EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Condómines del Condominio Meadows Tower Certiorari Recurrido 2014 TSPR 59 v. 190 DPR ____ Meadows Development, Corp., F& R. Construction, Corp.
Peticionario
Número del Caso: CC-2013-712
Fecha: 11 de abril de 2014
Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Juan E. Nater Santana
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. José De La Cruz Skerrett
Materia: Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme – Sección 3.15: Plazo para que la agencia resuelva una moción de reconsideración.
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Asociación de Condómines del Condominio Meadows Tower Certiorari Recurrido CC-2013-712
v.
Meadows Development, Corp., F & R Construction, Corp. Peticionarios
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014.
El 23 de agosto de 2006, la Asociación de
Condóminos del Condominio Meadows Tower1 presentó
una querella ante el Departamento de Asuntos del
Consumidor (DACO) contra Meadows Development Corp. y
F & R Construction, Corp., entre otros, por los
vicios de construcción que alegadamente sufría el
edificio. La querellante alegó, en síntesis, que el
edificio sufría de vicios o defectos de construcción
en las áreas de las escaleras, paredes exteriores de
bloques, los ascensores, pavimentos exteriores,
1 Según las Determinaciones de Hechos detalladas en la Resolución emitida por el DACO el 13 de noviembre de 2012, el Condominio Meadows Tower fue sometido al régimen de propiedad horizontal en julio de 2003. Apéndice del Certiorari, págs. 1-19. CC-2013-712 2
pisos de áreas comunes y los adoquines de la entrada.
Celebradas las vistas correspondientes y concluido
el desfile de prueba ante el foro administrativo, el 13
de noviembre de 2012 el DACO emitió y archivó en autos
copia de la notificación de una Resolución en la que
declaró con lugar la querella contra Meadows Development
y F & R Construction. Le ordenó a los querellados que
repararan el pavimento, las paredes, los ascensores,
adoquines y las escaleras a su costo, de manera
solidaria. F & R Construction y la parte querellante
presentaron sus mociones de reconsideración el día 3 de
diciembre de 2012 y el DACO las acogió el 12 de
diciembre de 2012. No obstante, el 1 de marzo de 2013,
la agencia notificó a las partes que había decidido
extender el término para resolver las mociones de
reconsideración treinta días adicionales. Indicó que se
veía obligada a prorrogar el término por dificultades
con los sistemas de computación y otros asuntos
inesperados. También explicó que si el término adicional
transcurría sin que se emitiera una decisión, la agencia
perdería jurisdicción y la parte afectada tendría
treinta días para solicitar la revisión judicial en el
Tribunal de Apelaciones.
Al no producirse la resolución, la parte
querellante presentó su recurso de revisión judicial en
el foro apelativo intermedio el 29 de abril de 2013. F &
R Construction también solicitó revisión judicial unos CC-2013-712 3
días después, el 2 de mayo de 2013. Los recursos fueron
consolidados, pero al dictar sentencia el 21 de junio de
2013, el Tribunal de Apelaciones dejó sin efecto la
consolidación y desestimó el recurso presentado por F &
R Construction.2 El foro intermedio resolvió que carecía
de jurisdicción para atender el recurso de F & R
Construction porque se había presentado tardíamente.
Razonó que el plazo que tenía el DACO para resolver las
mociones de reconsideración, incluyendo la prórroga de
treinta días, venció el 31 de marzo de 2013, por lo cual
las partes afectadas tenían hasta el 30 de abril de 2013
para presentar sus respectivos recursos de revisión
judicial. Por esa razón, según el foro apelativo
intermedio, el único recurso que se presentó a tiempo
fue el de la parte querellante. Asimismo, manifestó el
tribunal que aun tomando el 1 de abril de 2013 como
punto de partida para calcular el plazo disponible para
la revisión judicial, este hubiese vencido el 1 de mayo
de 2013, el día antes de que F & R Construction
presentara su recurso.
Inconforme, F & R Construction sometió una primera
moción de reconsideración que fue denegada el 9 de julio
2 El 28 de junio de 2013, se archivó en autos copia de la notificación de la sentencia. Apéndice del Certiorari, págs. 247-252. CC-2013-712 4
de 2013 y notificada el 22 de ese mes.3 Insatisfecho con
esta decisión, el 21 de agosto de 2013, F & R
Construction presentó su recurso de certiorari ante este
Tribunal.4 Examinado el mismo, le ordenamos a la parte
recurrida que mostrara causa por la cual no debíamos
revocar la Sentencia del Tribunal de Apelaciones. El 19
de septiembre de 2013 recibimos su escrito oponiéndose a
lo solicitado. Habiéndose perfeccionado el recurso,
expedimos.
F & R Construction alega que el Tribunal de
Apelaciones cometió dos errores en el trámite de su
recurso de revisión judicial. Habremos de examinar el
primero, que considera equivocada la desestimación del
recurso por falta de jurisdicción.5
3 F & R Construction insistió en su posición en una segunda moción de reconsideración que presentó ante el Tribunal de Apelaciones el 24 de julio de 2013. El 15 de agosto de 2013 el Tribunal desestimó la segunda solicitud por falta de jurisdicción, pues su reglamento sólo le autoriza atender una moción de reconsideración. Regla 84 (D) del Reglamento del Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico. 4 L.P.R.A., Ap. XXII-B, R. 84. 4 También solicitó que en auxilio de nuestra jurisdicción paralizáramos la consideración del recurso de revisión judicial presentado por la parte recurrida en el foro apelativo. Sin embargo, ese mismo día, el Tribunal de Apelaciones notificó la sentencia resolviendo el caso que se solicitó paralizar y, por consiguiente, desestimamos la moción en auxilio de jurisdicción. 5 No es necesario examinar en detalle el segundo error señalado que aduce que el Tribunal de Apelaciones erró al denegar la segunda moción de reconsideración por falta de jurisdicción, asunto que hemos resuelto reiteradamente en contra del planteamiento del peticionario. Recurso de Certiorari, pág. 4. Véase CC-2013-712 5
I
Hemos sostenido que “el derecho a cuestionar la
determinación de una agencia mediante revisión judicial
es parte del debido proceso de ley protegido por la
Constitución de Puerto Rico”.6 Para cumplir con ese
principio, el artículo 4.006 (c) de la Ley de la
Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
otorga la competencia apelativa al Tribunal de
Apelaciones para revisar las decisiones, órdenes y
resoluciones finales de las agencias administrativas.7
En su sección 4.2, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (LPAU) instituye un término de
treinta días para solicitar la revisión judicial de una
decisión o resolución final de una agencia
administrativa.8 Este término es de carácter
jurisdiccional.9 Específicamente, la regla provee que
Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 D.P.R. 693, 702 (2009); Juliá et al. v. Epifanio Vidal, S.E., 153 D.P.R. 357, 363 (2001). 6 Picorelli López v. Depto. de Hacienda, 179 D.P.R. 720, 736 (2010); Asoc. Vec. de Altamesa Este v. Mun. San Juan, 140 D.P.R. 24, 34 (1996). 7 Ley Núm. 201-2003, 4 L.P.R.A. sec. 24 y (c). 8 Sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (L.P.A.U.), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2172. 9 Méndez v. Corp. Quintas San Luis, 127 D.P.R. 635, 637 (1991). CC-2013-712 6
este plazo comienza a partir de la fecha en que se
archive en autos la notificación de la resolución o
desde la fecha en que se interrumpa ese término mediante
la oportuna presentación de una moción de
reconsideración según dispone la sección 3.15 de la
LPAU.10
En su forma original, esta sección otorgaba a la
parte adversamente afectada un término de treinta días
desde la notificación de la resolución para solicitar la
reconsideración. Si la agencia tomaba alguna
determinación, el término para solicitar la revisión
judicial se interrumpía y comenzaba nuevamente cuando se
archivaba en autos la notificación de la resolución de
la agencia que resolvía definitivamente la moción.11 De
manera que, a esa fecha, la LPAU no imponía a las
agencias resolver las mociones de reconsideración dentro
de un término específico. Bastaba con que la moción
fuera acogida para que la agencia pudiera considerar sus
méritos en cualquier momento posterior.
Esta situación cambió en agosto de 1989, cuando la
Ley Núm. 43 enmendó la sección 3.15 de la LPAU, supra,
para, entre otras cosas, limitar el tiempo que tienen
10 3 L.P.R.A. sec. 2165. Véase Flores Concepción v. Taíno Motors, 168 D.P.R. 504, 513 (2006); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64, 115–116 (1998). 11 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 1988 L.P.R. pág. 843. CC-2013-712 7
las agencias para resolver definitivamente las mociones
de reconsideración que son acogidas.12 Se estableció para
ello un término máximo de noventa días calculado desde
la fecha en que se presenta la moción. Transcurrido ese
término, la ley disponía que la agencia perdería
jurisdicción, lo cual daría comienzo al plazo para
solicitar la revisión judicial. Ahora bien, a la vez que
limitó el tiempo que tendrían las agencias para resolver
las mociones de reconsideración que hubiesen decidido
acoger, la ley de 1989 estableció un procedimiento para
extender el plazo concedido. Para ello se requería que
la agencia acudiera al tribunal y este, “por justa
causa,” prorrogara el término, por un “tiempo
razonable”.13 Unos años después, a tono con el estado de
derecho así establecido, resolvimos que únicamente
mediante justa causa y contando con autorización
judicial se podría prorrogar el término original de
noventa días por un período razonable.14
En el 1995, la sección 3.15 tuvo varios cambios que
finalmente moldearon la norma que, en su versión actual,
12 Ley Núm. 43 de 5 de agosto de 1989, 1989 L.P.R. pág. 162. 13 Íd. 14 Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888, 904 (1992). CC-2013-712 8
dispone lo siguiente sobre la moción de
reconsideración:15
Si se tomare alguna determinación en su consideración, el término para solicitar revisión empezará a contarse desde la fecha en que se archive en autos una copia de la notificación de la resolución de la agencia resolviendo definitivamente la moción de reconsideración. Tal resolución deberá ser emitida y archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación de la moción de reconsideración. Si la agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de tomar alguna acción con relación a la moción dentro de los noventa (90) días de ésta haber sido radicada, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la revisión judicial empezará a contarse a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que la agencia, por justa causa y dentro de esos noventa (90) días, prorrogue el término para resolver por un período que no excederá de treinta (30) días adicionales.16
Acorde a lo anterior, si la reconsideración se ha
solicitado oportunamente, la agencia dispone de quince
días para tomar alguna acción que le permita retener
jurisdicción para resolverla. Claro está, en ese plazo
puede denegar o conceder lo solicitado, pero igualmente
puede no actuar y, con ello, rechazar la moción de
15 Ley Núm. 247-1995, 1995 L.P.R. pág. 1458. Entre otros cambios, se eliminó el carácter jurisdiccional de la moción de reconsideración como prerrequisito para la presentación de un recurso de revisión judicial. Véase Aponte v. Policía de P.R., 142 D.P.R. 75, 80-82 (1996). D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 632. 16 Sección 3.15, L.P.A.U., supra, 3 L.P.R.A. § 2165. CC-2013-712 9
plano.17 Si la agencia acoge la moción de reconsideración
debe resolverla en noventa días o perderá su
jurisdicción. En ese momento, comenzará otro plazo, esta
vez de treinta días, durante el cual la parte
adversamente afectada puede solicitar la revisión
judicial.18 Sumados los términos, como regla general, la
posibilidad de solicitar la revisión judicial de la
determinación de una agencia vencerá a los ciento veinte
días desde que se presenta una moción de reconsideración
que es acogida pero no resuelta por la agencia.19
Ahora bien, la enmienda de 1995 no eliminó la
posibilidad de extender el plazo para resolver una
moción de reconsideración debidamente presentada y
acogida. Más bien, la flexibilizó al permitirle a la
propia agencia extender dicho término por un máximo de
treinta días adicionales, por justa causa y siempre que
actúe dentro de los noventa días originales que la ley
establece para resolver la reconsideración. De esa
forma, aunque se elimina la necesidad de intervención
judicial, la agencia no puede otorgarse a sí misma una
prórroga indefinida. En vez, la ley establece la
17 Flores Concepción v. Taíno Motors, supra, págs. 514- 515; Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, págs. 115-116; Pagán Ramos v. F.S.E., supra, págs. 903-905. 18 Ortiz v. Adm. Sist. de Retiro Emp. Gob., 147 D.P.R. 816, 822-823 (1999). 19 Maldonado v. Junta de Planificación, 171 D.P.R. 46, 57 (2007). CC-2013-712 10
posibilidad de un plazo máximo de treinta días además
del plazo ordinario de noventa días para que la agencia
disponga de la reconsideración.
Con el fin de estudiar el propósito de este cambio
en los procedimientos de reconsideración en el foro
administrativo y precisar la solución a la controversia
que nos presenta este caso, debemos examinar las
siguientes expresiones contenidas en el Informe de la
Comisión de lo Jurídico del Senado sobre el proyecto que
introdujo dichas enmiendas:
La enmienda a la Sección 3.15 ofrece la flexibilidad a las agencias para que puedan resolver las mociones de reconsideración dentro de un periodo razonable. Se mantiene el plazo de noventa (90) días para resolver una moción de reconsideración, pero se establece que la agencia puede tomarse hasta un máximo de treinta (30) días adicionales para resolver la moción sin tener que pedir una prórroga al tribunal, como se exige en la actualidad. La realidad es que no se justifica el gasto y esfuerzo que representa acudir a un tribunal para obtener una prórroga para resolver una moción de reconsideración. Muchas agencias no lo hacen y pierden jurisdicción para resolver, en perjuicio del ciudadano afectado, quien tiene que incurrir entonces en gastos para solicitar una revisión judicial que probablemente sería innecesaria si le hubiera dado tiempo a la agencia para reconsiderar.
Por otro lado, la prórroga de treinta (30) días que aquí se contempla es razonable, pues el ciudadano tampoco debe estar sujeto a la inacción de la agencia por un tiempo indefinido. Como la consideración no será jurisdiccional es presumible que se presentarán menos mociones de esta índole y que las agencias podrán resolver las mociones que se presenten dentro del plazo máximo para CC-2013-712 11
resolver dentro de ciento veinte (120) días que se dispone en la enmienda.20
Las expresiones anteriores indican que la decisión
legislativa de permitir que los organismos
administrativos puedan prorrogar el plazo para disponer
de las reconsideraciones, responde a los mismos
objetivos de rapidez, agilidad, sencillez y
accesibilidad que han dado forma a los procedimientos
adjudicativos en el ámbito administrativo.21
Por su parte, el Reglamento Número 8034 de
Procedimientos Adjudicativos del DACO, aprobado en junio
de 2011, contiene un texto equivalente al de la sección
3.15 de la LPAU, supra. En lo aquí pertinente, la Regla
29.1 del Reglamento 8034 dispone que el DACO perderá
jurisdicción si no toma alguna acción en noventa días
sobre la moción de reconsideración acogida “salvo que la
agencia, por justa causa prorrogue el tiempo para
resolver, por un periodo que no excederá de treinta (30)
20 Informe de la Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, Informe sobre el P. de la C. 1684, 25 de octubre de 1995. Véase también, el Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico sobre el P. de la C. 1684, 24 de octubre de 1995. 21 Almonte et al. v. Brito, 156 D.P.R. 475, 481 (2002); López y otros v. Asoc. de Taxis de Cayey, 142 D.P.R. 109, 113 (1996); Srio. D.A.C.O. v. J. Condóminos C. Martí, 121 D.P.R. 807, 821 (1988); López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219, 231 (1987). CC-2013-712 12
días”.22 En sintonía con el propósito de la LPAU, el
Reglamento señala que su objetivo es asegurar la
“solución justa, rápida y económica de las querellas”.23
II
Para entender cómo aplican los plazos establecidos
en la sección 3.15 de la LPAU, supra, al caso en
estudio, a continuación detallamos los eventos
procesales en orden cronológico.
El 13 de noviembre de 2012, el DACO emitió una
Resolución final que afectó adversamente al
peticionario, F & R Construction. Por esa razón, el
peticionario presentó una moción de reconsideración el 3
de diciembre de 2012. El 12 de diciembre de 2012, el
DACO acogió la moción. Por lo tanto, según la sección
3.15 de la LPAU, supra, el término para solucionar dicha
moción comenzó a contar el 4 de diciembre de 2012 y
normalmente hubiera expirado noventa días después, el 3
de marzo de 2013.24 Sin embargo, el 1 de marzo de 2013,
el DACO prorrogó el plazo para resolver la moción de
reconsideración por unos treinta días adicionales.
En su “Moción en Cumplimiento de Resolución y
Oposición a la Expedición de Auto de Certiorari” la
22 Reglamento de Procedimientos Adjudicativos del DACO, Reglamento Núm. 8034, Departamento de Estado, 13 de junio de 2011, Regla 29.1, págs. 30-32. 23 Íd. Regla 1, pág. 1. 24 Ortiz v. Adm. Sist. de Retiro Emp. Gob., supra, pág. 822. CC-2013-712 13
parte recurrida argumenta que los treinta días de
prórroga deben contarse desde el 1 de marzo de 2013, es
decir, cuando la agencia notificó la extensión del
término a las partes. Según la propuesta de la parte
recurrida, los treinta días de prórroga que permite la
ley no comienzan al vencerse el plazo original de
noventa días, sino cuando la agencia notifique que ha
decidido prorrogar dicho plazo. Si acogiéramos esta
interpretación, al notificar la decisión de prorrogar el
DACO habría acortado el plazo de noventa días dispuesto
por ley a uno de ochenta y ocho días. Obviamente, esto
no es cónsono con los propósitos y fines de la norma de
reconsideración administrativa, ni con la intención
legislativa de otorgar a las agencias la posibilidad de
extender el plazo para atender a cabalidad los
planteamientos de las partes. Además, como la agencia
viene obligada a notificar la prórroga dentro de los
noventa días originales, el término resultante nunca
sería de ciento veinte días, a menos que siempre se
notificase en el día noventa.
Por tanto, aclaramos que la oportuna notificación
por el DACO de su decisión de prorrogar el término
original de noventa días no tuvo el efecto de descontar
los días que le restaban a dicho plazo según el texto de
la sección 3.15 de la LPAU, supra. De esa manera, el
plazo para resolver la reconsideración se aumentó a un CC-2013-712 14
total de ciento veinte días que comenzaron a contar
desde la presentación de la moción de reconsideración.
Al actuar según provee la ley, el DACO le añadió treinta
días al término que, de no haberse prorrogado, hubiese
concluido el 3 de marzo de 2013. El nuevo plazo para
resolver la reconsideración terminaba el martes 2 de
abril de 2013.
Esta interpretación se sustenta en la intención de
la enmienda del 1995 de expandir el término disponible a
las agencias para resolver las reconsideraciones. Lo
contrario resultaría “en perjuicio del ciudadano
afectado, quien tiene que incurrir entonces en gastos
para solicitar una revisión judicial que probablemente
sería innecesaria si le hubiera dado tiempo a la agencia
para reconsiderar”.25 Debemos añadir que esta aritmética
brinda seguridad y uniformidad a todas las partes porque
establece un plazo máximo de fácil determinación.
Además, evita que el ciudadano esté sujeto a “inacción
de la agencia por un tiempo indefinido”.26
Por todo lo anterior, expedimos el auto y
resolvemos que F & R Construction contaba con un
término jurisdiccional de treinta días desde el 3 de
25 Informe de la Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, supra. 26 Informe de la Comisión de Gobierno, supra. Cabe señalar que si una agencia entiende que necesita un plazo mayor a noventa días, pero menor de ciento veinte para resolver una reconsideración, nada le impide notificar un plazo que sea menor al de treinta días. CC-2013-712 15
abril de 2013 para solicitar la revisión judicial según
la sección 4.2 de la LPAU, supra. Este cálculo
corresponde al transcurrir del plazo de noventa días a
partir de la presentación de la moción de
reconsideración, más unos treinta días adicionales de
prórroga dispuestos por la agencia. Según el cómputo
anterior, el peticionario tenía hasta el 2 de mayo de
2013 para presentar su recurso de revisión judicial ante
el Tribunal de Apelaciones. Habiéndolo hecho ese mismo
día, el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción para
atender el recurso. Por lo tanto, se cometió el primer
error señalado y procede revocar la resolución recurrida
y devolver el caso al foro apelativo para que continúen
los procedimientos.
Se dictará sentencia de conformidad.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Condómines del Condominio Meadows Tower Certiorari Recurrido CC-2013-712
Meadows Development, Corp., F & R Construction, Corp. Peticionarios
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, expedimos el auto. Se revoca la resolución recurrida y se devuelve el caso al Tribunal de Apelaciones para que continúen los procedimientos.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo