Ramos y otros v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Javier Ramos; José Aramis Erazo Rivera; Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez; Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Geraldo Javier Cuadrado García; Sandra Patricia Luque Quintero
Apelados
v. Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. 2024 TSPR 58 Domingo Emmanuelli Hernández; Departamento de Educación, por 213 DPR ___ conducto de su Secretario, Hon. Eliezer Ramos; Departamento de la Familia, por conducto de la Secretaria, Hon. Carmen Ana González; Departamento de Estado, por conducto del Hon. Omar J. Marrero Díaz
Colegio de Profesionales del Trabajo Social
Apelantes
Número del Caso: CC-2022-0807
Fecha: 10 de junio de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Representante legal de la parte peticionaria:
Lcdo. Jorge L. Marchand Heredia
Representantes legales de la parte recurrida:
Lcdo. Juan M. Gaud Pacheco Lcdo. Héctor A. Albertorio Blondet
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar CC-2022-0807 2
Materia: Derecho Constitucional – Constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de profesionales del trabajo social.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Javier Ramos; José Aramis Erazo Rivera; Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez; Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Geraldo Javier Cuadrado García; Sandra Patricia Luque Quintero
Apelados CC-2022-0807
v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emmanuelli Hernández; Departamento de Educación, por conducto de su Secretario, Hon. Eliezer Ramos; Departamento de la Familia, por conducto de la Secretaria, Hon. Carmen Ana González; Departamento de Estado, por conducto del Hon. Omar J. Marrero Díaz
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 10 de junio de 2024.
Nuevamente tenemos la encomienda de dirimir la
constitucionalidad de un estatuto que condiciona la
obtención y retención de una licencia profesional a la
afiliación a un colegio. Esta vez un grupo de trabajadores
sociales reclama la vindicación de su derecho fundamental CC-2022-0807 2
a la libertad de asociación frente a una pieza legislativa
que proscribe el ejercicio de su profesión en ausencia de
una membresía en el Colegio de Profesionales del Trabajo
Social de Puerto Rico.
Para descargar adecuadamente nuestra función
adjudicativa, debemos auscultar si el requisito de
colegiación impugnado es el mecanismo de regulación
profesional menos lesivo del derecho en disputa.
Adelantamos que, tras el análisis de rigor, concluimos que
la colegiación compulsoria no constituye un elemento
imprescindible para la consecución del interés apremiante
del Estado de regular el ejercicio de la profesión de
trabajo social y, por consiguiente, es inconstitucional.
Un examen riguroso de la Ley Núm. 171 de 11 de mayo
de 1940, infra, refleja que la Junta Examinadora es el
único organismo investido con las facultades
reglamentarias y fiscalizadoras para lograr la protección
del fin público antes esbozado. A su vez, en el caso de
los trabajadores sociales, el interés gubernamental se
puede alcanzar mediante la regulación adecuada de las
cualificaciones y aptitudes necesarias para ingresar y
permanecer en la profesión. Para ello, no es necesaria ni
imprescindible la colegiación obligatoria.
Así las cosas, el esquema impugnado no se sostiene al
palio de la Constitución de Puerto Rico. Compeler a los
profesionales del trabajo social a afiliarse a un colegio
al que no desean pertenecer y que, además, promueve CC-2022-0807 3
abiertamente agendas políticas e ideológicas no es un
ejercicio válido de poder legislativo.
A continuación, expondremos los hechos que originaron
la controversia ante nuestra consideración.
I
El 6 de agosto de 2021, un grupo de trabajadores
sociales compuesto por los Sres. Carlos Javier Ramos, José
Aramis Erazo Rivera, Geraldo J. Cuadrado García y las
Sras. Nahir M. Bayona Hernández, Bethzaida García Pérez,
Brendalis Pacheco Cruz, Nilda E. Rivera García, y Sandra
P. Luque Quintero (trabajadores sociales) presentaron una
demanda de sentencia declaratoria contra el Estado Libre
Asociado de Puerto Rico y el Colegio de Profesionales del
Trabajo Social. En esencia, solicitaron que el Tribunal de
Primera Instancia decretara la inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria establecida en la Ley Núm. 171 de
11 de mayo de 1940, infra, como condición necesaria para
ejercer la profesión del trabajo social en Puerto Rico.
Arguyeron que obligarlos a asociarse con quien no desean
no es una condición válida para mantener su licencia
profesional activa. Reconocieron que la reglamentación de
la práctica del trabajo social es un interés de
envergadura; sin embargo, enfatizaron que el fin público
estaba debidamente salvaguardado a través de las
facultades de la Junta Examinadora de Trabajo Social.
Añadieron que la colegiación voluntaria era una medida
menos intrusiva. Finalmente, manifestaron que el Colegio CC-2022-0807 4
realizaba expresiones ideológicas con las que no estaban
de acuerdo y que ello constituía una violación de su
derecho a la libertad de expresión.
El 9 de septiembre de 2021, previo a la contestación
a la demanda, los trabajadores sociales solicitaron, como
remedio provisional al amparo de la Regla 56 de
Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, que se detuviera el
cobro de las cuotas y que no se les exigiera pertenecer al
Colegio para conservar su empleo. Luego de varios
incidentes procesales, incluyendo la celebración de una
vista argumentativa, el foro primario denegó la solicitud.
El 11 de octubre de 2021, el Colegio presentó su
contestación a la demanda. En síntesis, alegó que la Junta
Examinadora no cuenta con el presupuesto ni los recursos
para asumir las funciones que el Colegio ha desempeñado en
beneficio de la sociedad puertorriqueña por más de 88
años. En particular, afirmó que la colegiación compulsoria
es necesaria para: asegurar la autorregulación de los
trabajadores sociales; contribuir al desarrollo de la
profesión; abogar por la aprobación de leyes, reglamentos
o protocolos que este gremio considere importantes;
fiscalizar la conducta de sus miembros, y el desarrollo y
manejo de la educación continua, entre otros. Para
finalizar, el Colegio aseguró que todas sus comparecencias
oficiales se fundamentan en la protección de los
estándares de la profesión y no responden a ideologías
particulares. CC-2022-0807 5
Posteriormente, el Estado presentó una Moción al
amparo de la Regla 21.3 de Procedimiento Civil.1 Sin asumir
una postura concreta sobre el asunto, aseveró que le
correspondía al foro primario evaluar si en este caso
existía un interés apremiante y si existían medidas menos
intrusivas para los trabajadores sociales.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Javier Ramos; José Aramis Erazo Rivera; Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez; Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Geraldo Javier Cuadrado García; Sandra Patricia Luque Quintero
Apelados
v. Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. 2024 TSPR 58 Domingo Emmanuelli Hernández; Departamento de Educación, por 213 DPR ___ conducto de su Secretario, Hon. Eliezer Ramos; Departamento de la Familia, por conducto de la Secretaria, Hon. Carmen Ana González; Departamento de Estado, por conducto del Hon. Omar J. Marrero Díaz
Colegio de Profesionales del Trabajo Social
Apelantes
Número del Caso: CC-2022-0807
Fecha: 10 de junio de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Representante legal de la parte peticionaria:
Lcdo. Jorge L. Marchand Heredia
Representantes legales de la parte recurrida:
Lcdo. Juan M. Gaud Pacheco Lcdo. Héctor A. Albertorio Blondet
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar CC-2022-0807 2
Materia: Derecho Constitucional – Constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de profesionales del trabajo social.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Javier Ramos; José Aramis Erazo Rivera; Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez; Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Geraldo Javier Cuadrado García; Sandra Patricia Luque Quintero
Apelados CC-2022-0807
v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emmanuelli Hernández; Departamento de Educación, por conducto de su Secretario, Hon. Eliezer Ramos; Departamento de la Familia, por conducto de la Secretaria, Hon. Carmen Ana González; Departamento de Estado, por conducto del Hon. Omar J. Marrero Díaz
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 10 de junio de 2024.
Nuevamente tenemos la encomienda de dirimir la
constitucionalidad de un estatuto que condiciona la
obtención y retención de una licencia profesional a la
afiliación a un colegio. Esta vez un grupo de trabajadores
sociales reclama la vindicación de su derecho fundamental CC-2022-0807 2
a la libertad de asociación frente a una pieza legislativa
que proscribe el ejercicio de su profesión en ausencia de
una membresía en el Colegio de Profesionales del Trabajo
Social de Puerto Rico.
Para descargar adecuadamente nuestra función
adjudicativa, debemos auscultar si el requisito de
colegiación impugnado es el mecanismo de regulación
profesional menos lesivo del derecho en disputa.
Adelantamos que, tras el análisis de rigor, concluimos que
la colegiación compulsoria no constituye un elemento
imprescindible para la consecución del interés apremiante
del Estado de regular el ejercicio de la profesión de
trabajo social y, por consiguiente, es inconstitucional.
Un examen riguroso de la Ley Núm. 171 de 11 de mayo
de 1940, infra, refleja que la Junta Examinadora es el
único organismo investido con las facultades
reglamentarias y fiscalizadoras para lograr la protección
del fin público antes esbozado. A su vez, en el caso de
los trabajadores sociales, el interés gubernamental se
puede alcanzar mediante la regulación adecuada de las
cualificaciones y aptitudes necesarias para ingresar y
permanecer en la profesión. Para ello, no es necesaria ni
imprescindible la colegiación obligatoria.
Así las cosas, el esquema impugnado no se sostiene al
palio de la Constitución de Puerto Rico. Compeler a los
profesionales del trabajo social a afiliarse a un colegio
al que no desean pertenecer y que, además, promueve CC-2022-0807 3
abiertamente agendas políticas e ideológicas no es un
ejercicio válido de poder legislativo.
A continuación, expondremos los hechos que originaron
la controversia ante nuestra consideración.
I
El 6 de agosto de 2021, un grupo de trabajadores
sociales compuesto por los Sres. Carlos Javier Ramos, José
Aramis Erazo Rivera, Geraldo J. Cuadrado García y las
Sras. Nahir M. Bayona Hernández, Bethzaida García Pérez,
Brendalis Pacheco Cruz, Nilda E. Rivera García, y Sandra
P. Luque Quintero (trabajadores sociales) presentaron una
demanda de sentencia declaratoria contra el Estado Libre
Asociado de Puerto Rico y el Colegio de Profesionales del
Trabajo Social. En esencia, solicitaron que el Tribunal de
Primera Instancia decretara la inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria establecida en la Ley Núm. 171 de
11 de mayo de 1940, infra, como condición necesaria para
ejercer la profesión del trabajo social en Puerto Rico.
Arguyeron que obligarlos a asociarse con quien no desean
no es una condición válida para mantener su licencia
profesional activa. Reconocieron que la reglamentación de
la práctica del trabajo social es un interés de
envergadura; sin embargo, enfatizaron que el fin público
estaba debidamente salvaguardado a través de las
facultades de la Junta Examinadora de Trabajo Social.
Añadieron que la colegiación voluntaria era una medida
menos intrusiva. Finalmente, manifestaron que el Colegio CC-2022-0807 4
realizaba expresiones ideológicas con las que no estaban
de acuerdo y que ello constituía una violación de su
derecho a la libertad de expresión.
El 9 de septiembre de 2021, previo a la contestación
a la demanda, los trabajadores sociales solicitaron, como
remedio provisional al amparo de la Regla 56 de
Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, que se detuviera el
cobro de las cuotas y que no se les exigiera pertenecer al
Colegio para conservar su empleo. Luego de varios
incidentes procesales, incluyendo la celebración de una
vista argumentativa, el foro primario denegó la solicitud.
El 11 de octubre de 2021, el Colegio presentó su
contestación a la demanda. En síntesis, alegó que la Junta
Examinadora no cuenta con el presupuesto ni los recursos
para asumir las funciones que el Colegio ha desempeñado en
beneficio de la sociedad puertorriqueña por más de 88
años. En particular, afirmó que la colegiación compulsoria
es necesaria para: asegurar la autorregulación de los
trabajadores sociales; contribuir al desarrollo de la
profesión; abogar por la aprobación de leyes, reglamentos
o protocolos que este gremio considere importantes;
fiscalizar la conducta de sus miembros, y el desarrollo y
manejo de la educación continua, entre otros. Para
finalizar, el Colegio aseguró que todas sus comparecencias
oficiales se fundamentan en la protección de los
estándares de la profesión y no responden a ideologías
particulares. CC-2022-0807 5
Posteriormente, el Estado presentó una Moción al
amparo de la Regla 21.3 de Procedimiento Civil.1 Sin asumir
una postura concreta sobre el asunto, aseveró que le
correspondía al foro primario evaluar si en este caso
existía un interés apremiante y si existían medidas menos
intrusivas para los trabajadores sociales.
En riposta, los trabajadores sociales arguyeron que
la solicitud del Estado era contraria a derecho. Afirmaron
que era al Gobierno a quien le correspondía establecer que
la colegiación impugnada es el medio menos oneroso para
adelantar su interés apremiante. Consecuentemente,
peticionaron que el Tribunal de Primera Instancia
declarara con lugar su demanda.
Al respecto, el Colegio argumentó que la Regla 21.3
de Procedimiento Civil, supra, era inaplicable al caso, y
que el Estado, como parte del pleito debía contestar la
demanda o solicitar desestimación conforme a la Regla 10.2
de Procedimiento Civil, supra. A su vez, afirmó que el
Estado tiene la obligación de defender la
constitucionalidad de las leyes. Por último, el Colegio
manifestó que antes de disponer del caso, se debía
1 La Regla 21.3 de Procedimiento Civil, supra, dispone:
“[s]iempre que la constitucionalidad de una ley, una orden ejecutiva, una franquicia o un reglamento administrativo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se impugne en algún pleito en que éste o algún funcionario, funcionaria o agencia suyos no sea parte, el tribunal notificará dicha impugnación al Secretario o Secretaria de Justicia y permitirá la intervención del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El tribunal, de así estimarlo necesario, ordenará a comparecer al Estado Libre Asociado de Puerto Rico.” CC-2022-0807 6
realizar un proceso de descubrimiento de prueba para
demostrar la constitucionalidad de la colegiación
compulsoria.
En el ínterin, el Tribunal de Primera Instancia
celebró una vista argumentativa. Tras justipreciar los
planteamientos de las partes, le ordenó al Colegio
presentar un escrito en el que consignara su posición
sobre la controversia. En respuesta, el Colegio presentó
una moción de reconsideración en la que arguyó que, para
poder defenderse adecuadamente, debía tener la oportunidad
de descubrir evidencia. No obstante, su petición fue
denegada.
Consecuentemente, el Colegio presentó una Moción
solicitando sentencia por las alegaciones. Aseveró que aun
si el foro primario analizaba las alegaciones de la manera
más favorable, los demandantes no tenían derecho a la
concesión de un remedio. Para sustentar su teoría, el
Colegio afirmó que las fuentes interpretativas de la
Declaración Universal de Derechos de las Naciones Unidas —
en la cual se basó nuestra Carta de Derechos— no extienden
la aplicación de la cláusula de libertad de asociación a
las colegiaciones profesionales instituidas en virtud de
ley.
El 5 de abril de 2022, el Tribunal de Primera
Instancia dictó sentencia y declaró la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria en
pugna. El foro primario ultimó que el Estado puede CC-2022-0807 7
asegurar la más alta competencia y calidad en los
servicios de este grupo de profesionales a través de los
poderes de licenciamiento de la Junta Examinadora y los
requisitos de preparación académica y moral que debe
reunir un aspirante. De igual modo, concluyó que existen
medidas menos lesivas que la colegiación obligatoria,
entre ellas, la colegiación voluntaria.
Inconformes, tanto el Colegio como los trabajadores
sociales presentaron sus respectivos recursos de apelación
ante el Tribunal de Apelaciones. Por su parte, los
trabajadores sociales solicitaron que se modificara la
sentencia del foro primario a los fines de que se ordenara
el reembolso de todas las cuotas pagadas con posterioridad
a la presentación de la demanda y se le prohibiera al
Estado continuar exigiendo la colegiación compulsoria. En
cambio, el Colegio solicitó la revocación del dictamen.
Alegó que el foro primario erró al emitir una sentencia
sua sponte sin que mediara moción dispositiva alguna. Al
mismo tiempo, agregó que al no permitirle descubrir prueba
se quebrantó su debido proceso de ley. En la alternativa,
arguyó que la cláusula de libertad de asociación no es
aplicable a las colegiaciones profesionales estatutarias.
Tras evaluar el asunto, el Tribunal de Apelaciones
consolidó ambos recursos y emitió una sentencia en la que
confirmó, en toda su extensión, el dictamen del foro de
instancia. Concluyó que el Estado no satisfizo el estándar
de análisis constitucional, pues evadió asumir una postura CC-2022-0807 8
sobre la controversia. En cuanto al Colegio, el foro
intermedió enfatizó que tampoco satisfizo el escrutinio
estricto y optó por diferir el asunto medular a una etapa
posterior bajo la teoría de que necesitaba realizar
descubrimiento de prueba. Por último, el foro a quo
concluyó que la Junta Examinadora es el organismo
facultado para adelantar el interés apremiante del Estado,
mientras que el Colegio es un organismo diseñado para la
protección de los intereses gremiales.
Nuevamente inconforme, el Colegio recurrió ante nos y
solicitó que revoquemos la sentencia del Tribunal de
Apelaciones y devolvamos el caso al Tribunal de Primera
Instancia para que se le permita realizar un proceso de
descubrimiento de prueba previo a disponer de la
controversia.
Por su parte, los trabajadores sociales recurridos
resaltaron que el esquema regulatorio de la profesión de
trabajo social es muy similar al del Colegio de Optómetras
y el del Colegio de Mecánicos Automotrices, cuya
colegiación compulsoria declaramos inconstitucional. Al
mismo tiempo, esbozaron que los profesionales estaban
cansados de que los líderes del Colegio utilizaran el pago
obligatorio de la cuota a conveniencia y se expresaran a
nombre de todos los colegiados, sin autorización ni
consulta previa, para adelantar agendas políticas e
ideológicas particulares. CC-2022-0807 9
Con el beneficio de la comparecencia de las partes,
procedemos a resolver la controversia.
II
A. Junta Examinadora de profesionales del trabajo social de Puerto Rico
En el ejercicio de su poder de razón de Estado
(police power), la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 171
de 11 de mayo de 1940, según enmendada, conocida como la
Ley del Colegio y de la Junta Examinadora de Profesionales
del Trabajo Social en Puerto Rico, 20 LPRA sec. 821 et
seq.
El mencionado estatuto creó la Junta Examinadora de
Profesionales del Trabajo Social, compuesta por siete (7)
miembros nombrados por el Gobernador de Puerto Rico con el
consejo y consentimiento del Senado. Art. 5 de la Ley Núm.
171, supra, 20 LPRA sec. 841. De igual forma, se dispuso
que la Junta Examinadora sería el único cuerpo autorizado
para expedir licencias para la práctica del Trabajo Social
en Puerto Rico, a toda persona que reúna los requisitos
especificados en la ley. Art. 6 de la Ley Núm. 171, supra,
20 LPRA secs. 842, 862.
La Asamblea Legislativa delimitó varios métodos de
elegibilidad para obtener una licencia permanente de
trabajo social. Art. 8 de Ley Núm. 171, supra, 20 LPRA
sec. 842. En lo pertinente, el aspirante, además de gozar
de reconocida solvencia moral, debe cumplir con al menos
uno de los requisitos siguientes: CC-2022-0807 10
Sección I. — Tener un título de bachiller de una universidad o colegio reconocidos y tener además dos (2) años de estudios postgraduados en trabajo social o su equivalente en créditos, y un certificado o diploma de trabajo social. Sección II. — Tener un título de bachiller de una universidad o colegio reconocidos y por lo menos un año de estudios postgraduados en trabajo social, o su equivalente en créditos, y tener además dos (2) años de experiencia satisfactoria como trabajador social en una agencia de trabajo social reconocida. Sección III. — Tener un título de bachiller de una universidad o colegio reconocidos, con especialización en trabajo social, siempre que el mínimo de créditos en trabajo social sea treinta (30), y tener, además, tres (3) o más años de experiencia satisfactoria como trabajador social en una agencia de trabajo social reconocida. Sección IV. — Todas aquellas personas que, al entrar en vigor esta ley, posean una licencia provisional para la práctica de la profesión de trabajo social en Puerto Rico tendrán derecho a una licencia permanente tan pronto hayan completado treinta (30) créditos en trabajo social; Disponiéndose, que aquellas personas que estén trabajando como trabajadores sociales continuarán en el desempeño de sus puestos y tendrán un plazo de veinte (20) años [sic] para completar los créditos que sean necesarios para conseguir la licencia, permanente o provisional. Íd. Véase, además, Art. 10 de la Ley Núm. 171, supra, 20 LPRA sec. 846.
Una vez concedida, la licencia permanente tendrá
carácter vitalicio salvo que sea cancelada por la Junta
Examinadora luego de formular cargos y brindarle
oportunidad de defensa a la persona cuya conducta se
objeta. Art. 9 de la Ley Núm. 171, supra, 20 LPRA sec.
845.
Por otro lado, en virtud de su función regulatoria,
la Junta Examinadora aprobó el Reglamento Núm. 9251 de 30
de diciembre de 2020, conocido como Reglamento de la Junta
Examinadora de Profesionales del Trabajo Social en Puerto CC-2022-0807 11
Rico (Reglamento Núm. 9251). En su introducción, el
Reglamento Núm. 9251 reconoce que “[l]a Junta Examinadora
está facultada para reglamentar a [los] [p]rofesionales
del [t]rabajo [s]ocial en Puerto Rico a los fines de
proteger el interés público”. Íd.
De ese modo, para asegurar el cumplimiento de la Ley
Núm. 171, supra, el reglamento aludido, detalla el
procedimiento de licenciamiento, las medidas
disciplinarias y el procedimiento administrativo para la
admisión, suspensión o separación del ejercicio de la
profesión. Art. 1.3 del Reglamento Núm. 9251.
También, el cuerpo reglamentario establece que será
función de la Junta Examinadora: (1) autorizar el
ejercicio de la profesión; (2) denegar, suspender, revocar
o restringir cualquier licencia, así como sancionar a toda
persona que incumpla el Código de Ética; (3) informar al
Colegio de las determinaciones disciplinarias que puedan
afectar el estatus de colegiación de un profesional; (4)
preparar y mantener un registro oficial de todas las
licencias y certificados expedidos; (5) aprobar las normas
necesarias para reglamentar el ejercicio profesional; (6)
iniciar investigaciones o procedimientos administrativos
motu proprio o por querella debidamente juramentada,
contra algún trabajador social que incurra en violación a
las leyes, reglamentos o el Código de Ética; (7)
establecer los mecanismos de consulta y coordinación
necesarios para desempeñar sus funciones; (8) rendir al CC-2022-0807 12
Gobernador, por conducto del Secretario de Estado, un
informe anual sobre sus trabajos, y (9) citar testigos
para que comparezcan o presenten evidencia sobre cualquier
asunto bajo la jurisdicción de la Junta Examinadora. Art.
2 del Reglamento Núm. 9251.
B. Colegio de profesionales del trabajo social en Puerto Rico
Por otra parte, mediante el Art. 1 de la Ley Núm.
171, supra, se viabilizó la creación del Colegio de
Profesionales del Trabajo Social en Puerto Rico. Íd., 20
LPRA sec. 821. Así, se dispuso que luego de celebrada la
primera reunión de la directiva del Colegio, ningún
trabajador social podría ejercer su profesión en Puerto
Rico sin afiliarse al Colegio. Art. 3 de la Ley Núm. 171,
supra, 20 LPRA sec. 823.
Con arreglo al Art. 2 de la Ley Núm. 171, supra, el
Colegio tiene facultad:
(a) Para subsistir a perpetuidad bajo ese nombre, demandar y ser demandado, como persona jurídica. (b) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad. (c) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra, o de otro modo; y poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma. (d) Para nombrar sus directores y funcionarios u oficiales. (e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos sus miembros, según lo disponga la asamblea provista en el Artículo 21 de esta ley, y para enmendarlo en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. (f) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión. (g) Para ejercitar las facultades incidentales que fuesen necesarias o convenientes a los fines de su CC-2022-0807 13
creación y que no estuvieren en desacuerdo con esta Ley”. 20 LPRA sec. 822.
Además, se dispuso que el Colegio, en consulta con la
Junta Examinadora, establecería un programa de educación
continuada. Art. 5 de la Ley Núm. 171, supra, 20 LPRA sec.
841. La administración de este programa se le delegó al
Instituto de Educación Continuada adscrito al Colegio. Íd.
Conforme al estatuto antes citado, el Instituto tiene “la
responsabilidad de ofrecer un programa de educación
continuada, así como evaluar y certificar aquellos
programas que ofrecen otras entidades docentes y
profesionales.” Íd.
En el ejercicio de sus facultades, —los trabajadores
sociales recurridos resaltaron que— el Colegio ha asumido
posturas de toda índole, incluyendo políticas e
ideológicas a nombre de todos los colegiados. En efecto,
podemos tomar conocimiento de que el Colegio estableció
una “Comisión permanente para el análisis del estatus
político y la cuestión social” (Comisión). Véase, CTSPR,
Análisis del Estatus, https://cptspr.org/estatus/ (última
visita, 13 de febrero de 2024). Este organismo, de manera
oficial postula que “la condición colonial de Puerto Rico
afecta el desarrollo de nuestra identidad cultural,
personal y colectiva, condicionando nuestras relaciones
como ciudadanos (as) y residentes en nuestra nación y ante
la comunidad mundial”. Véase, Boletín informativo 2017,
https: //cptspr.org/wp -content/uploads/2017/03/BOLETIN -
INFORMATIVO- COMISIO%CC%81N-PARA-EL-ESTUDIO-DEL-ESTATUS-Y- CC-2022-0807 14
SU- IMPACTO-EN-LAS- POLI%CC%81TICAS- SOCIALES.pdf. (última
visita 22 de febrero de 2024).
Consecuentemente, “el Colegio avaló los trabajos del
Frente Amplio en Pro de la Asamblea Constitucional de
Estatus y mantiene representación mediante un miembro de
la Comisión de Estatus” Íd. De igual modo, esta entidad ha
comparecido, en al menos cinco ocasiones, ante la
Organización de las Naciones Unidas a abogar por la
descolonización de Puerto Rico. Véase, Informe anual 2018,
https: //cptspr.org/wp-content/uploads/2018/06/CP-Colegio-
Prof-del-Trabajo-Social-ante-la-ONU-2018.pdf.
Entre las labores realizadas en el año 2020, la
Comisión destacó: la elaboración de su presupuesto y la
participación y el auspicio de un foro con aspirantes a la
gobernación de Puerto Rico, el 1 de octubre 2020. Véase,
Informe Anual 2019-2020, https://cptspr.org/wpconten020/
t/uploads/211/Informe -Anual.
Dicho lo anterior, es menester destacar que según el
Art. 3 de la Ley Núm. 171, supra, la no afiliación al
Colegio puede dar paso a las penalidades establecidas por
práctica ilegal de la profesión. A esos efectos, toda
persona que practique sin autorización la profesión del
trabajo social será culpable de delito menos grave y, de
ser convicta, se expondrá a una multa no menor de $100
dólares o pena de cárcel por un período no menor de dos
(2) meses. Art. 19 de la Ley Núm. 171, supra, 20 LPRA sec.
850. CC-2022-0807 15
C. El derecho fundamental a la libertad de asociación
La Constitución de Puerto Rico consagra de manera
expresa que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse
libremente para cualquier fin lícito, salvo en
organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec.
6, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 299. Esta
garantía Constitucional constituye un derecho fundamental,
directamente relacionado con la libertad humana y la
democracia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR
428, 433 (2019).
Nuestra Carta de Derechos refleja una influencia
importante por parte de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas. J.J.
Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y
relaciones constitucionales con los Estados Unidos,
Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 11. En lo pertinente, la
declaración aludida establece que “[t]oda persona tiene
derecho a la libertad de reunión y de asociación
pacíficas” y que “[n]adie podrá ser obligado a pertenecer
a una asociación”. Art. 20 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos. Asamblea General de las Naciones Unidas,
Declaración Universal de Derechos Humanos,
https://www.un.org/en/about-us/ universal -declaration-
of-human-rights (última visita, 5 de febrero de 2024).
Consecuentemente, al analizar los linderos de este
derecho, reconocimos su vertiente negativa, o de no
asociación. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR CC-2022-0807 16
791, 811-812 (2014). En particular, sentenciamos que “el
derecho a la libre asociación necesariamente presupone el
derecho de las personas a no asociarse”. Íd.
Con lo anterior en mente, hemos reiterado que la
colegiación compulsoria como requisito de licenciamiento
profesional crea una fricción inevitable con el derecho de
libertad de asociación de las personas afectadas.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 448. Por
tal razón, la validez de esta actuación estatal se analiza
bajo el crisol del escrutinio estricto. Rodríguez Casillas
et al. v. Colegio, supra, pág. 455. Por tratarse del
estándar más riguroso, se presume la inconstitucionalidad
de la medida en controversia. San Miguel Lorenzana v. ELA,
134 DPR 405, 425 (1993).
Así pues, para superar el escrutinio estricto,
además de articular la existencia de un interés
apremiante, el Estado debe demostrar que no tenía a su
alcance medidas menos restrictivas que la impugnada para
lograr el fin articulado. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, pág. 450. En palabras sencillas, “cuando
el Estado pretenda coartar el derecho a asociarse o a no
asociarse, debe hacerlo cuando no le quede otra opción
para proteger un determinado interés apremiante”. Íd.,
pág., 433.
Recientemente, al aplicar el estándar Constitucional
en el caso Vélez Colón v. Colegio de Optómetras y otros,
2023 TSPR 78, 212 DPR __ (2023), concluimos que la CC-2022-0807 17
disposición estatutaria que obligaba a los optómetras a
ser miembros del Colegio de Optómetras era
inconstitucional. Allí, luego de examinar con el debido
rigor las leyes que reglamentan esa profesión, concluimos
que no era indispensable obligar los optómetras a
pertenecer a un colegio para adelantar el interés estatal
de regular la profesión y resguardar la salud del pueblo.
De forma similar, en Delucca Jiménez v. Colegio de
Médicos, 2023 TSPR 119, 213 DPR ___ (2023), invalidamos la
colegiación compulsoria de los médicos cirujanos. Llegamos
a esa determinación luego de colegir que la Junta de
Licenciamiento y Disciplina Médica era el único organismo
rector de la práctica de la medicina en Puerto Rico.
Esbozamos que el buen ejercicio de esas funciones
delegadas a la Junta afianzaba el interés apremiante en la
regulación de profesión médica en protección de la salud
pública.
III
En primer lugar, es menester aclarar que este
Tribunal se encuentra en total posición de atender la
cuestión de umbral planteada en el caso; a saber, la
validez constitucional de la colegiación compulsoria
impuesta por mandato de ley a los trabajadores sociales.
Contrario a la contención del Colegio, el foro primario
actuó correctamente al dictar sentencia declaratoria luego
de brindarle a las partes la oportunidad de ser oídos. La
determinación de no realizar un proceso de descubrimiento CC-2022-0807 18
de prueba no constituyó un abuso de discreción, ni impide
nuestra tarea adjudicativa. Esto es así por una sencilla
razón; un examen minucioso de la Ley Núm. 171, supra,
revela que la asociación compelida no es el mecanismo
menos lesivo del derecho a la libertad de asociación de
los trabajadores sociales y, por ende, no sobrevive el
escrutinio estricto.
Aquí, el interés apremiante del Estado en la
regulación de la profesión de trabajo social puede
salvaguardarse mediante la reglamentación adecuada de las
cualificaciones y aptitudes para obtener y mantener una
licencia, así como las prerrogativas de licenciamiento
exclusivas de la Junta Examinadora. En consonancia, los
Arts. 8 y 10 de la Ley Núm. 171, supra, establecen los
requisitos de preparación académica, destrezas y entereza
moral que debe reunir un aspirante al ejercicio del
trabajo social. Íd., 20 LPRA secs. 844, 846.
En esa línea, quien ostenta la facultad exclusiva
para conceder, revocar o suspender una licencia
profesional es la Junta Examinadora. Para el descargo de
esa encomienda, se estableció un procedimiento
administrativo formal mediante el Reglamento Núm. 9251,
supra.
La Asamblea Legislativa no le delegó ninguna de estas
facultades regulatorias al Colegio. Las prerrogativas de
esta asociación van primordialmente dirigidas a la
protección de sus intereses gremiales. Así, una de sus CC-2022-0807 19
facultades principales consiste en “[p]roteger a sus
miembros en el ejercicio de la profesión”. Art. 2 (e) de
la Ley Núm. 171, supra, 20 LPRA sec. 822. El resto de los
poderes que se le delegaron, en su mayoría, son mecanismos
para su gobierno interno. Íd., 20 LPRA sec. 822.
Dicho esto, no pasamos por alto el rol activo que se
le otorgó al Colegio de establecer, en conjunto con la
Junta Examinadora, el programa de educación continua para
los trabajadores sociales. Art. 6 de la Ley Núm. 171,
supra, 20 LPRA sec. 842. Tampoco perdemos de vista que el
Instituto de Educación Continuada, adscrito al Colegio, es
el encargado de administrar ese programa. Íd. Ahora bien,
esto no debe sorprendernos; al fin y al cabo, la
concepción histórica de estas asociaciones profesionales y
su propio nombre, (“colegio”) muestran el enfoque
académico que propició su creación. Véase, G. Figueroa
Prieto, Reglamentación de la conducta profesional en
Puerto Rico: pasado, presente y futuro, 68 Rev. Jur. UPR
729, 742–745 (1999).
No obstante, debemos descartar la noción de que el
Colegio ostenta algún poder regulador exclusivo e
independiente al de la Junta Examinadora. Y es que, si
bien tiene injerencia sobre la reglamentación de los
requisitos de educación continua, no puede establecer o
modificar estos requisitos sin la consulta y el aval de la
Junta Examinadora. Art. 6 de la Ley Núm. 171, supra, 20
LPRA sec. 842. En realidad, su rol principal —a través del CC-2022-0807 20
Instituto de Educación Continuada— consiste en fungir como
proveedor y administrador del programa. Bien entendidas,
sus funciones son las que ostentan tradicionalmente las
instituciones educativas.
Empero, esa delegación estatutaria no justifica el
requisito de afiliación compulsoria. De hecho, el Colegio
de Abogados y Abogadas administra el Fondo de Fianza
Notarial, aun cuando la membresía en el mencionado Colegio
es voluntaria desde que emitimos nuestra determinación en
Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra.
Indiscutiblemente, en la controversia que nos atañe
la regulación de la profesión del trabajo social a través
de la Junta Examinadora, en el escenario de una
colegiación voluntaria, no supondría el descalabro de la
profesión o un riesgo social inminente que justifique la
lesión de derechos fundamentales. De hecho, resulta
interesante que entre las disposiciones estatutarias que
rigen los requisitos de admisión a la profesión de trabajo
social no se incluyó la exigencia de tomar un examen de
reválida. Entonces, si la Asamblea Legislativa entendió
que ello no era indispensable para adelantar su interés
apremiante, difícilmente se podría sustentar que la
colegiación compulsoria es el mecanismo menos restrictivo
para lograr la excelencia en la profesión.
Por otra parte, es preciso enfatizar que la
vindicación del derecho fundamental a la libertad de
asociación en Puerto Rico no depende de que los colegios CC-2022-0807 21
profesionales exhiban inclinaciones políticas o
ideológicas particulares. Sin embargo, condicionar una
licencia profesional a la afiliación a un ente
cuasipúblico que —con el beneficio de sus privilegios
estatutarios— incurre en esta conducta expresiva, a nombre
de todo un gremio, es inaceptable. Que los trabajadores
sociales tengan que pertenecer a una asociación que
adelanta intereses contrarios a sus valores y ajenos a la
reglamentación profesional, so pena de cometer un delito
es fatalmente inconstitucional. La profesión de cada
individuo no puede estar subyugada a agendas ideológicas
impuestas por organismos cuasipúblicos. Este proceder
atenta contra los pilares fundamentales que resguardan
nuestro sistema democrático.
Definitivamente, el Estado tiene mecanismos menos
restrictivos para lograr sus objetivos. Aquí no hay ni un
solo interés apremiante que no se pueda adelantar sin
obligar a estos profesionales a asociarse con quien no
desean. El surgimiento de una colegiación voluntaria, que
es lo que supone un decreto de inconstitucionalidad, no
afectaría de forma alguna la subsistencia del esquema
regulador diseñado por la Asamblea Legislativa.
IV
Por los fundamentos expuestos, se confirma la
sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria al CC-2022-0807 22
Colegio de Profesionales de Trabajo Social preceptuada en
la Ley Núm. 171, supra.
Se dictará sentencia en conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Javier Ramos; José Aramis Erazo Rivera; Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez; Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Geraldo Javier Cuadrado García; Sandra Patricia Luque Quintero
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emmanuelli Hernández; Departamento de Educación, por conducto de su Secretario, Hon. Eliezer Ramos; Departamento de la Familia, por conducto de la Secretaria, Hon. Carmen Ana González; Departamento de Estado, por conducto del Hon. Omar J. Marrero Díaz
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos, en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria al Colegio de Profesionales de Trabajo Social preceptuada en la Ley Núm. 171, supra. CC-2022-0807 2
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disiente con opinión escrita.
El Juez Asociado señor Colón Pérez disintió y hace constar las expresiones siguientes:
El requisito de colegiación compulsoria, que se exige en nuestro País como condición para ejercer determinadas profesiones, es una medida de protección social. El mismo, a todas luces, puede cohabitar en nuestro ordenamiento jurídico con el derecho constitucional a la libre asociación. Uno no cancela al otro. Sobre el particular, véase nuestra Opinión de Conformidad en Reyes Sorto et al. v. CIAPR, 212 DPR 109, 142-155 (2023) y nuestra Opinión Disidente en Delucca v. Col. Méd.Cirujanos y otros, 2023 TSPR 119, 213 DPR __ (2023).
Así las cosas, al evaluar cuidadosa y detenidamente el estatuto hoy en controversia, - - entiéndase, la Ley Núm. 171 de 11 de mayo de 1940, 20 LPRA sec. 821 et seq., disposición legal que crea el Colegio de Profesionales del Trabajo Social de Puerto Rico --, somos de la opinión que las funciones que dicha entidad ejerce constituyen el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del estado de regular dicha profesión, por lo que el derecho de sus miembros a no asociarse debe ceder ante los intereses que adelanta la colegiación compulsoria.
Lo anterior, se puede apreciar con mayor claridad si tomamos en consideración que el Colegio de Profesionales del Trabajo Social de Puerto Rico tiene entre sus funciones y obligaciones las siguientes:
A. Fomenta[r] un compromiso ético- político que valida los principios y valores de la profesión de trabajo social. […] D. Colabora[r] con todas las entidades gubernamentales, públicas y privadas, locales, federales e internacionales, cuyas funciones tengan por objetivo el bienestar de la sociedad y que cuentan con profesionales del trabajo social CC-2022-0807 3
para garantizar una prestación de servicios justa y equitativa. […] F. Fomenta[r] la creación y el desarrollo de oportunidades para el mejoramiento profesional de su membresía; procura que se observen las normas más altas en la calidad y rigurosidad del contenido de los adiestramientos de profesionales del trabajo social y ofrece la orientación necesaria a personas que deseen continuar sus estudios en trabajo social. G. Contribu[ir] a que los servicios de trabajo social sean rendidos en la forma más adecuada posible, observando las prácticas aceptadas en la profesión, de acuerdo con su preparación académica, experiencia, especialización y área de práctica. H. Desarrolla[r] e implanta un código de ética profesional que rige la conducta de los y las profesionales del trabajo social I. Desarrolla[r] e implanta un reglamento de la Comisión Permanente de Ética Profesional que garantiza el debido proceso de ley de los/as colegiados/as. […] L. Asesora[r] a la Asamblea Legislativa, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial sobre la legislación de política pública y reglamentos.
M. Representa los intereses de los y las profesionales del trabajo social en aquellos asuntos que amenacen el desarrollo y mejoramiento de sus condiciones laborales. […]
Q. Denuncia[r], ante los medios de comunicación y la sociedad en general, las situaciones de injusticia y exclusión social que afecten a las poblaciones que se atienden, y a la propia clase profesional. (Énfasis nuestro). CC-2022-0807 4
Artículo 7 del Reglamento del Colegio de Profesionales del Trabajo Social de Puerto Rico, https://cptspr.org/sobre- nosotros/base-legal/ (última visita, 10 de junio de 2024).
Así pues, y en vista de la importante función que desempeña el Colegio de Profesionales de Trabajo Social de Puerto Rico para adelantar los postulados antes reseñados, somos del criterio, como ya mencionamos, que el derecho a no asociarse de sus miembros debe ceder en escenarios como estos.
En el pasado hemos sido enfáticos en el rol que tiene en el País la colegiación compulsoria de diversas profesiones, y hoy volvemos a insistir en ello;
[e]stas instituciones no solo han defendido, y defienden, los intereses de los gremios que agrupan, sino también los de la ciudadanía en general.
Por otra parte, los referidos colegios profesionales cumplen con la importante función de educar, tanto a la sociedad como a sus miembros, sobre los asuntos que atañen a su profesión. De igual forma, se aseguran de que quienes forman parte de su gremio mantengan sus conocimientos actualizados y cumplan con los requerimientos éticos que les rigen, protegiendo así a la ciudadanía de ser víctimas de prácticas ilegales o un desempeño incompetente por parte de los profesionales a los que estas instituciones regulan. (Énfasis suplido). Opinión Disidente del Juez Asociado Colon Pérez en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 473-474 (2019).
Siendo ello así, no podemos estar de acuerdo con el resultado al que arriba una mayoría de mis compañeros y compañera de estrado en el presente caso, quienes de manera cuestionable decretaron la inconstitucionalidad de la CC-2022-0807 5
colegiación compulsoria al Colegio de Profesionales de Trabajo Social.
Es, pues, por todo lo antes expuesto, que muy respetuosamente disentimos del curso de acción seguido por una mayoría de esta Curia el día de hoy.
El Juez Asociado señor Estrella Martínez disintió sin opinión escrita.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Javier Ramos; José Aramis Erazo Rivera; Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez; Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Geraldo Javier Cuadrado García; Sandra Patricia Luque Quintero Apelados v. CC-2022-0807 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emmanuelli Hernández; Departamento de Educación, por conducto de su Secretario, Hon. Eliezer Ramos; Departamento de la Familia, por conducto de su Secretaria, Hon. Carmen Ana González; Departamento de Estado, por conducto del Hon. Omar J. Marrero Díaz Apelados v. Colegio de Profesionales del Trabajo Social Apelante
La Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ emitió una Opinión disidente.
Hoy se añade un eslabón más a la cadena de casos en los
cuales una mayoría de mis compañeros y compañera de estrado,
mediante un análisis automatizado y en absoluta abstracción
de la realidad fáctica, descartan la medida que la Asamblea CC-2022-0807 2
Legislativa diseñó para regular una profesión cuya labor es
de suma importancia para nuestro país. En particular, en el
caso ante nos, se planteó la interrogante sobre si la
colegiación compulsoria que dispone la Ley Núm. 171 de 11 de
mayo de 1940 (Ley Núm. 171-1940), infra, respecto a los
profesionales del trabajo social en Puerto Rico, sobrevive el
análisis constitucional de escrutinio estricto. Nuestro
deber, entonces, era auscultar si el Estado logró demostrar
la existencia de un interés apremiante y que la colegiación
compulsoria de los trabajadores sociales era la medida menos
onerosa a su disposición para hacer valer el referido interés.
Sin embargo, el tracto procesal de este caso, en
particular la denegatoria del foro primario de permitir el
descubrimiento de prueba, imposibilitó nuestra tarea
adjudicativa. Esto así, pues no tuvimos ante nos los elementos
fácticos necesarios para determinar las funciones que, en
efecto, llevaba a cabo el Colegio de Profesionales del Trabajo
Social de Puerto Rico (Colegio) ni si la Junta Examinadora de
Profesionales del Trabajo Social (Junta Examinadora) era una
alternativa viable y efectiva al Colegio para cumplir con el
interés apremiante que el Estado desea adelantar.
Consecuentemente, al no contar con el beneficio de esta
información imprescindible para el análisis requerido, no
estábamos en posición para hacer determinación alguna sobre
la constitucionalidad del requisito de colegiación
compulsoria que impone la Ley Núm. 171-1940. El único curso
de acción razonable era devolver el caso al Tribunal de CC-2022-0807 3
Primera Instancia para que las partes celebraran el
descubrimiento de prueba necesario y el foro primario hiciera
las determinaciones de hechos pertinentes. Solamente así
podíamos estar en la mejor posición para llevar a cabo el
análisis que se nos requiere. Sin embargo, una mayoría de
este Tribunal se hace de la vista larga al ignorar las
particularidades de este caso y despacha la controversia ante
nos mediante un análisis llano, incompleto y acomodaticio.
Por los fundamentos que expongo a continuación, disiento
del curso de acción mayoritario. Soy del criterio que
correspondía revocar al foro apelativo intermedio y ordenar
la continuación del pleito ante el Tribunal de Primera
Instancia.
El 6 de agosto de 2021 los Sres. Carlos Javier Ramos;
José Aramis Erazo Rivera; Geraldo Javier Cuadrado García; y
las Sras. Nahir M. Bayona Hernández; Bethzaida García Pérez;
Brendalis Pacheco Cruz; Nilda Ellis Rivera García; Sandra
Patricia Luque Quintero (en conjunto, parte demandante)
presentaron una demanda sobre sentencia declaratoria contra
el Estado Libre Asociado de Puerto Rico; el Departamento de
Educación de Puerto Rico; el Departamento de la Familia de
Puerto Rico; el Departamento de Estado de Puerto Rico y el
Colegio. Solicitaron que se declarara la inconstitucionalidad
de la Ley del Colegio y de la Junta Examinadora de
Profesionales del Trabajo Social de Puerto Rico, Ley Núm. 171
de 11 de mayo de 1940, 20 LPRA sec. 821 et seq. CC-2022-0807 4
Además, junto a la demanda, instaron una moción al amparo
de la Regla 56 de Procedimiento Civil. 32 LPRA Ap. III.
Solicitaron como remedio provisional que se ordenara al
Colegio detener gestiones de cobro de cuotas contra ellos;
que se reembolsaran las cantidades pagadas en cuotas con
posterioridad al 6 de agosto de 2021; y que se impidiera a
las agencias del Estado exigir el requisito de colegiación al
Colegio como condición para mantener el empleo o renovar
contratos, respectivamente.
El 21 de septiembre de 2021 el Estado se opuso a la
solicitud de remedios provisionales. Argumentó que la
solicitud era improcedente porque la continuación del cobro
de la cuota no afectaría de manera alguna la efectividad de
la sentencia que en su día podría dictarse y, además, que, de
conformidad con el Artículo 678 del Código de Enjuiciamiento
Civil, 32 LPRA sec. 3424, no se puede emitir una orden para
paralizar la aplicación de una ley. Por su parte, el Colegio
también se opuso y acogió los argumentos que el Estado
presentó.
El Tribunal de Primera Instancia, luego de celebrar una
vista en la cual todas las partes tuvieron oportunidad de
argumentar sus respectivas posturas, emitió una resolución
mediante la cual denegó la solicitud de remedios
provisionales de la parte demandante.
En el ínterin, el Colegio presentó su contestación a la
demanda. Adujo que la Junta Examinadora no tenía las mismas
facultades y obligaciones que el Colegio ni contaba con los CC-2022-0807 5
recursos necesarios para asumir las responsabilidades que el
Colegio había ejercido; que el Colegio no había violentado
los derechos constitucionales de los demandantes; y que el
Estado tenía un interés apremiante en establecer la
colegiación compulsoria de los trabajadores sociales para
asegurar la autorregulación de la profesión. En ese sentido,
enfatizó la naturaleza de la profesión de trabajadores
sociales y su importancia para la ciudadanía.
Así las cosas, el Estado compareció y destacó lo resuelto
por este Tribunal, a los efectos de que, “además de articular
la existencia de un interés apremiante, será imprescindible
que el Estado pruebe que no tenía a su alcance medidas menos
onerosas que las legisladas para lograr el interés
articulado”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR
428, 455 (2019). En consideración a lo anterior, solicitó al
foro primario que procediera como en derecho corresponda.
El 4 de noviembre de 2021 el Tribunal de Primera
Instancia emitió una orden para que el Colegio expresara su
postura en cuanto al escrito que el Estado presentó y, además,
señaló una vista para el 13 de diciembre de 2021 a los fines
de discutirlo.
En cumplimiento, el Colegio presentó un escrito en el
cual planteó la importancia de llevar a cabo un descubrimiento
de prueba antes de disponer finalmente de la controversia
sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Esto así, pues el descubrimiento de prueba era necesario para
presentar evidencia respecto a: 1) las labores que el Colegio CC-2022-0807 6
realizaba para cumplir con el interés apremiante del Estado
de regular la profesión, y 2) la falta de fondos y recursos
de la Junta Examinadora, lo cual le imposibilitaba asumir las
responsabilidades que el Colegio había ejercido para el
beneficio de la ciudadanía por los pasados ochenta (80) años.
Tras la celebración de la vista, el Tribunal de Primera
Instancia denegó la petición del Colegio para llevar a cabo
un descubrimiento de prueba.1 Posteriormente, tras varios
incidentes, el foro primario dictó Sentencia. Mediante esta,
declaró la inconstitucionalidad de la disposición estatutaria
de la Ley Núm. 171-1940 que establecía la colegiación
compulsoria de los profesionales del trabajo social
autorizados a ejercer la profesión en Puerto Rico. En
particular, expresó lo siguiente:
Como cuestión de hecho [,] en este caso el Estado no ha planteado una justificación para requerir la colegiación obligatoria de los demandantes. El colegio argumentó que esa limitación al derecho constitucional a la libertad de asociación es constitucional porque responde a un interés apremiante que necesitan probarlo por medio de un descubrimiento de prueba. . . . . . . . . Existen alternativas menos onerosas que la colegiación obligatoria para proteger el interés público y la afiliación voluntaria es una de ellas. Las otras están recogidas en la ley por medio de la creación de una junta examinadora y la imposición de condiciones de educación para solicitar una licencia. . . . . . . . . Finalmente, los problemas fiscales y administrativos de la Junta Examinadora no la relevan de sus facultades y funciones exclusivas indelegables conferidas por la Asamblea Legislativa y que no pueden ser asumidas por el Colegio.2
1 Apéndice del recurso, pág. 228 2 Apéndice del recurso, pág. 194 CC-2022-0807 7
Inconformes, ambas partes presentaron recursos de
apelación ante el Tribunal de Apelaciones. Por un lado, la
parte demandante alegó que el foro primario había errado al
no conceder en la Sentencia el remedio solicitado de ordenar
al Colegio detener las gestiones de cobro de cuotas,
reembolsar las cantidades pagadas en cuotas con posterioridad
al 6 de agosto de 2021, impedir que las agencias del Estado
exigieran el requisito de colegiación como condición para
mantener el empleo o renovar contratos. Por el otro, el
Colegio señaló como error que el foro primario emitiera una
sentencia sumaria sua ponte a favor de la parte demandante
sin que mediara solicitud alguna, sin permitirle al Colegio
realizar un descubrimiento de prueba y que hiciera una
determinación sobre la inconstitucionalidad de la colegiación
compulsoria en controversia sin tener elemento fáctico alguno
ante sí.
Luego de consolidar ambos recursos y contando con las
respectivas oposiciones, el 30 de septiembre de 2022 el
Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia mediante la cual
confirmó, en todos sus aspectos, la sentencia del foro
primario. En cuanto a los planteamientos de la parte
demandante, expresó que, “en ausencia de una sentencia firme
que declare su inconstitucionalidad, la solicitud de los
apelantes en cuanto busca impedir su aplicación u
observancia, es contraria al Artículo 678 del Código de CC-2022-0807 8
Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA 3524”.3 En cuanto a la
argumentación del Colegio, expresó lo siguiente:
El Estado no satisfizo el criterio jurisprudencial para determinar la constitucionalidad de una disposición que impone la colegiación compulsoria a un profesional en nuestra jurisdicción, a saber: la existencia de un interés apremiante y la inexistencia de un medio menos oneroso para alcanzarlo. Sencillamente, no tomó posición. Esquivó abiertamente la controversia y pasó el batón al poder judicial.
Tampoco el Colegio hizo una aportación al respecto. Aunque incluyó un “wish list” de lo que[,] a su entender[,] constituía el interés apremiante, difirió el asunto a una etapa posterior del pleito al afirmar que[,] para establecer dicho estándar[,] necesitaba realizar descubrimiento de prueba. En fin, en el presente caso no se estableció el interés apremiante del Colegio en la colegiación compulsoria y que esta fuera el medio menos oneroso para alcanzarlo.
Sobre el argumento del Colegio en cuanto a la necesidad
de llevar a cabo el descubrimiento de prueba para tener un
mejor entendimiento del cuadro fáctico relacionado con las
labores que llevaba a cabo el Colegio y la efectividad y
viabilidad de la Junta Examinadora, el foro apelativo
intermedio expresó que:
El derecho constitucional a no asociarse reconocido en nuestra constitución y declarado en toda su extensión en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio [202 DPR 428 (2019)] es de alto rango y su reconocimiento no está sujeto a ninguna condición que no sea la de ser ciudadano del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. En consecuencia, si nuestro más alto foro no condicionó su disfrute a ningún factor externo, tampoco lo haremos nosotros. 4
3 Apéndice del recurso, pág. 28. 4 Apéndice del recurso, pág. 32. CC-2022-0807 9
Todavía insatisfecho, el Colegio presentó oportunamente
una Petición de certiorari ante este Tribunal, la cual
acogimos como una apelación, mediante la cual hizo los
siguientes señalamientos de error:
Incurrió en error el Honorable Tribunal de Apelaciones al confirmar el Tribunal de Primera Instancia que emitió una sentencia sumaria sua ponte a favor de la parte demandante sin que mediara solicitud alguna en total violación a las Reglas de Procedimiento Civil y el debido proceso de ley de la parte apelante.
Incurrió en error el Honorable Tribunal de Apelaciones al confirmar el Tribunal de Primera Instancia que prohíbe al Colegio de Profesionales del Trabajo Social realizar descubrimiento de prueba en clara violación a su derecho a un debido proceso de ley y determinar en su consecuencia la inconstitucionalidad de la colegiación sin tener elemento fáctico alguno.
Incurrió en error el Honorable Tribunal de Apelaciones al confirmar el Tribunal de Primera Instancia que se negó a atender el planteamiento levantado por la parte apelante a los efectos de que la cláusula de libertad de asociación no les aplica a las colegiaciones profesionales debidamente legisladas.
Procedo, pues, a discutir el derecho aplicable y detallar
cómo hubiese dispuesto del caso ante nos.
A. Derecho a la libertad de asociación
El derecho a la libertad de asociación surge de nuestra
Constitución, la cual expresamente dicta que “[l]as personas
podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin
lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”.
Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016. Además
de la vertiente positiva del derecho constitucional a la libre
asociación, este Tribunal también ha reconocido el derecho en CC-2022-0807 10
su vertiente negativa, dígase, el derecho a no asociarse.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 476 (2019);
Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811 (2014).
Asimismo, hemos expresado que este derecho no es absoluto y
puede ceder en determinadas circunstancias ante intereses de
mayor jerarquía o ante situaciones que revistan un alto
interés público. P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883, 894
(2007); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1, 25
(1978).
Particularmente, hemos reiterado la norma de que
cualquier acción del Estado que incida sobre el derecho a la
libre asociación debe analizarse al amparo del estándar de un
escrutinio estricto. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II,
supra, pág. 813; Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra,
págs. 449-450. Este análisis es en extremo riguroso, a tal
punto que la ley impugnada se presume
inconstitucional. Rodríguez Pagán v. Dpto. de Servicios
Sociales, 132 DPR 617, 635 (1993).
Sin embargo, esto no significa que el escrutinio
estricto es “estricto en teoría, pero fatal en la práctica”.
(Traducción suplida). Adarand Constructors, Inc. v. Peña, 515
US 200, 237. Véase también: Grutter v. Bollinger, 539 US 306.
Por el contrario, el Estado puede legislar de manera que
interfiera con este derecho, siempre y cuando demuestre la
existencia de un interés colectivo de superior jerarquía y
que la condición promueve su consecución. Rodríguez Pagán v.
Dpto. de Servicios Sociales, supra, pág. 635. CC-2022-0807 11
Este estándar de revisión judicial requiere evaluar dos
criterios; el Estado debe demostrar que: 1) la acción
impugnada sirve un interés gubernamental apremiante; y 2) que
no tenía a su alcance una medida menos onerosa para lograr el
interés articulado. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
supra, pág. 467; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra,
pág. 813; Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 87-88 (2010);
Calo Morales v. Cartagena Calo, 129 DPR 102, 133 (1991).
Sobre el primer criterio, es necesario aclarar que el
Estado tiene el deber de identificar la existencia de un
interés de alta jerarquía y no basta con identificar cualquier
tipo de interés gubernamental. En particular, le corresponde
al Estado demostrar que existe un interés apremiante y que el
medio utilizado para promover dicho interés es el necesario,
esto es, que es el menos oneroso para adelantarlo. Pérez Román
v. Proc. Esp. Rel. de Fam., 148 DPR 201, 213 (1999).
El segundo paso de este análisis requiere evaluar si
existe una medida menos onerosa que la medida impugnada para
proteger el interés apremiante. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, pág. 450; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR
II, supra, pág. 813. La Corte Suprema de los Estados Unidos
ha explicado que esto implica evaluar si el acto impugnado es
necesario para adelantar el interés apremiante que el Estado
identificó. City of Richmond v. J.A. Croson Co., 488 US 469,
471 (1989).
Ahora bien, tanto este Tribunal como la Corte Suprema
Federal se ha embarcado en la tarea de definir cómo se debe CC-2022-0807 12
evaluar si, en efecto, existe un medio menos oneroso. En U.S.
v Playboy Entertainment Group, Inc., 529 US 803 (2000), la
Corte Suprema de los Estados Unidos, al aplicar el escrutinio
estricto, analizó si el Estado contaba con una alternativa
menos restrictiva para cumplir con su interés apremiante. En
particular, la Corte Suprema evaluó no solo si el medio menos
oneroso existía en teoría, sino que evaluó que este fuese
efectivo en la práctica. Además, explicó que, cuando se
plantea la existencia de una alternativa plausible y menos
restrictiva que la impugnada, es obligación del Estado probar
que esa medida propuesta sería inefectiva en la consecución
del interés adelantado. U.S. v Playboy Entertainment Group,
Inc., supra, pág. 816. Es decir, para concluir que existen
medidas menos onerosas, no es suficiente apuntar a la
existencia de una alternativa que podría cumplir con el
interés apremiante del Estado, sino que es forzoso evaluar la
viabilidad y efectividad de las medidas alternativas para
asegurarse que en efecto cumpliría con su propósito.
Este Tribunal también consideró la viabilidad de una
medida alternativa en Trinidad Hernández v. ELA, 188 DPR 828
(2013). El escrutinio aplicable en ese caso requería que la
modificación contractual cuestionada, además de ser
razonable, debía ser necesaria para adelantar un propósito
gubernamental importante. Sobre esto, este Tribunal expresó
que “no se sostendrá el menoscabo de una obligación
contractual si la parte demandante demuestra que existen
alternativas menos drásticas o severas que las que el CC-2022-0807 13
legislador escogió para lograr su objetivo”. Id., supra, pág.
837. Sin embargo, los allí demandantes alegaron de
forma generalizada que existían alternativas menos onerosas,
pero no detallaron cómo estas se llevarían a cabo ni si
asegurarían la solvencia del Sistema de Retiro. Entonces,
este Tribunal concluyó que estos de no demostraron “evidencia
para convencer al tribunal en un juicio que estas alternativas
son viables y menos onerosas”. (Énfasis suplido) Trinidad
Hernández v. ELA, supra, pág. 838. Evidentemente, al evaluar
si existe un medio menos oneroso para lograr el interés
apremiante que promulga el Estado, es necesario demostrar
mediante evidencia que el medio menos oneroso, en efecto,
existe y que, en términos prácticos, es viable.
B. Ley del Colegio y de la Junta Examinadora de Profesionales del Trabajo Social de Puerto Rico
En el 1940, con el propósito de disponer para la
creación, y establecer los deberes, las funciones y las
facultades del Colegio de Profesionales del Trabajo Social de
Puerto Rico y de la Junta Examinadora de Trabajadores
Sociales, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 171-
1940, supra.
En esta ley, la Asamblea Legislativa enumeró las
facultades particulares que tendría el Colegio:
El Colegio tendrá facultad:
(a) Para subsistir a perpetuidad bajo ese nombre, demandar y ser demandado, como persona jurídica.
(b) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad. CC-2022-0807 14
(c) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra, o de otro modo; y poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma.
(d) Para nombrar sus directores y funcionarios u oficiales.
(e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos sus miembros, según lo disponga la asamblea provista en el Artículo 21 de esta ley, y para enmendarlo en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan.
(f) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión.
(g) Para ejercitar las facultades incidentales que fuesen necesarias o convenientes a los fines de su creación y que no estuvieren en desacuerdo con esta Ley. 20 LPRA sec. 822
Aunque el artículo citado enumera siete facultades que
el Colegio ostenta, la ley también le impone, en artículos
posteriores, una serie de deberes que solamente el Colegio
puede llevar a cabo. Por ejemplo, el artículo 6, titulado
“Autorización para expedir licencias”, expresamente dispone
que “[l]a Junta Examinadora será el único cuerpo autorizado
para expedir licencias para la práctica de Trabajo Social en
Puerto Rico[…]”. 20 LPRA sec. 842. No obstante, ese mismo
artículo le impone la obligación al Colegio, en consulta con
la Junta Examinadora, a establecer un programa de educación
continuada a cargo del Instituto de Educación Continuada
(Instituto), adscrito al Colegio, y a implantar un reglamento
para el mencionado programa. Íd. Asimismo, el Instituto,
además de administrar el programa de educación continuada,
tiene la responsabilidad de evaluar y certificar aquellos CC-2022-0807 15
profesionales. Íd. Finalmente, en el artículo 7 de la referida
ley se le impone la responsabilidad al Colegio de informar a
la Junta Examinadora los nombres de los trabajadores sociales
que no cumplan con el requisito de educación continuada. 20
LPRA 843.
En cuanto a la Junta Examinadora, la Ley Núm. 171-1940,
supra, dispone que “la Junta Examinadora será el único cuerpo
autorizado para expedir licencias para la práctica de Trabajo
Social en Puerto Rico, a toda persona que reúna los requisitos
especificados en los Artículos 8 y 10 de esta Ley”. 20 LPRA
sec. 842. Además, de otorgarle la facultad a la Junta
Examinadora de expedir licencias, la Ley Núm. 171-1940
también le faculta a cancelarlas: “[l]a licencia permanente
tendrá carácter vitalicio a menos que sea cancelada por la
Junta Examinadora, por previa formulación de cargos y
oportunidad de defensa para la persona cuya conducta está en
entredicho”. 20 LPRA sec. 845.
Finalmente, el artículo 4 dispone que “[s]erán miembros
del Colegio, todas las personas admitidas a ejercer la
profesión de trabajo social en Puerto Rico, según las
disposiciones de esta Ley y que cumplan los deberes que éste
les señala”. 20 LPRA sec. 824.
El Colegio solicitó que revisáramos la determinación del
Tribunal de Apelaciones que confirmó la determinación del
foro primario que declaró la inconstitucionalidad del CC-2022-0807 16
requisito de colegiación compulsoria de los profesionales del
trabajo social de Puerto Rico.
Tal y como se ha hecho en la gama de controversias que
han surgido sobre la constitucionalidad de la colegiación
compulsoria de distintas profesiones en Puerto Rico, la
controversia ante nos requería analizarse a la luz del
escrutinio estricto. Consecuentemente, recaía en el Estado,
en primer lugar, la carga de demostrar la existencia de un
interés apremiante y que la colegiación compulsoria era la
medida menos onerosa para adelantar el referido interés
apremiante.
A pesar de ello, una mayoría de este Tribunal,
erróneamente, concluye que procede dictar la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria sin tan
siquiera permitirle al Estado la oportunidad de presentar
prueba dirigida a demostrar que la colegiación compulsoria
era, en efecto, la medida menos onerosa. De esta manera, a
través de una limitación impropia del descubrimiento de
prueba, imposibilitan la tarea del Estado y le despojan de
una oportunidad genuina para justificar la colegiación
compulsoria de los Trabajadores Sociales y decretan que la
medida es inconstitucional. Por entender que el análisis que
llevó a cabo una mayoría de mis compañeros y compañera de
estrado es errado, en la medida en que se basó en un
expediente completamente carente de evidencia sobre la
viabilidad de la medida propuesta, disiento. CC-2022-0807 17
Como reseñé, el primer paso de este análisis exigía
identificar cuál era el interés apremiante que el Estado
intentaba salvaguardar mediante la colegiación compulsoria de
los trabajadores sociales. Sobre esta interrogante, este
Tribunal ha reiterado que, en el ejercicio del poder de razón
de Estado, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de
regular y controlar la práctica de las profesiones. Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 439-440; Matos v.
Junta Examinadora, 165 DPR 741, 754 (2005). Es decir, no debió
haber controversia sobre el hecho de que la regulación de la
profesión de los trabajadores sociales es un interés
apremiante legítimo que cumple con el crisol constitucional
que exige el escrutinio estricto.
Ahora bien, luego de identificar un interés apremiante
legítimo, en segundo lugar, nos correspondía auscultar si la
colegiación compulsoria era el medio menos oneroso al alcance
del Estado para adelantar el referido interés apremiante.
Para llevar a cabo este proceso analítico, era necesario que
este Tribunal tuviese ante sí todos los elementos fácticos
materiales; este análisis no podía limitarse a comparar la
medida legislada, dígase la colegiación compulsoria, con la
medida propuesta, la Junta Examinadora, desde un punto de
vista puramente teórico y en abstración de los hechos
particulares de cada profesión, su colegio y su Junta
Examinadora. Por esta razón es que la Mayoría de este Tribunal
comete un grave error al limitar su análisis constitucional
a un simple ejercicio de pareo de las funciones que surgen de CC-2022-0807 18
la ley habilitadora, mientras rechazan la necesidad de
auscultar la capacidad real de la Junta Examinadora para
llevar a cabo las funciones que comparte con el Colegio o
aquellas que le delega por completo.
Por el contrario, no tengo duda de que, para descargar
nuestra obligación de manera responsable y arribar a una
conclusión certera, era crucial que determináramos la
viabilidad del aducido medio menos oneroso vis a vis la
colegiación compulsoria. Sobre esto, elementos pertinentes a
considerar hubiesen sido: si existía una duplicidad de
funciones entre el Colegio y la Junta Examinadora, qué tareas
en efecto llevaba a cabo cada entidad, y la capacidad de la
Junta Examinadora para sustituir efectivamente al Colegio y
absorber la carga de trabajo que recaía sobre esta entidad.
En particular, alguna de la información material para el
análisis hubiese sido la composición de la Junta Examinadora;
cómo se manejaba el trámite de investigación y procesamiento
de quejas en contra de trabajadores sociales; cuántas quejas
se presentan anualmente; ante cuál entidad; quién las
investiga; quién finalmente hace una determinación sobre los
méritos o deméritos de estas; la capacidad de la Junta
Examinadora para manejar la educación continua requerida de
sus profesionales y, de manera específica, si el Colegio
llevaba a cabo otras funciones particulares que la Junta
Examinadora no podrá efectuar por sí sola sin el apoyo del
Colegio. CC-2022-0807 19
La mera existencia de la Junta Examinadora, por sí solo,
no debió haber sido razón suficiente para concluir que esta
constituye tanto una alternativa viable a la colegiación
compulsoria como el medio menos oneroso para que el Estado
descargue su facultad de regular la profesión. No puedo,
responsablemente y en buena consciencia, emitir una
determinación final sobre la constitucionalidad de la
colegiación compulsoria del Colegio de Profesionales del
Trabajo Social sin el beneficio de un expediente robusto que
se haya nutrido de un descubrimiento de prueba completo. Al
resolver de esta manera, una mayoría de este Tribunal,
completamente a ciegas de la relación real entre el Colegio,
la Junta Examinadora y los profesionales del trabajo, arriba
a una conclusión que podría tener consecuencias nefastas
sobre la regulación de la profesión.
Además, como mencioné, nuestro ordenamiento jurídico le
impone al Estado la obligación de mostrar que la colegiación
compulsoria es la medida menos onerosa para adelantar el
referido interés apremiante. ¿Cómo podría el Estado cumplir
con este mandato sin llevar a cabo un descubrimiento de
prueba? Resulta insensato que, por un lado, se le imponga la
responsabilidad de demostrar que la medida legislada es el
medio menos oneroso para cumplir con su cometido, pero por el
otro, no se le permita obtener y presentar evidencia que nos
ponga en posición de evaluar la realidad fáctica tanto del
Colegio como de la Junta Examinadora. Lo contrario, y lo que
hoy se avala mediante la opinión mayoritaria, es exigirle al CC-2022-0807 20
Estado que defienda la constitucionalidad de una ley, pero
despojarle de la única herramienta a su disposición para
lograr este cometido. Denegar el descubrimiento de prueba en
esta controversia indudablemente puso al Estado y al Colegio
en una posición de indefensión.
En fin, la controversia sobre la constitucionalidad de
la colegiación compulsoria de los profesionales del trabajo
social de Puerto Rico requería la consideración de un número
de factores que fueron ignorados. El ejercicio analítico que
exigía este caso no debió darse en el abstracto o de manera
automática; por el contrario, como expresé en mi opinión de
conformidad en Felix Román Negrón v. Colegio de Contadores
Públicos Autorizados, 212 DPR 509 (2023), y mis opiniones
disidentes en Delucca Jiménez v. Colegio de Médicos Cirujanos
de Puerto Rico, 2023 TSPR 119 (2023), Vélez Colón v. Colegio
de Optómetras de Puerto Rico, 212 DPR 293 (2023) y Colegio de
Médicos Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express,
210 DPR 527 (2022), estábamos obligados a evaluar detenida y
cuidadosamente toda la prueba relevante a las facultades de
las entidades que, en conjunto, regulaban la profesión.
Es decir, no podíamos limitarnos a evaluar el texto de
la Ley Núm. 171-1940, supra, sino que era imprescindible
determinar si la Junta Examinadora estaba capacitada para
llevar a cabo las funciones que recaían sobre el Colegio y
que son necesarias para adelantar el interés del Estado en
regular la profesión. Este ejercicio no es posible sin CC-2022-0807 21
autorizar primero a las partes a que lleven a cabo el
descubrimiento de prueba solicitado.
Por esto, era necesario devolver este caso al Tribunal
de Primera Instancia y ordenar que se permitiera el
descubrimiento de prueba solicitado para que el foro primario
y, de ser necesario, el foro apelativo intermedio y este
Tribunal, pudiésemos tomar una decisión informada sobre la
constitucionalidad del estatuto impugnado.
Por los fundamentos esbozados, disiento enérgicamente.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
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