EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Vázquez González
Recurrido Certiorari
v. 2010 TSPR 50
Jorge Santini, Alcalde del Municipio 178 DPR ____ de San Juan, por sí y en representación del Municipio de San Juan
Peticionario
Número del Caso: CC-2009-191
Fecha: 9 de abril de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente: Hon. Carlos J. López Feliciano
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Cludio Aliff Ortiz
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Luis Antonio Pabón Rojas
Materia: Revisión Administrativa Procedente de la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelació n
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicaci ón oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribu ción electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido
v.
Jorge Santini, Alcalde del Municipio de San Juan, por sí CC-2009-191 y en representación del Municipio de San Juan
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de abril de 2010.
Acude ante nos el Municipio de San Juan y solicita
la revisión de una sentencia emitida por el Tribunal de
Apelaciones. Debemos resolver si la nulidad de la
sanción impuesta por un funcionario no autorizado vicia
todo el procedimiento administrativo de investigación
previo a la sanción. Resolvemos que el proceso seguido
por el Municipio de San Juan fue válido y no quedó
viciado por la nulidad de la sanción impuesta.
I
El 9 de enero de 2002, el entonces Comisionado de
la Policía del Municipio de San Juan, Adalberto Mercado
Cuevas, notificó al Sr. Juan Vázquez González la
intención de expulsarlo de la Policía Municipal mediante
la correspondiente formulación de cargos. En la misiva,
se expresa que la investigación realizada en su contra CC-2009-191 2
reflejó que el 19 de agosto de 2001, éste llegó a la
residencia de su compañera consensual en aparente estado
de embriaguez y la agredió en la nariz, causándole una
fractura en el tabique nasal y sangrado profundo. Por
estos hechos, el 10 de octubre de 2001, el señor Vázquez
González hizo una alegación de culpabilidad por el Art.
3.2 de la Ley Núm. 54 de 15 de agosto de 1989, conocida
como Ley para la prevención e intervención con la
violencia doméstica. 8 L.P.R.A. sec. 632.
Además, el Comisionado le notificó al señor Vázquez
González que por la misma conducta ya había sido
suspendido de empleo y sueldo por 15 días. Se expresó
que esta primera sanción se debió a que el señor Vázquez
González agredió físicamente a su pareja consensual y en
la investigación administrativa éste aceptó los hechos.
En la formulación de cargos se concluye que la conducta
del señor Vázquez González va en contra del Reglamento
de la Policía Municipal de San Juan en los siguientes
artículos:
Artículo 6 Deberes y Responsabilidades
(1) Cumplir y hacer cumplir las leyes y ordenanzas. Proteger la vida y la propiedad de los ciudadanos. Velar por la seguridad y el Orden Público. Ser diligente en el cumplimiento del deber y actuar siempre de forma ecuánime, imparcial y justa.
(10) Hacer cumplir las disposiciones dirigidas a prevenir y combatir la Violencia Doméstica contenidas en la Ley 54 del 15 de agosto de 1989, según enmendada, conocida como “Ley para la prevención e intervención con la Violencia CC-2009-191 3
Doméstica” conforme a los parámetros dispuestos en la misma.
(11) Observar en todo momento una conducta ejemplar, tanto en funciones de Policía Municipal como en su rol como ciudadano en y fuera de los límites territoriales del municipio.
(12) Tratar amablemente al público y prestar la debida ayuda a las personas que la requieran. Respetar y proteger los derechos civiles de los ciudadanos.
(19) Observar obediencia a las Leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a las Ordenanzas Municipales y las Reglas, Órdenes y Normas que en virtud de las mismas se promulguen.
Artículo 16 Sección 16.2(A) Faltas Graves
(2)(A) Demostrar incapacidad manifiesta, ineptitud, descuido, parcialidad o negligencia en el desempeño de sus deberes, funciones y responsabilidades.
(12)(A) Realizar actos por los cuales fueren convictos de delitos graves o menos graves que impliquen depravación moral.
(56)(A) Haber incurrido en Violencia Doméstica.
En la carta, el Comisionado expresa la intención de
expulsar al señor Vázquez González de la Policía
Municipal y le apercibe de su derecho a solicitar vista
administrativa. A solicitud del señor Vázquez González,
el 5 de marzo de 2002, se celebró la vista
administrativa a la que éste acudió acompañado de su
representación legal. El 25 de marzo de 2002, el
Comisionado notificó su decisión de expulsar al señor
Vázquez González ya que éste no presentó prueba que lo
exculpara de los cargos en su contra. El señor Vázquez CC-2009-191 4
González fue apercibido de su derecho a solicitar
revisión de la decisión.
De esta determinación recurrió el señor Vázquez
González ante la Comisión de Investigación,
Procesamiento y Apelación (C.I.P.A.). Dicho foro revocó
la decisión apelada ya que el Comisionado no estaba
facultado en ley para tomar la decisión final por faltas
graves. Según ese foro, esa facultad le compete
exclusivamente al Alcalde del Municipio de San Juan.
Después de pasar por el foro apelativo intermedio,
confirmamos esta decisión administrativa en Ortiz v.
Municipio San Juan, 167 D.P.R. 609 (2006).
Ante esto, el 13 de julio de 2006, el señor Vázquez
González solicitó reinstalación en su puesto y el pago
de los haberes dejados de percibir por el tiempo que fue
inválidamente destituido. Posteriormente, se le notificó
al señor Vázquez González de una resolución final tomada
el 25 de mayo de 2006 por el Alcalde de San Juan, Hon.
Jorge Santini Padilla. En la misma, el Alcalde hace
referencia a la notificación de la formulación de
cargos, a los hechos imputados, a los artículos
reglamentarios violados y a la vista administrativa
efectuada. El Alcalde, amparado en su poder en ley,
ratificó de manera final y firme la determinación de
expulsar de su puesto al señor Vázquez González, y le
apercibió de su derecho a solicitar revisión. CC-2009-191 5
El señor Vázquez González acudió al Tribunal de
Primera Instancia pero este foro desestimó la demanda
porque no se habían agotado los remedios
administrativos. Entonces, el señor Vázquez González
acudió ante la C.I.P.A. para impugnar la decisión del
Alcalde. La C.I.P.A. confirmó la actuación del Alcalde.
Inconforme con esta determinación, el señor Vázquez
González solicitó revisión ante el Tribunal de
Apelaciones. Ese tribunal revocó la decisión de la
C.I.P.A. Para así concluir, el foro apelativo intermedio
razonó que el Alcalde debió reiniciar todo el proceso
investigativo y adjudicativo. Según el Tribunal de
Apelaciones, estos trámites previamente efectuados
fueron nulos y carecen de valor, por lo que no podían
utilizarse para la decisión posterior. Por último, el
foro apelativo intermedio ordenó la reinstalación y el
pago de los haberes dejados de percibir.
El Municipio de San Juan acude ante nos y arguye
que erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la
nulidad de la sanción viciaba todo el trámite
administrativo incluyendo la investigación, la
formulación de cargos y la vista administrativa. Además,
el Municipio de San Juan alega que no procedía ordenar
la reinstalación del señor Vázquez González y el pago de
los haberes dejados de percibir desde su destitución.
El 28 de agosto de 2009 emitimos una resolución en
la que ordenamos a la parte recurrida que mostrara causa CC-2009-191 6
por la cual no debíamos expedir el auto de certiorari y
revocar la sentencia del foro apelativo intermedio.
Contamos con la comparecencia de las partes, por lo que
procedemos a resolver la controversia planteada.
II-A
La Ley Núm. 19 de 12 de mayo de 1977, según
enmendada, conocida como Ley de la Policía Municipal, 21
L.P.R.A. sec. 1061 et seq., permite a los municipios
crear cuerpos policiacos para atender los problemas de
seguridad pública en su territorio. La Ley Núm. 45 de 22
de mayo de 1996, enmendó la Ley de la Policía Municipal,
supra, para, entre otras cosas, disponer que en casos en
que se imputa la comisión de faltas graves a un miembro
de la Policía Municipal, el Comisionado está facultado a
rendir un informe al Alcalde. Bajo este esquema, el
Alcalde era el único facultado a tomar la decisión final
en estos casos y en cuanto a la sanción disciplinaria a
imponerse.
Según la Ley Núm. 45, supra, el puesto del
Comisionado tendría a su cargo la dirección inmediata y
la supervisión de la Policía Municipal. Bajo este
esquema, el Comisionado tiene la facultad de formular
cargos, investigar e informar al Alcalde sobre los casos
disciplinarios para que este último tome una decisión
final. Ortiz v. Municipio San Juan, supra.
En Ortiz v. Municipio San Juan, id., revisamos y
aplicamos la Ley Núm. 45, supra. Ante este esquema CC-2009-191 7
legislativo, resolvimos que la ley no permitía entonces
al Alcalde delegar al Comisionado su facultad
disciplinaria en contra de miembros de la Policía
Municipal por faltas graves. Debido a esto, confirmamos
la revocación de las sanciones impuestas a trece (13)
agentes de la Policía Municipal, porque fueron
implantadas por el Comisionado y no por el Alcalde.
Entre los policías sancionados en ese caso se encontraba
el señor Vázquez González.
Nuestra decisión en Ortiz v. Municipio San Juan,
supra, se limitó a revocar la sanción impuesta pues el
Comisionado no tenía facultad para tomar la decisión
final. Allí resolvimos que conforme a la ley vigente era
el Alcalde la persona facultada en ley para sancionar
las faltas graves de los policías municipales. En esa
ocasión expresamos que el legislador “impuso sobre el
Comisionado la tarea de investigar e informar al Alcalde
los pormenores del caso para que este último tomara la
decisión correspondiente”. Id., pág. 619. En esta
decisión reconocimos la facultad del Comisionado para
investigar y recomendar al Alcalde la acción a seguir.
Luego de nuestra Opinión, la Ley de la Policía
Municipal, supra, fue enmendada por la Ley Núm. 533 de
30 de septiembre de 2004. Por razón de esta enmienda se
le otorgó a los alcaldes la facultad de delegar en los
comisionados todas o algunas de las funciones reservadas
al primero. Esta legislación fue reconocida y validada CC-2009-191 8
en Garriga Villanueva v. Mun. San Juan, Op. de 17 de
junio de 2009, 2009 T.S.P.R. 103, 2009 J.T.S. 106, 176
D.P.R. __ (2009). Basados en el historial legislativo de
las enmiendas que sufrió la Ley de la Policía Municipal,
supra, reconocimos la validez de esta delegación para
hacer las determinaciones finales en procedimientos
disciplinarios por faltas graves contra miembros de la
Policía Municipal. Id. Por la fecha de la sanción
impuesta, esta enmienda es inaplicable para disponer del
caso de marras.
B
La Constitución de Puerto Rico reconoce el derecho
a un debido proceso de ley como salvaguarda de las
privaciones de libertad o propiedad. Art. II, Sec. 7,
Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. Igual derecho reconoce
la Constitución de los Estados Unidos. Emda. V, Const.
EE.UU., L.P.R.A., Tomo I. El debido proceso de ley se
manifiesta en dos dimensiones, a saber, la sustantiva y
la procesal. Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119
D.P.R. 265 (1987). El debido proceso de ley impone al
Estado la obligación de garantizar que la interferencia
con los intereses de libertad y propiedad del individuo
se haga mediante un procedimiento justo y equitativo.
Rivera Rodríguez v. Co. v. Lee Stowell, 133 D.P.R. 881
(1993).
Los empleados públicos de carrera en Puerto Rico
tienen un interés propietario sobre sus plazas por lo CC-2009-191 9
que son acreedores de un debido proceso de ley. Torres
Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990). Hemos
expresado que los requisitos para garantizar el debido
proceso de ley en su modalidad procesal son: (1)
notificación adecuada del proceso; (2) proceso ante un
juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho
a contrainterrogar a los testigos y examinar la
evidencia presentada en su contra; (5) tener asistencia
de abogado; y (6) que la decisión se base en el récord.
Rivera Rodríguez v. Co. v. Lee Stowell, supra. En el
contexto del empleo público de carrera hemos resuelto
que para intervenir con este derecho es necesario
celebrar una vista informal previa en donde se le dé al
empleado la oportunidad de ser escuchado. Torres Solano
v. P.R.T.C., supra.
Los procedimientos y decisiones ante los organismos
administrativos gozan de una presunción de regularidad y
corrección mientras no se produzca suficiente evidencia
para derrotarla. Camacho Huertas v. Compañía Turismo,
Op. de 19 de septiembre de 2008, 2008 T.S.P.R. 157, 2008
J.T.S. 177, 174 D.P.R. ___ (2008); Henríquez v. Consejo
de Educación Superior, 120 D.P.R. 194,210 (1987); Murphy
Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692, 699
(1975).
III
El foro apelativo intermedio reconoció
correctamente que la sanción impuesta al señor Vázquez CC-2009-191 10
González no tiene efecto alguno, pues la determinó una
persona que según la ley vigente entonces, carecía de
autoridad para ello, a saber, el Comisionado. Sin
embargo, el Tribunal de Apelaciones incidió al
extrapolar la nulidad al proceso previo a la sanción
impuesta.
En Ortiz v. Municipio San Juan, supra, decidimos
que, según la ley aplicable entonces, el Alcalde no
podía delegar la función de sancionar a los policías
municipales por faltas graves. Ahora bien, nunca
cuestionamos la facultad del Comisionado de investigar,
formular cargos e informar al Alcalde los pormenores del
caso para que este último procediera con su decisión
final. En ese caso lo único que se decretó nulo fue la
sanción impuesta y no el proceso previo de investigación
y formulación de cargos.
La Ley Núm. 19, supra, disponía que el Comisionado
preparara un informe completo al Alcalde sobre las
imputaciones hechas y el Alcalde decidirá la decisión
final. 31 L.P.R.A. sec. 1070. Los cargos se harían por
escrito y serían firmados por el Comisionado. Id. Como
vemos, el proceso que disponía la ley dividía el proceso
disciplinario en etapas distintas: (1) el Comisionado
realiza una investigación; (2) el Comisionado notifica
de los cargos al imputado; (3) el Comisionado rinde un
informe al Alcalde; y (4) el Alcalde absuelve de los
cargos al imputado o determina la sanción que proceda. CC-2009-191 11
Después de la enmienda, el Comisionado puede tomar esa
decisión, por delegación del Alcalde. Claro está, este
proceso debe ceñirse a las exigencias del debido proceso
de ley.
El señor Vázquez González sostiene que la nulidad
de la sanción vicia de nulidad todo el proceso
disciplinario por lo que es necesario que el Municipio
de San Juan reinicie todo el trámite disciplinario. No
le asiste la razón. Como discutimos anteriormente, para
interferir con el interés propietario de un empleado
público de carrera, el Estado debe seguir un proceso que
sea justo y equitativo conforme a las reglas del debido
proceso de ley.
El debido proceso de ley no exige que se hagan dos
procedimientos de novo para la determinación
administrativa. Exigirle esto al Municipio de San Juan
sería ordenarle que repita lo que ya se hizo
correctamente. Surge del expediente que para disciplinar
al señor Vázquez González el Comisionado inició una
investigación, formuló los cargos por escrito y notificó
el derecho a solicitar vista. Esto cumple con los
requisitos de notificación adecuada del debido proceso
de ley. Además, se celebró una vista informal previa en
la que el recurrido tuvo la oportunidad de ser oído y de
presentar prueba. Para dicha vista, el señor Vázquez
González contó con asistencia de abogado. CC-2009-191 12
El señor Vázquez González no cuestiona el hecho de
que estas etapas previas al despido fueron conforme a
derecho. Su alegación se limita al hecho de que la
nulidad de la sanción inicial que impuso el Comisionado
vicia de nulidad todo el procedimiento previo. Aun así,
tampoco el recurrido cuestiona el hecho de que el
proceso seguido previo a la sanción cumplió con la
legislación y reglamentación aplicable.
La sanción impuesta luego de nuestra Opinión en
Ortiz v. Municipio San Juan, supra, estuvo basada en el
expediente, fue tomada por la persona con autoridad para
hacerlo, el Alcalde de San Juan, y se notificó
correctamente al recurrido su derecho de solicitar la
revisión de la decisión. El hecho de que la primera
decisión fuera tomada por quien no tenía facultad para
hacerlo no vicia todo el trámite previo y solamente
tiene efecto sobre la imposición y vigencia de la
sanción.
Ahora bien, el señor Vázquez González no podía ser
privado de su sueldo hasta la imposición de la sanción
de manera correcta. Debido a que la sanción tenía que
ser impuesta por el Alcalde, la sanción original del
Comisionado carece de efecto. El Art. 10(e) de la Ley
Núm. 45, supra, requiere autorización previa del Alcalde
para suspender temporeramente a un Policía Municipal de
empleo y sueldo mientras se practica el proceso de CC-2009-191 13
investigación disciplinario. El Alcalde no utilizó esa
facultad en este caso.
Así pues, el señor Vázquez González tiene derecho a
los salarios dejados de percibir hasta el momento en que
se determinó la expulsión firmada por el Alcalde. Véase,
Torres Solano v. P.R.T.C., supra. Es a partir de esa
fecha que la acción de expulsar al señor Vázquez
González de la Policía Municipal tiene efecto vinculante
en derecho.
En resumen, resolvemos que no era necesario
reiniciar las etapas previas a la determinación final
del Alcalde pues éstas fueron hechas conforme a derecho
y en cumplimiento con el debido proceso de ley.
IV
Por los fundamentos señalados, se revoca la
sentencia recurrida y emitida por el Tribunal de
Apelaciones, Región Judicial de San Juan. En su lugar,
se sostiene la sanción impuesta por el Alcalde contra el
Sr. Juan Vázquez González. Ahora bien, el señor Vázquez
González tiene derecho a los haberes dejados de percibir
hasta la fecha en que fue válidamente sancionado. Se
devuelve el caso a la C.I.P.A. para que se determine la
cuantía a la que tiene derecho el señor Vázquez
González.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Jorge Santini, Alcalde del Municipio de San Juan, por sí CC-2009-191 y en representación del Municipio de San Juan
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se revoca la sentencia recurrida y emitida por el Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan. En su lugar, se sostiene la sanción impuesta por el Alcalde contra el Sr. Juan Vázquez González. Ahora bien, el señor Vázquez González tiene derecho a los haberes dejados de percibir hasta la fecha en que fue válidamente sancionado. Se devuelve el caso a la C.I.P.A. para que se determine la cuantía a la que tiene derecho el señor Vázquez González.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo