EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
A la Orden Shopping, S.E.
Peticionaria Certiorari v. 2024 TSPR 14 Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico 213 DPR ___
Recurrida
Número del Caso: CC-2022-0662
Fecha: 22 de febrero de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel VII
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Ricardo E. Carrillo Delgado
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Charles Bimbela Quiñones Lcda. Brunilda Rodríguez Vélez Lcda. Irelis M. Rodríguez Guzmán
Materia: Contratos y Derechos Reales – Aplicación de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico y las normas de contratación gubernamental a la Autoridad de Energía Eléctrica; procedencia de la acción de expropiación forzosa a la inversa ante la ausencia de un contrato que cumpla con las exigencias del ordenamiento jurídico.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v. CC-2022-0662 Certiorari
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
En San Juan, Puerto Rico, a 22 de febrero de 2024.
En esta ocasión se nos presenta la oportunidad de
analizar si la Ley de Contabilidad del Gobierno de
Puerto Rico y las reglamentaciones sobre contratación
gubernamental le aplican a la Autoridad de Energía
Eléctrica de Puerto Rico. De aplicarle, debemos entonces
analizar si en la situación de autos, donde no se cumplen
con los requisitos de contratación gubernamental, procedía
desestimar la causa de acción de expropiación forzosa a la
inversa presentada por la parte demandante.
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
resolvemos que la Ley de Contabilidad del Gobierno de
Eléctrica, pero ello no impide una acción de expropiación CC-2022-0662 2
forzosa a la inversa, por lo que revocamos la sentencia
emitida por el tribunal apelativo intermedio y remitimos
el caso al foro de instancia para que se continúen los
procedimientos judiciales conforme a nuestros recientes
pronunciamientos en Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43
(2023).
I
A la Orden Shopping Center (A la Orden) es dueña en
pleno dominio de una propiedad de naturaleza comercial
ubicada en el municipio de Toa Baja, Puerto Rico. A la
Orden suscribió un contrato de arrendamiento comercial
con la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) que culminó
el 31 de diciembre de 2019. Vencido el contrato de
arrendamiento, la AEE continuó ocupando la propiedad, sin
contrato y sin pagar cánones de arrendamiento durante el
periodo que comprendió desde el 1 de enero de 2020 hasta
el 17 de septiembre de 2020. Del expediente se desprende
que, durante este periodo, A la Orden no instó acción
alguna de desahucio para recuperar la posesión del
inmueble o de expropiación a la inversa para solicitar
ser resarcida por incautación ilegal de su propiedad.
Ulteriormente, el 18 de septiembre de 2020, las partes
suscribieron un nuevo contrato de arrendamiento.
No obstante, A la Orden presentó una Demanda en
cobro de dinero donde reclamó el pago por la cantidad de
$114,323.44 en virtud de los cánones de arrendamiento
correspondientes al periodo en que la AEE ocupó la CC-2022-0662 3
propiedad sin contrato. En respuesta, la AEE levantó como
defensa que, durante el referido periodo, entre las
partes no existía un contrato vigente que cumpliese con
los requisitos de contratación gubernamental, incluyendo
el constar por escrito como requisito indispensable, por
lo cual no procedía el pago de los cánones de
arrendamiento solicitados.
Así las cosas, A la Orden enmendó su Demanda con el
propósito de alegar que la AEE, al permanecer en la
propiedad inmueble lucrándose de su uso, expropió
propiedad privada sin pagar una justa compensación, en
contravención con la Sección 7 del Artículo II de la
Constitución de Puerto Rico y la Quinta Enmienda a la
Constitución de los Estados Unidos.
Enterado de lo anterior, la AEE presentó una Moción
de Desestimación al amparo de la Regla 10.2. En síntesis,
adujo que aun tomando como ciertos todos los hechos bien
alegados en la Demanda, no se justificaba la concesión de
un remedio ya que durante el periodo en controversia no
existía un contrato firmado que cumpliese con todas las
exigencias de nuestro ordenamiento jurídico respecto a la
contratación gubernamental. Por lo anterior, añadió que
la AEE estaba legalmente impedida de desembolsar fondos
públicos para el pago de estos cánones. Asimismo, planteó
que el caso no versa sobre un pleito de expropiación
forzosa, sino que trata sobre un cobro de dinero
respecto a un contrato cobijado por la Ley Núm. 230 de CC-2022-0662 4
23 de julio de 1974, conocida como Ley de Contabilidad
del Gobierno de Puerto Rico (Ley de Contabilidad de PR),
3 LPRA sec. 283 et seq. Además, la AEE señaló que A la
Orden pretende cobrar una cuantía a la que tendría
derecho bajo la doctrina de tácita reconducción, pero
citando a Vicar Bulders v. ELA, 192 DPR 256 (2015),
manifestó que la tácita reconducción no es compatible con
las leyes que regulan la contratación gubernamental, por
lo que no puede aplicarse a un contrato en que el Estado
es parte.1
Por su parte, A la Orden presentó su réplica, donde
reiteró que este caso versaba sobre su derecho
constitucional al disfrute de la propiedad, el cual había
sido trasgredido por la AEE al incautar ilegalmente su
propiedad. Señaló que la AEE pretendía liberarse de su
responsabilidad económica amparándose en legislación
dirigida a la protección de los fondos del Gobierno de
Puerto Rico y evitar la corrupción gubernamental. Además,
argumentó que la Ley de Contabilidad de PR no le aplica a
la AEE por ser una entidad autónoma del Gobierno de
Puerto Rico, dirigida por una Junta de Gobierno, según la
legislación que la creó.2
Por no coincidir con lo expresado por los
demandantes en su réplica, la parte demandada presentó
1 Moción de Desestimación al Amparo de la Regla 10.2, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 70-95.
2 Réplica a Moción de Desestimación al Amparo de la Regla 10.2, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 96-110. CC-2022-0662 5
una dúplica donde además de reiterar sus anteriores
planteamientos, añadió que la controversia respecto a la
expropiación forzosa no es justiciable conforme la
doctrina de academicidad, debido a que las partes habían
firmado un nuevo contrato de arrendamiento. Asimismo,
insistió en que la demandante no utilizó los remedios
legales disponibles mientras la controversia estuvo
madura, es decir, mientras la AEE ocupaba el inmueble sin
contrato válido.3
Considerados los planteamientos de las partes, el
Tribunal de Primera Instancia dictó Sentencia en la cual
desestimó la Demanda con perjuicio. El foro primario
esbozó que A la Orden está impedido de recobrar los
cánones de arrendamiento del periodo en controversia,
ante la ausencia de un contrato que cumpla con la
rigurosidad exigida en la contratación gubernamental.
Sostuvo que, sin este contrato, la AEE estaba impedida de
desembolsar fondos del erario. Además, resolvió que el
planteamiento de la demandante respecto a una
expropiación forzosa es académico, según planteado por la
parte demandada en el sentido de que se firmó un nuevo
contrato de arrendamiento.4
En desacuerdo con dicho dictamen, A la Orden
presentó un recurso de apelación ante el Tribunal de
3 Dúplica a Réplica a Moción de Desestimación al Amparo de la Regla 10.2, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 112-125.
4 Sentencia, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 127-138. CC-2022-0662 6
Apelaciones. En particular, señaló que el foro de
instancia erró al desestimar la Demanda aplicando
erróneamente las disposiciones y doctrinas sobre la
contratación gubernamental y pasando por alto los
planteamientos constitucionales esbozados. Asimismo,
resaltó que el foro de instancia no pasó juicio sobre si
la Ley de Contabilidad de PR le aplicaba a la AEE.5
Evaluados los alegatos, el Tribunal de Apelaciones
confirmó la Sentencia de desestimación emitida por el
Tribunal de Primera Instancia. En síntesis, el Tribunal
de Apelaciones validó que como entre el 31 de diciembre
de 2019 y el 18 de septiembre de 2020 no existió un
contrato de arrendamiento que cumpliera con las
formalidades de la contratación gubernamental, no se
generó una obligación jurídica para la AEE. El foro
apelativo agregó que A la Orden debió pactar cláusulas
contractuales sobre lo que procedería luego del
vencimiento del contrato, en qué condiciones se
extendería el arrendamiento y cláusulas penales ante
algún incumplimiento. Razonó que, al no estipularlas,
solamente tenía disponible como remedio la acción de
desahucio, la cual no ejerció oportunamente. Por otro
lado, el Tribunal de Apelaciones determinó que no es
correcto el planteamiento constitucional de que la AEE
incautó la propiedad sin mediar justa compensación,
debido a que en realidad lo que ocurrió fue que el
5 Apelación, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 36-51 CC-2022-0662 7
periodo reclamado quedó descubierto por el paso del
tiempo.6
Inconforme, y en síntesis, A la Orden solicitó
reconsideración en la que presentó dos argumentos para
que el foro apelativo reconsiderara su sentencia
confirmatoria: primero, que atendiera el planteamiento de
naturaleza constitucional obviado por la sentencia, por
este estar dirigido a un efecto posterior a la vigencia
de un contrato válido y por superar las disposiciones
legales en torno a la Ley de Contabilidad de PR. Segundo,
que atendiera el planteamiento sobre la no aplicabilidad
de la Ley de Contabilidad de PR a la AEE, por ser esta
una entidad autónoma del Gobierno de Puerto Rico.7 No
obstante, el Tribunal de Apelaciones se sostuvo en su
dictamen y denegó reconsiderar.8
Inconforme, A la Orden acudió ante esta Curia y
señaló que los foros a quo erraron al sostener que estaba
legalmente impedida de requerir la compensación
correspondiente por el uso de la propiedad durante el
periodo donde no mediaba un contrato entre las partes y
en contra de la voluntad de ésta, lo que violentó las
cláusulas constitucionales que prohíben que una persona
sea privada de su libertad o propiedad sin el debido
6 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 2-7.
7 Moción de Reconsideración, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 9-16.
8 Resolución, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 18. CC-2022-0662 8
proceso de ley y justa compensación. Además, adujo que
los foros erraron al no considerar que las disposiciones
de la Ley de Contabilidad de PR no le aplican a la AEE
por ser un ente jurídico autónomo y separado del Gobierno
de Puerto Rico.
Perfeccionado el recurso, resolvemos.
II
A. Expropiación forzosa
Nuestra Constitución reconoce el derecho de cada
ciudadano al disfrute de la propiedad como un derecho
fundamental.9 Sin embargo, este derecho no es absoluto y
cede ante el poder inherente que tiene el Estado para
adquirir bienes privados mediante el procedimiento de
expropiación forzosa,10 pues “el poder del Estado es un
atributo inherente a su poder soberano y, como tal, de
superior jerarquía a todos los derechos de propiedad”.11
Ahora bien, este poder de expropiar del Estado
tampoco es irrestricto. Nuestra Carta Magna establece
límites importantes al ejercicio de esta facultad cuando
en su Artículo II, Sección 9 prohíbe que se tome o se
perjudique “propiedad privada para uso público a no ser
9 Art. II, Sec. 7, Const. PR, LPRA, Tomo 1.
10 Administración de Terrenos de Puerto Rico v. Ponce Bayland Enterprises, 207 DPR 586, 603 (2021); Mun. De Guaynabo v. Adquisición, 180 DPR 206, 216 (2010); A.C.T. v. 780.6141 , 165 DPR 121, 130 (2005).
11 A.C.T. v. 780.6141, 165 DPR 121, 130 (2005). CC-2022-0662 9
mediante el pago de una justa compensación y de acuerdo
con la forma provista por ley”.12
De igual forma, la Quinta Enmienda de la
Constitución federal establece que ninguna persona será
privada de su vida, libertad o propiedad sin el debido
proceso de ley, ni se le podrá expropiar su propiedad
para destinarla a un uso público sin una justa
compensación.13 Además, la Decimocuarta Enmienda de esa
misma Constitución establece que “ningún estado privará a
persona alguna de su vida, de su libertad o de su
propiedad, sin el debido procedimiento de ley, ni negará
a nadie, dentro de su jurisdicción, la igual protección
de las leyes”.14 Por lo tanto, para que el Estado pueda
expropiar forzosamente una propiedad privada, se le exige
que pague una justa compensación, destine el bien
expropiado para uso público y proceda con sujeción a las
leyes que regulan este procedimiento en nuestra
jurisdicción.15
Por otro lado, existen tres circunstancias en las
cuales se entiende que el Estado ha expropiado una
propiedad y, por ende, viene obligado a compensar a su
propietario: (1) cuando se ejerce el poder de dominio
12 Art. II, Sec. 9, Const. PR, LPRA, Tomo 1.
13 Emda. V, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1.
14 Emda. XIV, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1.
15 Administración de Terrenos de Puerto Rico v. Ponce Bayland Enterprises, 207 DPR 586, 603-604 (2021); Véase Ley de Expropiación Forzosa, 32 LPRA sec. 2901 et seq.; Véase, también Regla 58 de Procedimiento Civil de 2009 (32 LPRA Ap. V). CC-2022-0662 10
eminente al presentar un recurso de expropiación; (2)
cuando ocurre una incautación de hecho mediante ocupación
física; (3) cuando se reglamenta el uso de una
propiedad.16 El segundo de los escenarios es el que está
presente en la controversia que nos ocupa.
Cuando se trata de una incautación de hecho mediante
ocupación física, el Tribunal Supremo de Estados Unidos
ha expresado que la incautación física de una propiedad
se considera la intrusión más seria de los intereses
propietarios de una persona debido a que el propietario
pierde sus facultades básicas de poseer, usar y excluir a
otros de su posesión y uso.17 Además, se considera
incautación física de una propiedad “cualquier privación
o interferencia sustancial en el dominio o disfrute de
una cosa”.18 Incluso, la incautación puede ser temporal.19
“Sobre esta última, se ha dicho que ‘existe una
expropiación temporal cuando se priva a una persona de la
posesión, disfrute y disposición de su propiedad por un
término que se podrá establecer antes de que el evento de
16 Aut. Carreteras v. 8554.741, 172 DPR 1050, 1060 (2008); Velázquez Velázquez v. E.L.A., 135 D.P.R. 84, 88 (1994); Culebra Enterprises Corp. v. ELA, 127 D.P.R. 943, 952-953 (1991).
17 Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 US 419, 435 (1982).
18 ELA v. Northwestern Const. Inc., 103 DPR 377, 384 (2975).
19 Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43, pág. 15 (2023). CC-2022-0662 11
la privación ocurra o posteriormente, cuando se devuelve
la propiedad’”.20
En particular, para los casos excepcionales de
ocupación física donde el Estado ha ocupado o incautado
un derecho real sin haber iniciado el procedimiento
judicial de expropiación forzosa y sin haber consignado
el pago de la justa compensación, existe la acción de
expropiación forzosa a la inversa.21 Es a través de esta
acción que:
[S]e garantiza el cumplimiento del Estado con las disposiciones constitucionales que establecen que nadie será privado de su propiedad sin un debido proceso de ley y sin haber mediado justa compensación . . . . En ausencia de compensación o de un procedimiento de expropiación forzosa iniciado por el Estado, la insta el dueño de la propiedad contra el Estado para obtener la compensación a la que tiene derecho.22
Una vez demostrado que el Estado incautó una
propiedad, su obligación será compensar al propietario y
colocarlo en una situación económica equivalente a la que
se encontraba con anterioridad a la incautación de su
propiedad.23 Este es el propósito principal de la justa
compensación. Si, como en el caso de autos, se trata de
20Íd. (citando a C. Torres Torres, La Expropiación Forzosa de Puerto Rico: ley, jurisprudencia, estudio y guía práctica, San Juan, First Book Pub., 2002, pág. 129).
21Amador Roberts v. ELA, 191 DPR 268, 279 (2014); ELA v. Northwestern Const., Inc. supra, pág. 383.
22 Amador Roberts v. ELA, supra, págs. 279-280. (“[G]eneralmente los tribunales aplican ‘las mismas normas y principios que rigen la acción de expropiación instada por el Estado’”).
23 Íd. en las págs. 279-281. CC-2022-0662 12
una incautación de hecho al afectar de manera sustancial
el uso de la propiedad, ya sea físicamente o por medio de
reglamentación, la compensación comprenderá “el valor de
uso de la propiedad durante el tiempo en que el Estado
privó al dueño de todo uso productivo de ésta”, aunque el
efecto de la privación haya sido temporero.24
En lo que respecta a la controversia que nos ocupa,
recientemente y luego que las partes presentaran su
Certiorari ante este Tribunal, emitimos opinión en el
caso de Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43, donde atendimos
una situación muy similar a la de autos. En esencia,
Ortiz Zayas le arrendó una propiedad al Departamento de
Justicia, pero luego del vencimiento del contrato de
arrendamiento, este se mantuvo ocupando la propiedad.
Después de un tiempo requiriendo el desalojo de la
propiedad, Ortiz Zayas presentó una acción de desahucio.
Ante la demanda, el Departamento de Justicia entregó las
llaves, pero no pagó los cánones de arrendamiento
adeudados. Por tal motivo, Ortiz Zayas instó una acción
de expropiación forzosa a la inversa en contra del ELA
por el periodo en que se le privó del uso de su propiedad
sin pagarle justa compensación, a pesar de diligentemente
y con premura haber requerido desocupar la misma.25
24 Hampton Development Corp. v. ELA, 139 DPR 877, 890 (1996).
25 Ortiz Zayas v. ELA, supra¸ págs. 1-6. CC-2022-0662 13
Tras un ponderado análisis de la controversia y
expediente del caso, en Ortiz Zayas concluimos que en
estos escenarios “procede la acción de expropiación
forzosa a la inversa y, en consecuencia, una justa
compensación”,26 pues quedaba claro que:
(1) [E]l Estado . . . ocupó por un periodo de tiempo la propiedad objeto del presente litigio; (2) que dicha ocupación fue para un fin público; (3) que la misma ocurrió vencido determinado contrato de arrendamiento, y (4) que, a pesar de los requerimientos de entrega de la propiedad por parte de sus propietarios, el Estado hizo caso omiso y continuó ocupando la misma.
. . .
Ello, a todas luces, constituye una ocupación física, por parte del Estado, de la propiedad perteneciente al matrimonio Ortiz Mateo que activó la figura de la expropiación forzosa a la inversa y, en consecuencia, del derecho a una justa compensación.27
B. La Ley de Contabilidad de PR y la contratación gubernamental
La Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974, conocida
como la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico
(Ley de Contabilidad de PR), 3 LPRA sec. 283 et seq.,
establece la política pública respecto al control y
contabilidad de fondos y propiedad pública en el Gobierno
de Puerto Rico. Sus propósitos principales son: autorizar
al Secretario de Hacienda de Puerto Rico a diseñar e
26 Íd. en las págs. 2-3.
27 Íd. en las págs. 30-31. CC-2022-0662 14
intervenir en la organización fiscal, los sistemas de
contabilidad y los procedimientos de pagos e ingresos de
las dependencias y entidades corporativas del Estado; y
disponer los principios y normas generales que deberán
seguirse en la contabilidad de ingresos, asignaciones,
desembolsos y propiedad pública.28
En específico, el Artículo 2 de la Ley de
Contabilidad de PR dispone como política pública que la
contabilidad del gobierno “constituya un control efectivo
sobre los ingresos, desembolsos, fondos, propiedad y
otros activos del gobierno”,29 que exista un “control
previo de todas las operaciones del gobierno y que dicho
control previo se desarrolle dentro de cada dependencia,
entidad corporativa o Cuerpo Legislativo haciendo que el
control interno funcione de forma independiente del
control previo general . . .”.30 Como parte del diseño e
intervención en la organización fiscal y los sistemas y
procedimientos de contabilidad, el Secretario de
Hacienda, “en coordinación con las dependencias y
entidades corporativas, será responsable de diseñar o
aprobar la organización fiscal, los sistemas de
todas las dependencias y entidades corporativas . . .”. 31
28 Ley Núm. 230-1974, 3 LPRA sec. 283 et seq.
29 3 LPRA sec. 283a(b).
30 3 LPRA sec. 283a(f) (Énfasis suplido).
31 3 LPRA sec. 283c(a) (Énfasis suplido). CC-2022-0662 15
Para esto, puede autorizar a las dependencias o entidades
corporativas a diseñar sus propios sistemas y
procedimientos, pero se requerirá la intervención de
éste, de tiempo en tiempo, y que los mismos cumplan a
cabalidad con su cometido.32
Hay que hacer notar que la mencionada Ley de
Contabilidad de PR en su Artículo 3 define a las
entidades corporativas como “[l]as corporaciones
públicas, con o sin tesoro independiente, en cuyas leyes
creadoras se especifique que el Secretario de Hacienda
ejercerá algún control sobre sus fondos y transacciones
financieras. También incluye a los municipios del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico y sus instrumentalidades”.33
La capacidad limitada para desembolsar fondos
públicos únicamente para el pago de obligaciones que
estuvieran autorizadas por ley, está reglamentada en el
Artículo 8 de la Ley de Contabilidad de PR, el cual
establece que “todas las asignaciones y los fondos
autorizados para las atenciones de un año económico serán
aplicados exclusivamente al pago de gastos legítimamente
incurridos durante el respectivo año, o al pago de
obligaciones legalmente contraídas y debidamente
asentadas en los libros durante dicho año”.34 Cabe
destacar que la ley define el término obligación como
32 3 LPRA sec. 283c(i)-(j).
33 3 LPRA sec. 283b (Énfasis suplido).
34 3 LPRA sec. 283g (Énfasis suplido). CC-2022-0662 16
“[u]n compromiso contraído que esté representado por
orden de compra, contrato o documento similar, pendiente
de pago, firmado por autoridad competente para gravar las
asignaciones y que puede convertirse en el futuro en
deuda exigible”.35
A su vez, la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975,
conocida como la Ley de Registros de Contratos, 2 LPRA
sec. 97 et seq., implantó la obligación a las “entidades
gubernamentales y las entidades municipales del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción alguna, [de
mantener] un registro de todos los contratos que
otorguen, incluyendo las enmiendas a los mismos, y
deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de
otorgamiento del contrato o la enmienda”.36
Ahora bien, ¿qué incluye el término “entidad
gubernamental” para efectos de esta ley? La Ley de
Registros de Contratos establece que “incluirá todo
departamento, agencia, instrumentalidad, oficinas y todo
organismo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
incluyendo a toda corporación pública, sus subsidiarias o
cualesquiera entidad gubernamental que tenga personalidad
jurídica propia, creada por ley o que en el futuro
pudiere crearse . . . , sin excepción alguna”.37 Además,
35 3 LPRA sec. 283b(k) (Énfasis suplido).
36 2 LPRA sec. 97(a) (Énfasis suplido).
37 2 LPRA sec.97(b) (Énfasis suplido). CC-2022-0662 17
la legislatura le impuso al Contralor la obligación de
establecer mediante reglamento los contratos otorgados
por las entidades gubernamentales que se considerarán
exentos de ser remitidos a la Oficina.38
C. Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica
La Ley Núm. 83 de 2 de mayo de 1941, conocida como
la Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto
Rico, 22 LPRA sec. 191 et seq. (Ley de la AEE), creó la
Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) como un cuerpo
corporativo y político que constituye una corporación
pública e instrumentalidad gubernamental autónoma del
Gobierno de Puerto Rico.39 En cuanto a su regulación, en
general, la Sección 3 de la Ley de la AEE establece que:
La Autoridad creada por la presente es y deberá ser una instrumentalidad gubernamental, sujeta al control de su Junta de Gobierno, pero es una corporación con existencia y personalidad legales separadas y aparte de la del Gobierno de Puerto Rico. La Autoridad y su Junta de Gobierno serán reguladas por el Negociado y deberán someter, en la forma y manera dispuesta por el Negociado, toda la información requerida y solicitada por el mismo. Las deudas, obligaciones, contratos, bonos, notas, pagarés, recibos, gastos, cuentas, fondos, empresas y propiedades de la Autoridad, sus funcionarios, agentes o empleados, debe entenderse que son de la mencionada corporación y no del Gobierno de Puerto Rico ni de ninguna de sus oficinas, negociado, departamento, comisión, dependencia,
38Véase Reglamento Núm. 33 del 15 de septiembre de 2009, Registro de Contratos, Escrituras y Documentos Relacionados, y Envío de Copias a la Oficina del Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Art. 11.
39 22 LPRA sec. 193(a) (Énfasis suplido). CC-2022-0662 18
municipalidad, rama, agente, funcionario o empleado.40
Por otro lado, y como mecanismo de transparencia, la
Ley de la AEE le impone a esta la obligación de publicar
en su portal de Internet todos los contratos que
perfeccione, incluyendo sus exhibits y anejos, donde se
detalle la relación de las partes, la causa y el objeto
de dichos contratos, dentro de un periodo de diez (10)
días calendario de haberse firmado.41 “La Autoridad tendrá
que publicar todos los contratos, independientemente de
si éstos están exentos de radicación ante la Oficina del
Contralor de Puerto Rico”.42 Además, deberán publicar en
internet “[t]oda la documentación relacionada a los
ingresos, ventas, gastos, desembolsos, activos, deudas,
cuentas por cobrar, y cualquier otra información
financiera de la Autoridad”.43
En lo concerniente a el dinero y cuentas de la AEE,
la Ley de la AEE dispuso para que “[t]odos los dineros de
la Autoridad se depositaran en depositarios reconocidos
para los fondos del Gobierno Estadual”, pero se
mantuvieran en una cuenta separada inscrita a nombre de
la AEE.44 Sobre el control de estos fondos, el Secretario
40 22 LPRA sec. 193(b) (Énfasis suplido).
41 22 LPRA sec. 194(b).
42 Íd.
43 22 LPRA sec. 196(k)(iv).
44 22 LPRA sec. 202. CC-2022-0662 19
de Hacienda, mediante consulta con la AEE, tiene la
responsabilidad de establecer un sistema de contabilidad
para el adecuado “control y registro estadístico de todos
los gastos e ingresos pertenecientes a, o administrados o
controlados por la Autoridad”.45La Ley de la AEE dispuso
además que:
[E]l citado Secretario de Hacienda o su representante, examinará de tiempo en tiempo las cuentas y los libros de la Autoridad, incluyendo sus ingresos, desembolsos, contratos, arrendamientos, fondos en acumulación, inversiones y cualesquiera otras materias que se relacionen con su situación económica e informará sobre las mismas a la Junta de la Autoridad y a la Asamblea Legislativa.46
III
En esencia, la peticionaria plantea que la creación
autónoma de la AEE y su facultad legal de operar sin la
intervención del Gobierno de Puerto Rico la aleja de las
disposiciones de la Ley de Contabilidad de PR, y en
específico de la aplicación de las normas con relación al
no pago de obligaciones contraídas si no media una
relación contractual bonafide y presentada ante la
Oficina del Contralor de Puerto Rico. No le asiste la
razón.
De entrada, la Ley de Contabilidad de PR se creó con
el propósito de autorizar al Secretario de Hacienda a
intervenir en la organización fiscal, y en los sistemas y
45 Íd. (Énfasis suplido).
46 Íd. CC-2022-0662 20
procedimientos de contabilidad de las dependencias y
entidades corporativas. Las entidades corporativas para
efectos de esta ley son aquellas, con o sin tesoro
independiente, en cuyas leyes creadoras se especifique
que el Secretario de Hacienda ejercerá algún control. En
ese contexto, y toda vez que surge claramente de la Ley
de la AEE que el Secretario de Hacienda, mediante
consulta con la AEE, tiene la responsabilidad de
establecer un sistema de contabilidad para el adecuado
control y registro de los gastos e ingresos
pertenecientes a dicha corporación pública, y de examinar
de tiempo en tiempo sus cuentas y libros, no albergamos
dudas de que el Secretario de Hacienda sí ejerce un grado
de control sobre la mencionada corporación. Como
consecuencia lógica, la Ley de Contabilidad de PR y su
exigencia principal de que solo se desembolsen fondos
públicos para el pago de obligaciones legítimamente
contraídas, le aplica a la AEE.
Independientemente de que la AEE sea un cuerpo
Gobierno de Puerto Rico, reiteradamente hemos expresado
que, a pesar de la autonomía que caracteriza a las
corporaciones públicas, éstas “no pierden su cualidad de
instrumentalidad gubernamental, creadas para responder a CC-2022-0662 21
propósitos de utilidad pública”.47 Las corporaciones
públicas funcionan como herramienta para implantar una
política pública en particular, cuando el Estado
determina que a través de éstas logrará llevar a cabo un
programa o servicio con mayor eficiencia.48 Por lo tanto,
en la medida en que poseen esta función pública, tanto el
Ejecutivo como la Legislatura ejercen diferentes grados
de control sobre sus funciones.49
Por otro lado, pero en este mismo contexto, a la AEE
se le exige cumplir con las regulaciones impuestas a los
entes públicos respecto a la contratación gubernamental y
el hecho de ser una entidad fiscalmente independiente no
la exime de su cumplimiento. La Ley de Registros de
Contratos implantó la obligación a toda entidad
gubernamental, sin excepción alguna, a remitir copia de
sus contratos a la Oficina del Contralor. Incluso, en la
Ley de la AEE se le impone la obligación de publicar
todos sus contratos en su página de internet,
independientemente de si éstos están exentos de
radicación ante la Oficina del Contralor.50 Como
mencionáramos, el Contralor puede establecer mediante
reglamento los contratos otorgados por las entidades
gubernamentales que se considerarán exentos de ser
47 Huertas v. Cía. Fomento Recreativo, 147 DPR 12, 20 (1998).
48 Íd.
49 Íd. en las págs. 20-21.
50 Véase 22 LPRA sec. 194(b). CC-2022-0662 22
remitidos a la Oficina. No obstante, esta ley
habilitadora les exige su divulgación estén o no exentos
de radicación ante el Contralor.51
Plantear que a la AEE no le aplican las normas de
contratación gubernamental sería ir en contra del propio
texto de la ley y en contra de la intención legislativa
que ha inspirado la creación de esta entidad
gubernamental y sus enmiendas a través de los años.52
Sabemos que, ante un texto claro e inequívoco, es nuestro
deber validar la intención legislativa.53 No es
51Cabe señalar que la AEE mantiene un registro de sus contratos en la Oficina del Contralor, los cuales pueden accederse a través del portal https://consultacontratos.ocpr.gov.pr/
52 El 8 de junio de 2009, se promulgó la Ley de Alianzas Público Privadas, Ley Núm. 29 de 8 de junio de 2009, para establecer la política pública del Gobierno de Puerto Rico referente a las Alianzas Público Privadas. En ella, la legislatura expresamente eximió a la Autoridad de Alianzas Público Privadas, y a todo Contrato de Alianza Público Privada de las disposiciones de la Ley de Contabilidad de PR y de ciertos requisitos de contratación gubernamental. Véase 27 L.P.R.A. § 2618(a) & (e). Por consiguiente, cuando la legislatura ha deseado eximir de la aplicación de la Ley de Contabilidad, así expresamente lo ha hecho. A la fecha de esta opinión, la AEE estableció su propio contrato de alianza público-privada con la entidad Genera PR LLC, y a pesar de tener la posibilidad de no cumplir con los requisitos regularmente exigidos en materia de contratación gubernamental, deliberadamente pospusieron la validez de su contrato de alianza hasta tanto estuviera registrado en la Oficina del Contralor. Véase Puerto Rico Thermal Generation Facilities Operation and Maintenance Agreement dated as of January 24, 2023 by and among the Puerto Rico Electric Power Authority as Owner, the Puerto Rico Public-Private Partnerships Authority as Administrator, and Genera PR LLC as Operator, Section 21.14, Núm. de contrato 2023- P00093, https://consultacontratos.ocpr.gov.pr/. A tales efectos, la propia AEE se impone el cumplimiento con el requisito básico de publicación de sus contratos ante la Oficina del Contralor.
53 Franklin Credit Management Corp. v. George Riviello, 209 DPR 555, 569 (2022). Cabe señalar que la Sección 27 de la Ley de la AEE, establece que dicha corporación pública no estará obligada por las leyes aprobadas para fines de administración gubernamental cuando éstas estén en conflicto con su estatuto habilitador. No obstante, A la Orden no nos ha ilustrado de qué manera la Ley de Contabilidad está reñida con alguna parte de la Ley de la AEE. Los requisitos de contratación gubernamental en nada vulneran la autonomía de la AEE. Véase 22 L.P.R.A. § 217. CC-2022-0662 23
responsabilidad del Poder Judicial añadir limitaciones o
restricciones que no surgen en el texto de las leyes.
IV
Establecido que la Ley de Contabilidad de PR y las
reglas sobre contratación gubernamental aplican a la AEE,
debemos entonces considerar si procedía desestimar la
causa de acción de expropiación forzosa a la inversa
contra dicha entidad.
La AEE solicitó la desestimación del pleito de
epígrafe al considerar que al tomar como ciertos todos
los hechos bien alegados en la Demanda, no se justificaba
la concesión de un remedio, debido a que luego que venció
el contrato de arrendamiento no existía un contrato por
escrito que cumpliese con las exigencias de nuestro
ordenamiento jurídico respecto a la contratación
gubernamental, así que no podían desembolsar fondos
públicos. Añadió que el caso trata de cobro de dinero y
no sobre expropiación forzosa, por lo que A la Orden
tendría derecho a cobrar la cuantía bajo la doctrina de
tácita reconducción, pero esta no aplica a contratos en
que el Estado es parte. Además, argumentó que el
planteamiento de expropiación forzosa era académico
porque ya habían firmado un nuevo contrato de
arrendamiento. Tampoco le asiste la razón. Veamos.
Antes de explicar las razones por las cuales no
procedía desestimar la Demanda de epígrafe, debemos
resaltar que este caso no trata sobre la doctrina de CC-2022-0662 24
tácita reconducción, según fue rechazada en el caso Vicar
Builders v. ELA, supra, pues para que opere la tácita
reconducción, ninguna de las partes puede haber expresado
su intención de dar por terminado el contrato de
arrendamiento. Asimismo, como bajo esta doctrina luego
del vencimiento del contrato de arrendamiento lo que se
constituye es un nuevo contrato tácitamente, que no está
registrado en la Oficina del Contralor, la tácita
reconducción no es aplicable a contratos en los que el
Estado sea parte. Además, en aquel caso no hubo
planteamiento de índole constitucional por el cual este
Tribunal pasara juicio y “nada se dispuso sobre qué
remedio, si alguno, tenía disponible el dueño de una
propiedad afectada u ocupada físicamente por una entidad
del gobierno”.54
Aclarado lo anterior, a pesar de que a la AEE le
apliquen los requisitos de contratación gubernamental, y
aun cuando en este caso no se configuraron dichos
requisitos para permitir que la corporación desembolse
fondos públicos por el periodo en que ocupó la propiedad
sin un contrato válido, A la Orden solicitó
oportunamente, al enmendar su Demanda, un remedio de
expropiación forzosa a la inversa. Siendo ello así, “a la
doctrina contractual se antepone la garantía
constitucional que prohíbe tomar una propiedad privada
54 Ortiz Zayas v. ELA, supra, en la pág. 28. CC-2022-0662 25
para un fin público sin consignar el pago de una justa
compensación”.55
Por lo tanto, y según expresamos ante hechos
similares en el caso Ortiz Zayas v. ELA, supra, la
expropiación forzosa a la inversa es un posible remedio
que posee una parte por la incautación física de su
propiedad que active el derecho al pago de una justa
compensación durante un periodo de tiempo en que no
existía contrato válido con el Estado. El hecho de que se
haya configurado un nuevo contrato entre las partes no
convierte en académica la causa de acción, ya que hemos
manifestado que la incautación puede ser temporal y
ninguna acción posterior del Estado puede eximirlo de su
deber de proporcionar una justa compensación por el
periodo de tiempo en que fue efectiva la expropiación.56
Así como el entregar las llaves de la propiedad por parte
del Departamento de Justicia no afectó el derecho a la
justa compensación por expropiación temporal, como
ocurrió en Ortiz Zayas v. ELA, supra, tampoco afecta el
firmar un nuevo contrato de arrendamiento como ocurrió en
este caso.
Adviértase que tanto el Tribunal de Primera
Instancia como el Tribunal de Apelaciones no contaban con
nuestras expresiones en Ortiz Zayas v. ELA, supra, al
tomar su decisión desestimatoria. Ahora, si damos por
55 Íd. en la pág. 30; Art. II, Sec. 7, Const. PR, LPRA, Tomo 1.
56 Ortiz Zayas v. ELA, supra, en las págs. 15-16 & 19. CC-2022-0662 26
ciertos y buenos todos los hechos bien alegados por la
demandante, donde la AEE ocupó por un periodo de tiempo
la propiedad, vencido determinado contrato de
arrendamiento y sin el pago de justa compensación, A la
Orden pudiese tener derecho al remedio de expropiación
forzosa a la inversa, siempre y cuando pruebe que se
cumplen con los requisitos de la causa de acción, según
esbozados en Ortiz Zayas v. ELA, supra. Para esto y a la
luz de la situación más favorable, A la Orden merece la
oportunidad de su día en corte.
V
Por los fundamentos expuestos, revocamos la
determinación del Tribunal de Apelaciones y, a su vez,
ordenamos la devolución del caso al Tribunal de Primera
Instancia para que se continúen los procedimientos
judiciales conforme a lo aquí resuelto y nuestros
pronunciamientos recientes en el caso Ortiz Zayas v. ELA,
supra.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte íntegra de la presente, revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y, a su vez, ordenamos la devolución del caso al Tribunal de Primera Instancia para que se continúen los procedimientos judiciales conforme a lo aquí resuelto y nuestros pronunciamientos recientes en el caso Ortiz Zayas v. ELA, 2023 TSPR 43 (2023).
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García concurre con el resultado sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no intervino. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón está inhibido.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo