisdicción rige en materia constitucional una visión más

abarcadora y protectora que en la jurisdicción federal. A

través de dicha “perspectiva de rigor”, analizaremos la

razonabilidad de los subpœnas impugnados atendiendo los

aspectos que conforman la constitucionalidad del subpœna. CC-2000-995 27

La Legislatura le proporcionó a la Oficina de Asuntos

Monopolísticos la facultad de expedir citaciones o requerir

información o documentos pertinentes a las investigaciones

que conduzca. El Art. 15(2) de la Ley Núm. 77 de 25 de

junio de 1964, 10 L.P.R.A. sec. 272, prescribe que:

Bajo la dirección del Secretario Auxiliar, la Oficina de Asuntos Monopolísticos puede:

Compilar y ordenar información sobre las prácticas competitivas en el mercado de Puerto Rico y sobre la relación de éste con los mercados de Estados Unidos y del extranjero, con el fin de determinar cuáles prácticas conllevan restricciones al libre comercio y propenden a la indebida concentración del poder económico, y requerir de cualquier persona, según se define dicho término en este capítulo, aquellos informes que se consideren necesarios a tales fines, debiéndose prescribir por reglamento los períodos que cubrirán dichos informes, así como la forma y el contenido de los mismos. Dichos informes podrán requerir, no sólo información interna con relación a la persona afectada, sino también información pertinente a las relaciones comerciales de ésta con otras personas (…)[23] (Énfasis suplido.)

El Reglamento núm. 974 del 27 de abril de 1965,

conocido como Reglamento núm. 2 para ejecución de la Ley

núm. 77 de 25 de junio de 1964, se promulgó precisamente

para

…facilitar la compilación y ordenación de información sobre las practicas competitivas en el mercado de Puerto Rico y sobre la relación de

El artículo 12 de la Ley núm.77, 10 L.P.R.A. sec. 268, al [23]

utilizar el término “persona perjudicada” se refiere a “aquella persona natural o jurídica que sea perjudicada en sus negocios o propiedades por otra persona, por razón de actos, prohibidos o declarados ilegales” por la Ley núm.77. Es decir, de una lectura íntegra de los cuerpos legales bajo estudio, el artículo 15(2), 10 L.P.R.A. 272, sólo autoriza la investigación de las relaciones comerciales de la persona afectada por las prácticas monopolísticas del querellado. CC-2000-995 28

éste con los mercados de Estados Unidos y del extranjero, con el fin de determinar cuáles practicas restringen o pueden restringir el libre comercio y propenden a la indebida concentración del poder económico. Id., artículo 2.

La sección 4 del Reglamento núm. 974 dispone que:

Toda persona deberá rendir los informes que la Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia considere necesarios para los fines descritos en el Artículo 2 precedente. 7 RPR sec. 120.582.

Por su parte, la sección 5 del Reglamento establece que:

La Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia podrá requerir no sólo la información interna con relación a la persona afectada[24] sino también información pertinente a las relaciones comerciales de ésta con otras personas. La Oficina de Asuntos Monopolísticos podrá interrogar acerca de la estructura de la empresa de la empresa o negocio bajo estudio; naturaleza del producto; estructura y rendimiento del mercado; conducta de la empresa y sobre cualquier otro indicador necesario para determinar cuáles prácticas restringen o pueden restringir el libre comercio y propenden a la indebida concentración del poder económico. 7 RPR sec. 120.583 (Énfasis suplido.)

El Reglamento núm. 975 del 25 de junio de 1965,

también conocido como Reglamento núm. 3 para la ejecución

de la Ley núm. 77 del 25 de junio de 1964 presenta dos

tipos de citación y requerimiento de documentos, la

citación penal y la citación civil. El tipo de citación

depende de las violaciones a la Ley que se pretenden

investigar y la naturaleza del castigo que proceda.

A la PRC se le investiga por alegadamente haber

incurrido en actos para restringir el comercio, que según

[24] Ver nota al calce núm. 22, supra. CC-2000-995 29

el artículo 2 de la Ley núm. 77 implica “[t]odo contrato,

combinación en forma de trust o en otra forma, o

conspiración para restringir irrazonablemente los negocios

o el comercio en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico o

en cualquier sector de éste”... art. 2 10 L.P.R.A. sec.

258 (bastardillas nuestras). Según la misma disposición

“…toda persona que haga tales contratos o se comprometa en

tales combinaciones o conspiraciones incurrirá en delito

menos grave.”

Las querellas presentadas en contra de PRC también

imputan infracción al artículo 4 sobre monopolios. Según

éste:

Toda persona que monopolice o intente monopolizar o que se combine o conspire con cualquier otra persona o cualesquiera otras personas con el objeto de monopolizar cualquier parte de los negocios o el comercio en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o en cualquier sector de éste, será considerada culpable de un delito menos grave. 10 L.P.R.A. sec. 260.

El artículo 10 de la Ley, núm. 77 regula las

penalidades impuestas por las violaciones a sus

disposiciones y prescribe que:

Cualquier persona que viole las secs. 258, 260, 263(f) o 264 de este título será culpable de delito menos grave y convicta que fuere será castigada con una multa que no será menor de cinco mil (5,000) dólares ni mayor de cincuenta mil (50,000) dólares, o con prisión que no excederá de un (1) año o con ambas penas a discreción del tribunal. 10 L.P.R.A. sec. 266.

Evidentemente el caso de autos trata sobre una

citación criminal pues las actividades imputadas a la PRC

son castigadas criminalmente por la Ley núm. 77. Con CC-2000-995 30

respecto a este tipo de citación, el Reglamento núm. 975,

en su artículo 5, manda lo siguiente:

Citación Penal- Los abogados adscritos a la Oficina de Asuntos Monopolísticos podrán citar como testigo a cualquier persona. Toda persona citada por los susodichos abogados estará obligada a comparecer y a testificar o a presentar libros, archivos, correspondencia, documentos y todo tipo de evidencia que se le requiera en cualquier investigación, procedimiento o proceso criminal relacionado con la Ley.

III

Ya hemos resaltado que debido a nuestro tamaño

territorial, relación política y vivencias sociales,

nuestra economía se ha caracterizado por ser relativamente

reglamentada y dirigida por el gobierno. General Gases &

Supplies Corp. v. Shoring & Forming Systems, Inc., 153

D.P.R. 869 (2001). Aún cuando el devenir histórico

trastoque el propósito e intensidad del intervencionismo

gubernamental con la empresa privada, no tenemos duda de lo

primordial que resulta ser una agencia ejecutiva dedicada a

la auscultación comercial y económica en un sistema

económico liberal como el nuestro. Por ello, hemos

afirmado que el tipo de economía que sirvió de contexto a

la aprobación de la Ley núm. 77 hace aún más necesario que

los tribunales diluciden de forma flexible los conflictos

que surjan bajo su cobertura. General Gases & Supplies

Corp. v. Shoring & Forming Systems, Inc., supra. Por otra

parte, el que se haya establecido un criterio de

interpretación flexible no significa que debemos ignorar CC-2000-995 31

las garantías constitucionales que protegen a todas las

personas, tanto naturales, como jurídicas.

Consideremos cada uno de los requisitos

constitucionales aplicados a los requerimientos de

información emitidos en el caso de autos. De la exposición

de estatutos y reglamentos de la OAM reseñados se colige el

amplio poder delegado a esta oficina para llevar a cabo sus

funciones fiscalizadoras en nuestro comercio. El poder para

emitir subpœnas duces tecum y subpœnas ad testificandum

surge claramente de la letra de la Ley núm. 77. Dicho

poder expresamente otorgado se ha extendido mediante

reglamentos, creados por la propia agencia para ejecutar la

Ley núm. 77, al punto en que se dispone para el mecanismo

de los requerimientos de información a terceras personas

naturales o jurídicas.

Hemos visto que la información requerida en el

subpœna, según manda nuestra Constitución, debe estar

definida. Como anteriormente discutiéramos, la vaguedad o

la excesiva amplitud en el requerimiento constituyen

características que convierten al subpœna duces tecum en un

registro o incautación irrazonable. En el presente caso, a

pesar de la amplitud del subpœna, no tenemos reparo en

declararlo lo suficientemente definido y particularizado.

En ello concuerdo con los foros de primera instancia y

apelativo.

Ahora bien, el subpœna también debe requerir

información que sea pertinente al asunto bajo CC-2000-995 32

investigación. La OAM ha emitido un requerimiento de

información en el que expresa que está llevando a cabo una

investigación sobre posibles prácticas monopolísticas en la

industria del cemento. Esto no es suficiente. Cuando una

agencia investigativa requiera información perteneciente a

un tercero como parte de una inquisición con fines penales,

ésta debería expresar en el subpœna las razones para

hacerle dicho requerimiento. No creo que sea suficiente

que se exprese el delito o infracción por el cual se

investiga al objeto de la investigación. No se puede

pretender que el propósito de la investigación, así como la

pertinencia y materialidad de la información solicitada se

deduzca de la información requerida.

Los recurrentes son compañías que han brindado sus

servicios de seguridad a la PRC, en ellos no se ha enfocado

la investigación, o al menos no surge del subpœna que éstos

estén bajo el escrutinio investigativo de la OAM. Como bien

señala la Mayoría, al examinar detenidamente el subpœna

impugnado, no surge del mismo cuál es la pertinencia de la

información requerida. El expediente tampoco revela de qué

manera la información requerida por la OAM es pertinente al

objetivo de su investigación. Si bien es cierto que la

información requerida puede ser pertinente al asunto bajo

investigación por estar relacionada a la PRC, también es

cierto que este subpœna con fines penales pretende

descubrir información perteneciente a los recurrentes,

quienes no son el objeto de la investigación. CC-2000-995 33

El Tribunal de Apelaciones concluyó que la petición de

los recurrentes, en cuanto a que la OAM expresara hechos

particulares que establecieran la pertinencia del

requerimiento era improcedente, pues un requerimiento de

información no tiene que cumplir con el requisito de causa

probable. No tiene razón. Exigir que se expresen en un

subpœna con fines penales las razones por las cuales un

tercero, quien no es el objeto de la investigación de una

agencia, debe someter información propia, entre ésta

contratos[25], no implica una determinación de causa

probable.

A pesar de que, por norma general, los funcionarios

son quienes preliminarmente determinan la pertinencia de la

información requerida en una investigación administrativa,

somos los tribunales quienes por mandato constitucional

estamos llamados a evaluar dicha determinación ejecutiva.

Los subpœnas emitidos por la OAM no nos permiten ejercer

esta facultad pues carecen de los elementos mínimos

atinentes a la pertinencia de lo solicitado en la

investigación administrativa. Por tal razón, concurro con

el resultado que acordó la Mayoría.

Liana Fiol Matta Jueza Asociada

Como es sabido, un contrato contiene la expresión de la [25]

voluntad de los contratantes. Aún cuando reconocemos que a las corporaciones no les cobija el derecho a no auto incriminarse contenido en la Sección 11 del Artículo II de nuestra Constitución, sólo estamos exigiendo la expresa pertinencia de la información de un tercero que no ha sido identificado como el objeto de una investigación administrativa.