EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Nilda Picorelli López
Recurrida Certiorari
v. 2010 TSPR 143
Departamento de Hacienda 179 DPR ____ de Puerto Rico
Peticionaria
Número del Caso: CC-2009-123
Fecha: 22 de julio de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel IV
Juez Ponente:
Hon. Sixto Hernández Serrano
Oficina del Procurador General:
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Luis E. Vázquez Santos
Materia: Revisión de Notificación de Deficiencia de Contribución Sobre Ingresos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. CC-2009-0123 Certiorari
Departamento de Hacienda De Puerto Rico
Peticionario
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
San Juan, Puerto Rico, a 22 de julio de 2010.
El presente caso nos permite pautar lo que
implica “notificación adecuada” en el contexto
de la cláusula constitucional de debido proceso de
ley,1 a la luz de los requisitos jurisdiccionales
que establece la Sec. 6002(a)(2) del Código de
Rentas Internas de Puerto Rico de 1994,2 para una
notificación final de deficiencia contributiva
emitida por el Estado.
Por las razones que exponemos más adelante, se
expide el auto solicitado, se revoca la
determinación del Tribunal de Apelaciones y se
__________________ 1 Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 2 Ley Núm. 120 de 31 de octubre de 1994, según enmendada, 13 L.P.R.A. sec. 8022 (Código de Rentas Internas). CC-2009-0123 2
modifica la sentencia del Tribunal de Primera Instancia.
Veamos los hechos que dieron origen a la controversia ante
nuestra consideración.
I
El 25 de octubre de 2004, el Banco Santander de
Puerto Rico (Banco Santander) y la recurrida Nilda Picorelli
López (recurrida Picorelli) firmaron un Acuerdo y Relevo
General mediante el cual esta última concluiría su empleo en
dicho banco efectivo el 5 de noviembre de 2004 y relevaría
de responsabilidad al patrono por cualquier reclamación
al amparo de distintas leyes laborales, incluyendo la
Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada,
29 L.P.R.A. secs. 185a- 185m (Ley 80). Como parte del
mencionado acuerdo, la recurrida Picorelli recibiría la suma
total de $250,000.00, de los cuales obtendría la mitad una
vez transcurrieran 7 días desde la fecha de la firma del
Acuerdo y Relevo General; el Banco Santander pagaría la otra
mitad el 3 de enero de 2005.3
3 Se estableció que de los primeros $125,00.00 que se entregaran a la recurrida Picorelli, la suma de $75,128.78 era el equivalente a la indemnización provista en la Ley 80, por lo que a dicha cantidad no se le haría la deducción correspondiente a contribuciones sobre ingresos. Se expresó, además, que al remanente de esos $125,00.00, esto es la suma de $49,871.22, sí se le haría la deducción correspondiente a contribuciones sobre ingresos y seguro social. Por su parte, en cuanto al segundo pago de $125,00.00, se acordó que se harían las deducciones de seguro social y contribuciones sobre ingresos. También se indicó que del primer pago de $125,000.00, la suma de $50,000.00 se otorgaba “en consideración a la renuncia de la causa de acción bajo ADEA”, esto es la “Age Discrimination in Employment Act” de 1967. Además, se expresó que “[e]l pago de la cantidad de [$200,000.00] y el pago del Plan Médico por dos años… son en consideración a la renuncia a las otras causas de acción mencionadas en este Acuerdo y a las otras obligaciones y compromisos contraídos por la [recurrida Picorelli] en este Acuerdo”. Véase Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 51-62. CC-2009-0123 3
En marzo de 2007, el Departamento de Hacienda notificó
a la recurrida Picorelli una determinación preliminar de
deficiencia contributiva para el año 2004, la cual fue
apelada por ésta ante la Oficina de Apelaciones
Administrativas del Departamento de Hacienda (Oficina de
Apelaciones Administrativas). Luego de celebrar una vista
administrativa en octubre de 2007 -en la cual la recurrida
Picorelli solicitó que se eliminara la deficiencia
señalada-, la Oficina de Apelaciones Administrativas emitió
una notificación final de deficiencia contributiva el 4 de
octubre de 2007. La deficiencia fue tasada en $61,004.18 y
el importe de la fianza se fijó en $67,100.00.4
Inconforme con la determinación final de la Oficina de
Apelaciones Administrativas, el 7 de noviembre de 2007 la
recurrida Picorelli presentó una demanda sobre impugnación
de deficiencia contributiva ante el tribunal de instancia
con la que incluyó el formulario de fianza provisto por el
Departamento de Hacienda,5 el cual fue suscrito por ella y
la compañía aseguradora Antilles Insurance Company.
En síntesis, la recurrida Picorelli adujo que “la
indemnización extrajudicial por terminación involuntaria
concedida por las disposiciones de la Ley 80 y otras leyes
4 Según las determinaciones de hechos incluidas en la notificación final de deficiencia, el ingreso neto tributable de la recurrida Picorelli para el año 2004 fue de $282,602.00. Además, se especificó que los ingresos no declarados en la planilla fueron por concepto de una transacción extrajudicial por la suma de $132,500.00. Véase Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 43-44. 5 Dicho formulario es el Modelo SC 6019 del Departamento de Hacienda titulado “Fianza para garantizar el pago de contribuciones, intereses y penalidades”. CC-2009-0123 4
laborales no es tributable y tal indemnización no es
sustituto de salario o compensación por labores rendidas,
porque buscan reparar un daño o reemplazar lo perdido”.6
Sin someterse a la jurisdicción del foro de instancia,
el Departamento de Hacienda presentó una moción de
desestimación en la que alegó, en primer lugar, que la
demanda se había presentado fuera del término de 30 días
dispuesto en la Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas
Internas, supra, y, en segundo lugar, que la recurrida había
entregado el formulario de fianza en el tribunal de
instancia en lugar del Departamento de Hacienda, conforme
requiere la mencionada sección del Código de Rentas
Internas, supra.
Luego de varios trámites interlocutorios, el foro de
instancia emitió una sentencia mediante la cual se declaró
sin jurisdicción para atender la demanda, fundamentándose en
que ésta había sido presentada fuera del término
jurisdiccional de 30 días dispuesto en la Sec. 6002(a)(2)
6 Véase Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 45-50. Posterior a los hechos que originan la presente causa de acción, el 15 de agosto de 2008 fue enmendada la Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976 mediante la aprobación de la Ley Núm. 278 de 15 de agosto de 2008. A través de la aprobación de dicho estatuto, fue introducido en el Art. 10 sobre Indemnización por despido sin justa causa--Descuento sobre indemnización, prohibidos-- el siguiente lenguaje: [n]o se hará descuento alguno de nómina sobre la indemnización dispuesta por el Artículo 1 de la Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada, debiendo el patrono entregar íntegramente el monto total de la misma al empleado. Aquella compensación entregada a un obrero por concepto de liquidación o cierre de negocios, o programas empresariales para compartir ganancias con los empleados cuando el despido de éste se fundamente en las razones expuestas en los incisos (d), (e) y (f) del Artículo 2 de la Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada, estará libre del pago de contribuciones sobre ingresos, pero podrá incluir aquellos otros descuentos acordados por el patrono y el empleado. 29 L.P.R.A. sec. 185k. CC-2009-0123 5
del Código de Rentas Internas, supra. De esta forma, el
tribunal de instancia desestimó –con perjuicio- la demanda
en su totalidad y decretó el archivo del caso.7
Insatisfecha con la decisión del Tribunal de Primera
Instancia, la recurrida Picorelli presentó un recurso de
apelación ante el Tribunal de Apelaciones, en el que
argumentó que había presentado su causa de acción dentro del
término jurisdiccional de 30 días que dispone la Sec.
6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra. Por su
parte, el Departamento de Hacienda solicitó la confirmación
de la sentencia apelada, argumentando no sólo el que la
causa de acción se había presentado fuera del término, sino
que además la recurrida Picorelli había incumplido con el
requisito jurisdiccional de presentar los documentos de
fianza ante el Secretario de Hacienda antes de presentar la
demanda.
Así las cosas, el Tribunal de Apelaciones revocó la
decisión del foro de instancia al concluir que la demanda sí
se había presentado dentro del término jurisdiccional.8
7 La controversia relacionada al término jurisdiccional de 30 días dispuesto en la Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra, era la siguiente: como señalamos, la Oficina de Apelaciones Administrativas emitió la notificación final de deficiencia contributiva a la recurrida Picorelli el 4 de octubre de 2007. Sin embargo, el U.S. Postal Service indicó que esta notificación final de deficiencia contributiva llegó al correo (“arrival at unit”) el 5 de octubre de 2007 y fue enviada (“delivered”) por correo certificado el 9 de octubre de 2007. La recurrida Picorelli presentó su demanda el 7 de noviembre de 2007. El Departamento de Hacienda señalaba que es claro de la letra de la ley que el término de 30 días dispuesto en la Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra, comienza a contar desde que se deposita en el correo la notificación final de deficiencia y no desde que el contribuyente recibe la notificación. 8 No entraremos a discutir este otro aspecto jurisdiccional de este caso –que no fue traído ante nuestra consideración por el Departamento de CC-2009-0123 6
Ese foro apelativo resolvió que el término para presentar la
acción de impugnación de deficiencia contributiva “debe
comenzar a decursar desde que el correo deposita la
correspondencia, es decir, en casos como el de autos donde
la misiva es enviada de forma certificada, el cómputo debe
comenzar desde el momento en que el Servicio Postal deposita
la notificación al destinatario, es ahí donde le informa que
existe en el correo una correspondencia certificada que debe
ser recogida”.9 Además, y respecto a la prestación de la
fianza, el Tribunal de Apelaciones indicó lo siguiente en su
sentencia:
… creemos que los planteamientos en torno a que la fianza debió haber sido presentada en el Departamento no deben prosperar. Atiéndase el hecho de que de la "Notificación Final de Deficiencia" no se desprende con claridad en dónde debe ser presentada la fianza. Así, dispone la misma...
Obsérvese que dicha notificación en ninguna parte advierte al contribuyente que la Fianza debe ser presentada ante el Departamento. (Énfasis suplido.)
Oportunamente, el entonces Procurador General presentó
una moción de reconsideración, la que fue declarada no ha
lugar por el foro apelativo intermedio. Inconforme, la
Procuradora General presentó el recurso de epígrafe, en el
que se señala como único error el siguiente:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al equiparar la prestación de fianza ante la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia al
Hacienda (peticionario)- por no ser necesario ante el resultado final de nuestro análisis. 9 Véase Apéndice de Petición de certiorari, pág. 14. CC-2009-0123 7
requisito de carácter jurisdiccional establecido en la Sección 6002 del Código de Rentas Internas de 1994, según enmendado, que establece que la fianza tiene que ser presentada ante el Secretario de Hacienda para su aprobación, previo a la radicación de la demanda sobre impugnación de deficiencia.
Por su parte, la recurrida Picorelli planteó lo
siguiente:
La “Notificación Final de Deficiencia” no indica con claridad en dónde debe ser presentada la fianza, la cual citamos:
"[p]or la presente se notifica que el caso de epígrafe ha sido resuelto según se demuestra en los anejos que se acompañan. De estar conforme con esta resolución, puede evitarse mayor acumulación de intereses pagando inmediatamente el total adeudado. De no estar conforme dentro de los TREINTA (30) DÍAS inmediatamente siguiente a la fecha de esta notificación, podrá radicarse, previa presentación de una fianza a favor del Secretario de Hacienda por la cantidad arriba indicada, una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico en la forma provista por ley".
Obsérvese que en dicha notificación en ninguna parte advierte al contribuyente que la Fianza debe ser presentada ante el Departamento de Hacienda.10 (Énfasis suplido.)
Con el beneficio de contar con las argumentaciones de
ambas partes, procedemos a resolver.
II
En Puerto Rico, el procedimiento para impugnar una
notificación final de deficiencia contributiva se rige por
las disposiciones del Código de Rentas Internas, supra.
10 Véase Memorando en oposición a que se expida el auto de certiorari, presentado por la recurrida Picorelli, pág. 6. CC-2009-0123 8
Específicamente, la Sec. 6002(a)(2) del mencionado Código
establece lo siguiente:
(2) Cuando un contribuyente no estuviere conforme con una determinación final de deficiencia notificada por el Secretario en la forma dispuesta en la cláusula (1) de este inciso, el contribuyente podrá recurrir contra dicha determinación ante el Tribunal de Primera Instancia, presentando una demanda en la forma establecida por ley dentro del término de treinta (30) días a partir de la fecha del depósito en el correo de la notificación de la determinación final, previa prestación de fianza a favor del Secretario, ante éste, y sujeta a su aprobación, por el monto expresado en la mencionada notificación de la determinación final; […] Salvo lo de otro modo dispuesto en este inciso, tanto la prestación de la fianza por el monto expresado por el Secretario en la notificación de la determinación final, como la presentación de la demanda en el Tribunal de Primera Instancia, ambas cosas dentro del término anteriormente dispuesto, serán requisitos de índole jurisdiccional sin el cumplimiento de los cuales el Tribunal de Primera Instancia no podrá conocer del asunto. (Énfasis suplido.)
Esto es, el contribuyente que no esté de acuerdo con
una notificación final de deficiencia contributiva sólo
podrá recurrir contra esa determinación ante el Tribunal de
Primera Instancia si: (1) presenta su demanda dentro del
término de 30 días a partir de la fecha del depósito en el
correo de la notificación de la determinación final; y
(2) presta –antes de presentar la demanda- una fianza a
favor y ante el Secretario de Hacienda, quien aprobará o no
la misma.11
11 La Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra, establece que la fianza será por la cantidad indicada en la notificación de la determinación final. No obstante, se añade que “el contribuyente podrá pagar la parte de la contribución con la cual estuviere conforme y litigar el resto, en cuyo caso la fianza no excederá del monto de la CC-2009-0123 9
Conforme a la Sec. 6002(a)(4) del Código de Rentas
Internas, supra, si el contribuyente no puede prestar la
fianza por la suma requerida por el Secretario de Hacienda o
simplemente no puede prestar fianza o si una vez prestada el
Secretario la rechazó antes de que se presentara la
demanda, el contribuyente podrá presentar su demanda en el
Tribunal de Primera Instancia dentro del término de 30 días
Internas, supra. Junto a la demanda, el contribuyente
deberá incluir una solicitud (que será notificada al
Secretario) en la que exponga las razones por las cuales el
tribunal debiera reducir el monto de la fianza, le exonere
de prestarla o apruebe la misma.
La Sec. 6002(a)(4) del Código de Rentas Internas,
supra, establece que en los casos en los cuales el
contribuyente solicite la reducción, exoneración o
aprobación de fianza, el tribunal emitirá una orden para que
el Secretario de Hacienda se exprese sobre lo solicitado.
Esa sección añade que dentro de los 30 días desde que fue
notificado de la orden (o en cualquier otro término que el
tribunal disponga), el Secretario deberá someter las
objeciones que tuviera contra la solicitud del contribuyente
y luego el tribunal celebrará una audiencia en la que oirá a
las partes, pero no entrará en los méritos de la deficiencia
notificada. Finalmente, el foro de instancia dictará una
contribución que se litigue, más los intereses, recargos y cualesquiera otras adiciones a la contribución sobre la deficiencia computados en la forma dispuesta en la cláusula (1) de este inciso”. Íd. CC-2009-0123 10
resolución a los fines de: (1) sostener el monto de la
fianza requerida; (2) reducir la fianza; (3) exonerar al
contribuyente de la prestación de la fianza; (4) aprobar la
fianza que fue rechazada por el Secretario; u (5) ordenar al
contribuyente que preste otra fianza.
Con el fin de implantar adecuadamente las disposiciones
de la Sec. 6002(a) del Código de Rentas Internas, supra, el
Departamento de Hacienda promulgó el Reglamento Núm. 6924 de
30 de abril de 2004 (Reglamento Núm. 6924). El inciso (a)
del Art. 6002(a)-3 del mencionado Reglamento reitera
el requisito de la prestación de fianza al indicar lo
(a) Dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que la determinación final de deficiencia fuere depositada en el correo, el contribuyente podrá presentar una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia en la forma provista por ley. Esta acción judicial constituye un “juicio de novo” para determinar la validez de la deficiencia, previo a la prestación de la fianza a favor del Secretario y sujeta a su aprobación. (Énfasis suplido.)
Por su parte, el inciso (b) del Art. 6002(a)-3 del
Reglamento Núm. 6924 dispone que “[l]a fianza para
garantizar el pago de contribuciones deberá presentarse
mediante la radicación del formulario Fianza para Garantizar
el Pago de Contribuciones, Intereses y Penalidades (Modelo
SC 6019) y de los documentos complementarios de acuerdo a la
fianza a ser prestada”. A renglón seguido, el mencionado
inciso enumera las 3 fianzas permisibles para garantizar el CC-2009-0123 11
pago de contribuciones: (1) las pignoraticias; (2) las
fianzas de seguros; y (3) las hipotecarias.
Específicamente, el inciso (b)(2) del Art. 6002(a)-3
del Reglamento Núm. 6924 señala que si la fianza prestada es
de una compañía de seguros se determinará –por medio de una
petición de evidencia de certificación a tales efectos- si
ésta se encuentra autorizada por el Comisionado de Seguros a
hacer negocios en Puerto Rico. También se indica que aquel
contribuyente que interese prestar la fianza por medio de
una compañía de seguros deberá completar y presentar ante la
Oficina de Apelaciones Administrativas del Departamento de
Hacienda -para su aprobación- los siguientes documentos:
(1) el formulario “Fianza para Garantizar el Pago de
Contribuciones, Intereses y Penalidades” (Modelo SC 6019);
(2) el documento de la fianza expedida por la compañía
aseguradora; (3) el poder y la declaración de representación
(“power of attorney”) en la que esté debidamente
identificada la persona autorizada a establecer la fianza a
favor del Secretario; y (4) la comprobación del pago de la
fianza.
Ante una controversia muy parecida a la del presente
caso, en 1967 resolvimos el caso Segarra, Jr. v. Srio. de
Hacienda, 94 D.P.R. 168 (1967). En aquella ocasión, el
Secretario de Hacienda notificó deficiencias finales de
contribución sobre ingresos a 2 individuos que constituían
una sociedad profesional. Inconformes, éstos presentaron
sus demandas ante el Tribunal Superior y acompañaron los CC-2009-0123 12
documentos originales de fianza para garantizar las
deficiencias señaladas. Además, notificaron con copias
fotostáticas de las demandas y de los documentos originales
de fianza al Secretario de Hacienda, quien impugnó la
jurisdicción del tribunal de instancia por entender que los
demandantes no cumplieron con los requisitos de prestación
de fianza conforme disponía la Sec. 272(a)(2) de la Ley de
Contribución sobre Ingresos de 1954.12 Específicamente, el
Secretario de Hacienda argumentó que los documentos
originales de fianza no se habían presentado para su
aprobación dentro del término legal. Posteriormente, el
Tribunal Superior desestimó el planteamiento jurisdiccional
del Secretario de Hacienda y luego de una vista en los
méritos declaró con lugar las demandas y anuló las
deficiencias contributivas. El Secretario de Hacienda
recurrió ante esta Curia.
12 Esta sección de la ley, a base de la cual resolvimos el caso Segarra, Jr. v. Srio. de Hacienda, supra, estaba redactada de la siguiente forma: Cuando un contribuyente no estuviere conforme con una determinación final de deficiencia notificádale por el Secretario en la forma provista en el párrafo (1), el contribuyente podrá recurrir contra dicha determinación ante el Tribunal Superior, radicando demanda en la forma provista por ley dentro del término de 30 días a partir de la fecha del depósito en el correo de la notificación de la determinación final, previa prestación de fianza a favor del Secretario, ante éste, y sujeta a su aprobación, por el monto expresado en la mencionada notificación de la determinación final; … Salvo lo de otro modo dispuesto en este apartado, tanto la prestación de la fianza por el monto expresado por el Secretario en la notificación de la determinación final, como la radicación de la demanda en el Tribunal Superior, ambas cosas dentro del término anteriormente provisto, serán requisitos sin el cumplimiento de los cuales el Tribunal Superior no podrá conocer del asunto.
Valga señalar que de una lectura de la citada sección y la actual Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra, se desprende que ambas están redactadas en términos similares. CC-2009-0123 13
En ese caso de Segarra, Jr. v. Srio. de Hacienda,
supra, pág. 173, expusimos que “[l]a prestación de la fianza
ante el Secretario de Hacienda a favor de éste y sujeto a su
aprobación, por la cuantía y dentro del término provisto por
ley, al igual que la radicación de la demanda dentro del
término legal, son requisitos jurisdiccionales sin cuyo
cumplimiento estricto el Tribunal Superior carece de
jurisdicción para conocer del asunto”.13 (Énfasis suplido y
citas omitidas.) Añadimos que la frase “serán requisitos
sin el cumplimiento de los cuales el Tribunal Superior no
podrá conocer del asunto”14 no podía tener otro alcance que
el de privar al mencionado foro de atender el caso cuando no
se habían cumplido ambos requisitos, “lo que equivale a
decir que en tal caso el Tribunal carece de jurisdicción”.
Íd.
Según concluimos en Segarra, Jr. v. Srio. de Hacienda,
supra, las copias de los documentos originales de fianza
“eran insuficientes en ley para que el Secretario pudiera
hacer una determinación sobre su aprobación o
desaprobación”. Por lo que, enfáticamente expresamos que
“[l]a radicación de la fianza ante el Tribunal Superior,
cuando no surge el caso en que la propia ley así lo autoriza
o dispone, es una desviación sustancial del mandato
13 En iguales términos nos expresamos en el caso Srio. de Hacienda v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 896, 897 (1975). 14 En similares términos está redactada dicha frase en la actual Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra: “… ambas cosas dentro del término anteriormente dispuesto, serán requisitos de índole jurisdiccional sin el cumplimiento de los cuales el Tribunal de Primera Instancia no podrá conocer del asunto”. CC-2009-0123 14
legislativo equivalente al incumplimiento de uno de los
requisitos jurisdiccionales para investir al Tribunal
Superior de jurisdicción en el asunto”. (Énfasis suplido.)
Además, no debemos perder de perspectiva la doctrina de
que cuando el legislador provee para que el contribuyente
pueda litigar contra el gobierno la reclamación del impuesto
que se le formula, en ese momento el gobierno está
renunciando a su inmunidad de soberano. Es de ahí que “nace
el principio de que los requisitos que el estatuto exige a
tales fines, son de estricto cumplimiento por parte del
contribuyente y por lo general de carácter jurisdiccional
para los tribunales”. (Énfasis en el original y citas
omitidas.) Ortiz v. Srio. de Hacienda, 118 D.P.R. 571, 575
(1987); Robert Vizcarrondo v. Srio. de Hacienda, 114 D.P.R.
566, 574 (1983).
III
No existe duda de que la Sec. 6002(a)(2) del Código de
Rentas Internas, supra, expresa claramente que la prestación
de fianza por el monto indicado en la notificación de la
determinación final de la agencia: (1) tiene que hacerse
ante el Secretario de Hacienda;15 (2) está sujeta a su
aprobación; y (3) tiene que hacerse antes de la presentación
de la demanda en el tribunal de instancia y dentro del
15 El inciso (a) del Art. 6002(a)-2 del Reglamento Núm. 6924 de 30 de abril de 2004 del Departamento de Hacienda dispone lo siguiente: (a) En general.- La Oficina de Apelaciones [Administrativas] es el foro administrativo que revisará y resolverá las controversias, de forma justa e imparcial, que surgieren entre los contribuyentes y el Departamento en torno a cualquier deficiencia contributiva, según se define dicho término en la Sección 6001(b) del Código. CC-2009-0123 15
término dispuesto para ello. Como hemos mencionado, tanto
la prestación de la fianza como la presentación de la
demanda en el foro de instancia dentro del término
dispuesto en el Código de Rentas Internas, supra, “[son]
requisitos de índole jurisdiccional sin el cumplimiento de
los cuales el Tribunal de Primera Instancia no podrá conocer
del asunto [de la impugnación de la deficiencia
contributiva]”.16
También, el Reglamento Núm. 6924 establece que la
presentación de la fianza requiere que se presente –sujeto a
la aprobación del Secretario- el formulario “Fianza para
Garantizar el Pago de Contribuciones, Intereses
y Penalidades” (Modelo SC 6019) así como los documentos
complementarios exigidos según el tipo de fianza a ser
prestada (pignoraticia, fianza de seguro o hipotecaria).
En este caso lo cierto es que la recurrida Picorelli
presentó el documento original del formulario de fianza ante
el foro de instancia junto a su demanda en contra del
Departamento, pero sin antes haberlo presentado al
Secretario de Hacienda para su evaluación y aprobación. Lo
que la recurrida Picorelli notificó al Secretario de
Hacienda fue una copia de tal formulario al momento en que
éste fue emplazado, pero claramente luego de haber
presentado la demanda en el tribunal de instancia.
En el caso de una fianza de seguros, como la que
intentó prestar la recurrida Picorelli en el caso de
16 Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas Internas, supra. CC-2009-0123 16
epígrafe, uno de los asuntos que debe corroborar y
determinar el Departamento de Hacienda es si tal compañía de
seguros está autorizada por el Comisionado de Seguros a
hacer negocios en Puerto Rico. Además, la Oficina de
Apelaciones Administrativas tiene a su cargo revisar y
aprobar los documentos complementarios exigidos según el
tipo de fianza a ser prestada. Por todo lo cual, entendemos
que el requisito de la prestación de fianza “a favor del
Secretario, ante éste, y sujeta a su aprobación” es una
formalidad legítima y de carácter obligatorio para todo
aquel contribuyente que interese impugnar una determinación
final de deficiencia contributiva en nuestro ordenamiento
jurídico; es una condición previa para poder instar una
demanda de este tipo ante el tribunal de instancia.
La claridad de la letra de la Sec. 6002(a)(2) del
Código de Rentas Internas, supra, y del Reglamento Núm.
6924, así como la interpretación que este Tribunal le brindó
a una disposición legal redactada en términos similares17 en
Segarra, Jr. v. Srio. de Hacienda, supra, establecen que los
documentos relacionados con la fianza se tienen que
presentar ante el Departamento de Hacienda. Cónsono con
ello, el formulario de fianza (Modelo SC 6019) indica que el
Secretario Auxiliar de Apelaciones Administrativas o su
representante autorizado o el Secretario de Hacienda o su
17 Esto es, la Sec. 272(a)(2) de la Ley de Contribución sobre Ingresos de 1954. CC-2009-0123 17
representante autorizado son quienes recomiendan o no la
aprobación de la fianza.
Concluimos que la recurrida Picorelli incumplió el
procedimiento dispuesto en la Sec. 6002(a)(2) del Código de
Rentas Internas, supra, para impugnar una determinación
final de deficiencia contributiva, pues presentó los
documentos de fianza en la Secretaría del Tribunal de
Primera Instancia sin antes presentarlos en el Departamento
de Hacienda, según lo requiere la mencionada disposición
legal.
IV
Ahora bien, lo anterior no dispone del asunto que nos
ocupa, pues, por otro lado y como bien señaló la parte
recurrida, el Departamento de Hacienda no advirtió de forma
adecuada acerca del lugar en donde correspondía presentar
los documentos relacionados con la fianza previo a la
presentación de la demanda.
Tanto la Constitución de Puerto Rico, a través del
Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, como las
Enmiendas V y XIV de la Constitución de Estados Unidos,
Emdas. V y XIV, Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo I, garantizan
que ninguna persona en Puerto Rico sea privada de su
libertad o propiedad sin el debido proceso de ley. “En su
vertiente procesal, la cláusula del debido proceso instituye
las garantías procesales mínimas que el Estado debe
proveerle a un individuo al afectarle su propiedad o CC-2009-0123 18
libertad”.18 Su aplicabilidad requiere que exista un interés
de propiedad o libertad que pueda verse afectado.
Como señalamos en Hernández v. Secretario, 164 D.P.R.
390, 395 (2005):
Identificado dicho interés [de libertad o propiedad], procede determinar cuál es el procedimiento exigido, procedimiento que debe caracterizarse por ser justo e imparcial. Tal y como señalamos en Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 274: La característica medular de este derecho es que el procedimiento que siga el Estado sea justo (fair). "La garantía esencial de la cláusula de debido proceso es que sea justa. El procedimiento debe ser fundamentalmente justo al individuo en la resolución de los hechos y derechos que sirven de base para aquellas acciones gubernamentales que le privan de su vida, libertad o propiedad. Si bien situaciones diferentes pueden imponer diferentes tipos de procedimientos, siempre está el requisito general de que el proceso gubernamental sea justo e imparcial”. (Citas omitidas.)
Hemos señalado de manera reiterada que el derecho a
cuestionar la determinación de una agencia mediante revisión
judicial es parte del debido proceso de ley protegido por la
Constitución de Puerto Rico. Por lo tanto, constituye un
requisito indefectible la adecuada notificación de cualquier
determinación de una agencia que afecte los intereses
propietarios de un ciudadano.19
18 P.A.C. v. E.L.A. I, 150 D.P.R. 359, 376 (2000); Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 273 (1987). 19 Colón Torres v. A.A.A., 143 D.P.R. 119, 124 (1997); Asoc. Vec. de Altamesa Este v. Mun. San Juan, 140 D.P.R. 24, 34 (1996). CC-2009-0123 19
Para que todo procedimiento cumpla con el debido
proceso de ley en su dimensión procesal, hemos establecido
varios requisitos entre los que se encuentra como primero
-por ser el orden lógico- una notificación adecuada del
proceso.20
El deber de notificar a las partes una decisión
administrativa de forma adecuada y completa no constituye un
mero requisito, sino que va más allá debido a que una
notificación insuficiente puede incluso provocar
consecuencias adversas a la sana administración de la
justicia.21 Esta notificación adecuada brinda a las partes
la oportunidad de advenir en conocimiento real de la
decisión tomada, a la vez que otorga a las personas cuyos
derechos pudieran verse transgredidos una mayor oportunidad
de determinar si ejercen o no los remedios disponibles por
ley. Así, pues, se obtiene un balance justo entre los
derechos de todas las partes y se logra un ordenado sistema
de revisión judicial.22
En el caso de autos, el estatuto que provee el derecho
para revisar la decisión administrativa es la
Sec. 6002 del Código de Rentas Internas, supra.
Específicamente, el inciso (a)(2) de la mencionada sección
indica claramente los requisitos jurisdiccionales que debe
cumplir todo aquel contribuyente que interese revisar la
determinación final de deficiencia, entiéndase: 20 Díaz Rivera v. Srio. de Hacienda, 168 D.P.R. 1, 25 (2006). 21 Olivo v. Srio. de Hacienda, 164 D.P.R. 165, 178 (2005). 22 Asoc. Vec. de Altamesa Este v. Mun. San Juan, supra. CC-2009-0123 20
(1) presentar la demanda ante el tribunal de instancia
dentro del término de 30 días a partir de la fecha del
depósito en el correo de la notificación de la determinación
final; y (2) prestar una fianza a favor y ante el Secretario
de Hacienda, quien aprobará o no la misma.
Ya hemos expresado que el cumplimiento con los
requisitos de la referida Sec. 6002 (a)(2) es de carácter
jurisdiccional, por lo que su incumplimiento priva
fatalmente al contribuyente de su causa de acción.23 En el
presente caso, la notificación final de deficiencia
contributiva ciertamente incluyó la información relacionada
con el término jurisdiccional para presentar la demanda ante
el foro de instancia y que la prestación de la fianza sería
a favor del Secretario de Hacienda.
Sin embargo, como se desprende claramente de la
notificación en cuestión, el Departamento de Hacienda omitió
la información acerca de dónde correspondía presentar los
documentos relacionados con la fianza previo a presentar
la demanda en el foro judicial.
En el presente caso, la notificación hecha por el
Departamento de Hacienda sólo se limitaba a señalar que la
fianza debía presentarse “a favor del Secretario
de Hacienda”, sin que siquiera pueda inferirse que tal
fianza no sólo debía ser “a favor del Secretario”, sino que
debía presentarse “ante éste” y “previo a” la presentación
de la demanda, para su aprobación. Esto cobra aún más
23 Segarra, Jr. v. Srio. de Hacienda, supra. CC-2009-0123 21
pertinencia al considerar la realidad -de la cual tomamos
conocimiento judicial- de que la mayoría de las fianzas
requeridas en los procesos judiciales en Puerto Rico no se
presentan ante la parte demandada –como en este caso lo
requiere la referida Sec. 6002(a)(2) del Código de Rentas
Internas, supra- sino ante el Tribunal, como lo hizo
erradamente la recurrida Picorelli en el caso de autos.
Tal omisión por parte del Estado, representado por el
Departamento de Hacienda, constituye una clara violación al
debido proceso de ley en su vertiente procesal que requiere,
como el primero de sus requisitos, una notificación adecuada
en los casos en que el ciudadano enfrente la privación de un
interés propietario. En vista de lo antes expresado,
resolvemos que el Departamento de Hacienda deberá incluir en
la notificación final de deficiencia contributiva la
obligación del contribuyente de presentar los documentos
relacionados con la fianza ante el Departamento de
Hacienda24 para su evaluación y aprobación, ello previo a
la presentación de la demanda en el tribunal de instancia.
V
Por los fundamentos antes expuestos, se expide el auto
de certiorari solicitado, se revoca la decisión del Tribunal
de Apelaciones y se modifica la sentencia del Tribunal de
Primera Instancia para que se archive sin perjuicio la causa
de acción de la recurrida Picorelli. Asimismo, se devuelve
24 Como mencionamos anteriormente, los documentos relacionados con la fianza tienen que presentarse ante el Departamento de Hacienda, específicamente en la Oficina de Apelaciones Administrativas, según dispone el Reglamento Núm. 6924. CC-2009-0123 22
el caso al Departamento de Hacienda para que éste notifique
nuevamente a la recurrida Picorelli la notificación final de
deficiencia contributiva, de acuerdo a lo señalado en esta
Opinión.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2009-123
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se expide el auto de certiorari solicitado, se revoca la decisión del Tribunal de Apelaciones y se modifica la sentencia del Tribunal de Primera Instancia para que se archive sin perjuicio la causa de acción de la recurrida Picorelli. Asimismo, se devuelve el caso al Departamento de Hacienda para que éste notifique nuevamente a la recurrida Picorelli la notificación final de deficiencia contributiva, de acuerdo a lo señalado en esta Opinión.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no interviene.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo