ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VI
REVISIÓN AGTE. ANDRÉS E. procedente de la WHITTENBURG GUZMÁN Comisión de #34455 Investigación, KLRA202400662 Procesamiento Recurrido y Apelación v. Caso Núm.: POLICÍA DE PUERTO RICO 21P-29 Recurrente Sobre: 10 DSES Panel integrado por su presidenta, la Jueza Ortiz Flores, la Jueza Aldebol Mora y la Jueza Boria Vizcarrondo.
Boria Vizcarrondo, Jueza Ponente.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de enero de 2025.
Comparece ante nos, mediante Recurso de Revisión Judicial,
el Negociado de la Policía de Puerto Rico (NPPR o Recurrente) y nos
solicita que revoquemos la Resolución emitida el 17 de septiembre
de 2024 por la Comisión de Investigación, Procesamiento y
Apelación (CIPA).1 Mediante la Resolución, la CIPA declaró Ha Lugar
la Apelación por Derecho Propio presentada por el agente Andrés E.
Whittenburg Guzmán (Agte. Whittenburg). Dicha determinación
revocó la suspensión de diez (10) días de empleo y sueldo impuesta
al Agte. Whittenburg y ordenó el pago de salarios y haberes dejados
de percibir durante el término que estuvo suspendido hasta su
reinstalación.
Por los fundamentos que discutiremos a continuación,
revocamos la Resolución de la CIPA y devolvemos el caso a la agencia
para que continúen los procedimientos conforme lo aquí resuelto.
1 Apéndice de Recurso de Revisión Judicial, Anejo VI, págs. 20-22. Notificada y archivada el 27 de septiembre de 2024.
Número Identificador SEN2025 ______________ KLRA202400662 Página 2 de 12
I.
El 10 de diciembre de 2019, el NPPR le presentó al Agte.
Whittenburg una Resolución de Cargos, detallando los hallazgos de
una investigación administrativa realizada por el NPPR.2 Según la
investigación administrativa, el NPPR alegó que el 28 de enero de
2015, el Agte. Whittenburg se personó al distrito de Lares, en
compañía del agente Edwin Torres Maldonado (Agte. Torres), en
relación con una investigación interna que realizaba en contra del
agente David Segarra Segarra (Agte. Segarra).
Surge de dicha investigación que, estando en el Precinto de
Lares, el Agte. Whittenburg se reunió con el personal del NPPR que
se encontraba presente. Durante la referida reunión, el Agte.
Whittenburg comunicó abiertamente a personas no autorizadas
detalles policiacos de la investigación confidencial que realizaba en
contra del Agte. Segarra.
Según la Resolución de Cargos, el Agte. Whittenburg
manifestó que:
[E]staba llevando una investigación contra el agente Segarra Segarra, que se encontraba bien adelantada, que el mismo no debería estar en la policía y que solamente estaba esperando la autorización de la fiscal para llevárselo. Que iba a pedir un Subpoena porque la persona del cuartel que llamó a Segarra Segarra para decirle que ellos estaban allí, le iba a someter cargos criminales por obstrucción a la justicia. “Porque tengo un caso sólido con él, entonces él va a mencionar nombres y allí yo voy a empezar a quitar pistolitas y marchitos … que se iba a encargar de rasgarle los parchos del uniforme del mismo y lo iba a meter preso porque era un agente corrupto”.3
Dichas expresiones fueron realizadas en presencia del
teniente Edwin R. Nistal Vargas, sargento César A. Pérez Rosa,
sargento José L. Pérez Mercado, agente Carmen M. Méndez Ayala,
agente Wilfredo Vega Henchys, agente Grisell Cuevas Rodríguez,
agente Jonathan I. González Martínez y Agte. Torres. Estas personas
2 Íd., Anejo I, págs. 6-8. 3 Íd., pág. 6. KLRA202400662 Página 3 de 12
no estaban autorizadas para conocer o recibir información
relacionada a la investigación interna en curso. A consecuencia de
esto, el NPPR realizó una investigación administrativa hacia la
conducta del Agte. Whittenburg. Como parte de la investigación
administrativa, el 27 de octubre de 2015, el Agte. Whittenburg
prestó una declaración jurada de manera mendaz, en la que negó
haber hecho las expresiones señaladas.
Al culminar su investigación, el NPPR concluyó que la
conducta del Agte. Whittenburg constituyó violaciones a la Orden
General Capítulo 600 Sec. 617, “Código de Ética de la Policía de
Puerto Rico”, así como una violación al Artículo 14, Sección 14.5,
Faltas Graves núm. 1, 9, 14, 18, 19, 27, 34, 36 y 37 del Reglamento
de Personal de la Policía de Puerto Rico. En consecuencia, el NPPR
resolvió suspender de su empleo al Agte. Whittenburg por ciento
veinte (120) días sin sueldo.
El Agte. Whittenburg solicitó una vista informal ante un
Oficial Examinador, que fue celebrada el 25 de febrero de 2020. Tras
realizar la vista informal, el 13 de julio de 2020, el Comisionado del
NPPR, el señor Henry Escalera Rivera, emitió una Resolución Final4
en la que resolvió modificar la sanción disciplinaria anunciada en la
Resolución de Cargos. Redujo la suspensión de empleo y sueldo de
ciento veinte (120) días a diez (10) días.
Inconforme con aquella determinación, el 17 de septiembre de
2020, el Agte. Whittenburg presentó una Apelación por Derecho
Propio ante la CIPA, en la que cuestionó la Resolución Final emitida
por el NPPR.5 El 28 de septiembre de 2020, la CIPA emitió un
dictamen ordenando la paralización de los procedimientos,
notificada al Agte. Whittenburg y a la licenciada Katherine Cuevas
4 Íd., págs. 10-11. 5 Íd., págs. 1-5. KLRA202400662 Página 4 de 12
Rosa, directora de la Oficina de Asuntos Legales del NPPR.6 El 30 de
septiembre de 2020, la licenciada Álida I. Lara Nieves (Lcda. Lara
Nieves), abogada de la Oficina de Asuntos Legales del NPPR,
presentó una Moción Asumiendo Representación Legal, en la que le
informó a la CIPA que le habían asignado el caso.7
Así las cosas, el 3 de junio de 2024, la Lcda. Lara Nieves
presentó una Moción Relevo de Representación Legal, informándole
a la CIPA que, a partir del 30 de junio de 2024, no le estaría
presentando funciones al NPPR.8 Señaló que las comunicaciones
futuras deberían ser enviadas al licenciado Víctor Maldonado
Mercado (Lcdo. Maldonado Mercado), director interino de la Oficina
de Asuntos Legales del NPPR. En consecuencia, el 9 de julio de 2024,
la CIPA emitió una Orden en la que autorizó la renuncia de la Lcda.
Lara Nieves y le concedió al NPPR treinta (30) días para que
anunciara su nueva representación legal.
El 17 de septiembre de 2024, notificada el 27 de septiembre
de 2024, la CIPA emitió una Resolución declarando Ha Lugar la
Apelación por Derecho Propio.9 La Resolución, sin el beneficio de la
comparecencia del NPPR, ni realizar una determinación de hechos o
conclusiones de derecho, dispone que:
Ante el incumplimiento de la parte apelada con [la] orden previa dictada por esta Comisión[,] se declara Ha Lugar la apelación y se revoca la suspensión de empleo y sueldo por 10 días impuesta al apelante. Se ordena el pago de salarios y haberes dejados de percibir durante el término que el apelante estuvo suspendido hasta su reinstalación.10
El 9 de octubre de 2024, el NPPR presentó una Moción en
Cumplimiento de Orden, Asumiendo Representación Legal y Solicitud
de Prórroga y solicitó un término de treinta (30) días para contestar
la Apelación por Derecho Propio e informar que el licenciado Orlando
6 Íd., Anejo II, págs. 12-14. 7 Íd., Anejo III, págs. 15. 8 Íd., Anejo IV, págs. 16-17. 9 Íd., Anejo VI, págs. 21-22. 10 Íd., pág. 21. (Énfasis en la original). KLRA202400662 Página 5 de 12
Maldonado Serrano (Lcdo. Maldonado Serrano) había sido asignado
al caso.11 Posteriormente, el 15 de octubre de 2024, el NPPR
presentó una Moción en Reconsideración de Resolución y/o Solicitud
de Relevo de Resolución (Moción de Reconsideración).12
En la Moción de Reconsideración, el NPPR señaló que su falta
de comparecencia tras la Orden del 9 de julio de 2024 fue debido a
desperfectos operacionales del aire acondicionado del Piso 9 del
Cuartel General del NPPR, piso en el que se encontraba la Oficina
de Asuntos Legales del NPPR.13 Dichos desperfectos se habían
reportado desde el 29 de julio de 2024.14 Debido a la avería del aire
acondicionado, el 29 de agosto de 2024, el Lcdo. Maldonado
Mercado ordenó la reubicación de la Oficina de Asuntos Legales al
Piso 2 del Cuartel General.15 En consecuencia, solicitó que se le
relevara de la Resolución del 17 de septiembre de 2024 y le
permitiera al NPPR presentar su contestación a la Apelación por
Derecho Propio. No obstante, el 22 de octubre de 2024, la CIPA la
declaró No Ha Lugar.
Inconforme, el 2 de diciembre de 2024, el NPPR presentó el
Recurso de Revisión Judicial ante nuestra consideración. En la
referida comparecencia, el NPPR presentó el siguiente señalamiento
de error:
ERRÓ Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN LA HONORABLE COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN, PROCESAMIENTO Y APELACIÓN (CIPA) AL DECLARAR “HA LUGAR” LA APELACIÓN PRESENTADA POR LA PARTE RECURRIDA, COMO SANCIÓN CONTRA EL NPPR POR NO ANUNCIAR NUEVA REPRESENTACIÓN LEGAL EN EL TÉRMINO CONCEDIDO, A PESAR DE QUE FUE EL PRIMER INCUMPLIMIENTO Y QUE NO IMPUSO MEDIDAS MENOS DRÁSTICAS PREVIO A DICHA DECISIÓN, DE FORMA CONTRARIA A LA REGLAMENTACIÓN APLICABLE.
11 Íd., Anejo VII, pág. 23. 12 Íd., Anejo VIII, págs. 24-27. 13 Íd., pág. 24. 14 Íd., pág. 26. 15 Íd., pág. 27. KLRA202400662 Página 6 de 12
El 5 de diciembre de 2024, este Tribunal emitió una
Resolución ordenándole a la parte recurrida, el Agte. Whittenburg, a
que presentase su alegato dentro del término de treinta (30) días a
partir de la notificación de la Resolución. Transcurrido dicho término
sin la comparecencia de la parte recurrida, procedemos a resolver
sin el beneficio de su postura.
II.
A.
La CIPA, creada mediante la aprobación de la Ley Núm. 32 de
22 de mayo de 1972, según enmendada, 1 LPRA sec. 171 et seq., es
el cuerpo apelativo con jurisdicción exclusiva para oír y resolver
apelaciones interpuestas por los funcionarios públicos cubiertos por
la misma. Íd., Artículo 2 (2). El Artículo 10 de la Ley Núm. 32 dispone
que la CIPA adoptará los reglamentos necesarios para la realización
efectiva de sus funciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 38-2017,
según enmendada, 3 LPRA sec. 9601 et seq. (LPAU), los cuales
incluirán reglas sobre procedimientos de formulación de cargos y
apelaciones. La LPAU, por su parte, es la ley aprobada por el
Gobierno de Puerto Rico que tiene como propósito crear un
procedimiento uniforme de revisión judicial a la acción tomada por
una agencia de Gobierno al adoptar un reglamento o al adjudicar
un caso. Íd., Exposición de Motivos.
La LPAU, que regula los procedimientos administrativos y las
adjudicaciones que realiza la CIPA, le exige a las agencias una serie
de requisitos al momento que estas emitan una resolución final. La
Sección 3.14 de la LPAU dispone el deber de las agencias de “incluir
y exponer separadamente determinaciones de hecho si éstas no se
han renunciado, conclusiones de derecho, que fundamentan la
adjudicación, la disponibilidad del recurso de reconsideración o
revisión según sea el caso” en la resolución final. Íd., Sección 3.14. KLRA202400662 Página 7 de 12
Dicho requisito surge de la necesidad de “conocer qué significa una
decisión antes de que sea nuestra obligación resolver si es correcta
o errada”. Rivera Santiago v. Secretario de Hacienda, 119 DPR 265,
276 (1987). Nos dice el tratadista Javier A. Echevarría Vargas que:
(J) [P]roporcionar a los tribunales la oportunidad de revisar adecuadamente la decisión administrativa y facilitar esta tarea; (2) fomentar que la agencia adopte una decisión cuidadosa y razonada dentro de los parámetros de su autoridad y discreción; (3) ayudar a la parte afectada a entender por qué el organismo administrativo decidió como lo hizo, y estando ésta mejor informada, poder decidir si acude al foro judicial o acata la determinación; (4) promover la uniformidad interagencial, particularmente cuando el proceso decisorio institucional es adoptado por distintos miembros del comité especial a quien les está encomendado celebrar vistas y recibir prueba; y, (5) evitar que los tribunales se apropien de funciones que corresponden propiamente a las agencias administrativas bajo el concepto de especialización y destreza (expertise).
J.A. Echevarría Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, 5a ed. rev., San Juan, Ed. SITUM, 2023, págs. 251-252.
El requisito de realizar una determinación de hechos y
conclusiones de derecho es uno de nivel constitucional, ya que
forma parte del debido proceso de ley garantizado a todas las partes
en un proceso administrativo. La falta de una determinación de
hechos y/o conclusiones de hechos es causa suficiente para revocar
una determinación administrativa y devolvérsela a la agencia para
que cumpla con su deber. Rivera Santiago v. Secretario de Hacienda,
supra.
B.
Por otro lado, como norma general, las Reglas de
Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, no aplican de manera
automática a los procedimientos administrativos. Otero v. Toyota,
163 DPR 716 (2005). No obstante, “nada impide que en casos
apropiados se adopten normas de las Reglas de Procedimiento Civil
para guiar el curso del procedimiento administrativo, cuando las
mismas no sean incompatibles con dicho proceso y propicien una KLRA202400662 Página 8 de 12
solución justa, rápida y económica”. Industria Cortinera, Inc. v. P.R.
Telephone Co., 132 DPR 654, 660 (1993).
En el proceso judicial ordinario, la Regla 49.2 de
Procedimiento Civil permite que un tribunal releve a una parte de
una sentencia, orden o resolución por, entre otras razones, error,
inadvertencia, sorpresa o negligencia excusable. Íd. Sobre el uso de
este mecanismo procesal en el ámbito administrativo, el Tribunal
Supremo ha resuelto que “si es considerado justo y razonable
aplicarlo a las sentencias dictadas por un tribunal, todavía más
razonable resulta el aplicarlo a los organismos administrativos que
son creados precisamente para funcionar sin la rigidez que muchas
veces caracteriza a los tribunales”. Vega v. Emp. Tito Castro, Inc.,
152 DPR 72, 87 (2000). Es menester señalar que al aplicar la Regla
49.2 de Procedimiento Civil a los procesos administrativos, las
agencias deberán interpretar su uso según se ha utilizado en los
tribunales.
Al momento de evaluar la procedencia de una moción de relevo de sentencia, el tribunal tiene el deber de tomar en consideración ciertos criterios inherentes de la Regla 49.2 de Procedimiento Civil, entre éstos: si el peticionario tiene una buena defensa en sus méritos; el tiempo que media entre la sentencia y la solicitud del relevo, y el grado de perjuicio que pueda ocasionar a la otra parte la concesión del relevo de sentencia.
Reyes v. E.L.A. et al., 155 DPR 799, 809-810 (2001).
Al tribunal se le reconoce amplia discreción en el examen
sobre la procedencia de una solicitud de relevo de sentencia,
disponiéndose que este mecanismo debe interpretarse de forma
amplia y liberal a favor del peticionario. Díaz v. Tribunal Superior, 93
DPR 79 (1966).
Ahora bien, lo que constituye error, inadvertencia, sorpresa o
negligencia excusable depende de caso a caso. En primer lugar, “[e]l
error como fundamento para la moción de relevo debe ser un error
de la parte promovente o de la parte adversa o del juez, pero ha de KLRA202400662 Página 9 de 12
ser un error extrínseco a la sentencia u orden[…]”. R. Hernández
Colón, Práctica jurídica de Puerto Rico: Derecho procesal civil, 6a ed.
rev., San Juan, LexisNexis de Puerto Rico, 2017, pág. 455. Por otro
lado, la inadvertencia, sorpresa o negligencia excusable trata de
aquellas situaciones en las que no se ha cometido alguna
negligencia crasa. Por lo tanto, es importante que la parte que
solicite el relevo de sentencia por una de las razones señaladas,
debiendo demostrar, mediante la preponderancia de la prueba, los
hechos que justifican la petición, así como establecer una defensa
meritoria. García Colón et al. v. Sucn. González, 178 PR 527 (2010).
C.
Finalmente, el 1 de diciembre de 2010, la CIPA aprobó el
Reglamento Para La Presentación, Investigación y Adjudicación De
Querellas Y Apelaciones Ante La Comisión De Investigación,
Procesamiento y Apelación, Reglamento Núm. 7952 (Reglamento
CIPA). El referido reglamento, aprobado en virtud de la Ley Núm. 32
y de la LPAU, dispone que el mismo aplicará en todos los
procedimientos investigativos y adjudicativos que se ventilen en la
CIPA. Íd., Artículo 3.
El Reglamento CIPA contiene una serie de sanciones que la
entidad podrá imponerle a las partes por incumplimientos
procesales. Esto incluye decretar la rebeldía de una parte (Íd.,
Artículo 24), multas (Íd., Artículo 29) y la desestimación o
disposición sumaria del caso (Íd., Artículo 26). La imposición de
sanciones debe estar regida por el principio de disciplina progresiva,
por lo que se debe emitir una orden de mostrar causa y de sanciones
menos severas antes de proceder a la imposición de las sanciones
más severas. J.A. Echevarría Vargas, op. cit., pág. 292.
Según el propio Reglamento CIPA, supra, cuando una parte
no obedezca las órdenes de la CIPA, procederá que se le decrete la
rebeldía. Decretar la rebeldía tendrá la consecuencia de que se le KLRA202400662 Página 10 de 12
elimine sus alegaciones y que se continúen los procedimientos sin
su participación. Íd., Artículo 24. Por otro lado, el Reglamento CIPA
permite que la CIPA disponga del caso sumariamente únicamente
cuando no haya controversia de hechos y proceda el remedio como
cuestión de derecho. Íd., Artículo 26. Por lo tanto, no constituye
una razón para la disposición sumaria en contra de una de las
partes que aquella parte no haya comparecido o acatado las órdenes
del organismo administrativo. Toda determinación final debe
estar fundamentada por un análisis del derecho según los
hechos probados y nunca como resultado de una sanción.
III.
Tras una evaluación completa del caso, es evidente que la
CIPA abusó de su discreción al emitir una Resolución sin unas
determinaciones de hechos o conclusiones de derecho para
fundamentar su decisión a favor del Agte. Whittenburg. La
Resolución señala como único fundamento para su determinación
que el NPPR ha incumplido con una orden de la entidad. Por otro
lado, también erró la CIPA al no relevar al NPPR de su
determinación, tras este presentar una Moción de Reconsideración
en la que presentó justa causa por su incomparecencia.
Como hemos señalado, la falta de unas determinaciones de
hechos y conclusiones de derechos constituye una violación al
debido proceso de ley que vicia fatalmente la validez de aquella
determinación. En resumidas cuentas, la Resolución de la CIPA
resuelve a favor del Agte. Whittenburg sin precisar los fundamentos
en derecho para aquella determinación. Dicha conducta contraviene
lo dispuesto en la Sección 3.14 de la LPAU, supra, y nos obliga a
concluir que la determinación fue arbitraria y caprichosa.
Esta conclusión queda aún más viciada por el único
fundamento dado por la CIPA: que el NPPR no haya anunciado su
representación legal dentro del término dispuesto. Si bien es cierto KLRA202400662 Página 11 de 12
que el NPPR incumplió con una orden de la CIPA, esto por sí no
justifica la resolución de la controversia en su contra. El mismo
Reglamento CIPA dispone que las determinaciones en contra de una
parte, esté en rebeldía o no, deben estar fundamentadas por las
conclusiones de derecho que proceden. De una lectura de la
Resolución surge con completa claridad que la misma es nula ab
initio al no contener los fundamentos adecuados para sostener el
remedio concedido.
Por otro lado, aun la CIPA habiendo esbozado sus
determinaciones de hechos y conclusiones de derecho, la entidad
erró al no relevar al NPPR de la Resolución y permitir que éste
presentara su alegato. Luego de emitir su Resolución, el NPPR
presentó, oportunamente, una Moción de Reconsideración. En la
misma alegó que, aunque incumplió con la Orden de la CIPA, esto
se debió a una inadvertencia o negligencia excusable. No estamos
ante la desatención del abogado de la parte recurrente, sino ante
unos factores que estaban fuera de su control.
Anejado a la Moción de Reconsideración, la parte recurrente
incluyó una serie de avisos e instrucciones de sus superiores,
informando un problema con la unidad de aire acondicionado en el
Piso 9 del Cuartel General y el eventual desalojamiento del piso. Esto
resultó en que la Oficina de Asuntos Legales del NPPR fuese
trasladada al Piso 2 del Cuartel General. Es excusable que, como
consecuencia de aquel traslado y movimiento, se hayan obviado o
colocado fuera de lugar los documentos del caso. Tomando en
consideración lo anterior, consideramos que esto constituye la
inadvertencia o negligencia excusable necesaria para conceder el
relevo de sentencia al amparo de la Regla 49.2 de Procedimiento
Civil, supra, R. 49.2.
Por las razones discutidas, resolvemos que se cometió el error
señalado por el NPPR. No solamente revocamos la Resolución por KLRA202400662 Página 12 de 12
incumplir con la Sección 3.14 de la LPAU, supra, sino también
determinamos que la CIPA erró al no permitir que el NPPR anunciara
su nueva representación legal y permitiera que esta presentase un
alegato responsivo. En consecuencia, se devuelve el caso a la CIPA
para que el NPPR presente su alegato y la CIPA resuelva conforme a
derecho.
IV.
Por las razones discutidas anteriormente, revocamos la
Resolución de la CIPA y devolvemos el caso a la CIPA para que se
continúen los procedimientos conforme lo aquí resuelto.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones