EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Toa Baja, Hon. Aníbal Vega Borges
Peticionario
v.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (D.R.N.A.)
Recurrido ____________________________________ Certiorari Sabana Seca Land Management, LLC 2012 TSPR 94 Peticionario 185 DPR ____ v.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
Recurrido ____________________________________
Recurrido
Número del Caso: CC-2008-808 Cons. CC-2008-820
Fecha: 30 de mayo de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Francis Torres Fernández Lcda. Karin Díaz Torres Lcdo. Raúl Negrón CC-2008-808 y CC-2008-820 2
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Antonio Roig Lorenzo Lcda. Nashely Pagán Isona Lcda. Isis Pérez-Vélez
Oficina del Procurador General:
Lcda. Zaira Z. Girón Anadón Subprocuradora General
´ Lcda. Valerie Díaz Aponte Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Administrativo – Procedimientos para la designación de nueva especie como una en peligro crítico de extinción y su hábitat asociado como uno crítico esencial
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (D.R.N.A.) CC-2008-808 Recurrido
Sabana Seca Land Management, LLC Cons. Certiorari Peticionario
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico CC-2008-820
Recurrido ________________________
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
San Juan, Puerto Rico, a 30 de mayo de 2012.
Los recursos presentados nos permiten examinar si el
Tribunal de Apelaciones posee jurisdicción para revisar la CC-2008-808 y CC-2008-820 2
determinación del Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales (D.R.N.A.) mediante la cual designa e incorpora
una nueva especie como una en peligro crítico de extinción
y su hábitat como uno natural crítico esencial en el
Reglamento para regir las especies vulnerables y en peligro
de extinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
Reglamento Número 6766 de 11 de febrero de 2004 (Reglamento
Núm. 6766).
Concluimos que la actuación del D.R.N.A. constituye
una enmienda al reglamento aprobado. Por tanto, el D.R.N.A.
está obligado a seguir el proceso para reglamentar
contenido en la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm.
170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. secs. 2101, et seq.
(L.P.A.U.).
I
Los hechos relevantes ante nuestra consideración
tienen su génesis cuando el Secretario del D.R.N.A. anunció
su intención de designar al coquí llanero
(Eleutherodactylus Juanariveroi) como una especie en
peligro crítico de extinción y su hábitat asociado como uno
crítico esencial.1 Para ello anunció mediante un aviso
público la fecha en la que celebraría la vista pública
obligatoria.
1 El área propuesta a designarse comprendía 1,649.16 cuerdas de terreno en Toa Baja e incluye la antigua Base Naval de Sabana Seca. CC-2008-808 y CC-2008-820 3
El Municipio de Toa Baja (Municipio) y Sabana Seca
Land Management, LLC (Land Management) comparecieron a la
vista pública. Ambos se opusieron a la designación del
hábitat propuesto para el coquí llanero. Posteriormente,
sometieron por escrito sus comentarios finales ante el
D.R.N.A.
El Panel Técnico Legal que presidió los procedimientos
recomendó la designación del coquí llanero como una especie
en peligro crítico de extinción y concedió un término
adicional para evaluar los argumentos en contra de la
designación del hábitat como uno crítico esencial. El
Secretario del D.R.N.A. acogió y aprobó el aludido informe.
De acuerdo con ello, el 9 de noviembre de 2007 el D.R.N.A.
publicó en un periódico de circulación general un aviso
informando la designación del coquí llanero como una
especie en peligro crítico de extinción.
Posteriormente, el Panel Técnico Legal de D.R.N.A
suscribió el 15 de noviembre de 2007 un segundo informe
sobre la designación del hábitat del coquí llanero como uno
crítico esencial. El Secretario de D.R.N.A. aceptó el
referido informe.2 En conformidad, publicó un aviso público
el 19 de noviembre de 2007 en dos periódicos para notificar
que se había designado el hábitat del coquí llanero como
2 El área asignada como hábitat natural crítico esencial comprende 1,567.86 cuerdas que afectaron la parcela de 83 cuerdas que el Municipio reclamó como necesarias para el cierre del vertedero y parte de los terrenos actuales de éste. CC-2008-808 y CC-2008-820 4
uno crítico esencial.3 Sin embargo, no presentó la referida
reglamentación ante el Departamento de Estado ni estableció
fecha de vigencia para ésta.
En desacuerdo con la calificación del hábitat crítico
esencial, Land Management y el Municipio acudieron ante el
Tribunal de Apelaciones en sendos recursos de revisión. En
síntesis, ambos adujeron que la actuación del D.R.N.A.
constituía una enmienda al reglamento y que incumplió con
los requisitos legales para que ésta procediera. Los
recursos fueron consolidados.
Por su parte, el D.R.N.A. cuestionó la jurisdicción
del foro apelativo intermedio. Planteó que el hábitat
definido no constituía una enmienda al reglamento sino una
determinación emitida por la agencia a base del reglamento
previamente aprobado, por lo que ésta no era revisable por
el foro intermedio.
El 30 de junio de 2008 el Tribunal de Apelaciones
emitió su sentencia mediante la cual concluyó que carecía
de jurisdicción para atender el asunto. Resolvió que la
designación del hábitat crítico esencial no constituye una
enmienda al reglamento sino una orden que lleva a efecto
determinaciones fundamentadas a base del Reglamento Núm.
6766. Indicó que el D.R.N.A. no modificó o varió la
redacción del reglamento.
3 Del referido aviso público no se desprende el área asignada como hábitat natural crítico esencial. El mismo refiere al portal cibernético del D.R.N.A. para más información. CC-2008-808 y CC-2008-820 5
Inconformes, el Municipio y Land Management acudieron
con sendos recursos de certiorari ante este Tribunal. En lo
pertinente, ambos peticionarios argumentaron que erró el
Tribunal de Apelaciones al decidir que carecía de
jurisdicción para atender las revisiones presentadas y al
concluir que las acciones del D.R.N.A. no constituyen una
acción reglamentaria sujeta a revisión.
El 27 de febrero de 2009 expedimos los recursos
presentados por el Municipio y Land Management y el 14 de
agosto de 2009 los consolidamos. Estamos en posición de
resolver.
II
A.
Para atender la polémica suscitada es necesario
enmarcar la discusión en los estatutos sobre protección a
la vida silvestre y su hábitat crítico para determinar si
en efecto la actuación del D.R.N.A. constituye un ejercicio
sujeto a la revisión del Tribunal de Apelaciones. Veamos.
La Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales
y Ambientales, Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972, según
enmendada, 3 L.P.R.A. secs. 152, et seq., creó al D.R.N.A.
con el propósito de implantar la política pública de
arraigo constitucional sobre la más eficaz conservación,
desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales.
Véase, Art. VI, Sec. 19, de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1; 3 L.P.R.A.
sec. 153. CC-2008-808 y CC-2008-820 6
Entre las funciones y deberes del Secretario del
D.R.N.A. se encuentra el aprobar, enmendar y derogar
reglamentos para llevar a cabo los objetivos que le fueron
encomendados. Entre éstos, la Ley Núm. 31 de 29 de
septiembre de 1983 encomendó al Secretario del D.R.N.A el
deber de tomar todas las medidas necesarias para la
conservación, preservación, distribución, manejo,
introducción, propagación y restauración de especies de
vida silvestre, animales, plantas −tanto terrestres como
acuáticas− amenazadas o en peligro de extinción en Puerto
Rico. 3 L.P.R.A. sec. 155 (i), (l). De igual forma, la Ley
Núm. 31, supra, requirió al Secretario del D.R.N.A. la
celebración de vistas públicas que permitieran a la
ciudadanía participar en el proceso de designar las
especies a protegerse. Ello con el fin de “garantizar la
participación pública en el proceso de reglamentación de la
designación de las especies que están amenazadas o en
peligro de extinción” para disponer de “amplia información
para tomar las medidas más provechosas de conservación y
manejo de estas especies”. (Énfasis nuestro). 1983 Leyes de
Puerto Rico 458.4
La política encaminada a la conservación de la vida
silvestre y en particular del hábitat natural de dichas
especies conllevó la aprobación de La Nueva Ley de Vida
Silvestre de Puerto Rico, Ley Núm. 241-1999, según
4 Destacamos que en la esfera federal la designación de especies en peligro de extinción y sus hábitats asociados se hace mediante reglamentación. 16 U.S.C.A. sec. 1533. CC-2008-808 y CC-2008-820 7
enmendada, 12 L.P.R.A. secs. 107, et seq. (Ley Núm. 241).5
El fin del referido estatuto consistió en actualizar y
renfocar los principios contenidos en la protección de vida
silvestre y su hábitat en concordancia con la información
científica recopilada, las necesidades y privilegios de los
ciudadanos para el disfrute de actividades relacionadas con
los recursos de vida silvestre y su medio ambiente. 12
L.P.R.A. sec. 107a.
La Ley Núm. 241, supra, estableció que el
procedimiento para atender la petición de cualquier
organización o entidad pública para promover la
conservación de una especie como vulnerable o en peligro de
extinción; o de su hábitat natural crítico; se llevaría a
cabo conforme a las disposiciones contenidas en la L.P.A.U.
12 L.P.R.A. sec. 107a. A su vez, el estatuto facultó al
Secretario del D.R.N.A. para promulgar reglamentos
relativos a la designación de las especies que se
consideren vulnerables o en peligro de extinción y tomar
las medidas necesarias para protegerlas. 12 L.P.R.A. sec.
107g (i).
En virtud de la autoridad conferida por la Ley Núm.
23, supra, la Ley Núm. 241, supra y de las disposiciones
contenidas en la L.P.A.U. el D.R.N.A. adoptó el Reglamento
Núm. 6766 con el objetivo de: (1) identificar, conservar y
preservar las especies vulnerables y en peligro de
5 Ésta derogó la Ley Núm. 70 de 30 de mayo de 1976, 3 L.P.R.A. secs. 81-106. CC-2008-808 y CC-2008-820 8
extinción; (2) propiciar la propagación y supervivencia de
especies vulnerables o en peligro de extinción; (3)
identificar y promover la conservación de los hábitats
naturales críticos y los esenciales; (4) reglamentar la
importación y exportación de especies vulnerables o en
peligro de extinción; (5) adoptar criterios de designación
utilizados por la comunidad científica internacional para
especies cuya tendencia poblacional podría llegar a estar
en peligro crítico e incluso extinguirse en un periodo de
tiempo muy breve. Sec. 1.03 del Reglamento Núm. 6766. Con
estos fines, se establecieron los criterios científicos y
socioeconómicos a considerar para cumplir con los
propósitos encomendados por la Ley Núm. 241, supra. Además,
el reglamento prohíbe causar o propiciar la creación de un
daño real o potencial a especies vulnerables o en peligro
de extinción e impide modificaciones a un hábitat natural
crítico esencial designado sin contar con un plan de
mitigación aprobado. Secs. 2.01-2.02 del Reglamento Núm.
6766.
En lo que concierne al procedimiento para la
designación de una especie como una vulnerable o en peligro
de extinción y de su hábitat, el Reglamento Núm. 6766
requirió para cualquier designación de una especie
vulnerable o en peligro de extinción la publicación de un
aviso en dos periódicos de mayor circulación para permitir
al público conocer la designación que el D.R.N.A. propone
realizar. Sec. 2.07 del Reglamento Núm. 6766. Al mismo CC-2008-808 y CC-2008-820 9
tiempo, garantiza la participación ciudadana durante la
designación o cambios en las especies vulnerables o en
peligro de extinción y de su hábitat crítico al requerir la
notificación y celebración de vistas públicas. Sec. 2.08
del Reglamento Núm. 6766. Además, el reglamento acogió lo
dispuesto en la Ley Núm. 241, supra, en cuanto a que las
solicitudes de calificación estarían sujetas al
procedimiento dispuesto por la L.P.A.U. Sec. 3.03 del
Reglamento Núm. 6766. Un examen de la ley orgánica que crea
el D.R.N.A. y de la Nueva Ley de Vida Silvestre revela que
no eximen expresamente al D.R.N.A. de cumplir con el
proceso de L.P.A.U. al momento de designar e incluir el
Reglamento Núm. 6766 una especie en peligro de extinción y
su hábitat. Tampoco la L.P.A.U. excluye al D.R.N.A. de sus
disposiciones. 3 L.P.R.A. sec. 2101. Ello es cónsono con
el propósito para el cual fue creada la L.P.A.U. de fijar
un cuerpo de reglas mínimas que proveyeran uniformidad al
proceso decisorio de la administración pública. Véase,
Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888, 897 (1992). Es por
ello que el Reglamento Núm. 6766 establece los criterios
para hacer las determinaciones sobre las designaciones para
proteger las especies en peligro de extinción. Éstos deben
ser cumplidos a cabalidad independiente de quién solicite o
promueva la designación pretendida.
Los nombres de las especies vulnerables o en peligro
de extinción que el D.R.N.A. determine para formar parte
del Apéndice 1 del Reglamento Núm. 6766 de acuerdo con su CC-2008-808 y CC-2008-820 10
Sec. 3.05. Asimismo, el hábitat crítico definido para las
especies vulnerables o en peligro de extinción está
contenido en el Apéndice 2. Véase Sec. 4.06 del Reglamento
Núm. 6766. La importancia de estos apéndices consiste en
que tanto el reglamento, la Ley Núm. 2, supra, y la Ley
Núm. 241, supra, imponen obligaciones a las personas y
penalidades que pueden incluir hasta pena de cárcel por
violaciones a éstas. Véanse: Art. 8 de la Ley Núm. 70; Art.
22 de la Ley Núm. 241, 12 L.P.R.A. sec. 107t y Art.6 del
Reglamento Núm. 6766.6
B.
Como examinamos, la Ley Núm. 241, supra, y el
Reglamento Núm. 6766 establecieron que el procedimiento
para la designación de las especies vulnerables y en
peligro de extinción o de su hábitat natural crítico debe
tramitarse conforme la L.P.A.U. Este estatuto dispuso las
características y requisitos que las agencias
administrativas deben cumplir durante los procesos de
adjudicación y reglamentación que llevan a cabo. Centro
Unido de Detallistas v. Com. Serv. Púb., 174 D.P.R. 174,
182 (2004); J.P. v. Frente Unido I, 165 D.P.R. 445, 461
(2005). Los procesos de adjudicación están definidos como
aquellos pronunciamientos mediante los cuales una agencia
6 Las violaciones al Reglamento Núm. 6766 serán consideradas delitos graves y se castigan con una multa no menor de cinco mil dólares y no mayor de cincuenta mil dólares, o cárcel por un período no menor de noventa días ni mayor de tres años o ambas penas a discreción del tribunal. CC-2008-808 y CC-2008-820 11
determina los derechos, obligaciones o privilegios que le
corresponden a una parte. 3 L.P.R.A. sec. 2102(b). Mientras
que la reglamentación es el procedimiento seguido por la
agencia para formular, adoptar, enmendar o derogar una
regla o reglamento. 3 L.P.R.A. sec. 2102(m).
En lo que nos compete, la L.P.A.U. exige el
cumplimiento por parte de las agencias administrativas de
determinados requisitos al momento de reglamentar; al
aprobar, enmendar o derogar una regla o reglamento. 3
L.P.R.A. sec. 2121-2141 (2006). Para que la reglamentación
sea válida deben cumplirse cuatro requisitos básicos:
(1) notificar al público la reglamentación a aprobarse;
(2) proveer oportunidad para la participación ciudadana,
incluyendo vistas públicas cuando sea necesario u
obligatorio; (3) presentar la reglamentación ante el
Departamento de Estado para la aprobación correspondiente;
y (4) publicar la reglamentación aprobada. Mun. de San Juan
v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 690-691 (2000); además, Tosado
v. A.E.E., 165 D.P.R. 377, 389 (2005); Asociación Maestros
v. Comisión, 159 D.P.R. 81, 93 (2003); Asoc. Fcias. Com. v.
Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105 (2002); Secs. 2.1, 2.2,
2.3, 2.8, 2.11 de L.P.A.U., 3 L.P.R.A. 2121-2123, 2128 y
2131. Todos éstos constituyen requisitos imprescindibles y
de ineludible cumplimiento. Centro Unido de Detallistas v.
Com. Serv. Púb., supra, pág. 184.
El incumplimiento con los requisitos establecidos por
la L.P.A.U. permite a una persona impugnar de su faz una CC-2008-808 y CC-2008-820 12
regla o reglamento aprobado por una agencia administrativa
dentro del término de treinta días siguientes a la fecha de
la vigencia de ésta con un recurso a ser presentado ante el
Tribunal de Apelaciones. 3 L.P.R.A. sec. 2127.
El trámite de reglamentación establecido en la
L.P.A.U. no aplica a toda regulación que se formule por las
agencias administrativas. Tosado v. A.E.E., supra, pág.
389. La Sec. 1.3(l) del estatuto define lo que constituye
una regla o reglamento y, a su vez, identifica aquellas
acciones que no se considerarán como tal al disponer como
sigue:
[c]ualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la ley, o que regule los requisitos de los procedimientos o prácticas de una agencia. El término incluye la enmienda, revocación o suspensión de una regla existente. Quedan excluidos de esta definición:
(1) Reglas relacionadas con la administración interna de las agencias que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general.
(2) Formas e instrucciones, declaraciones interpretativas y declaraciones de política general, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal.
(3) Decretos mandatorios aprobados por la Junta de Salario Mínimo.
(4) Órdenes de precios del Departamento de Asuntos del Consumidor y otros decretos u órdenes similares que se emitan o puedan emitir en el futuro por otras agencias, y que meramente realizan una determinación de uno o varios parámetros de reglamentación con base a un reglamento previamente aprobado y que contiene las normas para su expedición. 3 L.P.R.A. sec. 2102(l). CC-2008-808 y CC-2008-820 13
De acuerdo con ello, la L.P.A.U. distingue entre
reglas legislativas y no legislativas. Tosado v. A.E.E.,
supra, pág. 389. Dependiendo del tipo de regla es el
procedimiento a seguir para su aprobación, derogación o
enmienda. Asociación Maestros v. Comisión, supra, pág. 92.
Los incisos (1) y (2) de la Sec. 1.3(l) de la
L.P.A.U., supra, son las conocidas reglas no legislativas
que agrupan las normas procesales e interpretativas. Éstas,
a pesar de vincular administrativamente, responden a la
aprobación de directrices o reglamentaciones informales
cuyo objetivo es uniformar los procesos, pautar la
discreción administrativa u otros fines internos. Mun. de
San Juan v. J.C.A., supra, págs. 691-692; Tosado v. A.E.E.,
supra, págs. 390-392; Asociación Maestros v. Comisión,
supra, pág. 93; D. Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, págs. 109-110,
125-130. El común denominador de éstas consiste en que las
reglas no legislativas constituyen pronunciamientos
administrativos que no alteran los derechos y obligaciones
de los individuos. Véase González v. E.L.A., 167 D.P.R.
400, 411 (2006) citando a R.J. Pierce, Distinguishing
Legislative Rules from Interpretative Rules, 52 Admin. L.
Rev. 547 (2000), y a H. Meléndez Juarbe, Derecho
Administrativo, 73 Rev. Jur. U.P.R. 509, 510 (2004).
A su vez, la L.P.A.U. dispensa del procedimiento
formal de reglamentación las órdenes que fijen precios del CC-2008-808 y CC-2008-820 14
Departamento de Asuntos del Consumidor (D.A.Co.) y otros
decretos u órdenes similares basados en un reglamento
aprobado. Este inciso no formó parte del proyecto original
presentado al promulgar la legislación. Éste fue
recomendado por la Comisión de lo Jurídico Civil de la
Cámara de Representantes en su Informe del Sustitutivo al
P. del S. 350, de 3 de junio de 1988, 10ma. Asamblea
Legislativa, 4ta Sesión Ordinaria, al endosar el proyecto
que culminó con la aprobación de la L.P.A.U.
La ley orgánica que crea a D.A.Co., Ley Núm. 5 de 23
de abril de 1973, 3 L.P.R.A. sec. 341, et seq., establece
específicamente que las órdenes de precio emitidas a base
de los reglamentos que contienen criterios para dicha
fijación, por regla general, entran en vigor en la misma
fecha de su publicación en un periódico de mayor
circulación en Puerto Rico y dispensa de la celebración de
vistas públicas y de su radicación ante el Departamento de
Estado para su vigencia. 3 L.P.R.A. sec. 341g. De esta
forma, al aprobar la L.P.A.U. se integró el lenguaje
contenido en la ley orgánica de D.A.Co. y circunstancias
similares que pudieran existir en otras agencias.
Por otra parte, las denominadas reglas legislativas
crean o afectan derechos, imponen obligaciones y establecen
un patrón de conducta que tiene fuerza de ley. Asociación
Maestros v. Comisión, supra, pág. 93; Mun. de San Juan v.
J.C.A., supra, pág. 692. De esta forma, cualquier regla que
tenga un efecto obligatorio significativo en los derechos CC-2008-808 y CC-2008-820 15
sustantivos de un individuo constituye una regla
legislativa. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 123. Es
por ello que se expresa lo siguiente:
Debe señalarse que el principio cardinal que regula las consecuencias legales de la reglamentación es que tiene “fuerza y efecto de ley”. Equivale ello a decir que tiene la misma fuerza que un estatuto y obliga también a las agencias que no tienen discreción para repudiarla. Su alcance prescribe patrones de conducta a los cuales se tienen que conformar los afectados y cubiertos por ella. Puede el infractor de esa regulación estar sujeto de consecuencias penales. En términos prácticos un ciudadano puede enfrentarse a tantas dificultades por violar una regla sustantiva o legislativa de una agencia como por violar un estatuto aprobado por la Asamblea Legislativa. Íd., págs. 124-125.
Lo expresado revela que las reglas legislativas
proveen a las partes afectadas una notificación previa
sobre qué conducta es permisible e impermisible. Por la
importancia que éstas revisten, y el efecto que pueden
acarrear para el público en general, su promulgación
requiere el cumplimiento del procedimiento de
reglamentación establecido por la L.P.A.U. Asociación
Maestros v. Comisión, supra. De esta forma, se promueve un
sistema más justo en el cual las partes afectadas estén
bien informadas sobre las exigencias de la ley y puedan
cumplir con ellas de manera más cabal, efectiva y
eficiente. Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 D.P.R.
105, 131-132 (2002).
III
En los recursos ante nuestra consideración el
Municipio de Toa Baja y Land Management sostuvieron que la CC-2008-808 y CC-2008-820 16
designación del coquí llanero y la delineación territorial
determinada como su hábitat natural crítico esencial debe
cumplir con el procedimiento dispuesto por la L.P.A.U., por
lo que es revisable por el Tribunal de Apelaciones acorde
con lo dispuesto en su Sec. 2.7, 3 L.P.R.A. sec. 2127.
Argumentaron que esas determinaciones constituyen enmiendas
a una regla o reglamento acorde con la L.P.A.U. Ambos
peticionarios expusieron que la ley orgánica del D.R.N.A.,
la Ley Núm. 241 y el Reglamento Núm. 6766 requieren el
cumplimiento con el proceso de reglamentación establecido
por la L.P.A.U. Recalcaron que la designación constituye
una regla legislativa que añade una nueva especie y su
hábitat al Reglamento Núm. 6766 cuyo efecto reviste
obligaciones directas para la ciudadanía general y le
expone a consecuencias por su incumplimiento. A su vez,
distinguieron el procedimiento llevado por el D.R.N.A. de
las órdenes de precio del D.A.Co., por lo que expusieron
que la determinación realizada por el D.R.N.A. no está
exenta de cumplir con el proceso de reglamentación
establecido por la L.P.A.U.
Por el contrario, el D.R.N.A. argumentó que la
designación impugnada no resulta en una enmienda a un
reglamento que requiera seguir el proceso de reglamentación
establecido por la L.P.A.U. Así, sostuvo que el Tribunal de
Apelaciones carecía de jurisdicción para atender los
recursos presentados ante ese foro. Con el propósito de
eximir la designación de la especie en peligro de extinción CC-2008-808 y CC-2008-820 17
y su hábitat natural crítico del proceso contemplado por la
L.P.A.U. equiparó su actuación a las órdenes de precio
emitidas por D.A.Co. No nos convence.
Enmarcada la normativa aplicable resalta que la ley
orgánica del D.R.N.A., la Ley Núm. 241 y el Reglamento Núm.
6766 expresamente disponen que la designación de una
especie como una vulnerable o en peligro de extinción y de
su hábitat debe resolverse conforme dispone la L.P.A.U.
Igualmente, la exposición de motivos de la Ley Núm. 31,
supra, revela que la designación de éstas constituye un
proceso de reglamentación. El hecho de que la lista de
especies en peligro de extinción obre en el apéndice del
Reglamento no puede alterar este análisis.
No albergamos duda de que la designación realizada por
el D.R.N.A. es un ejercicio de reglamentación que crea,
afecta e impone derechos significativos a la ciudadanía
general con fuerza de ley, por lo que esa acción
cuasilegislativa no está exenta del proceso de
reglamentación fijado por la L.P.A.U. Abona a dicha
conclusión el hecho de que todos los estatutos examinados
exigen al D.R.N.A. un aviso público sobre la propuesta de
designación e imponen la oportunidad de la participación
ciudadana y la celebración de vistas públicas. Igualmente,
y como parte del reglamento, éste contiene dos apéndices
que incluyen los nombres de las especies vulnerables o en
peligro de extinción determinadas y su hábitat crítico que CC-2008-808 y CC-2008-820 18
notifican formalmente los ejemplares y el ecosistema a
protegerse.
Así las cosas, la D.R.N.A., al designar una nueva
especie como una en peligro de extinción y delimitar su
hábitat natural crítico esencial, está vedada de ignorar el
mandato legislativo. A poco examinamos las actuaciones
realizadas por el D.R.N.A. destaca que éstas constituyen un
ejercicio de reglamentación que no está excluido por la
Sec. 1.3(l) del cumplimiento de las disposiciones
contenidas en la L.P.A.U. El simple hecho de que la
determinación realizada por el D.R.N.A. esté basada en el
reglamento no es razón para eximirle del cumplimiento de
L.P.A.U. Recordemos, que una vez aprobado un reglamento la
agencia tiene el deber de cumplir con el mismo. Tal
ejercicio no se asemeja a las órdenes de precio emitidas
por D.A.Co. Mediante éstas, el D.A.Co. fija y revisa
precios y márgenes de beneficio en los productos que forman
parte del reglamento y los cuales la comunidad conoce de
antemano. Al hacerlo, prosigue el trámite establecido en su
ley orgánica la cual expresamente le dispensa de la
celebración de vistas públicas y la radicación ante el
Departamento de Estado de éstas para su vigencia. Ello es
diferente a la designación del coquí llanero como un animal
en peligro de extinción y la de su ambiente cuyo efecto
real es añadir al Reglamento Núm. 6766 una nueva especie y
delimitar su hábitat a ser protegido. La consecuencia de la
calificación obliga a la ciudadanía general a no causar o CC-2008-808 y CC-2008-820 19
propiciar la creación de un daño real o potencial a ésta.
Además, impide modificar el hábitat sin un plan de
mitigación aprobado por el D.R.N.A. o poseer, transportar,
coger, destruir o exportar la especie. Cualquier violación
a ello conlleva penalidades que incluyen la imposición de
multas que pueden ascender a cincuenta mil dólares o cárcel
hasta tres años.
A todas luces el ejercicio realizado por el D.R.N.A.
no persigue clarificar la reglamentación en cuestión ni dar
uniformidad a sus procedimientos. Tampoco es similar a las
órdenes de precio emitidas por el D.A.Co. Transciende que
la inclusión de la especie constituye una enmienda
sustantiva al Reglamento Núm. 6766, al incluir la
designación de una nueva especie y su hábitat como una
protegida por la ley, por lo que evidentemente estamos ante
la promulgación de una regla legislativa que debió
aprobarse mediante el procedimiento establecido por la
L.P.A.U. para la aprobación de reglamentación
administrativa.
Ante tal panorama, y conforme dispone la Sec. 2.8 de
la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2128, todo reglamento aprobado
por cualquier agencia debe ser presentado ante el
Departamento de Estado. Como regla general, comenzará a
regir a los treinta días después de su radicación a menos
que se disponga de otra forma. La acción para impugnar la
validez de su faz de un reglamento comienza a decursar
desde la fecha de vigencia del mismo. 3 L.P.R.A. sec. 2127. CC-2008-808 y CC-2008-820 20
En el caso de autos, el D.R.N.A. no presentó ante el
Departamento de Estado la enmienda al reglamento para
incluir al coquí llanero como una especie en peligro de
extinción y su hábitat. Como consecuencia, hoy día esta
enmienda no ha entrado en vigor y el término para impugnar
judicialmente esa designación de su faz no ha comenzado a
transcurrir.
A la luz de lo expuesto, los recursos presentados son
prematuros y el Tribunal de Apelaciones, aunque por otras
razones, actuó correctamente al declararse sin
jurisdicción.
IV
Por los fundamentos antes analizados, se confirma la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
Se dictará sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (D.R.N.A.) CC-2008-808 Recurrido
Sabana Seca Land Management, LLC Cons. Certiorari Peticionario
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico CC-2008-820
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. CC-2008-808 y CC-2008-820 2
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta disiente con opinión escrita. El Juez Presidente señor Hernández Denton disiente por entender que la designación de una especie en peligro de extinción es una determinación hecha al amparo de un reglamento previamente aprobado, en este caso, el Reglamento para Regir las Especies Vulnerables y en Peligro de Extinción (Reglamento 6766). Este reglamento, aprobado conforme a la L.P.A.U., establece el procedimiento y los criterios por los que se rige este tipo de determinación. Así las cosas, cualquier designación de una especie en peligro de extinción hecha al amparo del Reglamento 6766 es revisable ante el Tribunal de Apelaciones, pero únicamente en cuanto a si se cumplió con lo dispuesto en el referido reglamento. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez se une a las expresiones del Juez Presidente señor Hernández Denton.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (D.R.N.A.) CC-2008-808 Certiorari Recurrido
Sabana Seca Land Management, LLC Cons. Peticionario
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico CC-2008-820
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de mayo de 2012.
Entiendo que el Tribunal de Apelaciones concluyó
correctamente que la designación de un animal o una planta CC-2008-808 y CC-2008-820 2
como especie en peligro de extinción y de un área como
hábitat natural crítico esencial que decide hacer el
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) no
constituyen enmiendas a su Reglamento 6766 para Regir las
Especies Vulnerables y en Peligro de Extinción de 2004.7 Se
trata, más bien, de la aplicación de las normas
establecidas en el Reglamento para la identificación de
estas especies y estos hábitats. Por eso, en este caso, no
era necesario que el DRNA cumpliera con los requisitos que
impone la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
(LPAU) para la aprobación y modificación de reglamentos, y
la designación que hizo del coquí llanero y su hábitat
entraban en vigor sin tenerse que presentar ante el
Departamento de Estado.8 Por lo mismo, la acción
administrativa no estaba sujeta a una impugnación de su
faz por incumplir con el proceso de reglamentación. Sin
embargo, el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción
para atender un recurso de revisión administrativa en el
cual analizara si la orden de designación emitida por el
DRNA al amparo de su Reglamento 6766, previamente
aprobado, cumplió con los criterios establecidos en éste.9
7 Reglamento para Regir las Especies Vulnerables y en Peligro de Extinción, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA), Reglamento Núm. 6766 de 11 de febrero de 2004 [Reglamento 6766]. 8 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme [LPAU], Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. secs. 2101- 2201. 9 En sus recursos de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, además de argumentar que no se cumplió con el procedimiento establecido en la LPAU para enmendar un CC-2008-808 y CC-2008-820 3
Para la mejor comprensión de la controversia de este
caso, es preciso distinguir entre la designación de
especie y hábitat que hace el DRNA luego de una evaluación
por parte de sus peritos y el proceso que sigue el
Departamento para hacer tal designación cuando quien la
solicita es una persona o entidad externa a la agencia.
Nuestro ordenamiento dispone requisitos distintos para
tramitar cada una. La primera tiene que cumplir con
ciertos requerimientos de notificación y participación
ciudadana, pero no con todas las disposiciones de la LPAU,
mientras que la evaluación de la segunda debe observar
todas las reglas del procedimiento administrativo
uniforme.
La Ley Orgánica del DRNA le impone a este
departamento el deber de hacer valer las políticas
públicas y los programas de conservación y mejor
utilización de los recursos naturales en Puerto Rico.10
Además, entre las facultades que confiere al Secretario de
esta agencia, incluye la de adoptar reglamentos con el fin
______________________ reglamento, las partes alegaron que el DRNA no consideró algunos de los criterios que exige el Reglamento 6766 para las designaciones de hábitat natural crítico esencial, incluyendo el impacto ambiental y social de la designación y que la evidencia científica estableciera que ese era el único lugar con las características necesarias para la supervivencia de la especie. El foro apelativo tenía jurisdicción para ejercer su función revisora en cuanto a estos señalamientos sobre la orden dictada por la agencia. Sec. 4.1, LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2171.
10 Art. 3, Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 153. CC-2008-808 y CC-2008-820 4
de designar y preservar las especies de vida silvestre
amenazadas o en peligro de extinción.11 Esos reglamentos
deben garantizar el derecho de la ciudadanía a participar
mediante vistas públicas.12
Asimismo, la Ley de Vida Silvestre declara como
política pública del Gobierno de Puerto Rico la protección
de las especies de vida silvestre y del hábitat natural de
éstas, y brinda unos criterios generales para su
modificación.13 Además, crea una junta con biólogos
especialistas en vida silvestre para asesorar al
Secretario del DRNA con relación a la designación de
hábitats críticos y la adquisición de terrenos para
reservas.14 Esta ley dispone que cualquier organización que
promueva la conservación de la vida silvestre puede
solicitar la designación de una especie como vulnerable o
en peligro de extinción y la de su hábitat como natural
crítico, presentando información científica que lo
justifique; el Departamento resolverá esa solicitud
11 La Exposición de Motivos de la Ley Núm. 31 de 29 de septiembre de 1983, que enmendó la Ley Orgánica del DRNA, señala que es imperativo que el Departamento posea todasas facultades y poderes necesarios para la preservación de las especies de vida silvestre. Sobre la participación pública en el proceso de designación de especies, indica que es importante para que el Departamento cuente con información amplia para tomar las medidas más provechosas para la conservación de las especies. 12 Art. 5(l), Ley Núm. 23 de 1972, 3 L.P.R.A. sec. 155(l). 13 Art. 3, Ley de Vida Silvestre, Ley Núm. 241 de 15 de agosto de 1999, 12 L.P.R.A. sec. 107a. 14 Art. 4, Ley 241 de 1999, 12 L.P.R.A. sec. 107b. CC-2008-808 y CC-2008-820 5
conforme a la LPAU.15 La Ley de Vida Silvestre también
faculta al Secretario del DRNA a promulgar reglamentos
relativos a la designación de especies vulnerables o en
peligro de extinción y tomar las medidas necesarias para
su perpetuación.16
El DRNA adoptó el Reglamento 6766 para guiar sus
procedimientos en la ejecución de la facultad de designar
y preservar especies amenazadas que le confiere su Ley
Orgánica. El poder delegado al Secretario del DRNA para
identificar especies en peligro e imponer restricciones
con el fin de protegerlas está limitado por los criterios
que establece el Reglamento 6766 en su Artículo 3, sobre
Identificación, Designación y Determinación de Especies
Vulnerables y en Peligro de Extinción. En el artículo
3.01, el Reglamento describe los factores que se utilizan
para ubicar a las especies identificadas en una de cinco
categorías según el nivel de protección que requieren. El
artículo 3.02 ordena considerar también otros aspectos,
como la sobre utilización de la especie, la depredación y
la insuficiencia de mecanismos de protección. El artículo
3.04 indica que el Secretario tomará la determinación
sobre la designación de especies basándose solamente en
información científica y luego de revisar la condición en
que se encuentra la planta o el animal. Este artículo
también le concede discreción al Secretario del DRNA para
15 Art. 3, Ley 241 de 1999, 12 L.P.R.A. sec. 107a. 16 Art. 9, Ley 241 de 1999, 12 L.P.R.A. sec. 107g(i). CC-2008-808 y CC-2008-820 6
tomar acción inmediata cuando determina que se debe
proteger a una especie como medida de emergencia.
El Artículo 3 sólo menciona la LPAU en su artículo
3.03, que permite que personas u organizaciones dedicadas
a promover la conservación de especies puedan solicitarle
al Secretario que designe una especie como vulnerable o en
peligro de extinción o su hábitat como uno natural
crítico.17 Le exige a la persona o entidad que fundamente
su petición con información científica y le exige al DRNA
resolver la solicitud de acuerdo con el procedimiento
establecido en la LPAU o con cualquier otro mecanismo
análogo que promulgue.18 Este requisito permite que la
persona que hace la solicitud de designación tenga certeza
sobre el proceso que se va a seguir respecto a su petición
y conozca sus derechos en cuanto a participación y
notificación. También facilita que el resto de la
ciudadanía sepa que se está evaluando con rigor la
solicitud que hizo la persona externa a la agencia. Por
eso, el cumplimiento con la LPAU o con cualquier otro
mecanismo similar sólo aplica cuando el proceso de
designación de especie o hábitat surge de una inquietud de
un ciudadano o de una entidad pública o privada interesada
en la conservación ambiental, y no cuando lo inicia el
17 De hecho, la LPAU sólo aparece mencionada dos veces en todo el Reglamento 6766: en el artículo 3.03 y en el artículo 1.02 sobre Base Legal, que indica que el Reglamento es promulgado bajo la autoridad conferida al DRNA por su Ley Orgánica, la Ley de Vida Silvestre y la LPAU. 18 Art. 3.03, Reglamento 6766. CC-2008-808 y CC-2008-820 7
Departamento, que estudia rutinariamente el estado de las
especies.
Las otras dos secciones del Artículo 3 se refieren a
la lista de especies protegidas y ninguna hace referencia
a la LPAU o al procedimiento que se debe seguir para
añadir especies a ésta. El artículo 3.05 se limita a
informar que los nombres de las especies que el Secretario
ha determinado que están en peligro de extinción y las de
especies vulnerables por su parecido con éstas aparecen en
el Apéndice 1 del Reglamento. Mientras, el artículo 3.06
dispone el deber del Secretario del DRNA de revisar la
condición de las especies incluidas en la lista al menos
cada 5 años.
Lo mismo sucede con el Artículo 4, que reglamenta la
Designación de Hábitats. El artículo 4.01 brinda al
Secretario del DRNA la facultad de determinar el hábitat
natural de una especie en peligro o hacer cambios al mismo
en cualquier momento. Los artículos 4.02 al 4.04 limitan
esa discreción al establecer los criterios que se deben
considerar para designar el hábitat y decidir si es del
tipo natural crítico o natural crítico esencial. Asimismo,
el artículo 4.05 dispone los elementos que se tienen que
tomar en cuenta para modificar los hábitats. El artículo
4.06 informa que la lista de los hábitats designados se
encuentra en el Apéndice 2. Además, señala que cualquier
designación de hábitat crítico que hagan las agencias
federales para especies dentro de la jurisdicción de CC-2008-808 y CC-2008-820 8
Puerto Rico se acoge como una que cumple con todos los
requisitos del Reglamento 6766 y se añade a la lista. En
ninguna parte de esta sección se exige el cumplimiento con
la LPAU.19
Lo que sí requiere el Reglamento 6766 al Secretario
del DRNA es que publique un aviso, en dos periódicos de
circulación general, informando cualquier designación de
especie vulnerable o en peligro de extinción y de sus
hábitats, así como cambios a éstas.20 Asimismo, le ordena
garantizar la participación ciudadana en el proceso de
designación de especies y de hábitats, de cambios en las
condiciones y de remociones en las listas, a través de
vistas públicas anunciadas con 30 días de antelación.21 No
exige que se cumpla con las demás disposiciones de la
LPAU. Esto se debe a que el Reglamento 6766 fue adoptado
para establecer los criterios que deben guiar al DRNA al
hacer las determinaciones sobre designaciones. El acto de
la designación no es la reglamentación, sino un ejercicio
autorizado derivado de ésta.
De esta manera, las leyes y reglamentos relacionados
con la designación de especies en peligro de extinción y
sus hábitats autorizan la determinación hecha por el DRNA
en este caso y la regulan como una orden basada en un
19 Los otros tres artículos de la sección sobre hábitats a los planes, los equipos y la adquisición de terrenos para la recuperación y supervivencia de las especies. Arts. 4.07-4.09, Reglamento 6766. 20 Art. 2.07, Reglamento 6766. Este artículo es parte de las Disposiciones Especiales generales del Reglamento. CC-2008-808 y CC-2008-820 9
reglamento aprobado anteriormente y que contiene las bases
para su expedición. La LPAU, en su artículo 1.3, exceptúa
este tipo de decretos de su marco de aplicación, al
excluirlos expresamente de la definición de regla o
reglamento.22 Con ello, se facilita la implantación de la
política pública de protección de las especies en peligro
de extinción sin dejar de informar al público sobre las
propuestas, permitirles participar en el proceso de
evaluación de éstas y notificar la determinación final
sobre el asunto. La publicación de la determinación final
es la que permite que luego se puedan imponer las
penalidades que establece el Artículo 6 del Reglamento
6766 a quienes violen las disposiciones del Reglamento en
relación con cualquiera de las especies designadas y sus
hábitats críticos.
En este caso, se cumplió con el procedimiento
requerido para las designaciones hechas por el
Departamento. Se notificó al público, mediante un aviso
publicado en un periódico de circulación general en
octubre de 2006, que los documentos sobre la propuesta de
designar al coquí llanero como especie en peligro crítico
de extinción y su hábitat como uno crítico esencial
______________________ 21 Art. 2.08, Reglamento 6766. 22 “Quedan excluidos de esta definición [de regla o reglamento]: (4) Órdenes de precios del Departamento de Asuntos del Consumidor y otros decretos u órdenes similares que se emitan o puedan emitir en el futuro por otras agencias, y que meramente realizan una determinación de uno o varios parámetros de reglamentación con base a un reglamento previamente aprobado y que contiene las normas CC-2008-808 y CC-2008-820 10
estaban disponibles en las oficinas del DRNA y en su
portal electrónico.23 La propuesta final incluyó la
descripción del coquí y su hábitat, análisis estadísticos
de la presencia del coquí desde que se descubrió, estudios
topográficos e hidrográficos, mapas del área única en la
Isla en que habita y estudios sobre la contaminación de la
zona por actividades humanas, entre otros detalles.24 Se
informó al público sobre la propuesta del Departamento
para la designación del hábitat del coquí llanero en el
Municipio de Toa Baja como uno natural crítico esencial y
se anunciaron vistas públicas, en julio de 2007. En agosto
de 2007, se celebraron vistas públicas en las que las
peticionarias explicaron que se oponían a que parte del
terreno propuesto se declarara hábitat crítico porque
impedía los planes de desarrollo y ciertas actividades de
interés público que tenían programadas para esas áreas.
También sometieron comentarios por escrito. Se nombró un
panel técnico del DRNA para evaluar las objeciones. En
noviembre de 2007, el panel emitió un informe en el que
recomendó cambiar la delimitación del hábitat, reduciendo
______________________ para su expedición”. (Énfasis suplido.) Sec. 1.3 (l)(4), LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2102 (l)(4). 23 Las partes peticionarias reconocen que el coquí llanero debe designarse especie en peligro crítico de extinción; lo que objetan es la delimitación de su hábitat crítico esencial. 24 DRNA, Designación del coquí llanero como especie en peligro crítico de extinción y Designación del hábitat natural crítico esencial del coquí llanero, julio 2007. CC-2008-808 y CC-2008-820 11
en más de 80 cuerdas el terreno designado.25 El
Departamento acogió la recomendación. Ese mismo mes, el
DRNA publicó, en dos periódicos de circulación general, un
aviso en el que anunció la designación del hábitat del
coquí llanero como uno crítico esencial.26
Así, el DRNA cumplió con todo lo que el ordenamiento
le exige para el tipo de designación que hizo. Para esa
determinación, la Ley Orgánica del Departamento sólo
requiere la celebración de vistas públicas y el Reglamento
6766 impone únicamente las vistas y un aviso público. La
Ley de Vida Silvestre y el Reglamento 6766 ordenan al DRNA
actuar de conformidad con la LPAU solamente para resolver
solicitudes de personas u organizaciones externas a la
agencia que interesen que se designe como vulnerable o en
peligro una especie o se proteja un hábitat. No era
necesario que el DRNA observara todos los requisitos de la
LPAU, porque no estaba enmendando un reglamento, sino que
estaba haciendo una designación de especie y hábitat
determinada luego de un análisis propio sobre su
necesidad, según lo permiten las leyes y reglamentos que
le aplican.
25 La objeción del Municipio continuó porque los terrenos que se liberaron no coinciden con las 83 cuerdas que habían identificado para su plan de cierre del Vertedero de Toa Baja, que eran los que interesaban que se excluyeran. 26 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, págs. 2-5; Certiorari CC-2008-808 del Municipio de Toa Baja, págs. 2- 5; Certiorari CC-2008-820 de Sabana Seca Land Management, págs. 4-8; Alegato del DRNA, págs. 3-8. CC-2008-808 y CC-2008-820 12
Por los fundamentos discutidos anteriormente,
confirmaría la Sentencia del Tribunal de Apelaciones en
cuanto a que no tenía jurisdicción para considerar la
impugnación de la acción administrativa debido a que la
designación de especie y hábitat no era una enmienda al
Reglamento 6766, y devolvería el caso al foro apelativo
para que atienda los señalamientos del recurso de revisión
relacionados con el cumplimiento del DRNA con los
criterios establecidos en su Reglamento para la
designación.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada