Arq. Daniel Frías v. Gobierno Municipal Autónomo De Carolina

2012 TSPR 98

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: June 6, 2012
• Docket: CC-2007-232
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Arq. Daniel Frías – The Sembler Company of Puerto Rico Certiorari Recurridos 2012 TSPR 98 v. 185 DPR ____ Gobierno Municipal Autónomo de Carolina; Oficina Municipal de Permisos Urbanísticos

Peticionarios

Número del Caso: CC-2007-232

Fecha: 6 de junio de 2012

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de Carolina

Abogado de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Ramón Bauzá Higuera ´

Abogado de la Parte Recurrida:

Lcdo. Daniel Martínez Oquendo

Materia: Ley de Municipios Autónomos Discreción de la Oficina Municipal de Permisos en la otorgación de permisos de uso, anteproyectos y permisos de construcción a la luz de las políticas de ordenación territorial establecidas en legislación y reglamentos.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Certiorari ARQ. DANIEL FRÍAS – THE SEMBLER COMPANY OF PUERTO RICO

Recurridos Núm.: CC-2007-0232 v.

GOBIERNO MUNICIPAL AUTÓNOMO DE CAROLINA; OFICINA MUNICIPAL DE PERMISOS URBANÍSTICOS

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN

En San Juan, Puerto Rico, a 6 de junio de 2012.

El presente recurso nos brinda la oportunidad de

expresarnos en torno a las facultades concedidas a las

Oficinas Municipales de Permisos, en virtud de la Ley de

Municipios Autónomos de Puerto Rico de 1991 (Ley de

Municipios Autónomos),1 para atender asuntos concernientes

a permisos de uso, anteproyectos y permisos de

construcción, entre otros, dentro de sus lindes

territoriales. Específicamente nos corresponde determinar

si al evaluar una Consulta sobre Conformidad con el

Reglamento de Zonificación de Puerto Rico (Reglamento de

1 Ley Núm. 81-1991 (21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq. (2005 y Supl. 2010)). CC-2007-0232 2

Zonificación)2 aprobado por la Junta de Planificación de

Puerto Rico (Junta de Planificación) con el fin de

establecer un comercio en un área de facilidades vecinales

de una urbanización, dichos organismos municipales tienen

la discreción de tomar en cuenta factores y políticas de

ordenación territorial según establecidas mediante

legislación, así como reglamentación promulgada por la

Junta de Planificación, por la Administración de

Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.)3 y por el propio

municipio; o si vienen obligadas a otorgar los permisos de

forma ministerial por el mero cumplimiento de la parte

concernida con los criterios del distrito del que se

trate.

En el caso ante nos, el Municipio Autónomo de Carolina

aduce contar con discreción para hacer una evaluación

detenida a los fines de determinar si procede la

aprobación de la referida consulta. El dueño del predio y

el arquitecto que desarrolló la propuesta alegan que dicho

municipio viene obligado a aprobar su consulta

ministerialmente, puesto que, según estos, el proyecto

propuesto cumple con los criterios de zonificación

aplicables al predio en cuestión.

2 Reglamento Núm. 6211, Departamento de Estado, 5 de octubre de 2000. El Reglamento de Zonificación fue anulado por el Reglamento de Calificación de Puerto Rico, Reglamento Núm. 7511, Departamento de Estado de 29 de mayo de 2008. Unos meses más tarde, es decir, el 11 de diciembre de 2008 el Reglamento Núm. 7511 fue anulado por el Reglamento Núm. 7628.

3 Hoy día conocida como la Oficina de Gerencia de Permisos, en virtud de lo dispuesto en la Ley Núm. 161-2009, según enmendada (23 L.P.R.A. sec. 9011 et seq. (2011)) (Ley 161). CC-2007-0232 3

I

De entrada, es preciso señalar que a pesar de que el

predio objeto de la controversia ante nos aparece

calificado como Distrito Residencial 3 (Distrito R-3), el

mismo está destinado para facilidades vecinales y usos

accesorios, por lo que la consulta propuesta debe ser

evaluada conforme a los criterios pautados para un

Distrito Comercial de Servicios Vecinales (Distrito C-6).

Conforme al Reglamento de Zonificación, los Distritos R-3

son distritos que “se establece[n] para clasificar áreas

residenciales… en donde se permitirán diferentes tipos de

viviendas en solares de trescientos (300) metros cuadrados

o más.” Sec. 13.01 del Reglamento de Zonificación. Por

otro lado, los Distritos C-6 “se establece[n] para

clasificar las facilidades comerciales desarrolladas

conforme a los requerimientos del Reglamento sobre

Lotificación y Urbanizaciones…”. Sec. 26.01 del

Reglamento de Zonificación.

Teniendo como trasfondo los conceptos de zonificación

antes desglosados, pasamos a pormenorizar los hechos que

dan lugar al recurso antes nos.

El 10 de abril de 2001 el Arq. Daniel Frías y The

Sembler Company of Puerto Rico (Sembler o los recurridos)

presentaron una Solicitud de Consulta sobre Conformidad

con el Reglamento de Zonificación, Solicitud Número 01- CC-2007-0232 4

762-A (Consulta sobre Conformidad),4 ante el Gobierno

Municipal Autónomo de Carolina (Municipio) y la Oficina

Municipal de Permisos Urbanísticos (OMPU) (en conjunto,

los peticionarios). Mediante la misma proponían la

construcción de un edificio comercial de dieciséis mil

ochocientos pies cuadrados (16,800 p2), para ubicar una

tienda de venta al detal para la empresa Walgreens. Dicha

edificación habría de ser erigida en un predio de siete

mil ochocientos ochenta y siete metros (7,887 m), de los

catorce mil ochocientos sesenta y seis metros cuadrados

(14,866 m2) que formaban parte de un área reservada para

servicios vecinales y usos accesorios de la Urbanización

Villa Carolina, Tercera Sección, Etapa D.5 Sin embargo,

luego de la correspondiente evaluación, el 14 de junio de

2001 la OMPU emitió una Resolución denegando dicha

solicitud.

4 En los escritos obrantes en el expediente del recurso ante nos, así como en las determinaciones emitidas por la Junta de Apelaciones de Construcciones y Lotificaciones (JACL) y por el Tribunal de Apelaciones se utilizan indistintamente los términos Consulta o Anteproyecto para referirse a la solicitud presentada ante la Oficina Municipal de Permisos Urbanísticos (OMPU) por Sembler. El Reglamento de Zonificación, en su pág. 5, define anteproyecto como “[f]orma preliminar de un plano de construcción de obras, así como de estructuras, preparado por un profesional autorizado en Ley para continuar con las próximas etapas, que se somete a la ARPE o a un Municipio Autónomo, para determinar si cumple con las leyes y reglamentos aplicables”. (Énfasis nuestro).

5 Es meritorio mencionar que ya previamente el 5 de enero de 2001 Sembler había presentado una solicitud similar para la ubicación de una Farmacia Walgreens en la misma propiedad. Dicha solicitud fue denegada mediante una Resolución emitida el 15 de marzo de 2001, bajo fundamentos de ordenación territorial y por no haberse presentado un Certificado de Necesidad y Conveniencia (CNC) otorgado por el Departamento de Salud que los autorizara a operar la farmacia. Curiosamente, aunque los recurridos desistieron ante la OMPU del proceso para establecer una farmacia y optaron por solicitar un permiso para la eventual construcción de una tienda de ventas al detal de la misma cadena, el 16 de octubre de 2001, es decir, paralelo a los trámites del caso de autos ante la JACL, Walgreens of PR, Inc. inició un procedimiento ante el Departamento de Salud para obtener el mencionado CNC para operar una farmacia en la referida localidad. El 10 de agosto de 2004 el Secretario de Salud concedió, finalmente, el referido CNC. CC-2007-0232 5

En su determinación, la OMPU señaló que la propiedad

donde se proponía la construcción del proyecto era un área

destinada para usos accesorios de la Urbanización Villa

Carolina y que la misma estaba zonificada como Distrito R-

3. Sostuvo que, de acuerdo al Reglamento de Zonificación,

en distritos zonificados como R-3 no está permitida la

operación de tiendas de ventas al detal. Además, que la

Oficina de Planificación del Municipio Autónomo de

Carolina (OPMAC) no había dado su endoso al proyecto y

que, por lo tanto, el Comité de Permisos del Municipio

recomendaba que se denegara la Consulta sobre Conformidad.

A pesar de que la Resolución resulta un tanto escueta en

cuanto a los fundamentos que dieron base para la

denegatoria del proyecto, en la misma se indica que tanto

la OPMAC, así como su Comité de Permisos, habían realizado

una evaluación del proyecto en cuestión dentro del marco

de su especialización y habían recomendado la denegación

del mismo.

Inconformes con tal determinación, los recurridos

solicitaron reconsideración de la misma el 5 de julio de

2001 ante la OMPU. No obstante, dicha solicitud fue

rechazada de plano el 8 de agosto de 2001.

Así las cosas, el 10 de agosto de 2001 Sembler

presentó un escrito de apelación ante la otrora Junta de CC-2007-0232 6

Apelaciones de Construcciones y Lotificaciones (JACL).6 En

el mismo planteó que el predio objeto de la Consulta sobre

Conformidad, a pesar de estar zonificado como Distrito R-3

tiene, a su vez, una clasificación de usos accesorios, por

lo que, conforme al Reglamento sobre Facilidades Vecinales

aprobado por la Junta de Planificación (Reglamento sobre

Facilidades Vecinales),7 se contemplaba, igualmente, el

establecimiento de comercios. Añadió que el Municipio

había aprobado los permisos para dos (2) establecimientos

de comida (Wendy‟s y Sizzler) ubicados en esa misma área,8

por lo que correspondía actuar de igual forma y aprobar

ministerialmente su Consulta sobre Conformidad.9

Tras varios trámites procesales ante la JACL,

incluyendo la presentación de un Informe de Conferencia

Preliminar entre Abogados, el 1 de agosto de 2005 se

celebró una vista administrativa. En la misma, las partes

informaron al mencionado foro que, en ausencia de

6 Recientemente, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico, Ley 161, con el propósito de mejorar la calidad y la eficiencia en la evaluación de las solicitudes de permisos de construcción en Puerto Rico. 23 L.P.R.A. 9011 n. (2011). Aun cuando dicho estatuto reformó y derogó todas las disposiciones de la Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, mediante la misma se creó un organismo equivalente a la JACL, al cual se le designó como Junta Revisora de Permisos y Usos de Terrenos (Junta Revisora). En los procesos ante la Junta Revisora, tal como ocurría en los procedimientos ante la JACL, se vislumbra el derecho de las partes a someter prueba adicional que le permita a dicho organismo apelativo administrativo adjudicar el caso, a la vez que le faculta a revisar las determinaciones de hechos y conclusiones de derecho en todos sus aspectos. 23 L.P.R.A. secs. 9022c y 9022d (2011).

7 Reglamento Núm. 876, Departamento de Estado, 17 de mayo de 1963.

8 Alegadamente de forma ministerial.

9 En uno de los memorandos de derecho presentado ante la JACL, Sembler aclara que el único permiso concedido por la OMPU fue el del restaurante Wendy‟s, ya que los permisos otorgados para establecer el restaurante Sizzler se hicieron a través de la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.). CC-2007-0232 7

controversias de hechos que requirieran ser dirimidas,

entendían que los planteamientos de derecho podían

resolverse mediante la presentación de memorandos por

ambas partes. La JACL expresó su anuencia a lo solicitado

por las partes y concedió un término para que éstas

presentaran sus memorandos simultáneamente.

En su memorando, Sembler reprodujo los planteamientos

esgrimidos en todos sus escritos previos ante la JACL, a

los efectos de que la aprobación del proyecto procedía de

forma ministerial ya que, alegadamente, éste cumplía con

todos los requisitos aplicables al Distrito C-6.

Insistió, además, en el hecho de que los terrenos donde se

proponía la construcción de la tienda Walgreens para la

venta de artículos al detal estaban clasificados para usos

accesorios, por lo que estaba autorizado el

establecimiento de comercios.

Por su parte, el Municipio y la OMPU expusieron en su

memorando de derecho que, aun cuando reconocían que al

estar el predio clasificado para usos accesorios donde se

permitía el uso comercial, ellos poseían discreción para

denegar o determinar la incompatibilidad de proyectos,

tomando en consideración y evaluando diversos criterios

aplicables a dichos predios. Sostuvieron que la

reglamentación relevante al desarrollo de dichos terrenos

les concede facultad para determinar el tipo de comercio a

ubicarse “tomando en consideración la magnitud, tipo,

naturaleza o localización de dicho proyecto, las vías de CC-2007-0232 8

tránsito existente[s] y propuestas, así como la existencia

de otros negocios establecidos”. Manifestaron que, a

pesar de que los reglamentos concernientes vislumbraban el

desarrollo de tiendas de ventas al detal en las áreas

destinadas para servicios vecinales, el proyecto bajo su

evaluación era de una naturaleza, finalidad y envergadura

totalmente distinta a los objetivos que se pretendían

alcanzar en los predios en cuestión. Explicaron que esto,

unido al conjunto de políticas públicas atinentes a la

planificación urbana y al no endoso por parte de la OPMAC,

fue lo que los llevó a denegar la Consulta sobre

Conformidad.

El 26 de septiembre de 2006 la JACL emitió una

Resolución revocando la denegatoria de la OMPU. Basó su

determinación estrictamente en cuestiones de zonificación,

enfatizando que el Municipio había errado al utilizar en

su evaluación criterios concernientes a un Distrito R-3,

cuando el predio en cuestión era uno “comercial”. A

juicio de la JACL Sembler cumplió con la reglamentación

vigente.

Considerando errada la determinación de la JACL, el

26 de octubre de 2006 los peticionarios sometieron un

recurso de revisión administrativa ante el tribunal

apelativo intermedio. Sostuvieron, al igual que lo habían

hecho ante la OMPU, que el proyecto de los recurridos de

establecer una tienda de ventas al detal para la cadena

Walgreens no cumplía con los objetivos que se pretendía CC-2007-0232 9

alcanzar al destinar dicho predio como un área de

facilidades vecinales y usos accesorios, tomando en

consideración la naturaleza, finalidad y envergadura del

mismo. Alegaron que la determinación de la JACL, al

revocar su denegatoria y autorizar la Consulta sobre

Conformidad, resultaba ser una arbitraria e irrazonable,

puesto que únicamente se había tomado en consideración si

el comercio a establecerse cumplía con las disposiciones

relativas a los Distritos C-6. Además, que una evaluación

completa del derecho aplicable requería, igualmente, la

consideración de las disposiciones de la Ley Núm. 25 de 8

de junio de 1962, según enmendada, 23 L.P.R.A. secs. 30a

et seq. (2008) (Ley 25), los reglamentos de la Junta de

Planificación aplicables y las políticas públicas

contenidas en el Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico,

el Plan de Usos de Terrenos de la Región Metropolitana de

San Juan y el Plan de Ordenación Territorial de Carolina,

directrices que ellos habían aquilatado al emitir su

decisión. Por lo tanto, solicitaron al Tribunal de

Apelaciones que revocara y dejara sin efecto la

determinación de la JACL.

El 10 de enero de 2007 los recurridos presentaron su

alegato en oposición al recurso de revisión

administrativa. Señalaron que tanto en el Plano de

Inscripción de la Urbanización Villa Carolina como en el

Mapa de Zonificación del Municipio, el predio en cuestión

aparecía clasificado como para usos accesorios. Por lo CC-2007-0232 10

tanto, sostuvieron que según las disposiciones del

Reglamento sobre Facilidades Vecinales, dicha propiedad

debía ser destinada, entre otros propósitos, para el

establecimiento de facilidades comerciales. Además, dado

que el proyecto propuesto cumplía con las disposiciones de

dicho reglamento, la autorización de la Consulta sobre

Conformidad procedía de forma ministerial.

Mediante Sentencia emitida el 24 de enero de 2007, el

Tribunal de Apelaciones confirmó la Resolución recurrida.

Fundamentó su determinación, principalmente, en la

deferencia concedida a las decisiones administrativas.

No conformes aún con dicho dictamen, el 13 de febrero

de 2007 los peticionarios presentaron una “Moción de

Reconsideración” ante dicho foro. Sin embargo, la misma

fue declarada No Ha Lugar el 22 de febrero del mismo año.

De esa determinación, los peticionarios acuden ante

nos planteando como único señalamiento de error lo

siguiente:

ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES… AL AUTORIZAR UN PROYECTO QUE ES DEFINITIVAMENTE CONTRARIO A LA NORMATIVA QUE, RESPONDIENDO A PROPÓSITOS ESTATUTARIOS Y DE PLANIFICACIÓN URBANA, INSTITUYE Y RIGE LOS PREDIOS PARA FACILIDADES VECINALES COMERCIALES Y A LA PROPIA RESOLUCIÓN DE LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN SOBRE LA DISTRIBUCIÓN Y USO A DÁRSELE A LOS PREDIOS DE FACILIDADES VECINALES DE LA URB. VILLA CAROLINA, TERCERA SECCIÓN, ETAPA D, AL APROBARSE EL DESARROLLO DE LA MISMA.

Una vez evaluado el recurso, decidimos expedir el

auto de certiorari solicitado. Teniendo el beneficio de

la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver. CC-2007-0232 11

II

A. Ley de Municipios Autónomos

A inicios de la década de los noventa, y muy en

particular para el 1991, la Asamblea Legislativa aprobó

varias piezas de legislación dirigidas a reformar

integralmente la constitución, organización,

administración y el funcionamiento de los gobiernos

municipales de Puerto Rico. “Esta reforma abarcadora del

ordenamiento municipal otorgó a los municipios un mayor

grado de autonomía fiscal y de gobierno propio, además de

nuevos instrumentos administrativos y fiscales.” Mun. San

Juan v. Banco Gub. Fomento, 140 D.P.R. 873, 885 (1996)

(citando a Alcalde Mun. de Humacao v. Ramos Cofresí, 140

D.P.R. 587, 595 (1996)). La misma estuvo dirigida a

fomentar la autonomía gestora del gobierno municipal

permitiendo, de ese modo, una atención más directa y

eficaz, a los asuntos, problemas y necesidades de sus

habitantes. Unlimited Storage Corporation v. Municipio

Autónomo de Guaynabo Oficina de Permisos Urbanísticos,

2011 T.S.P.R. 193, 183 D.P.R. ___ (2011).

Entre la legislación más significativa se aprobó la

Ley de Municipios Autónomos, mediante la cual se aspiraba

a abandonar el esquema centralizado de gobierno que

imperaba para ese entonces, proveyendo, de ese modo, una

mayor autonomía administrativa y fiscal a los municipios

encaminada a potenciar su desarrollo a nivel local. CC-2007-0232 12

Uno de los propósitos perseguidos por la Ley de

Municipios Autónomos era establecer una nueva política

pública gubernamental dirigida a “otorgar a los municipios

el máximo posible de autonomía y proveerles las

herramientas financieras, así como los poderes y

facultades necesarias para asumir una función central y

fundamental en su desarrollo urbano, social y económico”.

Art. 1.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A.

sec. 4001 n. (2005) (énfasis nuestro). Véase, además,

E.L.A. v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776, 787 (2011); Mun.

San Juan v. Banco Gub. Fomento, supra, pág. 886.

Como parte de la reforma municipal se facultó a los

municipios a “ordenar, reglamentar y resolver cuando sea

necesario o conveniente para atender las necesidades

locales y para su mayor prosperidad y desarrollo”. Art.

2.004 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec.

4054 (Supl. 2011). Dentro de dichas facultades se le

autorizó a establecer la política, estrategias y planes

dirigidos a ordenar su territorio y a la conservación de

sus recursos, todo ello con el fin de alcanzar un

desarrollo óptimo de sus suelos. Art. 2.004(h) de la Ley

de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4054(h) (Supl.

2011).

En la delegación de poderes y facultades del Gobierno

Central a los municipios, se autorizó, mediante la Ley de

Municipios Autónomos, la transferencia de algunas de las

facultades de la Junta de Planificación y de la A.R.Pe. a CC-2007-0232 13

los entes municipales. Lo anterior con el propósito de

que sean éstos mismos los que atiendan los asuntos de

ordenación territorial, incluyendo querellas,

autorizaciones y permisos dentro de sus límites

territoriales. En su Artículo 13.012, 21 L.P.R.A. sec.

4610 (2005), la Ley de Municipios Autónomos desglosa,

desde una Jerarquía I a una Jerarquía V, las distintas

facultades de ordenación territorial que pueden ser

transferidas a los municipios.10 Éstas serán transferidas

por medio de un convenio que, además de especificar las

facultades transmitidas al municipio, establecerá las

limitaciones en los poderes delegados.

Antes de que la Junta de Planificación y la A.R.Pe.

puedan efectuar la transferencia de las facultades, el

municipio tendrá que crear una Oficina de Permisos. Art.

13.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. Las

funciones de dicha oficina serán, entre otras:

(a) Tramitar solicitudes de autorizaciones y permisos de conformidad a las facultades transferidas al municipio mediante convenio. (b) …. (c) Celebrar vistas públicas relacionadas con la otorgación de autorizaciones o permisos y efectuar todas las actividades incidentales a las mismas. (d) ….

10 Sobre el particular, el Secretario de Justicia expresó en su Opinión Núm. 17 de 1992: “Previo a la aprobación de la Ley de Municipios Autónomos, el proceso de planificación y ordenación de los usos del terreno recaía casi exclusivamente en la Junta de Planificación. Esta función queda ahora compartida por los municipios, a los cuales se les han conferido las facultades y responsabilidades para llevarlo a cabo, en coordinación con las agencias del Gobierno central”. No obstante, es preciso recordar que en nuestro ordenamiento jurídico las opiniones del Secretario de Justicia tienen carácter persuasivo, más no obligan a los tribunales. E.L.A. v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776 (2011). CC-2007-0232 14

Art. 13.013 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A.

sec. 4611 (2005).

Las facultades transferidas deben ser ejercidas

“conforme a las normas y procedimientos establecidos en la

legislación, reglamentación y política pública aplicable a

la facultad transferida, incluyendo [los artículos de la

Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, mejor conocida como]

„Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico‟ [3 L.P.R.A. sec. 2101 et

seq.]”. Art. 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos,

supra.

La Oficina de Permisos será dirigida por un Oficial

de Permisos, el cual, previo a tomar una decisión

discrecional sobre alguna de las facultades que le hayan

sido transferidas, requerirá la formación de un Comité de

Permisos. “El Comité de Permisos evaluará las distintas

autorizaciones o permisos que requieran variaciones de

construcción o de instalación de rótulos y anuncios,

excepciones, o determinaciones sobre usos o estructuras no

conformes legales, y emitirán su recomendación escrita al

Oficial de Permisos, quien decidirá la aprobación o

denegación de tal acción”. Art. 13.013 de la Ley de

Municipios Autónomos, supra.

En asuntos de ordenación de los suelos municipales,

además de la transferencia de facultades de la Junta de

Planificación y la A.R.Pe., la Asamblea Legislativa

también autorizó a los municipios a adoptar un Plan de CC-2007-0232 15

Ordenación Territorial que orientara la ordenación

integral y estratégica del territorio municipal y que

enunciara la política pública sobre el desarrollo y uso de

sus suelos. Arts. 13.004 y 13.005 de la Ley de Municipios

Autónomos, 21 L.P.R.A. secs. 4602 y 4603 (2005 y Supl.

2011); Unlimited Storage Corporation v. Municipio Autónomo

de Guaynabo Oficina de Permisos Urbanísticos, supra. Su

propósito será, entre otros, ordenar el suelo urbano,

persiguiendo un:

(1) desarrollo balanceado de usos a través de la ciudad, incorporando usos diversos pero compatibles en la misma para lograr comunidades mixtas donde se posibilite el acceso peatonal a los diferentes usos; (2) fortalecimiento de la estructura económica, social y física de cada barrio o vecindario, de acuerdo a sus características particulares, equipando los distintos barrios o vecindarios de los servicios y variedad de usos necesarios o deseables;

....

Art. 13.002(f) de la Ley de Municipios Autónomos, 21

L.P.R.A. sec. 4601 n. (2005) (énfasis nuestro).

Los Planes de Ordenación “protegerán los suelos,

promoverán el uso balanceado, provechoso y eficaz de los

mismos y propiciarán el desarrollo cabal de cada

municipio”. Art. 13.004 de la Ley de Municipios

Autónomos, supra. Su desarrollo requerirá “el estudio y

la recopilación de un complejo entramado de documentos,

cuyo contenido revela[rá] un minucioso análisis de la

realidad socio-espacial del municipio”. Unlimited Storage CC-2007-0232 16

Corporation v. Municipio Autónomo de Guaynabo Oficina de

Permisos Urbanísticos, supra (énfasis nuestro). Una vez

los Planes de Ordenación entren en vigor, toda decisión

sobre el uso de los suelos se hará de conformidad con los

mismos.

El 16 de febrero de 1995 el Municipio suscribió un

Convenio de Transferencias (Convenio)11 en unión con la

Junta de Planificación y la A.R.Pe., mediante el cual le

fueron transferidas las facultades para otorgar ciertos

permisos y autorizar consultas de ubicación de proyectos.

Mediante dicho Convenio, revisado y adoptadas sus

revisiones el 31 de octubre de 2000 y el 14 de mayo de

2003, el Municipio obtuvo la transferencia de competencias

sobre ordenación territorial, entre las que se encuentran

la autorización de anteproyectos, según lo dispuesto en el

Artículo 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.

Desde el primer Convenio se consignó que el mismo

tenía el propósito de poner en vigor la política pública

establecida por el Gobierno de Puerto Rico mediante la Ley

de Municipios Autónomos, de otorgarle a los municipios la

mayor autonomía posible, así como los poderes y facultades

necesarios para asumir su responsabilidad de fomentar su

desarrollo urbano, social y económico.

11 Convenio de Transferencia de Facultades de la Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos del Gobierno de Puerto Rico al Municipio de Carolina. CC-2007-0232 17

En el mismo se dispuso que:

Será responsabilidad fundamental de la Oficina el promover que toda estructura, pública o privada, espacio público y/o privado u obra de construcción reúnan los parámetros de ordenación territorial vigentes, en conformidad con las disposiciones conferidas por la Ley de Municipios Autónomos, según enmendada.

Anejo F del Convenio de Transferencia, pág. 4 (énfasis

nuestro).

Asimismo se expresó que el Municipio había adoptado

desde el 18 de diciembre de 1992 un Plan Territorial12 con

el fin de propiciar un uso juicioso y un aprovechamiento

óptimo de su territorio, asegurando, de este modo, el

bienestar de las generaciones actuales y futuras, a la vez

de promover un proceso de desarrollo ordenado, racional e

integral.

B. Reglamentación aplicable a áreas reservadas para servicios vecinales

Dentro de las autorizaciones a ser concedidas por las

oficinas municipales de permisos se encuentran aquellas

relativas a propuestas de desarrollos en las áreas

vecinales de las urbanizaciones. Es preciso conocer que

fue mediante legislación que se estableció el requisito de

12 El Plan de Ordenación Territorial fue aprobado el 18 de diciembre de 1992 por la Asamblea Municipal de Carolina mediante la Ordenanza Núm. 43, Serie 1992-93-51 y por la Junta de Planificación el 28 de diciembre de 1992 por conducto de la Resolución Núm. JP-PT-20-1. El 16 de julio de 1999 la Asamblea Municipal de Carolina aprobó una revisión parcial de su Plan de Ordenación Territorial, la cual fue ratificada por la Junta de Planificación el 21 de diciembre de 2000 mediante la Resolución Núm. JP-PT-20-2. El 21 de marzo de 2006 se realizó una revisión integral al Plan de Ordenación Territorial, la cual fue suscrita por la Legislatura Municipal y el Alcalde de Carolina por medio de la Resolución Núm. 51, Serie 2005-2006-57 y adoptada por la Junta de Planificación el 13 de diciembre de 2006 mediante la Resolución Núm. JP-PT-20-5. CC-2007-0232 18

reservar ciertos predios de las urbanizaciones para usos

accesorios. Veamos.

La Ley 25 instituyó el requisito de designar parte de

las áreas destinadas para desarrollos urbanos como

facilidades vecinales. Desde su aprobación, la ley

vislumbró que la extensión o magnitud de tales áreas

dependería del número de solares residenciales o unidades

de vivienda en cada desarrollo, de modo tal que dichas

facilidades se ajustaran a las necesidades de cada

comunidad. Art. 7 de la Ley 25, 23 L.P.R.A. sec. 30g

(2008).

En virtud del mandato contenido en el Artículo 7 de la

Ley 25, el 17 de mayo de 1963 se aprobó el Reglamento

sobre Facilidades Vecinales. En el mismo se establecía,

entre otras disposiciones, que los urbanizadores tenían

que preparar un anteproyecto con la distribución y uso de

todos los locales que se proyectaran utilizar para fines

comerciales en los predios de áreas vecinales.

Establecía, además, el tipo de comercios que se podía

construir, las dimensiones y la rotulación de los mismos.

Sobre el particular, y en lo pertinente al caso ante nos,

el reglamento arriba indicado disponía que el área de los

edificios no excedería de un treinta por ciento (30%) del

área del solar.

El Reglamento sobre Facilidades Vecinales fue derogado

por el Reglamento de Lotificación y Urbanización de la

Junta de Planificación (Reglamento de Lotificación y CC-2007-0232 19

Urbanización).13 Éste, a su vez, fue enmendado

transcurrido sólo unos meses desde su aprobación.14

Posteriormente, el 3 de enero de 2001 el Secretario de

Estado promulgó un nuevo Reglamento de Lotificación y

Urbanización (Reglamento de Planificación Núm. 3).15 En lo

pertinente al caso ante nos, la Sección 10.04 de este

último reglamento, disponía en su inciso 4:

4. Instalaciones Comerciales-…. La Administración del municipio autónomo, tomando en consideración la magnitud, tipo, naturaleza o localización de dicho proyecto, las vías de tránsito existentes y propuestas, la existencia de otros negocios legalmente establecidos en los alrededores, determinará el tipo y tamaño de solar comercial a desarrollarse, conforme al Distrito C-6 según definido en el Reglamento de Zonificación de Puerto Rico (Reglamento de Planificación Núm. 4)….

(Énfasis nuestro).

El 24 de junio de 2005 el Departamento de Estado

promulgó una nueva versión enmendada del Reglamento de

Lotificación y Urbanización, la cual fue adoptada

conjuntamente por la Junta de Planificación y A.R.Pe.16 A

13 Reglamento Núm. 4794, Departamento de Estado, 28 de septiembre de 1992.

14 El reglamento enmendado siguió llevando el mismo título y número que le fuera asignado por la Junta de Planificación al anterior, pero al ser promulgado por el Departamento de Estado el 14 de enero de 1993, se le designó como el Reglamento Núm. 4867.

15 Reglamento Núm. 6283, Departamento de Estado, 3 de enero de 2001.

16 Reglamento Núm. 6992, Departamento de Estado, 24 de junio de 2005. CC-2007-0232 20

esta nueva versión del Reglamento de Lotificación y

Urbanización se le añadió una Sección 1.12 que dispone:

Aquellos casos de urbanizaciones residenciales que como parte de las facilidades vecinales se hayan requerido facilidades comerciales pero que no se hayan zonificado conforme a los parámetros de uso comercial autorizado, se evaluarán tomando en consideración los criterios comerciales para los cuales se requirieron las facilidades.

Asimismo, dicho reglamento contiene la disposición

referente a las instalaciones comerciales en áreas

destinadas para facilidades vecinales, al igual que el

reglamento anterior, la cual establece:

4. Instalaciones Comerciales-…. La ARPE o el Municipio Autónomo, tomando en consideración la magnitud, tipo, naturaleza o localización de dicho proyecto, las vías de tránsito existentes y propuestas, la existencia de otros negocios legalmente establecidos en los alrededores, determinará el tipo y tamaño de solar comercial a desarrollarse conforme al Distrito C-6, según definido en el Reglamento de Zonificación de Puerto Rico (Reglamento de Planificación Núm. 4) o conforme a los Mapas de Calificación en el Plan Territorial…. ....

El Reglamento de Zonificación, promulgado por el

Departamento de Estado el 5 de octubre de 2000, “tiene el

propósito de guiar y controlar el uso y desarrollo de los

terrenos en Puerto Rico con el fin de contribuir a la

seguridad, el orden, la convivencia, la solidez económica

y el bienestar general de los actuales y futuros

habitantes.” Sec. 1.03 del Reglamento de Zonificación. CC-2007-0232 21

Es precisamente la Sección 1.04 de dicho reglamento la

que faculta a los Municipios Autónomos a implantar las

disposiciones del mismo, cuando a estos entes municipales

se les hayan delegado, mediante convenio legal, facultades

de la Junta de Planificación y la A.R.Pe.

El Reglamento de Zonificación reúne, en su Sección

26.00, todas las especificaciones relativas a los

Distritos C-6. Este distrito en particular fue diseñado

precisamente para detallar los criterios que han de guiar

los desarrollos de facilidades comerciales en predios de

servicios vecinales. Entre los aspectos considerados, la

Sección 26.02 enumera los usos permitidos, entre los que

se contemplan los comercios al detal de artículos de

consumo o uso corriente en el hogar. Las Secciones 26.03

y 26.04 detallan lo concerniente a la altura de las

edificaciones y densidad poblacional, respectivamente.

Las Secciones 26.05 y 26.06 disponen, a su vez, los

asuntos atinentes al área de ocupación y al área bruta de

piso, respectivamente. Las mismas, específicamente,

establecen:

26.05 [Á]rea de Ocupación en Distritos C-6 – El área de ocupación no excederá del treinta por ciento (30%) del área del solar.

26.06 [Á]rea Bruta de Piso en Distritos C-6 – El área bruta de piso no excederá del sesenta por ciento (60%) del área del solar. En ningún caso el área bruta de piso de cualquier planta sobre la primera excederá el por ciento máximo de área de ocupación permitido en el distrito. CC-2007-0232 22

C. Revisión de las determinaciones de las Oficinas Municipales de Permisos

Una vez el municipio toma una decisión en cuanto a las

solicitudes de permisos, conforme a lo establecido en la

legislación y reglamentación aplicable, su determinación

debe estar sujeta a revisión.

La normativa sobre la revisión de las decisiones

emitidas por las oficinas de permisos de los municipios,

se encuentra recogida en el Artículo 13.016 de la Ley de

Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4614 (2005). El

mismo establece, en lo pertinente al recurso ante nos:

Los términos, trámites, y condiciones para las solicitudes de reconsideración, de apelación o de revisión judicial de las decisiones del municipio, serán:

(a) Los aplicables a decisiones de la Administración de Reglamentos y Permisos si la competencia de que se trate le fue transferida de dicha agencia al municipio. (b) Los aplicables a decisiones de la Junta de Planificación si la competencia le fue transferida de dicha agencia al municipio.

Como parte del proceso de revisión de las

determinaciones de la A.R.Pe., la Asamblea Legislativa

estableció, mediante la ley orgánica de dicha agencia, Ley

Núm. 76 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71 et

seq. (2008), un procedimiento de apelación interagencial

ante la JACL, previo al trámite de revisión judicial. La

JACL era un organismo administrativo de carácter cuasi

judicial, cuya facultad revisora se activaba cuando una CC-2007-0232 23

parte directamente interesada o afectada presentaba la

correspondiente apelación de una actuación, determinación

o resolución de la A.R.Pe. o de algún Municipio Autónomo

con facultades transferidas de dicha agencia.17 23

L.P.R.A. sec. 72c (2008); 21 L.P.R.A. sec. 4614 (2005);

Maymí v. Gob. Mun. Aut. Ponce, 151 D.P.R. 689 (2000).

Como parte de los procedimientos ante la JACL, se

contemplaba una vista, en la cual se podía presentar toda

la prueba que resultara necesaria para adjudicar el caso.

23 L.P.R.A. sec. 72c(c). “[L]a JACL pod[ía] decretar

órdenes, requerimientos, resoluciones o las

determinaciones que a su juicio deb[í]an dictarse y, a tal

fin, „ten[ía] los mismos poderes del funcionario u

organismo de cuya actuación se apela[ba]…‟”. Vélez v.

A.R.Pe., 167 D.P.R. 684, 696 (2006) (énfasis omitido); 23

L.P.R.A. sec. 72c(c)(3) (2011).

Estas disposiciones permitían a la JACL considerar el

caso en todos sus méritos, igual que lo hacía la agencia

que actuaba en primera instancia, y realizar sus propias

determinaciones de hechos y conclusiones de derecho.

Vélez v. A.R.Pe., supra; Junta de Planificación v.

J.A.C.L., 109 D.P.R. 210 (1979). Es decir, la “J.A.C.L.

no esta[ba] limitada a revisar únicamente la prueba que

consideró el funcionario con jurisdicción original en el

17 Tal y como mencionáramos anteriormente, mediante la reforma a los procesos de permisos que introdujo la Ley 161 la JACL desapareció y la misma fue sustituida por la Junta Revisora como organismo revisor administrativo. CC-2007-0232 24

asunto”. Vélez v. A.R.Pe., supra, pág. 697 (cita

omitida).

Anteriormente hemos establecido que disposiciones de

ley similares que permiten a los organismos apelativos

celebrar vistas, recibir prueba adicional a la evaluada

inicialmente por la agencia y llegar a sus propias

conclusiones, a base de la prueba desfilada, poseen

facultades revisoras de la naturaleza de un juicio de

novo.18 Vélez v. A.R.Pe., supra.

Como hemos apreciado, en el caso ante nos, por

disposición explícita de la Ley Orgánica de la A.R.Pe.,

“[l]as decisiones adoptadas por la Administración de

Reglamentos y Permisos (ARPE) [y en nuestro caso en

particular por las Oficinas de Permisos Municipales con

poderes delegados por la A.R.Pe.] p[odían] ser revisadas

mediante un juicio de novo ante la Junta de Apelaciones

sobre Construcciones y Lotificaciones (JACL).” J.

Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño,

San Juan, Puerto Rico, Ediciones SITUM, Inc., 2012, pág.

288 (énfasis en el original y cita omitida). “[E]l juicio

de novo… garantiza la celebración de unos procedimientos

18 Véase, por ejemplo, a Granados v. Rodríguez Estrada I, 124 D.P.R. 1, 19 (1989) (citando a P.N.P. v. Rodríguez Estrada, Pres. C.E.E., 123 D.P.R. 1, 30- 31 (1988)), en el que expresamos:

Téngase en mente que el Art. 1.016 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sec. 3016a, le impone la obligación al Tribunal Superior de celebrar vista en su fondo, recibir evidencia y hacer sus propias determinaciones de hecho y conclusiones de derecho al revisar las decisiones de la C.E.E. No se trata, por lo tanto, de una mera revisión limitada a cuestiones de derecho. Se trata en realidad de un juicio de novo….

(Énfasis en el original y cita omitida). CC-2007-0232 25

nuevos que no descansan en los que pudieran haberse

celebrado ante la agencia administrativa. El tribunal

revisor no está atado en manera alguna por las

determinaciones y conclusiones de la agencia.” D.

Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Colombia,

Ed. Forum, 2001, pág. 578.

D. Revisión Judicial de las determinaciones administrativas

“Una vez agotado el proceso administrativo, que

incluye la apelación interagencial, la decisión final

deberá revisarse judicialmente dentro de los parámetros

del principio de deferencia judicial….” Vélez v. A.R.Pe.,

supra, pág. 698 (énfasis omitido).

En un sinnúmero de ocasiones nos hemos expresado

sobre la norma jurídica que establece que los dictámenes

de los organismos administrativos merecen la mayor

deferencia judicial. Torres Santiago v. Depto. Justicia,

181 D.P.R. 969 (2011); Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et

al. II, 179 D.P.R. 923 (2010); Otero v. Toyota, 163 D.P.R.

716 (2005). Dicha normativa está asentada en el principio

de que son los organismos administrativos los que cuentan

con el conocimiento especializado sobre los asuntos que

por ley se le han delegado. Íd.; Asoc. Fcias. v. Caribe

Specialty et al. II, supra; JP, Plaza Santa Isabel v.

Cordero Badillo, 177 D.P.R. 177 (2009). CC-2007-0232 26

En cuanto a las determinaciones de hechos formuladas

por la agencia, hemos establecido que, como norma general,

los tribunales no intervendremos con éstas, siempre y

cuando surja del expediente administrativo evidencia

sustancial que las sustente. Para tomar dicha

determinación, los tribunales utilizaremos un criterio de

razonabilidad y deferencia. Asoc. Fcias. v. Caribe

Specialty et al. II, supra.

Por otro lado, las conclusiones de derecho de las

agencias administrativas podrán ser revisadas por los

tribunales en todos sus aspectos. Torres Santiago v.

Depto. Justicia, supra; Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty

et al. II, supra. Esto no quiere decir, sin embargo, que

los tribunales podamos descartar libremente las

conclusiones e interpretaciones de la agencia. Torres

Santiago v. Depto. Justicia, supra; Asoc. Fcias. v. Caribe

Specialty et al. II, supra; Otero v. Toyota, supra. La

deferencia reconocida a las decisiones de las agencias

administrativas habrá de ceder, solamente, cuando la misma

no esté basada en evidencia sustancial, cuando la agencia

ha errado en la aplicación de la ley y cuando su actuación

resulte ser una arbitraria, irrazonable o ilegal. Torres

Specialty et al. II, supra; Otero v. Toyota, supra.

Recientemente en Ifco Recycling, Inc. v. Autoridad de

Desperdicios Sólidos, 2012 T.S.P.R. 35, 184 D.P.R. __

(2012), citando a Empresas Ferrer v. A.R.Pe., 172 D.P.R. CC-2007-0232 27

254, 264 (2007), expusimos que la deferencia concedida a

las agencias administrativas sólo cederá cuando:

(1) la determinación administrativa no está basada en evidencia sustancial; (2) el organismo administrativo ha errado en la aplicación o interpretación de las leyes o los reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) cuando el organismo administrativo actúa arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando determinaciones carentes de una base racional, o (4) cuando la actuación administrativa lesiona derechos constitucionales fundamentales….

III

Habiendo establecido la normativa legal que gobierna

el presente recurso, pasaremos a aplicar la misma a los

hechos del presente caso.

En virtud de las disposiciones del Artículo 3.012 de

la Ley de Municipios Autónomos, supra, el 16 de febrero de

1995 el Gobierno Central le transfirió al Municipio

ciertas competencias de la Junta de Planificación y de la

A.R.Pe. mediante un Convenio. En aras de poner en vigor

las facultades delegadas, el Municipio creó la OMPU,

oficina que se encargaría de tramitar todas las

autorizaciones y permisos, conforme a las facultades que

le fueran conferidas en el referido Convenio.

Tal y como mencionáramos anteriormente, en la

presente situación de hechos, Sembler sometió una Consulta

sobre Conformidad ante la OMPU el 10 de abril de 2001,

atinente a la construcción de una tienda Walgreens para la

venta de artículos al detal en un área destinada para CC-2007-0232 28

facilidades vecinales ubicada en un Distrito R-3.

Cumpliendo con los procedimientos establecidos en la Ley

de Municipios Autónomos, la OMPU sometió la Consulta sobre

Conformidad para la correspondiente consideración por el

Comité de Permisos, el cual luego de evaluar la solicitud,

recomendó denegarla. Una vez recibida la recomendación

del Comité de Permisos y de considerar los hechos

presentados ante sí, el Director de la OMPU la ratificó,

denegando, de este modo, la solicitud. Luego de otros

trámites procesales, que incluyeron la revocación de la

determinación de la OMPU por la JACL y la confirmación de

dicha decisión por el tribunal apelativo intermedio, la

controversia ha llegado ante nuestra atención.

Hoy nos toca dilucidar si, en efecto, la OMPU contaba

con discreción para tomar en cuenta criterios contenidos

en su Plan de Ordenación Territorial y en los Reglamentos

de la Junta de Planificación aplicables al caso, o si

estaba en la obligación de aprobar la Consulta sobre

Conformidad solicitada por Sembler de forma ministerial

como éstos últimos alegan.

Como mencionáramos, la Ley de Municipios Autónomos

autoriza a los municipios a adoptar Planes de Ordenación

Territorial con el propósito de proteger los suelos,

promover el uso balanceado, provechoso y eficaz de los

mismos y propiciar el desarrollo cabal del municipio.

Dicha legislación dispone la existencia de tres (3) tipos

de Planes de Ordenación Territorial que atenderán CC-2007-0232 29

diferentes aspectos de la ordenación del espacio

municipal: Plan Territorial, Plan de Ensanche y Plan de

Área. Art. 13.004 de la Ley de Municipios Autónomos,

supra. En lo que respecta al caso ante nos, define la Ley

de Municipios Autónomos, en su Artículo 13.003(s), 21

L.P.R.A. sec. 4601 (2005), que el Plan Territorial es “el

Plan de Ordenación que abarca un municipio en toda su

extensión territorial, que enuncia y dispone la política

pública sobre su desarrollo y sobre el uso del suelo.”

Añade que, una vez entre en vigor el Plan Territorial,

“toda decisión sobre el uso del suelo se hará en

conformidad con el mismo”. Art. 13.005 de la Ley de

Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4603 (Supl. 2011)

(énfasis nuestro). Véase, además, Borschow Hosp. v. Jta.

de Planificación, 177 D.P.R. 545, 561 (2009).

Por otro lado, el Reglamento de Lotificación y

Urbanización autoriza a los municipios a tomar en cuenta

factores tales como la magnitud, tipo, naturaleza,

localización, vías de tránsito existentes y propuestas y

la existencia de otros negocios legalmente establecidos al

otorgar o denegar los permisos para el establecimiento de

comercios en áreas vecinales del territorio municipal.

Teniendo en cuenta las disposiciones estatutarias y

reglamentarias antes citadas, entendemos meritorias las

alegaciones presentadas por el Municipio y la OMPU en este

caso. En específico, resolvemos que la evaluación de la

solicitud presentada por Sembler conllevaba un ejercicio CC-2007-0232 30

de discreción por parte de la OMPU, que requería la

ponderación de la política pública establecida por el

Municipio para el uso eficiente de sus suelos y de los

factores reglamentarios antes desglosados, de modo que se

garantizara que el proyecto propuesto estuviese conforme

con la función para la cual se había destinado el predio

en cuestión. Todo lo anterior, enmarcado en el Desarrollo

Preliminar que había aprobado la Junta de Planificación

para habilitar esa área de la Urbanización Villa Carolina.

Cuando la JACL tuvo el caso ante su consideración, se

circunscribió a dictaminar que la OMPU había errado al

evaluar el proyecto dentro de los parámetros de un

Distrito R-3,19 cuando correspondía hacerlo bajo los

criterios de un Distrito C-6, habida cuenta de que son

éstos los criterios aplicables a predios destinados para

usos accesorios.20 No obstante, no entró a considerar la

legislación que exige se destinen algunas áreas de los

proyectos residenciales para facilidades vecinales, ni

toda la reglamentación desarrollada por la Junta de

Planificación consistente con la misma. Tampoco entró a

sopesar toda la política pública, tanto estatal como

municipal, erigida en torno al uso racional y ordenado de

19 Valga señalar que algunos de los fundamentos utilizados por la OMPU para sustentar su determinación inicial no fueron los más adecuados, puesto que basó su determinación esencialmente en los criterios aplicables a los Distritos R-3. No obstante, valiéndose del procedimiento del juicio de novo, la OMPU tuvo disponible una segunda oportunidad de presentar fundamentos válidos en derecho en los cuales basar su determinación.

20 Para llegar a su determinación, la JACL utilizó el Reglamento de Lotificación y Urbanización (Reglamento Núm. 6992) promulgado por el Departamento de Estado el 24 de junio de 2005. CC-2007-0232 31

los terrenos, ni tampoco realizó determinaciones

conducentes a demostrar de qué modo el proyecto cumplía

con los criterios del Distrito C-6.21

Del mismo modo, el Tribunal de Apelaciones confirmó el

dictamen de la JACL, basándose primordialmente en la

doctrina que aboga por la deferencia a las determinaciones

de las agencias administrativas. Sin embargo, entendemos

que la decisión de la JACL, a la cual el foro apelativo

intermedio le ha brindado la mayor deferencia, no fue una

razonable, pues no refleja un análisis abarcador y

exhaustivo de toda la reglamentación y política pública

que faculta a las agencias del Gobierno Central, así como

a los Municipios Autónomos, a evaluar de forma integral y

detenida cada solicitud atinente al desarrollo de sus

suelos.

Básicamente el análisis rendido por el tribunal

apelativo intermedio y la JACL se limitó a una aplicación

mecánica de las guías contenidas en la Sección 1.12 del

Reglamento de Lotificación y Urbanización. No reflejó

análisis alguno sobre el efecto que tendría la concesión

del permiso en la seguridad, salud e interés de la

comunidad, factores medulares que, según la legislación y

la reglamentación han de tomarse en cuenta al conceder o

denegar permisos como el presente.

21 A estos efectos, mediante un análisis somero constatamos que la estructura proyectada de dieciséis mil ochocientos pies cuadrados (16,800 p2), sobrepasa los límites de área de ocupación y área bruta de piso fijados para desarrollos en predios calificados como Distrito C-6. CC-2007-0232 32

En el caso de autos, se trata de un solar que fue

separado para usos accesorios conforme con lo dispuesto

por la Ley 25 y para cumplir con unos propósitos en

particular. El Municipio, tomando en consideración las

dimensiones y naturaleza del proyecto, los desarrollos en

las áreas adyacentes, las vías de tránsito existentes y el

impacto del proyecto sobre las mismas, determinó que éste

rebasaba los parámetros estatutarios y reglamentarios

aplicables al predio en cuestión. Al así hacerlo ejerció

su función de adjudicación discrecional y descargó su

responsabilidad de acuerdo a las facultades que ostentaba

por virtud de los convenios de transferencia.

En particular, el Municipio determinó que el uso

solicitado era contrario a la política pública establecida

en el Plan de Usos de Terreno de la Región Metropolitana

de San Juan, de la cual Carolina es parte.

Específicamente, precisó que el proyecto propuesto no

estaba acorde con la meta de promover la diversificación

de actividades y de usos compatibles y complementarios y

que, por el contrario, el mismo creaba un impacto adverso

en los usos existentes.

Asimismo, el Municipio expresó que su denegatoria

tenía como propósito evitar que continuara el crecimiento

indiscriminado de comercios en las calles principales que

dan acceso a los vecindarios residenciales y que afectan

la calidad de vida de los residentes. CC-2007-0232 33

Algunos de los factores tomados en consideración por

el Municipio al emitir su determinación fueron que: (1) el

tamaño y la magnitud de la tienda propuesta son mayores al

de los comercios de venta al detal que se encuentran en el

área; (2) la localización del proyecto estaría a menos de

cincuenta (50) metros de una intersección con gran volumen

de tránsito, por lo que la entrada y salida de vehículos

al establecimiento ocasionaría un mayor problema de flujo

vehicular en las vías existentes; (3) a una corta

distancia se encuentra una Farmacia Walgreens con venta de

artículos al detal; (4) en los alrededores de la tienda

propuesta se encuentran otros comercios con venta de

artículos al detal, por lo que el área se encuentra bien

servida en cuanto a ese tipo de establecimiento; (5) el

proyecto no estaría acorde con el concepto de facilidad

vecinal, según el mismo fue concebido originalmente; (6)

el desarrollo envuelve una agrupación de solares para la

ubicación de una tienda de gran tamaño, que no está

dirigida a llenar las necesidades del vecindario, pues

éstos están servidos, en demasía, con múltiples

establecimientos que ofrecen artículos similares a los que

se propone vender.

La posición del Municipio es que tanto en

consideración a la Ley 25 y a la reglamentación sobre

facilidades vecinales, como a las distintas políticas

públicas de ordenación territorial, la evaluación de la

referida Consulta conllevaba un cuidadoso ejercicio de CC-2007-0232 34

discreción y la ponderación de varios factores que

ayudaran a determinar la conformidad del proyecto.22 En

ese sentido, su determinación constituyó, sin lugar a

dudas, un ejercicio necesario, legítimo y razonable de

discreción.

Los recurridos no pueden, además, justificar la

autorización de su Consulta sobre Conformidad utilizando

el argumento de que en esa área de “usos accesorios” se ha

permitido la instalación de otros establecimientos

comerciales. El permiso concedido a otros no les brinda

un derecho a ellos, ni mucho menos despoja a la OMPU de su

facultad de realizar las evaluaciones y análisis

pertinentes para determinar si procede aprobar la Consulta

sobre Conformidad en cuestión. De hecho, es importante

hacer notar que el tamaño de los otros negocios, a los que

Sembler hace referencia, no compara con el propuesto.23

En conclusión, en virtud de las disposiciones

estatutarias y reglamentarias aplicables al caso ante nos,

reconocemos la facultad de la Oficina de Permisos

Urbanísticos para ejercer su discreción y tomar en cuenta,

22 El Artículo 7 de la Ley 25 establece que las facilidades vecinales deben ajustarse a las necesidades de los residentes que han de servir. Sin duda alguna, los entes estatales y municipales encargados de otorgar autorizaciones y permisos de índole territorial tendrán que llevar a cabo una evaluación cuidadosa para determinar lo que es necesario para cada comunidad. Es decir, más allá de los requisitos objetivos, como son por ejemplo, los atinentes a altura, patios y rotulación, las disposiciones estatutarias y reglamentarias aplicables a los predios destinados para servicios vecinales, exigen una evaluación subjetiva de múltiples factores con el fin de determinar cuán adecuado es el proyecto propuesto para satisfacer las necesidades de dicha comunidad.

23 En específico, el área de ocupación y área bruta de piso del Sizzler es de 581.13 m2 y el de Wendy‟s es de 342.07 m2, mientras que las del proyecto propuesto es de 1580 m2. CC-2007-0232 35

tanto la política pública promulgada por el Municipio para

el desarrollo de sus terrenos, como todos y cada uno de

los factores establecidos en las leyes y reglamentos

relativos a la ordenación territorial, al evaluar las

solicitudes de permisos presentadas ante su consideración.

Todo lo anterior con el fin último de lograr un desarrollo

coordinado, racional y balanceado dentro de los límites

territoriales de su municipio y de forma que se logre

alcanzar con ello el bienestar general de sus habitantes.

“La misión de un municipio autónomo, que adviene a las

facultades y competencias de organizar el uso de sus

suelos, es planificar de forma coordinada y coherente la

maximización de éstos, conforme a las necesidades que

impone su propia realidad social, económica y espacial.”

Unlimited Storage Corporation v. Municipio Autónomo de

Guaynabo Oficina de Permisos Urbanísticos, supra (énfasis

Además, la propia Ley de Municipios Autónomos dispone

en su Artículo 1.004, 21 L.P.R.A. sec. 4002 (2005), que

[l]os poderes y facultades conferidos a los municipios por este subtítulo o cualquier otra ley, excepto disposición en contrario, se interpretarán liberalmente, en armonía con la buena práctica de política pública fiscal y administrativa, de forma tal que siempre se propicie el desarrollo e implantación de la política pública enunciada en este subtítulo de garantizar a los municipios las facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y el bienestar de sus habitantes. CC-2007-0232 36

(Énfasis nuestro). Véase, además, E.L.A. v. Crespo

Torres, supra, págs. 787-788.

Es a tenor con la norma de hermenéutica de

interpretación liberal esbozada anteriormente, que

interpretamos las disposiciones aplicables a la

controversia de autos, reconociéndole discreción a la OMPU

para tomar en cuenta todos los factores de ordenación

territorial pertinentes, al emitir una decisión que tendrá

un impacto sobre el uso de los terrenos en su Municipio.

Todo ello en aras de lograr un desarrollo seguro y

saludable, que propicie el mayor bienestar de sus

habitantes.

Por consiguiente, erró el Tribunal de Apelaciones al

confirmar la Resolución recurrida mediante la cual la JACL

revocó la denegatoria de la OMPU y autorizó una Consulta

sobre Conformidad que no está acorde con la normativa

estatutaria y reglamentaria, y las políticas públicas

sobre ordenamiento territorial desarrolladas por el

Municipio y aplicables al predio en cuestión.

IV

Por los fundamentos anteriormente esbozados,

revocamos la Sentencia dictada por el Tribunal de

Apelaciones.

Se dictará Sentencia de conformidad.

ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Certiorari ARQ. DANIEL FRÍAS – THE SEMBLER COMPANY OF PUERTO RICO

GOBIERNO MUNICIPAL AUTÓNOMO DE CAROLINA; OFICINA MUNICIPAL DE PERMISOS URBANÍSTICOS

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, revocamos la Sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton y el Juez Asociado señor Martínez Torres inhibidos. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no intervino.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo