Partido Accion Civil v. Ela
Opinion
AC-1999-20 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Acción Civil Peticionario Apelación v. 2000 TSPR 61 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, (RECONSIDERACION) et al Recurridos
Número del Caso: AC-1999-0020
Fecha: 25/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez Lcdo. Roberto Ariel Fernández
Abogado de la C.E.E.: Lcdo. Ramón L. Walker Merino
Oficina del Procurador General: Hon. Gustavo A. Gelpí, Procurador General Lcda. Karen Pagán Pagán, Procuradora General Auxiliar
Abogado del Comisionado del PNP: Lcdo. José A. Carlo Rodríguez
Materia: Acción Civil
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. AC-1999-20 2
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Acción Civil
Peticionario
Vs. AC-1999-20 Certiorari
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al
Recurridos
(En Reconsideración)
San Juan, Puerto Rico, a 25 de abril de 2000.
Resolvemos la moción de reconsideración
presentada por el Partido Acción Civil de
nuestra Opinión Partido Acción Civil v.
Estado Libre Asociado, et al, res. el 25 de
febrero de 2000, 2000 T.S.P.R. 29, que
sostuvo la constitucionalidad de los Arts.
3.001(3) y 3.002 de la Ley Electoral, Ley
Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según
enmendada. 16 L.P.R.A. ss. 3101(3) y 3102.
Con el beneficio de la comparecencia de las
partes a la vista oral, así como de los
alegatos y documentos sometidos, se deniega
la moción de reconsideración. AC-1999-20 3
I
El 25 de febrero de 2000, mediante Opinión del Tribunal,
sostuvimos la constitucionalidad de los Arts. 3.001(3) y
3.002 de la Ley Electoral, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de
1977, según enmendada. 16 L.P.R.A. ss. 3101(3) y 3102.
Concluimos que dichas disposiciones, las cuales requieren que
un abogado notario certifique las peticiones de endosos de
las agrupaciones políticas que aspiran a convertirse en
partidos por petición, y que las peticiones sean presentadas
ante la Comisión Estatal de Elecciones dentro de siete días
de su recolección, no violan la doctrina constitucional de
acceso a la papeleta electoral. Indicamos, además, que las
referidas disposiciones tampoco contravienen la cláusula de
Igual Protección de las Leyes.
Oportunamente, el Partido Acción Civil presentó Moción
de Reconsideración en la cual nos solicitó que declaráramos
la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas por
considerar que era aplicable al caso de marras, como un
mínimo constitucional, lo resuelto en Meyer v. Grant, 486
U.S. 414 (1988) y Buckley v. American Constitutional Law
Foundation, 525 U.S. 182 (1999).
Además, presentó una solicitud de vista oral, a la cual
accedimos. Simultáneamente concedimos a las partes un
término para que compareciesen e ilustrasen a esta Curia,
respecto a remedios alternos y la viabilidad de que otros
funcionarios juramentaran endosos de inscripciones de
partidos por petición.
En su comparecencia ante nos el Partido Acción Civil,
argumentó que al amparo de Meyer, supra y Buckley, supra, el
único mecanismo alterno constitucionalmente permisible es la
utilización de voluntarios no abogados en la recolección y
juramentación de los endosos de inscripción. AC-1999-20 4
Por su parte, el Estado Libre Asociado y la Comisión
Estatal de Elecciones señalaron que en atención al interés
importante de atender la integridad del proceso electoral,
sólo funcionarios que poseyeran un grado de veracidad en las
certificaciones que juramentan que fuese análogo al de un
abogado notario, podían ser considerados como posibles
funcionarios alternos en la juramentación de los endosos de
inscripción de los partidos por petición. Dichos
funcionarios, de acuerdo al Procurador General y a la
Comisión Estatal de Elecciones, lo son los jueces de la Rama
Judicial y los Secretarios de los Tribunales.
Señalaron, además, en su comparecencia las consecuencias
que la entrada de partidos políticos nuevos representa en
cuanto al financiamiento y la forma de operación del aparato
electoral puertorriqueño. De acuerdo a la Comisión, el costo
de operación del sistema electoral es de aproximadamente
cuarenta millones de dólares por cada partido durante el
cuatrienio, y cada partido nuevo que se inscribe representa
otro tanto. Dicha cantidad se desglosa en lo asignado por el
Fondo Electoral, además de los gastos operacionales que
implica cada nuevo partido: un Comisionado Electoral con sus
ayudantes, un representante en cada una de las Juntas de
Inscripción Permanentes, con su equipo y espacio de trabajo,
ocho supervisores y el personal de balance.1
Respecto al historial electoral del Partido Acción
Civil, la Comisión certificó que el Partido Acción Civil
1 Durante la Vista Oral el Tribunal ordenó a la Comisión Estatal de Elecciones que sometiera documentos relevantes al presupuesto de la Comisión y sobre las agrupaciones que han solicitado quedar certificadas para comenzar el proceso de inscripción como partidos por petición desde el 1983 al presente. De los documentos sometidos por la Comisión en cumplimiento de dicha orden surge que el costo anual de la representación de un partido político en las diferentes AC-1999-20 5
quedó certificado el 20 de mayo de 1998, y que para la fecha
de 25 de marzo de 2000, solamente había presentado treinta y
cinco (35)endosos, de las cuales treinta (30) habían sido
validados y cinco (5) habían sido rechazados.
La Comisión también certificó que el Partido Laboral
Unidad Social, el cual fue certificado el 15 de marzo de
1998, es decir dos meses antes que el Partido Acción Civil,
para la fecha de 29 de marzo de 2000, había presentado un
total de 33,769 endosos, de los cuales 29,894 habían sido
validados, 1,139 habían sido rechazados y 2,736 quedaban
pendientes de validación.
II
La vista argumentativa solicitada por el Partido Acción
Civil se llevó a cabo el 31 de marzo de 2000. Las partes
tuvieron oportunidad de hacer su exposición, así como de
contestar las preguntas sometidas por esta Curia, y de
refutar los argumentos presentados por la otra parte.
El propósito de la celebración de dicha vista fue dar la
oportunidad al Partido Acción Civil de demostrar las
diligencias llevadas a cabo en el proceso de inscripción del
partido, para que a luz de los esfuerzos realizados,
pudiésemos reexaminar si el requisito de la intervención
notarial era uno severo u oneroso.
Examinada cuidadosamente la comparecencia del Partido
Acción Civil, así como su contestación a nuestras preguntas y
lo expresado en su turno de refutación, es forzoso concluir
que no nos ha demostrado que llevó a cabo una diligencia
razonable para lograr la inscripción del partido. Más aun, el
récord demuestra ausencia de un grado mínimo de esfuerzo,
así como una tendencia a depender exclusivamente de la
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AC-1999-20 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Acción Civil Peticionario Apelación v. 2000 TSPR 61 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, (RECONSIDERACION) et al Recurridos
Número del Caso: AC-1999-0020
Fecha: 25/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez Lcdo. Roberto Ariel Fernández
Abogado de la C.E.E.: Lcdo. Ramón L. Walker Merino
Oficina del Procurador General: Hon. Gustavo A. Gelpí, Procurador General Lcda. Karen Pagán Pagán, Procuradora General Auxiliar
Abogado del Comisionado del PNP: Lcdo. José A. Carlo Rodríguez
Materia: Acción Civil
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. AC-1999-20 2
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Acción Civil
Peticionario
Vs. AC-1999-20 Certiorari
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al
Recurridos
(En Reconsideración)
San Juan, Puerto Rico, a 25 de abril de 2000.
Resolvemos la moción de reconsideración
presentada por el Partido Acción Civil de
nuestra Opinión Partido Acción Civil v.
Estado Libre Asociado, et al, res. el 25 de
febrero de 2000, 2000 T.S.P.R. 29, que
sostuvo la constitucionalidad de los Arts.
3.001(3) y 3.002 de la Ley Electoral, Ley
Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según
enmendada. 16 L.P.R.A. ss. 3101(3) y 3102.
Con el beneficio de la comparecencia de las
partes a la vista oral, así como de los
alegatos y documentos sometidos, se deniega
la moción de reconsideración. AC-1999-20 3
I
El 25 de febrero de 2000, mediante Opinión del Tribunal,
sostuvimos la constitucionalidad de los Arts. 3.001(3) y
3.002 de la Ley Electoral, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de
1977, según enmendada. 16 L.P.R.A. ss. 3101(3) y 3102.
Concluimos que dichas disposiciones, las cuales requieren que
un abogado notario certifique las peticiones de endosos de
las agrupaciones políticas que aspiran a convertirse en
partidos por petición, y que las peticiones sean presentadas
ante la Comisión Estatal de Elecciones dentro de siete días
de su recolección, no violan la doctrina constitucional de
acceso a la papeleta electoral. Indicamos, además, que las
referidas disposiciones tampoco contravienen la cláusula de
Igual Protección de las Leyes.
Oportunamente, el Partido Acción Civil presentó Moción
de Reconsideración en la cual nos solicitó que declaráramos
la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas por
considerar que era aplicable al caso de marras, como un
mínimo constitucional, lo resuelto en Meyer v. Grant, 486
U.S. 414 (1988) y Buckley v. American Constitutional Law
Foundation, 525 U.S. 182 (1999).
Además, presentó una solicitud de vista oral, a la cual
accedimos. Simultáneamente concedimos a las partes un
término para que compareciesen e ilustrasen a esta Curia,
respecto a remedios alternos y la viabilidad de que otros
funcionarios juramentaran endosos de inscripciones de
partidos por petición.
En su comparecencia ante nos el Partido Acción Civil,
argumentó que al amparo de Meyer, supra y Buckley, supra, el
único mecanismo alterno constitucionalmente permisible es la
utilización de voluntarios no abogados en la recolección y
juramentación de los endosos de inscripción. AC-1999-20 4
Por su parte, el Estado Libre Asociado y la Comisión
Estatal de Elecciones señalaron que en atención al interés
importante de atender la integridad del proceso electoral,
sólo funcionarios que poseyeran un grado de veracidad en las
certificaciones que juramentan que fuese análogo al de un
abogado notario, podían ser considerados como posibles
funcionarios alternos en la juramentación de los endosos de
inscripción de los partidos por petición. Dichos
funcionarios, de acuerdo al Procurador General y a la
Comisión Estatal de Elecciones, lo son los jueces de la Rama
Judicial y los Secretarios de los Tribunales.
Señalaron, además, en su comparecencia las consecuencias
que la entrada de partidos políticos nuevos representa en
cuanto al financiamiento y la forma de operación del aparato
electoral puertorriqueño. De acuerdo a la Comisión, el costo
de operación del sistema electoral es de aproximadamente
cuarenta millones de dólares por cada partido durante el
cuatrienio, y cada partido nuevo que se inscribe representa
otro tanto. Dicha cantidad se desglosa en lo asignado por el
Fondo Electoral, además de los gastos operacionales que
implica cada nuevo partido: un Comisionado Electoral con sus
ayudantes, un representante en cada una de las Juntas de
Inscripción Permanentes, con su equipo y espacio de trabajo,
ocho supervisores y el personal de balance.1
Respecto al historial electoral del Partido Acción
Civil, la Comisión certificó que el Partido Acción Civil
1 Durante la Vista Oral el Tribunal ordenó a la Comisión Estatal de Elecciones que sometiera documentos relevantes al presupuesto de la Comisión y sobre las agrupaciones que han solicitado quedar certificadas para comenzar el proceso de inscripción como partidos por petición desde el 1983 al presente. De los documentos sometidos por la Comisión en cumplimiento de dicha orden surge que el costo anual de la representación de un partido político en las diferentes AC-1999-20 5
quedó certificado el 20 de mayo de 1998, y que para la fecha
de 25 de marzo de 2000, solamente había presentado treinta y
cinco (35)endosos, de las cuales treinta (30) habían sido
validados y cinco (5) habían sido rechazados.
La Comisión también certificó que el Partido Laboral
Unidad Social, el cual fue certificado el 15 de marzo de
1998, es decir dos meses antes que el Partido Acción Civil,
para la fecha de 29 de marzo de 2000, había presentado un
total de 33,769 endosos, de los cuales 29,894 habían sido
validados, 1,139 habían sido rechazados y 2,736 quedaban
pendientes de validación.
II
La vista argumentativa solicitada por el Partido Acción
Civil se llevó a cabo el 31 de marzo de 2000. Las partes
tuvieron oportunidad de hacer su exposición, así como de
contestar las preguntas sometidas por esta Curia, y de
refutar los argumentos presentados por la otra parte.
El propósito de la celebración de dicha vista fue dar la
oportunidad al Partido Acción Civil de demostrar las
diligencias llevadas a cabo en el proceso de inscripción del
partido, para que a luz de los esfuerzos realizados,
pudiésemos reexaminar si el requisito de la intervención
notarial era uno severo u oneroso.
Examinada cuidadosamente la comparecencia del Partido
Acción Civil, así como su contestación a nuestras preguntas y
lo expresado en su turno de refutación, es forzoso concluir
que no nos ha demostrado que llevó a cabo una diligencia
razonable para lograr la inscripción del partido. Más aun, el
récord demuestra ausencia de un grado mínimo de esfuerzo,
así como una tendencia a depender exclusivamente de la
estructuras de la Comisión es de $5,600,477.00 en cada año no electoral y de $13,800,477.00 en el año pre-electoral. AC-1999-20 6
litigación, con el propósito de lograr la inscripción del
partido. Veamos.
(A) La recolección de endosos
Durante la vista celebrada el Tribunal indagó
específicamente sobre las gestiones o esfuerzos hechos por el
Partido Acción Civil para lograr su inscripción.
Uno de los argumentos principales del Partido Acción
Civil fue que el sistema actual impide que el presidente del
partido o sus familiares o amigos puedan recolectar endosos,
en vista de que esto tienen que hacerlo los notarios. Indicó
que había sometido seis (6) declaraciones juradas de abogados
que sostienen que sería muy oneroso para ellos abandonar su
práctica para autenticar los endosos requeridos. La Comisión
Estatal de Elecciones señaló que el Partido Acción Civil no
había provisto prueba a los efectos de que no había podido
recolectar los endosos porque los notarios se habían negado a
hacerlo.
Por su parte, la Comisión distinguió entre la
recolección de endosos y la autenticación de las firmas de
los endosantes. Los miembros o los voluntarios del partido
pueden solicitar o recolectar los endosos, nada les impide
hacerlo. Ahora bien, una vez el endosante accede a dar su
endoso, tendrá que firmar el mismo en presencia de un notario
público.
La Comisión señaló, y el Partido Acción Civil aceptó,
que a la fecha de la vista el Partido solamente había
sometido treinta (30) endosos válidos ante la Comisión.
Dichos endosos fueron sometidos en septiembre de 1998. La
representación legal del Partido Acción Civil aclaró que él
era quien había recogido y notarizado los endosos durante un
período de cuatro horas. El Partido Acción Civil aceptó que,
a partir de esa fecha, no había hecho gestión alguna para AC-1999-20 7
conseguir endosos, por haber enfocado sus esfuerzos en
impugnar en los tribunales la validez de la Ley Electoral.
La Comisión Estatal señaló además de que a pesar de que
este Tribunal le reconoció al Partido Acción Civil el derecho
a obtener, mediante pago, copia de las listas electorales,
Partido Acción Civil v. Comisión Estatal de Elecciones, res.
el de 27 de sep. de 1999, 99 T.S.P.R. 145, a la fecha de la
vista no había solicitado las mismas de la Comisión2. El
Partido Acción Civil respondió que no habían buscado las
listas electorales en atención a su costo, y al hecho de que
dicho asunto estaba íntimamente relacionado a la controversia
en el caso de autos.
(B) La base electoral del Partido Acción Civil
El Tribunal indagó sobre la base electoral del Partido
Acción Civil, es decir el apoyo popular con que cuenta dicha
agrupación política. El Partido Acción Civil señaló que en
Puerto Rico existen cuatrocientos mil (400,000) votantes no
inscritos quienes podrían constituir su apoyo o base
electoral. También señaló que como su plataforma promueve la
fórmula de la libre asociación, podrían contar con el apoyo
de los cuatro mil (4,000) electores que votaron por esta
alternativa en el plebiscito de 1999. Finalmente indicó que,
una encuesta, llevada a cabo antes de la celebración del
plebiscito de 1998, reveló que la fórmula de la libre
asociación contaba con el apoyo de un quince por ciento (15%)
de los encuestados.
2 La representación legal del Partido Acción Civil argumentó que no habían recogido las listas electorales porque la Comisión les estaba cobrando mil ochocientos ($1,800.00) dólares por ellas. La representación legal de la Comisión respondió que esa es la cantidad que se cobra a todo aquél que solicita las listas, y que dicha cantidad es el costo de reproducción de las listas. AC-1999-20 8
Por su parte, la Comisión Estatal de Elecciones señaló
que el Partido Acción Civil además de haber sometido sólo
treinta endosos, ni siquiera había presentado un listado de
electores que lo apoyen, como evidencia de su pujanza
electoral3.
(C) La diferencia en la regulación de candidatos a primarias o candidatos independientes y las agrupaciones políticas que interesan lograr la inscripción como partidos políticos
El Partido Acción Civil señaló que solicitaba se le
permitiera utilizar notarios ad hoc para la certificación de
los endosos. El Tribunal indagó cuáles eran las razones para
permitir la utilización de notarios ad hoc en el caso de los
candidatos a primarias y candidatos independientes, y no en
el caso de los partidos por petición.
La Comisión señaló que existe una diferencia fundamental
entre las consecuencias que acarrea cada proceso. La
diferencia fundamental estriba en que las agrupaciones
políticas que interesan ser certificadas como partidos
políticos una vez someten los correspondientes endosos y
éstos son validados, tienen unos derechos y prerrogativas que
no tiene un candidato independiente o candidato a primarias.
Sostuvo que merece enfatizarse el hecho de que una vez se
logra la inscripción del partido, éste tiene derecho a fondos
públicos. Por ejemplo, tiene derecho a participar del Fondo
Electoral4, tiene derecho a un Comisionado Electoral y a
tener un representante en cada Junta de Inscripción
3 Debemos señalar que lo único que consta en autos que podamos interpretar como prueba del apoyo popular con el que consta el Partido Acción Civil son diez declaraciones juradas de personas que son miembros del Partido Acción Civil en las cuales declararon que están dispuestos a recoger endosos para inscribir el partido. 4 A pesar de que en varias ocasiones durante la vista la representación legal del Partido Acción Civil señaló la necesidad e importancia de participar del Fondo Electoral, al final de la vista señaló que estaba autorizado por su cliente para renunciar a su participación del Fondo Electoral. AC-1999-20 9
Permanente, empleados cuyos sueldos se pagan con fondos
públicos.5 Señaló que esto es así porque en Puerto Rico, a
diferencia de los estados americanos, se subvencionan los
partidos políticos con fondos públicos. Por el contrario, el
candidato a primarias o el candidato independiente no es
acreedor de tales derechos.
La Comisión Estatal de Elecciones también señaló que la
diferencia en trato se justifica porque el término que tienen
los candidatos independientes y los candidatos a primarias
para someter los endosos que requiere la ley es de dos meses.
Por el contrario, las agrupaciones políticas que buscan la
certificación como partidos políticos tienen un periodo de
tres años y medio para someter los endosos correspondientes.
Por último, la Comisión indicó que el único cedazo que
existe en el caso de los endosos de las agrupaciones
políticas en proceso de inscripción como partidos, es la
certificación por el notario. A diferencia de esto, respecto
a los candidatos a primarias y los candidatos independientes,
existen unos cedazos o filtros adicionales. Así por ejemplo,
en el caso de los candidatos a primarias, el partido al cual
pertenece ya es un partido inscrito, es decir ha demostrado
un apoyo dentro del electorado. El candidato primarista
pasa, en primer lugar por el proceso interno de su partido,
en el cual tiene que demostrar que cuenta con un respaldo
significativo a través de los votos de los electores de ese
partido. De resultar victorioso en las primarias pasa por el
cedazo final de las elecciones generales.
(D) Remedio solicitado
5 La Comisión reiteró en su exposición argumentativa lo expresado en su comparecencia sobre el costo al erario público que representa un nuevo partido. AC-1999-20 10
El Partido Acción Civil rechazó expresamente el remedio
de que jueces o secretarios de los tribunales autentiquen las
firmas de los endosantes. También rechazó la alternativa
propuesta en el Voto Disidente del Juez Asociado señor Negrón
García en Partido Acción Civil v. E.L.A., Resolución emitida
el 27 de octubre de 1999, 99 T.S.P.R. 163, de que empleados
de las Juntas de Inscripción Permanente de la Comisión actúen
como notarios ad hoc. El Partido Acción Civil solicitó que se
le permita la certificación de endosos por los miembros del
partido, sin necesidad de que intervengan en el proceso
notarios o funcionarios públicos. Razonó que el estado cuenta
con varios mecanismos para combatir el fraude, como lo son el
procesamiento penal por los delitos de fraude o perjurio y la
posible descertificación del candidato o partido que haya
logrado su inscripción fraudulentamente.
III
Examinados minuciosamente los autos, así como la
comparecencia del Partido Acción Civil en la vista
argumentativa del pasado 31 de marzo, nos es forzoso concluir
que el Partido Acción Civil no ha demostrado tener un genuino
interés en lograr la inscripción de dicha agrupación como
partido por petición.
Son varios los hechos que nos mueven a esta conclusión:
que en el tiempo transcurrido desde su certificación hasta el
presente haya solamente presentado ante la Comisión treinta
(30) endosos válidos, los cuales, según su propia admisión,
fueron certificados por un solo notario durante el transcurso
de cuatro horas; que tras litigar hasta este Foro el asunto
de las copias de las listas electorales, con el consabido
esfuerzo y costo que esto conlleva tanto para las partes como
para el sistema judicial, no hayan recogido dichas copias;
la ausencia de un listado de electores dispuestos a endosar AC-1999-20 11
el partido; la "renuncia" a última hora y como último recurso
a la participación en el Fondo Electoral; su negativa a
considerar mecanismos alternos para la certificación de
endosos por los notarios, que por tratarse de funcionarios
públicos cuenten con un grado de confiabilidad mayor que los
miembros del propio partido. Todo esto nos lleva a determinar
que el Partido Acción Civil no ha demostrado una diligencia
razonable en la defensa del interés concreto que pretende
litigar.
Las peticiones de endosos presentadas por el Partido
Acción Civil ante la Comisión representan un .003% de los
97,784 endosos requeridos para su inscripción. Usando los
números suministrados por la representación legal del Partido
Acción Civil, a los fines de que en cuatro horas recolectó y
notarizó treinta (30) endosos válidos, un simple cálculo
matemático nos demuestra que nueve (9) notarios certificando
endosos durante ocho (8) horas a la semana, hubiesen
notarizado 98,280 endosos durante un período de tres años y
medio, término dispuesto por la Ley Electoral para la
inscripción de los partidos por petición.
También cabe señalarse que en Puerto Rico existen ciento
cuatro (104) precintos electorales. Bastaría con utilizar
dos notarios por precinto y que cada uno certificase
quinientos endosos para recolectar 104,000 endosos, lo cual
excede el número de endosos requeridos. Para dicha tarea
contarían, por supuesto, con los tres años y medio dispuestos
en la Ley Electoral.
Además, de la prueba presentada en la vista debemos
concluir que la base electoral con la cual alega contar el
Partido Acción Civil es una abstracta e hipotética. A
excepción de diez declaraciones juradas que constan en el
expediente, en las cuales diez miembros del partido expresan AC-1999-20 12
que están dispuestos a recoger endosos, el Partido Acción
Civil no nos ha demostrado que cuenta con el apoyo de
personas o grupos identificables, lo cual necesita toda
agrupación política que aspira a convertirse en un partido
político y a presentar candidatos en todo el país.
IV
Nos corresponde finalmente analizar el argumento del
Partido Acción Civil de que en el caso de autos son de
aplicación los casos federales de Meyer, supra y Buckley,
supra. Concluimos que dicha jurisprudencia no apoya la tesis
del Partido Acción Civil, y es claramente distinguible de la
situación ante nos. Debemos señalar que, a diferencia del
caso de autos, en Meyer, supra y Buckley, supra, los
peticionarios presentaron ante los tribunales de instancia
una extensa prueba, con el propósito de demostrar los
esfuerzos realizados, y cómo los requisitos impugnados eran
extremadamente onerosos.
La jurisprudencia citada no versa sobre la regulación de
asociaciones políticas en su esfuerzo de lograr acceso a la
papeleta electoral, sino de la regulación de propuestas de
iniciativa ciudadana, según permitido en el estado de
Colorado6. En ambos casos, el Tribunal Supremo federal
invalidó ciertos requisitos exigidos a los recolectores de
endosos para iniciativas de legislación popular, por
considerar que violaban el derecho de libertad de expresión
6 En Meyer, supra, el Tribunal Supremo federal invalidó una disposición que prohibía que los recolectores de endosos para impulsar iniciativas de legislación popular recibiesen una compensación económica. En Buckley, supra, se invalidó el requisito de que los recolectores de endosos para impulsar iniciativas de legislación popular tuviesen que ser electores inscritos; que se les requiriese usar en su vestimenta una identificación con su nombre; y que obligaba a los propulsores de la legislación popular a informar el nombre y la dirección de los recolectores de endosos y la cantidad de dinero que se le había pagado por su trabajo. AC-1999-20 13
garantizado por la Primera Enmienda de la Constitución
federal.
Tanto en Meyer, supra, como en Buckley, supra, el
Tribunal concluyó que las restricciones impuestas restringían
de modo significativo la comunicación con los posibles
electores, ya que infringían impermisiblemente la
comunicación política directa ( "one on one communication"),
limitaban el número de personas que podían llevar el mensaje
político envuelto, y en consecuencia limitaban la audiencia a
la cual podía llegarle el mensaje.
En el caso ante nos las disposiciones impugnadas no
restringen la libertad de expresión de los miembros del
Partido Acción Civil. Nada hay en ellas que imponga unas
restricciones en cuanto a las personas que pueden llevar el
mensaje político esbozado por dicho partido para convencer a
ciudadanos inscritos a endosar las peticiones de inscripción,
ni quienes pueden actuar como recolectores de endosos. Los
miembros del partido están en plena libertad de hacer
aquellas expresiones que crean necesarias, así como de
difundir su mensaje político en los medios que consideren
convenientes. De igual manera, nada les impide que se
comuniquen directamente con los posibles electores, es decir
que se acerquen a los posibles electores para comunicarles su
plataforma política, solicitar su apoyo y pedir que llenen
las peticiones de endosos. Todas estas funciones, las cuales
son parte integral y central de la expresión política, están
disponibles a todos los miembros del partido; las mismas no
están restringidas a los abogados notarios.
Por disposición estatutaria, la función del notario está
limitada a la juramentación de las peticiones de inscripción.
Es decir, la intervención del notario se limita a la forma en
que debe de llevarse a cabo el endoso. Los miembros del AC-1999-20 14
Partido Acción Civil, pueden ejercer a cabalidad su derecho
de expresión política, contrario a lo ocurrido en Buckley,
supra. No están impedidos de acercarse a los ciudadanos para
transmitir su mensaje político e intentar conseguir su apoyo
para lograr la inscripción del partido. De hecho, no existe
ningún requisito que limite la capacidad de los miembros del
partido a llenar y recolectar los endosos requeridos, con
toda la información pertinente, menos la firma de la persona.
Una vez un ciudadano manifieste su deseo de ayudar en la
inscripción, le corresponde a los recolectores del Partido
Acción Civil, a tenor con el requisito de la Ley Electoral,
hacer las gestiones para que el endoso sea notarizado7.
En el caso de Buckley, supra, las Opiniones Concurrentes
del Juez Thomas y de la Juez O'Connor, a la cual se unió el
Juez Breyer, reconocen que existe una diferencia entre las
disposiciones que tienen el efecto de reglamentar
directamente el aspecto comunicativo de las peticiones, y
aquellas que meramente regulan los mecanismos del proceso
electoral. Id. a las págs. 208 y 214.
Some regulations govern the electoral process by directing the manner in which an initiative proposal qualifies for placement on the ballot. These latter regulations may indirectly burden speech but are a step removed from the communicative aspect of petitioning and are necessary to mantain an orderly electoral process. Accordingly these regulations should be subjected to a lesser standard of review. Id. a la pág. 214. (O'Connor, Op. Concurrente).
Más aun, la Opinión del Tribunal en Buckley, supra,
reconoció que es necesario que exista una reglamentación
7 Para ello pueden valerse de diversos métodos: pueden enviar o llevar a los electores a las oficinas de los notarios; pueden tener un notario que los acompañe en sus campañas de recolección de endosos; pueden localizarse en lugares estratégicos y de acceso público con personal que lleve el mensaje político y solicite los endosos y simultáneamente tener notarios que juramenten los endosos, etc. AC-1999-20 15
sustancial del proceso eleccionario, si es que éste ha de ser
justo y honesto, y que los estados tienen amplia discreción
para proteger la integridad del proceso electoral. Id. a las
págs. 185 y 191. Expresamente señaló, citando jurisprudencia
anterior, que el riesgo de fraude y corrupción que existe en
la elección de candidatos, no está presente en las votaciones
de propuestas de legislación popular. Id. a la pág. 203.
V
En atención a lo anteriormente expuesto, confirmamos
nuestra determinación anterior de que las disposiciones de la
Ley Electoral impugnadas no adolecen de vicio constitucional.
Más aun, de los documentos presentados por la Comisión
Estatal de Elecciones en cumplimiento de la Orden dada en la
Vista Oral por este Tribunal, surge que las disposiciones
impugnadas no son tan onerosas como para imposibilitar que
una agrupación política que demuestre un grado de diligencia
razonable logre acceso a la papeleta electoral.
Según el Informe de Relación de Partidos por Petición
radicado ante este Foro el pasado 5 de abril, surge que de
1983 al presente, diez asociaciones políticas solicitaron
quedar certificadas ante la Comisión para comenzar el proceso
de inscripción como partidos por petición. De estas diez,
tres lograron su inscripción y participaron en el proceso
electoral: el Partido Renovación Puertorriqueña a nivel isla
en las elecciones de 1984, el Movimiento Local Viequense como
partido local en las elecciones de 1992, y el Partido Frente
Unido Riograndeño como partido local en las elecciones de
1996.
De las siete asociaciones políticas restantes, una, el
Partido Democrático Participativo Representativo, no ha
podido obtener la certificación de nombre y emblema, por
estar este asunto pendiente de litigación en los tribunales. AC-1999-20 16
De las otras seis agrupaciones políticas, al presente hay dos
pendientes de inscripción: el Partido Laboral Unidad
Socialista el cual ha radicado 34,561 endosos, y el Partido
Acción Civil el cual ha presentado 35 endosos.
Las restantes cuatro asociaciones políticas no lograron
su inscripción para participar en las elecciones de 1996. De
estas cuatro, cabe señalarse que tres no radicaron petición
alguna: el Partido Alternativa, el cual fue autorizado para
recoger endosos en diciembre de 1993, el Partido Unión
Nacional y el Partido Puertorriqueños por P.R., los cuales
fueron autorizados para recoger endosos en febrero de 1996.
La otra agrupación restante, el Partido Reformista de P.R.,
el cual fue autorizado para recoger endosos en octubre de
1993, presentó 1,248 peticiones de las 94,094 requeridas, es
decir un 1.32% de los endosos requeridos, a pesar de haber
tenido más de dos años y medio para demostrar que contaba con
un apoyo del electorado.
Debemos también, tomar en consideración, el hecho de que
el Estado subvenciona los partidos políticos a través del
Fondo Electoral, y el costo que supone la participación de
cada partido en el esquema operacional de la Comisión Estatal
de Elecciones. En nuestra jurisdicción, una vez las
agrupaciones políticas logran inscribirse como partidos por
petición, tienen derecho a participar en el Fondo Electoral.
Dicha cantidad está fijada por ley, independientemente de la
suma que el partido haya podido recolectar por su cuenta. Es
decir, una vez satisfecho el número de endosos requeridos,
los partidos participan en igualdad de condiciones.
Aunque existen diversos mecanismos de financiamiento
público de campaña, en el caso nuestro, el sistema provee
fondos en bloque a los partidos inscritos. Con el propósito
de garantizar que esta subvención se utilice únicamente por AC-1999-20 17
las agrupaciones políticas que tienen un poder real de
convocatoria entre nuestro electorado, la Ley Electoral
contiene unos requisitos mínimos de elegibilidad. En ese
sentido se ha expresado:
Any program that gives away taxpayer money must include some standards to determine who qualifies for the money. Because one of the goals of almost all public subsidy programs is to make it easier for more candidates to run for office, the qualifying provisions cannot be onerous. If it is too easy to qualify, however, the program runs the risk of losing credibility when, for instance, a marginal candidate makes a career of losing elections at public expense or simply too many candidates flood the system. Eligibility requirements may be less crucial in matching fund and rebate or credit programs than they are in block grant programs because the candidate's subsidy is subjected to a kind of ongoing market test - the candidates will benefit from public money only if they are able to raise money on their own. Daniel, Elizabeth, "Subsidizing Political Campaigns: The Varieties and Values of Public Financing", Brennan Center for Justice, http://www.brennancenter.org/resources/ resources_cfrseries.html. (énfasis nuestro).
Además, una vez un partido se inscribe tiene derecho a
nombrar un Comisionado Electoral y un Comisionado Alterno, y
a participar con voz y voto en las deliberaciones de la
Comisión Estatal de Elecciones. También tiene derecho a tener
un Comisionado Local en cada precinto electoral y a tener el
personal de apoyo que de ordinario forma parte de la
representación de los partidos en las diferentes dependencias
de la Comisión Estatal de Elecciones. Ley Electoral, según
enmendada, Art. 1.004 et seq., 16 L.P.R.A. sec. 3004 et seq.
En fin, la inscripción de un partido lo convierte en parte
del organismo gubernamental que dirige el proceso electoral y
adquiere por ende unas funciones cuasi públicas de gran
importancia en nuestro sistema democrático. P.R.P. v E.L.A.,
115 D.P.R. 631 (1984); Fuster v Busó, 102 D.P.R. 327 (1974).
El requisito impugnado en el caso de autos provee un
mecanismo para que el Estado se asegure que las agrupaciones AC-1999-20 18
que formen parte de este cuerpo directivo demuestren
fehacientemente que realmente constituyen un partido que
representa un sector importante del electorado con derecho a
participar en las deliberaciones de ese organismo
gubernamental.
Por último debemos señalar que el requisito de la
certificación notarial de los endosos, tomando en cuenta el
historial de fraude político en nuestra jurisdicción, lo que
persigue precisamente es ofrecer una garantía de
confiabilidad que haga innecesario tener que llegar a las
medidas drásticas propuestas por el Partido Acción Civil para
salvaguardar la pureza del proceso electoral, como lo son la
descertificación de un candidato o de un partido, aun después
de celebradas las elecciones.
Si consideramos que de la vista oral celebrada surge que
de 1998 al presente, el peticionario solamente ha dedicado
cuatro horas al esfuerzo de recoger endosos, es altamente
cuestionable y preocupante que mediante el remedio solicitado
pretenda que declaremos inconstitucional algunas de las
secciones de nuestro esquema electoral que tienen
precisamente el propósito de evitar la inscripción indebida
de partidos que no tienen apoyo popular.
Por las razones expuestas anteriormente se deniega la
Moción de Reconsideración.
Se dictará la Sentencia correspondiente. AC-1999-20 19
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Acción Civil
Peticionario
v. AC-1999-20 Certiorari
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al
Recurridos
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 25 de abril de 2000.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, los cuales se hacen formar parte integral de la presente, se declara sin lugar la moción de reconsideración presentada.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Negrón García emitió Opinión Disidente. La Juez Asociada señora Naveira de Rodón disiente sin opinión escrita.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo AC-1999-20 20
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido de Acción Civil
Peticionario
v.
AC-1999-20
Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, et al.
Recurridos
Opinión Disidente del Juez Asociado señor Negrón García
(En reconsideración)
San Juan, Puerto Rico, a 25 de abril de 2000 AC-1999-20 21
Por su valor de precedente y carácter
repetitivo, este recurso va más allá y trasciende
los derechos constitucionales de los electores
que integran el Partido de Acción Civil (PAC).
El gravoso requisito legislativo que obliga
individualmente a los electores a acudir y jurar
exclusivamente ante abogados-notarios sus endosos
inscripcionarios, ha subordinado la creación de
cualquier partido político a esa clase
profesional.
Se trata de un privilegio elitista e
irritante. De su faz y operacionalmente es
irrazonable e inconstitucional, pues
concede de manera absoluta a AC-1999-20 22
esta clase profesional, en su etapa inicial crítica, la
exclusiva prerrogativa de darle eficacia y virtualidad
jurídica a los derechos de expresión, asociación y sufragio de
los electores. La voluntad electoral se convierte en voluntad
notarial.
El resultado es que, inconcebiblemente, en el Puerto
Rico de hoy y el de mañana, el reconocimiento de la paternidad
filiatoria en el nacimiento y registro de un partido político
nuevo, en última instancia es notarial, no electoral.
Entregar y dejar sólo en manos de los abogados-notarios
tan valioso derecho no se justifica como única medida contra
el fraude, existiendo otras menos onerosas. Máxime, en aras de
una tradición legislativa imaginaria e inexistente que, en la
práctica, sólo beneficia la hegemonía y perpetuidad de los
partidos políticos principales que han dominado el escenario
comicial e ideológico puertorriqueño por más de medio siglo.
El Estado no puede aprisionar en el privilegio de una
clase profesional estos derechos constitucionales, ni asfixiar
en una cápsula de tiempo las aspiraciones electorales
ciudadanas (pocas o muchas en sus inicios, con o sin recursos
económicos), de lograr una franquicia electoral.
I
El Art. 3.001 (3) de la Ley Electoral actual -Núm. 4 de
15 de noviembre de 1978- exige que el endoso de un elector
promoviendo un nuevo partido político sea únicamente por
petición jurada ante abogados-notarios.8 Su texto no obliga,
expresa ni implícitamente, a ningún abogado-notario a realizar
8 Establece:
“Se considerará como ‘Partido por Petición’ a cualquier agrupación de ciudadanos que, con el propósito de figurar en la papeleta electoral de unas elecciones generales, en o antes del primero de junio del año de elecciones se inscriba como partido político, mediante la radicación ante la Comisión de peticiones juradas al efecto, ante notarios públicos admitidos al ejercicio de la notaría,..., quienes percibirán de la Comisión Electoral un (1) dólar por cada petición notarizada válida como honorarios, suscritas por un número de electores no menor del cinco (5%) por ciento del total de votos depositados para todos los candidatos al cargo de Gobernador en la elección precedente....” (Énfasis nuestro). AC-1999-20 23
ministerialmente esa función. De optar discrecionalmente
hacerlo, en o fuera de su oficina, mediante la retribución de
un dólar, deberá posteriormente preparar y rendir cuatro
informes: el primero a la Comisión Estatal de Elecciones, y
otro quincenal, nuevamente a dicho organismo. Además tendrá
que transcribir a manuscrito cada endoso en su Libro de
Afidávit, e incluirlos en el índice notarial mensual, que
deberá rendir a la Oficina de Inspector de Protocolos. La Ley
Electoral tampoco provee funcionarios, mecanismos o fórmulas
alternas que viabilizen esos endosos de manera distinta. Antes
no existía este monopolio electoral absoluto de la clase
profesional de abogados-notarios; ahora, sencillamente nadie
más puede hacerlo, no hay otras opciones.
Discriminatoria e irrazonablemente el requisito se impone
sólo a los electores que desean fundar nuevos partidos a nivel
isla o local. No se exige para candidatos independientes,
primarias internas, primarias presidenciales, ni
plebiscitos. Según el Informe de la Comisión de Gobierno de la
Cámara el requisito “establece una garantía de veracidad de la
intención del elector expresada en la petición y se protege la
pureza en el procedimiento de inscripción de partidos.”
Argumenta el Estado y la Comisión Estatal de Elecciones que
esa salvaguarda promueve el interés apremiante de evitar el
fraude y constatar que haya una muestra auténtica de apoyo o
base electoral.
Evitar el fraude, reconocemos, es interés apremiante
presente y aplicable a todo trámite y etapa de cualquier
evento electoral, sean elecciones (generales o especiales),
primarias, plebiscitos, referéndums, etc. Los partidos
políticos son vehículos de expresión, mediante los cuales los
ciudadanos manifiestan su respaldo u oposición a los AC-1999-20 24
diversos programas de gobierno, y al mismo tiempo, afianzan la
democracia proponiendo candidatos a cargos públicos. La
constante participación activa y fiscalización recíproca de
sus miembros insertos en la estructura administrativa
electoral, en calidad de funcionarios representativos, imparte
confiabilidad, pureza y viabiliza la celebración ordenada y
justa de los eventos comiciales. Al adquirir sus franquicias
obtienen condición de organismos cuasi-públicos dentro del
entramado constitucional y en el funcionamiento del gobierno.
Tan importantes funciones requieren un cedazo serio que impida
que un grupo, mediante el fraude, llegue a tener esas valiosas
prerrogativas y responsabilidades.
Pero en casos como el de autos, el Estado ha ido más allá
de lo necesario en su celo y protección contra el fraude. En
su discurso forense –con el aval de una mayoría del Tribunal-,
ha invertido los valores y elevado a categoría de interés
apremiante principal el impacto presupuestario que representa
todo nuevo partido político. Acepta que a los candidatos
independientes no se les requiere que sus peticiones de endoso
estén juramentadas cada una ante abogados-notarios.9 Según
indicado, tampoco se impone a los trámites de inscripción de
los demás eventos de igual naturaleza electoral. Sin embargo,
9 Dispone en parte el Art. 4.027 de la Ley Electoral:
“Se considerará candidato independiente aquella persona que radique ante la Comisión Estatal de Elecciones peticiones de nominación que ésta aceptare, en cantidad no menor del cinco por ciento (5%) del total de votos obtenidos en la última elección general por todos los candidatos al puesto electivo que dicha persona aspire.
Los candidatos independientes a cargos de Senador o Representante por acumulación presentarán peticiones de nominación en una cantidad igual al cinco por ciento (5%) del total de votos emitidos para Gobernador en las elecciones generales precedentes, dividido entre once (11). Tales peticiones sólo podrán ser suscritas por electores AC-1999-20 25
con referencia a los candidatos independientes apoya esta
diferencia en que éstos no participan del Fondo Electoral, ni
forman parte de la administración en las elecciones. Expone en
términos de millones de dólares su argumento principal. (Per
Curiam, págs. 3-4).
Se olvida así que el antídoto medicinal legislativo
contra el fraude está constitucionalmente contraindicado y
no puede aplicarse si, como “reacción adversa”, se convierte
en veneno mortal contra la salud democrática del cuerpo
electoral ciudadano, simplemente porque hay fondos públicos
envueltos.
El fraude electoral es malum in se, pues devalúa la
integridad del voto, levadura que hace crecer o disminuir
nuestra democracia. Evitarlo es un interés apremiante
incuestionable con o sin Fondo Electoral. No obstante,
rechazamos que la constitucionalidad del requisito único de fe
pública notarial en los endosos pueda sostenerse a base del
Fondo Electoral y las otras consecuencias financieras y
administrativas que recaen sobre el aparato electoral. En la
constelación de los valores constitucionales envueltos –
libre expresión, asociación, y sufragio-, el impacto
presupuestario, aunque importante, es un factor de segundo
orden a la obtención de la franquicia electoral. Por su
carácter posterior, no puede servir de excusa oficial
apriorística para imponer trabas iniciales, onerosas y
distintas al advenimiento de nuevos partidos políticos. El
argumento, equivocadamente, eleva a principio rector lo
económico y relega a uno inferior el derecho a participar en
que tengan derecho a votar por el cargo a que se aspire.” 16 L.P.R.A. 3177. AC-1999-20 26
los procesos electorales, consustancial con los derechos
constitucionales fundamentales mencionados.10
II
La postura legislativa de exigir el requisito de endoso
ante abogados-notarios sólo para partidos por petición,
obstaculiza y contrasta elocuentemente con el resto del
esquema electoral vigente y la legislación especial de época
reciente en que el Estado ha interesado promover determinados
eventos electorales: los plebiscitos.
En torno a esos eventos, la Asamblea Legislativa nunca ha
requerido a los electores compulsoriamente acudir ante
notarios. La historia contemporánea refleja una legislación
laxa y sumamente liberal en cuanto a endosos se refiere, aun
cuando las nuevas agrupaciones han recibido asignaciones
especiales de naturaleza analógica al Fondo Electoral.11
Igualmente han generado desembolsos en la estructura
administrativa de la Comisión Estatal. Nos referimos a las
Leyes Núms. 1 de 23 de diciembre de 1966, Núm. 22 de 4 de
julio de 1993 y Núm. 249 de 17 de agosto de 1998 -
10 La mayoría (Per Curiam, pág. 9, escolio 4), singulariza la renuncia “verbal y prematura” al Fondo Electoral comunicada por el abogado del PAC en la vista oral. Decimos prematuramente, pues como indicó el Juez Presidente señor Andréu García, el PAC no puede renunciar a lo que no tiene derecho. 11 Para el Plebiscito de 1966 se puso a la disposición de cada grupo que aceptó la representación de una fórmula de status la cantidad de $385,000.00, de los cuales $250,000.00 serían utilizados para gastos generales de campaña y propaganda; $60,000.00 para transportación de electores y los restantes $75,000.00 para gastos administrativos. Ley Núm. 1 de 23 de diciembre de 1966, Art. 92.
En 1993 se asignaron $2,700,000.00 para los gastos de los partidos políticos y cualquier agrupación, organización o entidad certificada para representar una de las fórmulas, los cuales se dividirían en partes iguales. Ley Núm. 22 de 4 de julio de 1993, Art. 28.
Por último, la Ley del Plebiscito de 1998 otorgó $2,000,000.00 a distribuirse equitativamente entre los partidos políticos o agrupaciones certificadas para AC-1999-20 27
plebiscitos sobre nuestro status político-, en lo concerniente
a aquellas fórmulas que no estuvieran representadas por los
partidos políticos inscritos. Para esas circunstancias, la
Asamblea Legislativa fomentó y auspició la creación de
agrupaciones electorales ciudadanas. Uno de los requisitos a
cumplimentar fue la simple presentación de endosos sin estar
jurados individualmente ante notarios. El plebiscito
correspondiente al 1966 sólo requirió una lista con firmas
equivalentes al uno por ciento (1%) de los electores que
votaron en las pasadas elecciones por el partido político que
promovió la fórmula de status a ser representada por la
agrupación. Esta lista tenía que estar acompañada de una sola
declaración jurada del Presidente u otro de los directivos de
la agrupación concernida a los efectos de que las firmas de
los electores eran auténticas, brindadas para conseguir la
representación organizacional deseada y que poseían las
direcciones de cada endosante.
representar una de las columnas. Art. 29, Ley 249 de 17 de agosto de 1998. AC-1999-20 28
Para el plebiscito de 1993, el texto de ley únicamente
precisó una lista de los electores endosantes. En el
plebiscito de 1998 se exigieron peticiones de endoso
suscritas, equivalentes a no menos del tres por ciento (3%) de
los electores que votaron en el plebiscito de 1993 por la
opción de status que menos votos obtuvo para dicha consulta.
Como forma de juramentarlas se incorporó la norma liberal que
rige para primarias de notarios ad hoc –electores
autorizados por la Comisión Estatal-, método que aún subsiste
en el Art. 4.011 de la Ley Electoral:
“La petición de primarias se podrá juramentar, además de ante los funcionarios autorizados por ley para tomar juramentos, ante cualquier elector autorizado por la Comisión para llevar a cabo esa función a petición de cada candidato en primarias.
Las personas autorizadas a tomar juramentos relacionados con peticiones de primarias serán consideradas funcionarios de la Comisión para todos los efectos legales, y deberán llevar un récord de todas las personas y de la fecha en que se ha tomado el juramento. Este récord será firmado y remitido a la Comisión al finalizar el período durante el cual se pueden radicar peticiones de primarias.” (Énfasis suplido).
Se observa pues, que cuando el interés de la Asamblea
Legislativa es promover, viabilizar, y otorgar franquicias
representativas electorales temporales (no permanentes) -y
avalar primarias partidistas-, utiliza dos (2) varas distintas
y contradictorias, aun cuando en todas el interés apremiante
de evitar el fraude es idéntico y de igual intensidad. Lo
mismo podemos decir de los efectos fiscales. En esas
circunstancias cesó de ser importante ese interés aun cuando
existió un Fondo Electoral especial, y las nuevas
agrupaciones tuvieron impactos presupuestarios significativos.
La única diferencia sustancial detectable es que se trató de
eventos que beneficiaban los intereses partidistas de los tres
partidos políticos tradicionales. AC-1999-20 29
Es inescapable concluir que en su tratamiento electoral
la Asamblea Legislativa se proyecta circunstancialmente
polifacética: una cara, liberal y generosa, siempre y cuando
convenga políticamente; la otra cara, seria y conservadora, si
implica abrir las puertas para la formación de partidos
políticos nuevos permanentes.
En abono de este tratamiento diferencial, la Comisión
Estatal aduce que la laxitud de endosos sin abogados-
notarios se justifica pues los plebiscitos fueron eventos
electorales pautados legislativamente para unas fechas
cercanas en que había poco tiempo disponible para exigirlos.
Igual argumento expone respecto las primarias. Ello, a su
juicio, contrasta con la génesis de nuevos partidos, para los
cuales los electores tienen potencialmente tres y medio años
contados desde la última elección general celebrada.
Las diferencias son más aparentes que reales. El
Reglamento para los Procesos de Radicación de Candidaturas y
Primarias de los Partidos Políticos12 requiere que un candidato
a primarias recoja cinco mil firmas en un espacio de dos meses
-desde la apertura del periodo de radicación de candidaturas
el 1º de julio del año anterior al que se celebrarán las
elecciones generales (Reglamento, sec. 3.5), hasta el 1º de
septiembre del mismo año (Reglamento, sec. 3.6(b)). No impone,
sin embargo, el requisito de que cada una esté notarizada
individualmente bajo la premisa de que esta exigencia sería
muy onerosa en un espacio tan corto de tiempo.
En su dimensión matemática-temporal, es de notar que no
hay diferencia significativa entre la inscripción de un
candidato a primarias y la de un partido por petición. Cinco
mil (5,000) firmas en dos meses equivalen treinta mil (30,000)
en un año, y éstas, proyectadas a un espacio de tres años y AC-1999-20 30
medio –término máximo que tiene un partido por petición para
inscribirse- llegan a ciento cinco mil (105,000), cifra
comparable con la requerida a los partidos por petición.
Forzoso concluir que si es oneroso el requisito de
notarización individual de firmas para los candidatos a
primarias –que llevan la ventaja de desenvolverse dentro de
una estructura organizacional y agrupación previamente
establecida-, también, con mayor razón, lo es para los
partidos por petición.
No obstante, la mayoría al suscribir el argumento de la
Comisión Estatal, expone sus propias y peculiares fórmulas de
distribución de notarios que pudo y debió usar el PAC para
inscribirse dentro de “los tres y medio años dispuestos en la
Ley Electoral”. A tal efecto, nos dice:
“Usando los números suministrados por la representación legal del Partido Acción Civil, a los fines de que en cuatro horas recolectó y notarizó treinta (30) endosos válidos, un simple cálculo matemático demuestra que nueve (9) notarios certificando endosos durante ocho (8) horas a la semana, hubiesen notarizado 98,280 endosos durante un período de tres años y medio, término dispuesto por la Ley Electoral para la inscripción de los partidos por petición.
También cabe señalarse que en Puerto Rico existen ciento cuatro (104) precintos electorales. Bastaría con utilizar dos notarios por precinto y que cada uno certificase quinientos endosos para recolectar 104,000 endosos, lo cual excede el número de endosos requeridos. Para dicha tarea contarían, por supuesto, con los tres años y medio dispuestos en la Ley Electoral.” (Opinión Per Curiam, pág. 12).
El argumento es peligrosamente antidemocrático. "Es de la
esencia de la libertad ciudadana el cambiar su opinión y
manifestarse de acuerdo. El proceso electoral fundamentalmente
es una expresión de juicio de los electores y éste tiene que
ser mudable como lo son las circunstancias de la vida de un
12 Comisión Estatal de Elecciones, 26 de mayo de 1999. AC-1999-20 31
país.” Rivera Lacourt v. Junta Estatal de Elecciones, 100
D.P.R. 1023, 1029 (1971).13
Las fórmulas matemáticas concebidas por la mayoría
descansan en un escenario estático e irreal. Ambas tienen como
punto común de partida, el ideal de que la notarización de
97,874 endosos se inicie en los “tres y medio años dispuesto
en la Ley Electoral.” Podríamos especular otras fórmulas que
en distintos momentos, y en estricta matemática, reflejarían
esa posibilidad; como
Cita tomada del Alegato del Procurador General, avalada 13
en esa decisión. AC-1999-20 32
razón de decidir, nos abstenemos. Ese enfoque judicial
temporaliza y congela mecánicamente los derechos
constitucionales de expresión, asociación y sufragio a los
inicios de un itinerario cuatrenial. Ignora la naturaleza
cambiante de los seres humanos, y los sucesos cotidianos
sociales que nutren la vitalidad dinámica de una verdadera
democracia. Movimientos y núcleos ciudadanos como los del PAC,
de ordinario no son instantáneos, sino productos de fenómenos
y reacciones sociales paulatinas de la diaria y variante
realidad puertorriqueña ante la buena o mala obra
gubernamental. Pueden surgir inmediatamente, a raíz de unas
elecciones o en cualesquiera de sus años posteriores. De
hecho, la única restricción de característica temporal sobre
el derecho de un elector a cambiar de opinión y endosar la
inscripción de partidos nuevos, -cuya validez constitucional
no está aquí en juicio-, la encontramos en el Art. 3.002(b) de
la Ley Electoral preceptivo de que el elector no puede haber
“firmado durante el período de dos (2) años inmediatamente
precedente una petición para inscribir [a] otro partido.”
En términos de temporalidad cuatrenial, por razón de la
proximidad de las elecciones generales -calendarizadas en el
Art. VI Sec. 4 de nuestra Constitución para “el día del mes de
noviembre que determine la Asamblea Legislativa”-, sólo cabe
legislativamente argüir e interponer una fecha límite válida
para tales inscripciones: actualmente, el 31 de mayo del año
correspondiente a la elección general. Pero ello no niega la
realidad de que el PAC y otras agrupaciones legítimamente
pueden surgir y formarse lenta o rápidamente, en cualquier año
de un cuatrienio, sin que pueda oponerse al ejercicio
ciudadano dinámico, libre y democrático la norma de
exclusividad notarial con el argumento mayoritario de que no
fueron diligentes y, en vez de litigar y depender de este AC-1999-20 33
recurso (Per Curiam, pág. 5), debieron, para poder lograrlo,
comenzar antes la inscripción y notarización de los 97,874
endosos.
III
Por otro lado, la opinión mayoritaria concluye que el PAC
“no ha demostrado tener genuino interés en lograr la
inscripción” como partido por petición. (Per Curiam, pág. 5).
Basa esta conclusión en varias “determinaciones de hechos” que
expondremos y evaluaremos simultáneamente. Lo hacemos
conscientes de que este foro –distinto a cuando ejerce su
jurisdicción original-, está simplemente ejercitando su
clásica facultad revisora apelativa, no actuando como Tribunal
de Primera Instancia. Ciertamente, hemos de evitar caer en la
tentación de que las vistas orales –con nuestras preguntas y
las respuestas de los abogados de las partes-, se conviertan
realmente en unas evidenciarias, para lo cual carecemos de
facultad. Con esta nota cautelar, examinemos las conclusiones
fácticas de la mayoría, a la luz de los autos originales y la
vista oral.
Primero, la mayoría destaca que el PAC ha recogido sólo
treinta (30) endosos válidos certificados por un notario en
cuatro (4) horas. (Per Curiam, págs. 6-7). Distinto a la
percepción mayoritaria, ello no es demostrativo de falta de
diligencia, sino de lo oneroso del requisito para los
electores y abogados-notarios. En la vista oral se acreditó la
existencia de una razón poderosa para esta limitada gestión.
El notario en cuestión –Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez,
representante legal del PAC-, aclaró con absoluta honradez y
candidez, que el descargo cotidiano de sus otros compromisos
profesionales de abogado, como medio de vida para cumplir
financieramente los deberes paterno-filiales y de manutención,
le impidieron dedicar más tiempo del que ya había consumido AC-1999-20 34
esas gestiones. Además expresó las dificultades que tuvo en
reclutar, sin éxito, a otros abogados-notarios. No se ha
cuestionado la veracidad de estas expresiones.
Segundo, la mayoría enfatiza que el PAC no haya obtenido
las listas electorales luego de un litigio en que finalmente
este foro lo autorizó. (Per Curiam, pág. 7). Otra vez, su
abogado explicó que no se hizo (“ha hecho”) por el costo que
conllevaba $1,800.00, y en espera de que se resolviera este
caso. Para atribuirle falta de diligencia ¿puede en justicia
la mayoría del Tribunal tomar como uno de los elementos
determinantes la capacidad o no económica para adquirirlas? El
PAC solicitó las listas a la Comisión Estatal desde el 26 de
mayo de 1998. En junio dicho organismo se las negó.
Subsiguientemente, tanto el Tribunal de Primera Instancia como
el Circuito de Apelaciones también se las negaron. No fue
hasta el pasado 27 de septiembre de 1999 -mandato remitido el
14 de octubre-, que le reconocimos ese derecho. A esa fecha,
estaba pendiente este otro recurso presentado desde el 21
de mayo de dicho año. Dos (2) semanas después del mandato
autorizando la entrega de las listas, la mayoría del Tribunal
le negó al PAC, en auxilio de jurisdicción, el remedio alterno
que pedían de electores notarios ad-hoc. En estas
circunstancias y considerando el costo que representan las
listas ¿puede tacharse de irrazonable o estimarse indicativo
de desidia la decisión del PAC de posponer su adquisición,
hasta tanto se resolviera su planteamiento sobre la
inconstitucionalidad del Art. 3.001 de la Ley Electoral?
Tercero, menciona la mayoría ausencia de “pujanza
electoral”, ya que el PAC no produjo un listado de electores
dispuestos a endosarlo. (Per Curiam, págs. 7-8). ¿Desde cuándo
existe este requisito en ley? ¡Nunca! AC-1999-20 35
Finalmente, la mayoría señala que la negativa del PAC a
considerar y acoger otros funcionarios públicos, como
mecanismo alterno para certificar los endosos, es demostrativa
de falta de interés en inscribirse. (Per Curiam, pág. 10).
Sobre este particular, tenemos la impresión que se está
penalizando al PAC por ejercitar el derecho de pedir un
decreto de inconstitucionalidad y, ante el factor tiempo,
insistir en el remedio de notarios ad-hoc.
El reclamo judicial del PAC no puede menoscabarse con la
conclusión mayoritaria errónea de que “no ha demostrado una
diligencia razonable en la defensa del interés concreto que
pretende litigar”. Tampoco con el aserto de que su “base
electoral” es abstracta e hipotética, pues sólo produjo diez
(10) declaraciones juradas y, “no nos ha demostrado que cuenta
con el apoyo de personas o grupos identificables, lo cual
necesita toda agrupación política que aspira a convertirse en
un partido político y a presentar candidatos en todo el país.”
(Per Curiam, pág. 13).
Introduce la mayoría un nuevo requisito extralegal para
formular reclamos judiciales -que las agrupaciones acrediten
ante los tribunales “pujanza electoral”-, paradójicamente
cuando precisamente se cuestionan exigencias que inciden en la
forma y manera de demostrar legalmente esa suficiencia de
fuerza electoral. Decimos extralegal, pues la Ley Electoral y
el Reglamento para la Inscripción de Partidos por Petición
sólo exigen de las agrupaciones en proceso de inscripción una
solicitud jurada, haciendo constar que los solicitantes son
electores debidamente inscritos -el nombre y emblema que se
proponen utilizar, acompañada de su programa de gobierno-, y
los nombres y direcciones de los que constituyan su organismo
directivo.
La “pujanza electoral” bajo la óptica mayoritaria es un AC-1999-20 36
criterio adjudicativo extraño y erróneamente a destiempo. El
único apoyo visualizado por la Ley Electoral se demuestra
concreta y oportunamente con la muestra porcentual de los
electores activos, a saber, una cantidad “no menor del cinco
(5) por ciento del total de votos depositados para todos los
candidatos al cargo de Gobernador en la elección precedente”.
Esa es la “pujanza o fuerza electoral” que la Ley Electoral
contempla; ninguna otra podemos tomar en cuenta. Y
ciertamente, para establecerla y evidenciarla, toda agrupación
de electores tiene hasta el 31 de mayo, pero con la dificultad
actual –de la cual no podemos abstraernos-, del requisito de
juramento individual exclusivo notarial. No podemos forzar a
los electores a cruzar un puente antes de llegar al río.
Íntimamente relacionado, la mayoría concluye, con vista a
las ejecutorias del Partido Renovación Puertorriqueño (PRP) -
logró inscribirse para las elecciones generales de 1984-, que
las disposiciones impugnadas “no son tan onerosas como para
imposibilitar que una agrupación política que demuestre un
grado de diligencia razonable logre acceso a la papeleta”.
(Per Curiam, pág. 17; énfasis suplido).
Si algo revela este dato, es lo gravoso del requisito
notarial. Según el Informe de Relación de Partidos por
Petición suministrado por la propia Comisión Estatal, de las
agrupaciones que solicitaron quedar certificadas para comenzar
el proceso de inscripción –bajo el requisito de jurat ante
notario-, como partidos por petición a nivel isla (ocho en
total), sólo el PRP logró acceso a la papeleta.
Adjetivar, sin mayor explicación, la diligencia del PRP
como una razonable y conducente a su logro inscripcionario, es
abstraerse de las contingencias políticas de aquel momento
histórico. Véase, F. Bayron Toro, Elecciones y Partidos
Políticos de Puerto Rico, Ed. Isla, págs. 307-309 (1989). AC-1999-20 37
Aparte de las circunstancias peculiares del PRP, lo
cierto es, que el último “nuevo partido político” que pudo, en
efecto, participar en unas elecciones generales fue el Partido
Socialista Puertorriqueño (PSP), para el año 1980.
Curiosamente, aunque el Art. 3.001 de la Ley Electoral fue
enmendado el 15 de noviembre de 1978 –casi dos años exactos
antes de las elecciones de noviembre de 1980-, para incluir el
requisito de exclusividad individual notarial, éste no fue
exigido a las agrupaciones que buscaron inscribirse para esos
comicios, debido a su “proximidad”. El dato es sumamente
revelador y habla por sí solo.
Luego de entrar en vigor el requisito de exclusividad
notarial, los tres partidos políticos principales- Partido
Nuevo Progresista, Partido Popular Democrático y Partido
Independentista Puertorriqueño- exitosamente han podido dejar
fuera otros movimientos políticos-sociales.
“Aunque los esfuerzos previos realizados por partidos por petición y candidatos independientes para cumplir con los requisitos estatutarios de acceso a la papeleta son evidencia del oneroso efecto del estatuto, esas consideraciones no deben, de forma concluyente, determinar la validez de requisitos de inscripción. Un diligente –o rico- partido o candidato puede recoger un extraordinario número de firmas, pero la recolección de por sí no significa que el estatuto es constitucional. Sobreenfatizar ejecutorias previas tiende a penalizar al candidato que cuestiona la constitucionalidad de los requisitos y, al mismo tiempo, trata de cumplir con la ley....Por consiguiente, el que otros candidatos en el pasado hayan satisfecho requisitos para acceso a la papeleta, sólo debe ser de relevancia nominal, al considerar la constitucionalidad de un estatuto.” Note, Nominating Petition Requirements for Third- Party and Independent Candidate Ballot Access, 11 Suffolk U. L. Rev., 974, 990 (1977).
IV
¿Cuáles son los antecedentes históricos-legislativos del
requisito de exclusividad notarial? ¿Es realmente una
tradición? AC-1999-20 38
Un peregrinaje iniciado desde la primera Ley Electoral
Núm. 79 de 25 de junio de 1919 -por la ruta de la Ley Núm. 2
de 18 de junio de 1924, la Ley Núm. 3 de 5 de octubre de 1965,
el Código Electoral de 1974 y, terminado en la Ley Electoral
de 1977-, derrota contundentemente la conclusión legislativa y
existencia de una exclusividad notarial tradicional.
Así, en su origen, bajo la Sec. 37 Ley Núm. 79 de 1919,
los electores endosantes juraban declaración “ante algún
funcionario autorizado por ley para tomar juramentos”. Ello
incluía a todos los jueces y, obviamente, a los notarios
públicos que estuvieran dispuestos a hacerlo. El proceso era
tan rápido y sencillo que no era necesario presentar una
declaración jurada por separado para cada firmante: la
certificación del funcionario cubría a todos.14
La posible intervención de un notario duró escasamente
cinco (5) años. En el 1924 se eliminó su participación y
dispuso que el endoso fuera “ante un funcionario judicial de
Puerto Rico autorizado para tomar juramentos”, esto es, los
miembros de la judicatura. Se exigió un certificado separado
para cada juramento y firma.15 Luego, en 1961 la fraseología
cambió y dispuso que la petición fuera firmada frente al
Presidente de la Junta Local de Elecciones, jueces superiores,
de distrito o de paz. Continuaron excluidos los abogados-
notarios. Cuatro (4) décadas más tarde del 1924, en el año
1965, se añadió y mencionó expresamente, por primera vez, al
notario que acepta ser nombrado por la Junta Estatal de
Elecciones.
Este texto se mantuvo inalterado en las Leyes Núms. 15 14
y 74 de 12 de mayo de 1920 y 30 de julio de 1923, respectivamente.
Estas disposiciones permanecieron igual en las Leyes 15
Núms. 74, 114, 10, 87, y 1 de 6 de julio de 1932, 29 de junio de 1936, 18 de agosto de 1952, 20 de junio de 1955 y 2 de septiembre de 1955, respectivamente. AC-1999-20 39
La lección es clara. Por más de sesenta (60) años
prevaleció un esquema legislativo amplio, libre de trabas y
claramente accesible a los electores del país quienes podían
ir ante los Jueces y Presidentes de Juntas Locales. Por la
naturaleza pública de funcionarios públicos, no cabe AC-1999-20 40
duda de que éstos tenían que cumplir con ese deber
ministerial. El notario público era una alternativa más: no
había necesidad de acudir ante éstos.
Este diseño legislativo abierto quedó cerrado en el año
1978, al establecerse el monopolio notarial para la
inscripción de nuevos partidos. El legajo legislativo revela
que se impuso para supuestamente superar una “omisión
involuntaria” ocurrida durante la aprobación de la Ley
Electoral de 1977, consistente en que no se proveyó para la
juramentación de peticiones de inscripción de partidos
políticos. Se justificó a base de la visión legislativa
errónea de “cumplir con una tradición en nuestro proceso de
inscripción de partidos por petición”. (Informe Cámara de
Representantes, 24 de octubre de 1978).
Distinto a esa percepción legislativa, hemos visto que
nunca existió “tradición de exclusividad notarial” hasta que
fue impuesta en el 1978. La realidad histórica siempre fue de
más amplio acceso a través de funcionarios judiciales,
electorales y, por poco tiempo, notarios públicos
“voluntarios”.
Decimos notarios “voluntarios” pues esa fue la práctica
que prevaleció durante el brevísimo periodo en que la Ley
Electoral los autorizó. Permitió, como complemento a los
jueces y presidentes de las juntas locales, que en las etapas
iniciales de formación las agrupaciones reclutaran notarios
simpatizantes identificados ideológicamente con sus idearios y
programas, los cuales voluntariamente ofrecieron sus servicios
y obtuvieron nombramientos de la Junta Estatal.
Al eliminarse la oportunidad del juramento ante jueces y
funcionarios electorales, desde el año 1978 la Asamblea
Legislativa creó la barrera infranqueable del monopolio
electoral notarial. Le impone a los electores endosantes la AC-1999-20 41
obligación de notarizar sus firmas, sin embargo, no obliga a
ningún notario –como tampoco la Ley Notarial— a hacerlo. Se
descansa en la sola voluntariedad y discrecionalidad de los
abogados-notarios para hacer valer sus derechos. El Estado no
ofrece funcionarios, mecanismos o remedios alternos para
autenticarlas en caso de que se nieguen. Exige el requisito de
endoso único ante notarios pero, paradójicamente, permite que
su implantación descanse en la premisa de que
“voluntariamente” realizarán esta función.
La mayoría, vía escolio, simplifica y no ve dificultad
alguna a esas gestiones notariales para las cuales afirma, las
agrupaciones “pueden valerse de diversos métodos: pueden
enviar o llevar a los electores a las oficinas de los
notarios; pueden tener un notario que los acompañe en sus
campañas de recolección de endosos; pueden localizarse en
lugares estratégicos y de acceso público con personal que
lleve el mensaje político y solicite los endosos y
simultáneamente tener notarios que juramenten los endosos
etc.” (Opinión Per Curiam, pág. 16, escolio 7).
Si algo demuestran estas “gestiones”, es el estado de
dependencia notarial. En su aplicación viva, el requisito de
juramentación de endosos exclusivamente ante notarios
significa que un movimiento en gestación, tendrá primero que
convencer a un sector considerable de la ciudadanía a que
consigne su firma para endosar la inscripción del nuevo
partido político. Después, apelar a la función social del
notariado, persuadir y lograr que ese sub-grupo de ciudadanos
-clase profesional única que ostenta una licencia para
practicar la notaría-, discrecionalmente decida ofrecer el
servicio de autenticar las firmas de los endosantes siguiendo
algunos de los “métodos” que expone el tribunal y luego
radicar los cuatro (4) informes pertinentes, todo por el AC-1999-20 42
honorario nominal de un dólar. Si bien hay que convencer a
unos, a otros habrá que convencerlos doblemente. Bajo la
óptica mayoritaria ¿apoyo electoral o notarial?
V
Hablamos de convencer, no obligar a los notarios, pues el
Art. 3 de la Ley Notarial vigente -Núm. 75 de 2 de julio de
1987-, les otorga total autonomía en el descargo de sus
funciones. Reza: “[e]l notario estará autorizado para ejercer
su función en todo el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. En
tal función disfrutará en plena autonomía e independencia, la
ejercerá con imparcialidad y estará bajo la dirección
administrativa del Tribunal Supremo.” (Énfasis suplido).
La Ley Notarial anterior -Núm. 99 del 27 de junio de
1956-, no hacía mención a dicha autonomía. Sobre su
significado y alcance no hemos tenido oportunidad de
expresarnos. Podríamos aventurarnos a sugerir que se remite al
principio clásico de voluntariedad en la contratación.
No escapa nuestra consideración que los notarios no son
funcionarios públicos, sino profesionales de Derecho -Pueblo
v. Central Cambalache, 62 D.P.R. 553 (1943)-, que ejercen una
función pública, esto es, autorizados para dar fe y
autenticidad a los negocios jurídicos y demás actos y hechos
que ante él se realicen. Ley Notarial, Art. 2.
Ciertamente cuando un notario discrecional y
voluntariamente opta por solicitar y obtener un nombramiento
de la Comisión Estatal para autenticar estos endosos –
retribuidos a razón de un dólar cada uno-, pudiera
argumentarse que ese nombramiento les confiere condición
limitada de funcionario público de la Comisión Estatal y queda
entonces obligado a realizarla. Ahora bien, el problema es que
esa exigencia no la requiere la Ley Electoral ni la Ley
Notarial. Acaso la mera mención legislativa de que el jurat AC-1999-20 43
sea ante abogados-notarios ¿implica una metamorfosis de iure e
investidura de funcionarios públicos que los obliga a cumplir
una función cuasi-electoral? Como novedosa inventiva
legislativa ¿emerge la figura de notarios de oficio?
Cabe resaltar y distinguir una vez más la naturaleza y la
dinámica práctica del notario latino vis à vis el notario
público anglosajón. Éstos no tienen las mismas
responsabilidades éticas, fedatarias y secretariales de los
notarios puertorriqueños. Su desempeño notarial es a menudo
incidental o secundario a una profesión o empleo distinto. La
recolección de firmas –activamente, al acudir directamente a
los posibles endosantes, o pasivamente, al hacerse disponible
casi exclusivamente para que los signatarios acudan ante él
para autenticar sus firmas–, no resulta particularmente
difícil para un ciudadano que sólo incidentalmente es notario
público el dedicarse a la búsqueda de endosos. Ahora bien,
como lo estableció el PAC, ante el Tribunal de Primera
Instancia en sus alegaciones iniciales no controvertidas –
subsiguientemente, mediante afidávits de electores y abogados-
notarios que acompañó en su moción de reconsideración y en la
vista oral-, la disponibilidad es mínima. Se probó que es muy
dificultoso y económicamente gravoso para los abogados-
notarios en nuestra jurisdicción dejar su práctica
profesional, imbricada de serias responsabilidades éticas,
para hacerse recolector de firmas por un dólar.
Por otro lado, si se les obligara, a menos de seis
semanas de la fecha límite (31 de mayo) para el PAC presentar
97,874 endosos, ¿cuáles criterios y quién seleccionará a esos
notarios? ¿Estarán sólo sujetos los que se desempeñen en la
práctica privada? ¿Se incluirán a los que laboran en el
gobierno, agencias y otras entidades públicas? ¿Qué horario se
les exigirá? ¿Puede compelérsele a trasladarse fuera de sus AC-1999-20 44
oficinas? ¿Se les impondrá una cuota numérica mínima de
juramentos? ¿Qué de los notarios que por razones de sus otros
deberes profesionales y clientes, como abogados, tengan
conflictos y se opongan a notarizar una firma para endosar al
PAC u otra de las agrupaciones partidistas que están en el
mismo proceso? Si la oposición es por razón de no creer en el
nuevo movimiento o estar vinculados ideológicamente a los
partidos principales existentes ¿acaso son “objetores por
conciencia”? Ramírez de Ferrer v. Mari Brás, res. en 18 de
noviembre de 1997, 144 D.P.R. ____ (1997), Opinión
Concurrente, Juez Asociado, señor Negrón García. ¿Qué remedio
tienen los electores rechazados por el notario? ¿Radicar una
queja ante este Tribunal por falta ética?
Si el autenticar la firma es deber ministerial, ¿tendrán
los electores que solicitar un mandamus para obligarlos? ¿Qué
criterios, entonces, utilizaremos para eximir a determinados
notarios de esta nueva obligación? ¿No está el Estado
erigiendo trabas y obstáculos permanentes impermisibles?
La lista de estas interrogantes no es exhaustiva; ponen
de manifiesto que la posible alternativa de obligar
legislativa o judicialmente a los abogados-notarios del país a
realizar esta función electoral como remedio a la
inconstitucionalidad del estatuto, ciertamente plantea más
interrogantes jurídicas y crea mayores dificultades prácticas
de las que resuelve.
VI
Hemos visto que, de su faz y operacionalmente, bajo
nuestra Constitución y escrutinio estricto judicial,16 estamos
16 El estándar de revisión aplicado por la Corte Suprema federal a los casos de acceso de candidatos y partidos políticos a la papeleta es casuístico en extremo y carece de un criterio único o un acercamiento sistemático al problema. AC-1999-20 45
ante un esquema restrictivo, oneroso, discriminatorio e
impermisible.
Nuestra doctrina jurisprudencial es abundantemente
generosa en la interpretación de los derechos electorales; no
debemos abandonarla. Como previamente dijéramos en este caso,
“[l]a visión amplia de nuestra democracia significa que el
ejercicio al sufragio no sólo implica acceso individual a las
urnas sino que –con sujeción a ciertas limitaciones razonables
necesarias-, se incluyan en las papeletas opciones que
reflejen las ideas y concepciones del elector de una sociedad
pluralista. A su vez, la libertad de asociación conlleva el
derecho a formar agrupaciones y proponer candidatos de su
“Así, la Corte parece estar comprometida a una revisión judicial independiente de restricciones a candidatos a través de un examen de balance [de intereses] un tanto indefinido que sopesa la restricción a las libertades del votante bajo la primera y decimocuarta enmiendas contra el interés del Estado en ayudar a la población a tener suficientes elecciones para la selección de oficiales públicos. La Corte también examinará los conflictos entre el derecho estatal y la reglamentación de los partidos políticos en cuanto a la elegibilidad de personas a participar en elecciones primarias como votantes o candidatos para [así] determinar si el Estado está interfiriendo inconstitucionalmente con el derecho de asociación de [aquellas] personas que se han unido para formar un partido político.” Ronald D. Rotunda y John E. Nowak, Treatise on Constitutional Law (3ª edición, 1999), págs. 710-711. (Traducción nuestra).
El criterio principal en cuanto al nivel de escrutinio a aplicarse a un estatuto limitativo de la inscripción de un candidato o partido es la severidad de la restricción impuesta a la capacidad del votante de ejercer una opción electoral, o al derecho ciudadano de asociarse y expresarse libremente sobre asuntos políticos. En estos casos se aplicará el escrutinio estricto.
Si, por el contrario, los derechos de expresión y asociación de los ciudadanos o la libre opción política del votante no se ven significativamente afectadas, sólo se hará un balance de intereses. Id. págs. 711-712. Al amparo de la Constitución federal, no se activa el escrutinio estricto de forma automática en casos de acceso a la papeleta, pues no existe un derecho a ser candidato enunciado allí de forma explícita. Id. pág. 706. Por lo tanto, el acceso a la papeleta se fundamenta indirectamente en otros derechos, como las libertades de expresión y asociación y el derecho al voto. AC-1999-20 46
predilección para participar en el proceso electoral. P.S.P.
v. C.E.E., 110 D.P.R. 400 (1980); García Passalacqua v.
Tribunal Electoral, 105 D.P.R. 49 (1976).” Partido de Acción
Civil v. E.L.A., res. en 27 de octubre de 1999, 99 TSPR 163,
Voto disidente, Juez Asociado, señor Negrón García.
Por su naturaleza, la inscripción de un partido político
por petición en Puerto Rico, es indistinguible de la práctica
de propulsar legislación particular por endosos en las
jurisdicciones estadounidenses en la que esta se permite.
Sustantivamente, los derechos de libre expresión, asociación y
sufragio envueltos son los mismos y persiguen idéntico
propósito: forzar la discusión pública, sea de un asunto
singular, en el caso de una propuesta de legislación, sea de
un programa, una filosofía política o un conjunto de
principios, en el caso de la formación de un partido. En su
esencia, procesalmente, ambas utilizan el mismo método: la
circulación de formularios de endoso en los que los electores
como ciudadanos particulares, estampan sus firmas para
expresar su acuerdo con la inclusión del partido o la
legislación propuesta en la papeleta. Los partidos políticos,
al igual que las propuestas populares de legislación, se
inscriben mediante formularios de endoso. No cabe diferenciar
-por sutilezas casuísticas- dos prácticas que, en su sustrato
jurídico, operación y mecanismo, son indistinguibles.
Es cuestionable pues, por no decir errónea, la distinción
mayoritaria (Per Curiam, págs. 13-17), que rechaza el valor
persuasivo de los casos de Meyer v. Grant, 486 U.S. 414 (1987)
y Buckley v. A.C.L.F., 525 U.S. 182 (1999), invocados por el
PAC. La mayoría ignora que ambos validaron un requisito de
afidávit completamente distinto al ordenado individual y
solamente ante notario por el Art. 3.001(3) de nuestra Ley
Electoral. Allá, la legislación exigía que el recolector de AC-1999-20 47
firmas para la petición o propuesta circulada, jurase ante
notario que todas las firmas en su lista se habían obtenido
legalmente. Éste requisito, razonable por más, dista mucho del
que cada firma en una petición esté notarizada
individualmente, como de manera onerosa, sin ninguna otra
alternativa, exige nuestra legislación.
No obstante, la mayoría concluye que distinto a esos
casos, la norma de exclusividad notarial no restringe la
libertad de expresión de los electores miembros del PAC, pues
no limita en nada que “las personas que pueden llevar el
mensaje político esbozado por dicho partido para convencer a
ciudadanos inscritos a endosar las peticiones de inscripción,
ni quienes pueden actuar como recolectores de endosos.” (Per
Curiam, págs. 14-15). A juicio suyo, están en plena libertad
de expresión, difundir sus mensajes por cualesquiera medios,
comunicarse directamente, solicitando apoyo y pedir a los
electores que lleven las peticiones de endoso. Acepta, sin
embargo, que las peticiones y firmas de los electores tienen
que ser individualmente validadas sólo ante notarios. (Id.,
pág. 16). El prisma mayoritario desatiende una realidad
inicial: que el resultado, valor y eficacia de las -
inscripciones electorales, producto del ejercicio del derecho
a la libre expresión y el mensaje previo de los electores,
depende y queda subordinado a que los abogados-notarios del
país la configuren validamente en afidávits individuales.
Con el requisito de exclusividad notarial en la
autenticación de las firmas en los endosos electorales, el
Estado ha establecido un diseño que delega y deja a la sola
voluntad de los abogados-notarios la inscripción misma de
cualquier partido político nuevo. En sus manos está, pues son
los únicos autorizados a ejercer esa función; nadie más puede,
en Ley, hacerlo. Para entrar en la arena y lograr una AC-1999-20 48
franquicia electoral, sólo hay una puerta cuya llave la tiene
guardada un grupo profesional que no está obligado a usarla,
no empece las genuinas intenciones de un partido incipiente
a aportar otras ideas o concepciones a nuestra sociedad
pluralista; incluso contrario a la voluntad y derecho de un
ciudadano que desea plasmar su firma en una hoja de endoso. Se
coarta, pues, no sólo el derecho del movimiento a entrar al
campo político-electoral, sino también el del ciudadano a
hacer constar su endoso y oportunamente darle efectos
políticos y jurídicos prácticos a su voto.
En nuestra democracia, la Asamblea Legislativa tiene, con
ciertas limitaciones, amplia facultad para pautar todo lo
concerniente a las elecciones. Una de ellas es que no puede
directa o indirectamente elevar a categoría de virtud el
sistema y continuismo de los tres grandes partidos ideológicos
mediante el establecimiento de restricciones irrazonables al
nacimiento de nuevos. La exigencia de endosos solamente ante
abogados-notarios es un ejemplo más de PARTIDOCRACIA
inconstitucional.
VII
La vía judicial del PAC para superar y terminar el
gravoso esquema legislativo del monopolio notarial electoral
ha sido lenta, difícil y cuesta arriba. Comenzó con su
impugnación el 6 de octubre de 1998 ante el Tribunal de
Primera Instancia al presentar un injunction y decreto
declarativo. No tuvo éxito. Luego apeló y el Tribunal de
Circuito de Apelaciones confirmó. El 21 de mayo de 1999, tocó
las puertas de este foro, y como indicáramos antes, el 27 de
octubre de 1999, por votación dividida –con el disentir de la
Jueza Asociada señora Naveira de Rodón, Juez Asociado señor
Fuster Berlingeri y el que suscribe-, se les negó remedio
alterno expedito en auxilio de nuestra jurisdicción. En ese AC-1999-20 49
momento la mayoría no acogió nuestra propuesta remedial
rápida, económica y menos onerosa, -igualmente garante contra
el fraude-, de autorizar que los endosos fueran “también ante
los funcionarios de las Juntas de Inscripciones Permanente de
cada Municipio”. El 25 de febrero de 2000, por Opinión
igualmente dividida, el Tribunal confirmó la desestimación del
mandamus. En esa ocasión, ante el reiterado rechazo
mayoritario a nuestra posición de autorizar los endosos ante
los funcionarios de las Juntas de Inscripciones Permanentes,
por imperativo jurídico la tachamos de inconstitucional.
Al día de hoy, nadie puede negar seriamente que continuar
exigiéndole al PAC solamente endosos ante notarios le
imposibilita inscribirse en o antes del próximo 31 de mayo.
En estas circunstancias, sin ulterior demora, como único
remedio judicial inmediato autorizaríamos al PAC a reclutar y,
ordenaríamos a la Comisión Estatal de Elecciones a activar, el
método de notarios ad hoc dispuesto por el Art. 4.011 de la
Ley Electoral.
“Tempus fugit” (El tiempo vuela).
ANTONIO S. NEGRÓN GARCÍA Juez Asociado
2000 TSPR 61 (Partido Accion Civil v. Ela) — published by Counsel Stack Legal Research, free access to 12M+ legal documents.