EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de San Juan
Recurrida Certiorari v. 2006 TSPR 155 Junta de Planificación, Administración de Reglamentos y 169 DPR ____ Permisos
Agencias Recurridas
Plaza las Américas, Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2004-1212
Fecha: 18 de octubre de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente: Hon. Yvonne Felicino Acevedo
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcda. Maretsa Rodríguez Portela Lcdo. José A. Andréu García Lcdo. José R. Lázaro Paoli
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Vanesa García Quiñones Lcdo. Carlos D. Rodríguez Boneta
Oficina del Procurador General:
Lcda. Lizette Mejías Avilés Procuradora General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
INTEGRACION DE SALA
ORDEN
San Juan, Puerto Rico, a 18 de octubre de 2006.
Debido a la inhibición del Juez Presidente señor Hernández Denton y a la no intervención de los Jueces Asociados señor Rebollo López y señor Fuster Berlingeri, se constituye una Sala Especial integrada por el Juez Asociado señor Rivera Pérez, como su Presidente y las Juezas Asociadas señora Fiol Matta y señora Rodríguez Rodríguez para entender en el caso CC-2004-1212 Municipio de San Juan v. Junta de Planificación, Administración de Reglamentos y Permisos, Plaza Las Américas, Inc.
Lo decretó y firma.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
Certifico:
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v.
Junta de Planificación, CC-2004-1212 Administración de Reglamentos y Permisos
Sala Especial integrada por el Juez Asociado señor Rivera Pérez, como su Presidente y las Juezas Asociadas señora Fiol Matta y señora Rodríguez Rodríguez. Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
El presente recurso nos permite determinar si
actuó correctamente el Tribunal de Apelaciones al
confirmar dos (2) resoluciones consideradas por
dicho foro mediante recurso de revisión judicial.
En específico, una resolución emitida por la Junta
de Planificación autorizando un proyecto
institucional presentado por el Gobierno Municipal
de San Juan y otra resolución emitida por la
Administración de Reglamentos y Permisos, en
adelante A.R.P.E., aprobando un anteproyecto
sometido por el mismo Municipio. Veamos los hechos
que originan el presente recurso.
I
El 19 de febrero de 2002, el Municipio de San
Juan, en adelante el Municipio, presentó ante la CC-2004-1212 2
Junta de Planificación, en adelante Junta, una Consulta
de Ubicación para la autorización de un proyecto
institucional comercial en los predios del Complejo
Deportivo de la Capital, propiedad del Municipio, en la
Avenida F.D. Roosevelt. Según surge de la referida
consulta, el proyecto institucional propuesto consiste en
la construcción de un edificio de exhibiciones (“Expo
Center”) que formará parte del Coliseo Roberto Clemente.1
El 29 de abril de 2002, la Junta emitió una
Resolución dejando en suspenso la referida consulta por
treinta (30) días para que “la parte proponente rediseñe
la propuesta de forma tal que cumpla con los espacios de
estacionamientos requeridos mediante la reglamentación
vigente”.2 El Municipio, sometió entonces un segundo
“Memorial Descriptivo”. Mediante el memorial en cuestión,
el Municipio propuso la introducción de una nueva
estructura de estacionamiento que aumenta la capacidad del
Complejo Deportivo de la Capital por unos 654 espacios
1 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 172-184. Específicamente se propuso la construcción de un edificio de exhibiciones “el cual formará parte del edificio del Coliseo Roberto Clemente. El salón principal comprende 40,000pc, áreas de pre-función de 18,290pc, entre otras facilidades. El área de ocupación total será de 90550pc. [sic] El proyecto requerirá modificaciones a la estructura del Coliseo. La parte proponente señala que actualmente el Complejo Deportivo de San Juan cuenta con 3,968 espacios de estacionamiento. El edificio propuesto reducirá al menos 495 espacios, dejando 3,473pc [sic]. El Regl.4 req. 5,830. La parte proponente señala que la Resol. JPI-4-15-99 permite que se consideren usos combinados no simultáneos y estacionamientos compartidos”. (Énfasis suplido). Íd., 172. 2 Íd., pág. 152. CC-2004-1212 3
adicionales.3 Propuso, conjuntamente, un aumento de unos
9,000 pies cuadrados al área de exhibiciones presentada en
la consulta original.4 Surge del “Memorial Descriptivo”
que, debido a la naturaleza del proyecto, el Municipio
solicitó que la Junta autorizara proceder “con los
permisos subsiguientes que conduzcan a la construcción del
Nuevo Edificio de Exhibiciones y al edificio de
estacionamiento de forma separada”.5
El 3 de mayo de 2002, Plaza las Américas, Inc., en
adelante Plaza, solicitó intervención al procedimiento de
consulta ante la Junta alegando que el mismo presentaba un
déficit de estacionamiento que causaría un caos en el
área.6 Específicamente, sostuvo que sus intereses
propietarios resultarían adversamente afectados por el
proceso llevado ante dicha agencia, toda vez que “los
usuarios de las facilidades del Municipio de San Juan en
el complejo deportivo hacen uso de las facilidades de
estacionamiento de Plaza Las Américas, cuando las
3 Íd., pág. 177. 4 Según surge del memorial en cuestión, el referido aumento respondió a ciertos estudios de mercadeo y rentabilidad realizados por el Municipio que reflejaban que para asegurar la rentabilidad del área era necesario un área de exhibiciones “que no sea menor de 49,000p2”. Se destacó que, el cálculo de espacios de estacionamientos, según propuesto, tomaba en cuenta el área adicional. 5 Véase, esc. 3. 6 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 453-455. CC-2004-1212 4
facilidades de estacionamiento de dicho complejo resultan
insuficientes”.7
Ante la inacción de la Junta respecto a la referida
solicitud de intervención, Plaza presentó una “Segunda
Solicitud de Intervención” reiterando su interés en que se
le permitiera intervenir en el proceso.8
El 31 de julio de 2003, Plaza presentó ante la Junta
un “Escrito Informativo”. Informó a dicha agencia de la
existencia de otro procedimiento administrativo, promovido
también por el Municipio, solicitando la autorización de
una nueva construcción en los predios del Complejo
Deportivo de la Capital. Esta vez, señaló, para ampliar el
Estadio Hiram Bithorn.9 Sostuvo que cada vez que el
Municipio proponía nuevos proyectos en el Complejo
Deportivo de la Capital ante la Junta, tomaba en
consideración la totalidad del área de estacionamientos
del Complejo Deportivo de la Capital, como si el proyecto
propuesto fuese la única operación a llevarse a cabo en
éste. En otras palabras, sostuvo que de forma consistente
el Municipio parte del supuesto equivocado de que el área
de estacionamiento disponible en el Complejo Deportivo de
la Capital es para servir al proyecto propuesto, lo que
tiene el efecto de ignorar los otros usos que se le dan a
los predios del referido Complejo y que generan una gran
7 Íd., pág. 453. 8 Íd., págs. 432-436. 9 Íd., págs. 109-113. CC-2004-1212 5
necesidad de espacios de estacionamiento. Finalmente,
arguyó que lo anterior afecta gravemente sus operaciones
por lo que “no tiene otra alternativa que oponerse a todo
nuevo proyecto en el Complejo Deportivo hasta que se
provean las áreas de estacionamiento necesarias y
requeridas para la operación del mismo en su totalidad”.10
Luego de varios trámites procesales, el 4 de
septiembre de 2002, la Junta notificó su resolución del 6
de agosto de 2002 aprobando la consulta en cuestión. En
su resolución, aceptó la intervención solicitada por
Plaza.11
Entre los acuerdos contemplados en dicha resolución,
cabe señalar los siguientes:
Del examen y análisis hecho se desprende que es viable el desarrollo de los terrenos anteriormente descritos para el uso propuesto, condicionado a los siguientes señalamientos y recomendaciones, los cuales habrán de tomarse en consideración al prepararse y someterse en la próxima etapa del trámite del proyecto, etapa que será determinada por la Administración de Reglamentos y Permisos:
1. Se autoriza un proyecto institucional que consiste de un edificio anexo al Coliseo Roberto Clemente, el cual será dedicado a sala de exhibiciones. El mismo tendrá un área de construcción total de 107,525 pies cuadrados, de los cuales 40,000 pies cuadrados serán dedicados al salón principal, 18,290 pies cuadrados para áreas de pre- función, entre otros. Además, se propone un edificio de estacionamiento para un total de 1,457 espacios de estacionamiento a proveerse.
10 Íd. 11 Íd., págs. 54-60. CC-2004-1212 6
2. . . . . . . . . 3. Deberá cumplir con las disposiciones del Reglamento Número 4 en cuanto a la provisión de estacionamiento. 4. Se acepta como interventor al licenciado Daniel Martínez Oquendo en representación de Plaza Las Américas.(Énfasis suplido).
Nada expresó la Junta en su resolución respecto a la
disposición reglamentaria utilizada para el cálculo de los
estacionamientos requeridos para el proyecto evaluado.
Al día siguiente, el Municipio solicitó a la Junta,
sin éxito, la aclaración de la referida resolución.12 Por
su parte, Plaza solicitó la reconsideración de la
resolución. Dicha solicitud fue declarada sin lugar por
la Junta luego de acoger la misma y conceder a las partes
varios plazos para presentar sus respectivas posiciones.
Por otro lado, el 14 de noviembre de 2002, el
Municipio presentó ante A.R.P.E. un anteproyecto para su
aprobación. El 3 de febrero de 2003, A.R.P.E. aprobó el
anteproyecto mediante resolución a esos efectos.
Inconforme con ambas determinaciones, Plaza acudió al
Tribunal de Apelaciones mediante sendos recursos de
revisión judicial. Dicho foro consolidó ambos recursos,
expidió el auto solicitado y confirmó ambas resoluciones.
12 Específicamente, solicitó que aclarara el inciso 3 (respecto a la provisión de estacionamiento) de su resolución original. Requirió, además, que se aclarara el área del pietaje total del proyecto, de forma que reflejara exactamente el área de construcción del edificio proyectado, de conformidad con el segundo Memorial Descriptivo. Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 273- 274. CC-2004-1212 7
Insatisfecha, Plaza acudió ante nos mediante recurso
de Certiorari el 23 de diciembre de 2004, señalando los
errores siguientes:
PRIMER ERROR: Erró el TA al confirmar determinaciones de la JP y A.R.P.E. mediante las que se autorizó un proyecto en el Complejo Deportivo de San Juan cuando éste presenta un serio déficit de espacios de estacionamiento, violando las disposiciones del Reglamento de Zonificación (Reglamento de Planificación Núm. 4) sobre esa materia.
SEGUNDO ERROR: Erró el TA al confirmar una determinación de la JP mediante la que se autorizó el proyecto objeto del caso de epígrafe sin escuchar a la Peticionaria, violando el derecho de ésta a que no se afecten adversamente sus derechos propietarios sin un debido proceso de ley.
TERCER ERROR: Erró el TA al confirmar unas determinaciones de la JP y la A.R.P.E. mediante las que se autorizó el proyecto objeto de consulta en violación a lo dispuesto en la Ley Número 183 de 17 de agosto de 2002.
Habiendo comparecido las partes litigantes por medio
de sus respectivos alegatos, estamos en posición de
resolver los asuntos traídos ante nuestra consideración.
Veamos.
II
Mediante el primer señalamiento de error, nos corresponde
determinar si actuó correctamente el Tribunal de
Apelaciones al confirmar las resoluciones de la Junta
(respecto a la consulta de ubicación) y A.R.P.E.
(anteproyecto). Es el argumento de Plaza que la Junta CC-2004-1212 8
interpretó incorrectamente la reglamentación aplicable al
catalogar erróneamente el proyecto como uno nuevo cuando
debió haberlo considerado como una ampliación al Complejo
Deportivo de la Capital. Ello, en su opinión, porque el
referido complejo es uno solo y cada nueva facilidad que
se añade al mismo tiene el efecto de ampliarlo. Según
razona, por tratarse de una ampliación, es de aplicación
la Sección 74.01(4) del Reglamento de Zonificación,
Reglamento Núm. 4.13 Veamos.
La Junta es el organismo gubernamental creado con el
propósito de desarrollar los recursos humanos, económicos,
ambientales y físicos de forma coordinada para crear las
condiciones necesarias que propendan al desarrollo
integral de la sociedad.14 Su creación obedece a la
necesidad de velar por la ordenada y adecuada utilización
de nuestros escasos terrenos y recursos naturales.15
Por su parte, en virtud de la Ley Núm. 76 de 24 de
junio de 197516, se le otorgó a A.R.P.E. la responsabilidad
de ejecutar las funciones operacionales que hasta entonces
desempeñaba la Junta y aplicar y velar por el cumplimiento
13 Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6211 de 5 de noviembre de 2000. 14 Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 62c. Véase, además, Mun. de San Juan v. Bosque Real S.E., 2003 T.S.P.R. 31, 2003 J.T.S. 33, 158 D.P.R. ___(2003). 15 Art. VI, Sec. 19, Const. del E.L.A., 1 L.P.R.A. 16 23 L.P.R.A. sec. 71, et seq., según enmendada. CC-2004-1212 9
de las leyes y reglamentos de la planificación.17 Por
ello, se dispuso que A.R.P.E. debía establecer estrecho
enlace y coordinación, entre otros, con organismos
gubernamentales como la Junta para lograr que la política
pública sobre el desarrollo económico, social y físico de
Puerto Rico se estructure mediante el esfuerzo integral de
todos los organismos gubernamentales.18
Al amparo de las facultades delegadas por ley, la
Junta aprobó el Reglamento Núm. 4, supra, para guiar y
controlar el uso y desarrollo de los terrenos en Puerto
Rico. De este modo, mediante la zonificación se
establecen las normas esenciales para establecer o fijar
los usos adecuados para todos los terrenos del país.
El Reglamento Núm. 4, supra, establece métodos
objetivos para hacer los cálculos matemáticos que permiten
determinar el número específico de espacios de
estacionamientos requeridos de acuerdo al tipo de
proyecto. En específico, la sección 74.03 del referido
cuerpo reglamentario dispone, en cuanto a los espacios de
estacionamiento necesarios, lo siguiente:
Provisión de espacios de estacionamiento de Vehículos-los espacios mínimos de estacionamiento de vehículos a proveerse se determinarán según se indica a continuación: . . . . . . . .
17 Íd., sec. 71d(p). 18 Íd., sec. 71d(r). Véase, además, Metropolitana S.E. v. A.R.Pe., 138 D.P.R. 2000 (1995). CC-2004-1212 10
8. Escuelas comerciales o vocacionales, colegios o universidades, auditorios, salones de convenciones, teatros, cinematógrafos, estudios, estadios, hipódromos, canódromos, velódromos, redondeles de patinaje, galleras, parques de recreación comercial, funerarias, o cualquier otro sitio similar de reunión pública - Por lo menos un (1) espacio por cada cinco (5) asientos, o parte de éstos, que se provea para tales fines.
Por su parte, la sección 74.01(4) del concernido
reglamento, establece que “[e]n casos de ampliaciones a
edificios, la nueva área de estacionamiento requerida se
calculará tomando en cuenta los usos existentes y los
propuestos para la ampliación del edificio”(énfasis
suplido); siendo la ampliación definida como “la extensión
o aumento en el área bruta de piso o en la altura de una
estructura”.19
De conformidad con la sección 2164 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme20, en adelante
L.P.A.U., al ejercer nuestra función revisora son de suma
importancia las determinaciones de hecho y conclusiones de
derecho consignadas en una decisión administrativa. Entre
los importantes objetivos que persigue el efectuar
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, cabe
resaltar los siguientes: (1) proporcionar a los tribunales
la oportunidad de revisar adecuadamente la decisión
administrativa y facilitar esa tarea; (2) fomentar que la
agencia adopte una decisión cuidadosa y razonada dentro de
19 Íd., Sec. 1.00 20 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2164, según enmendada. CC-2004-1212 11
los parámetros de su autoridad y discreción; (3) ayudar a
la parte afectada a entender por qué el organismo
administrativo decidió como lo hizo, y estando mejor
informada, poder decidir si acude al foro judicial o acata
la determinación; y (4) evitar que los tribunales se
apropien de funciones que corresponden propiamente a las
agencias administrativas bajo el concepto de
especialización y destreza (expertise).21
Reiteradamente hemos reconocido que las
determinaciones de los organismos administrativos
especializados merecen gran consideración y respeto.22
Recientemente, en Hernández v. Centro Unido, supra,
reafirmamos que lo anterior se fundamenta en la vasta
experiencia y el conocimiento especializado que ostentan
las agencias acerca de los asuntos que le son
encomendados. Por ello, el criterio rector al revisar las
determinaciones administrativas es la razonabilidad en la
actuación de la agencia recurrida.23
Así, la L.P.A.U. dispone que las determinaciones de
hecho de las agencias serán sostenidas por el tribunal si
se basan en evidencia sustancial que obre en el expediente
administrativo; siendo evidencia sustancial aquella
21 Reyes Salcedo v. Policía, 143 D.P.R. 85 (1997); Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987). 22 Véase, Hernández v. Centro Unido, 2006 T.S.P.R. 131, 168 D.P.R. ___ (2006); P.C.M.E. v. J.C.A., 2005 T.S.P.R. 202, 2006 J.T.S. 7, 166 D.P.R. ___ (2005). 23 Íd. CC-2004-1212 12
evidencia que una mente razonable podría aceptar como
adecuada para sostener una conclusión.24 Lo anterior,
pretende “evitar la sustitución del criterio del organismo
administrativo en materia especializada por el criterio
del tribunal revisor”.25
No obstante, las conclusiones de derecho de los
organismos administrativos que no involucren
interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de
especialización de la agencia concernida, son revisables
en toda su extensión.26 Hemos resuelto que, como regla
general, los tribunales deben darle peso a las
interpretaciones que la agencia administrativa hace de
aquellas leyes particulares que le corresponde poner en
vigor, por lo que no pueden descartar libremente las
conclusiones e interpretaciones de la agencia,
sustituyendo el criterio de ésta por el propio.27
Por ello, los tribunales se abstendrán de avalar o
deferir a la interpretación de la agencia si ésta: (1)
erró al aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable
o ilegalmente; o (3) lesionó derechos constitucionales
24 Supra, sec. 2175. Véase, Hernández v. Centro Unido, supra, citando a Otero v. Toyota, 2005 T.S.P.R. 8, 2005 J.T.S. 13, 163 D.P.R. ___ (2005). 25 Hernández v. Centro Unido, supra. 26 Íd. 27 Hernández v. Centro Unido, supra; Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 689 (2000). CC-2004-1212 13
fundamentales.28 Es decir, esta deferencia judicial a la
pericia administrativa cede ante una actuación irrazonable
o ilegal.29 Ello porque los tribunales no estamos llamados
a imprimir un sello de corrección, so pretexto de
deferencia, para avalar situaciones en que la
interpretación de la agencia resulte contraria a derecho.30
En síntesis, la revisión judicial de las
determinaciones administrativas se limita a determinar si
la actuación administrativa fue razonable y ésta sólo cede
cuando está presente alguna de las siguientes situaciones:
(1) cuando la decisión no está basada en evidencia
sustancial, (2) cuando el organismo administrativo ha
errado en la aplicación de la ley, y (3) cuando ha mediado
una actuación ilegal o una decisión carente de una base
racional.31
En el presente caso, el Tribunal de Apelaciones
concluyó que el proyecto propuesto no era una ampliación
sino un proyecto nuevo. Por tratarse de una nueva
edificación, sostuvo que el Municipio cumplió con la
reglamentación vigente al proveer un (1) espacio de
28 Hernández v. Centro Unido, supra. 29 Íd.; T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999); Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., 145 D.P.R. 226 (1998); Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992); Rivera v. A & C Development Corp., 144 D.P.R. 450 (1977). 30 A.A.A. v. Unión Abo. A.A.A., 2002 T.S.P.R. 149, 2002 J.T.S. 155, 158 D.P.R.___(2002); Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, supra. 31 Hernández v. Centro Unido, supra; Otero v. Toyota, supra. CC-2004-1212 14
estacionamiento por cada cinco (5) asientos, según
requerido por la sección 74.03 del Reglamento Núm. 4,
supra. Ello, sostuvo, luego de que la Junta le requirió al
Municipio que rediseñara la propuesta original de forma tal
que cumpliera con los espacios de estacionamiento
necesarios.
Sin embargo, Plaza arguye que es de aplicación la
sección 74.01(4) del Reglamento Núm. 4, supra. Este
razonamiento se fundamenta, en su opinión, en que el
Complejo Deportivo y todos sus elementos ubican en un solo
predio y comparten sus accesos y áreas de estacionamiento,
por lo que se compone de elementos diversos de un solo
predio. Por ello, sostiene, que cada nueva facilidad tiene
el efecto de ampliarlo y aumentar la capacidad para
albergar público en sus diferentes componentes.
Finalmente, alega que la Junta y A.R.P.E. autorizaron un
proyecto que tiene un déficit serio de estacionamientos,
incumpliendo las disposiciones del Reglamento Núm. 4,
supra, toda vez que los espacios de estacionamientos se
deben calcular tomando en consideración los usos existentes
y los propuestos para la ampliación del edificio.
Cabe señalar que, tanto en la consulta de ubicación
presentada por el Municipio como en la Resolución de la
Junta aprobando la misma, surge que el proyecto propuesto
consiste de un edificio anexo al Coliseo Roberto Clemente.
Específicamente, la consulta de ubicación lo describe como
“un edificio de exhibiciones el cual formará parte del CC-2004-1212 15
edificio del Coliseo Roberto Clemente”.32 (Énfasis suplido)
Más aún, en la consulta de ubicación original el Municipio
reconoció que el proyecto requerirá modificaciones a la
estructura del Coliseo Roberto Clemente. También, en su
resolución aprobando la consulta de ubicación, la Junta
claramente expresó que se trataba de “un proyecto
institucional que consiste de un edificio anexo al Coliseo
Roberto Clemente”33. (Énfasis suplido)
Con ello en mente, y a la luz de lo dispuesto en el
Reglamento Núm. 4, supra, el proyecto institucional vendría
a formar parte del Coliseo Roberto Clemente. Por
encontrarse unido al Coliseo Roberto Clemente, el “Expo
Center” representaría una ampliación al referido Coliseo.34
Ello, no porque consideremos al Complejo Deportivo de la
Capital como un solo predio donde cada nueva facilidad que
se añade tiene el efecto de ampliarlo35 (como alega Plaza),
sino porque el Reglamento Núm. 4, supra, define
expresamente la ampliación como la extensión o aumento en
el área bruta del piso o en la altura de una estructura.
32 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 172. 33 Íd., pág. 267. 34 De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, el término anexo se utiliza para referirse a “enlazar, unir”. 35 Conforme a la definición de ampliación del Reglamento Núm.4. no vemos cómo el Complejo Deportivo de la Capital puede ser considerado una “estructura” y el “Expo Center” una “ampliación” de la misma. CC-2004-1212 16
Lo que implica la extensión o adición a las dimensiones de
una estructura ya existente, como en el presente caso.
Ante el silencio de la Junta de explicar la
disposición reglamentaria que utilizó para calcular los
espacios de estacionamientos necesarios, no encontramos el
fundamento utilizado por el foro intermedio apelativo para
concluir que la disposición aplicable es la 74.03 del
Reglamento Núm. 4, supra. Un estudio cuidadoso del
expediente ante nos tampoco sostiene la conclusión del
Tribunal de Apelaciones, de que la consulta de ubicación en
controversia no propone ampliar el Coliseo Roberto
Clemente.36
Concluido que el “Expo Center” es una ampliación del
Coliseo Roberto Clemente, procede que devolvamos el caso a
la Junta para que determine, de conformidad con lo aquí
resuelto, si, a la luz de lo dispuesto en la sección
74.01(4) del Reglamento Núm. 4, supra, los 1,457 espacios
de estacionamiento serían suficientes. Es decir, si la
anterior cifra se calculó tomando en cuenta los usos
existentes del Coliseo Roberto Clemente y los propuestos
para el “Expo Center” como lo exige la sección 74.01(4),
supra, en casos de ampliaciones.
Finalmente, resulta imperativo señalar que notamos una
deficiencia en el Reglamento Núm. 4, supra, en cuanto a la
forma de calcular los espacios de estacionamientos
requeridos en situaciones como la presente. Un cuidadoso
36 Véase, por ejemplo, Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 55, 172 y 310-329. CC-2004-1212 17
estudio del mismo revela que no existen normas que atiendan
adecuadamente este asunto como parte de una consulta de
ubicación de un proyecto donde existe toda una gama de
facilidades recreativas que comparten un mismo predio.
Para fines de evaluar la cantidad de estacionamientos que
requiere una estructura o facilidad, el reglamento
establece métodos objetivos para determinar el número
específico de espacios de estacionamiento requeridos. Sin
embargo, si el proyecto objeto de una consulta es definido
como una nueva edificación, el reglamento no exige que se
consideren los usos de otros edificios existentes en el
mismo predio al determinar la cantidad de espacios de
estacionamiento requerida, como sí lo requiere en caso de
una ampliación. Ello, haciendo abstracción a una realidad
existente en predios como el Complejo Deportivo de la
Capital. Nos preguntamos ¿que sucedería cuando existen una
serie de facilidades que bien podrían considerarse como
edificaciones independientes pero que, a la vez comparten
un solo predio? ¿No militaría en contra de la ordenada y
adecuada utilización de nuestros terrenos y recursos
naturales el que el reglamento permita que se ignore la
posible deficiencia de estacionamientos con el simple hecho
de que se proponga una nueva edificación? ¿Es que acaso,
por el hecho de que una edificación no represente una
extensión o aumento en el área bruta del piso o en la
altura de otra, no habría que considerar los usos
combinados que se le da al mismo predio? CC-2004-1212 18
Resuelto lo anterior, nos corresponde determinar si
actuó incorrectamente el foro intermedio apelativo al
confirmar una determinación de la Junta de Planificación
autorizando la consulta de ubicación “sin escuchar” a la
aquí peticionaria. Es la posición de Plaza que, el enorme
déficit de estacionamientos en el Complejo de Deportivo de
la Capital le ocasionaría serios daños. Ello porque las
personas que visitan el Coliseo, utilizan el
estacionamiento de Plaza ante el enorme déficit de
estacionamientos del Complejo Deportivo de la Capital. Lo
anterior, alega, viola su derecho al debido proceso de ley.
Sostiene que, al autorizar al Municipio a construir nuevas
facilidades con un déficit de estacionamiento menoscaba el
disfrute de su estacionamiento, que fue costeado por sus
inquilinos y clientes. Alega, además, que el Municipio no
le notificó oportunamente del proyecto, que la Junta no
resolvió oportunamente su solicitud de intervención y no
celebró vistas públicas para considerar la consulta.
Para que se active la protección del debido proceso de
ley en su vertiente procesal tiene que haber un interés de
libertad o propiedad afectado. Cumplida tal exigencia, hay
que determinar cuál es el procedimiento exigido. Si bien la
característica medular es que el procedimiento debe ser
justo, a través de la jurisprudencia normativa se han
identificado componentes básicos del debido proceso de ley,
tales como una notificación adecuada y la oportunidad de
ser escuchado y de defenderse. Al determinar si un CC-2004-1212 19
procedimiento cumple con los requisitos constitucionales
del debido proceso de ley, deben analizarse los siguientes
factores: 1) el interés privado que se pueda ver afectado
por la actuación oficial; 2) el riesgo de una determinación
errónea debido al proceso utilizado y el valor probable de
garantías adicionales o distintas, y 3) el interés
gubernamental protegido.37
Específicamente, en el contexto del derecho
administrativo la notificación es requisito indispensable
para la validez del procedimiento administrativo de
carácter adjudicativo en sus distintas etapas, por lo que
el requisito de ser oído implica el de haber sido
notificado.38
Del mismo modo, la notificación de órdenes,
resoluciones y sentencias ha sido reiteradamente protegida
por nuestro ordenamiento jurídico, ya que sirve un
propósito lógico y sabio en la administración de la
justicia. Ello, permite a las partes advenir en
conocimiento real de la determinación tomada, a la vez que
le otorga a las personas cuyos derechos pudieran verse
transgredidos una mayor oportunidad de determinar si
37 Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982). 38 D. Fernández Quiñónez, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da Edición, Editorial Forum, 2001, págs. 365-366. CC-2004-1212 20
ejercen o no los remedios que le han sido concedidos por
ley.39
La sección 2123 de la L.P.A.U., supra, dispone que las
agencias vienen obligadas a celebrar vistas públicas si su
ley orgánica u otra ley así lo dispone. Sin embargo, tienen
discreción para determinar la necesidad de celebrarlas en
las demás circunstancias.
El Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de
la Junta de Planificación dispone, en lo pertinente, lo
siguiente:
La Junta podrá ordenar la celebración de vistas administrativas a iniciativa propia o a petición de partes, o vistas públicas en cualquier caso en que entienda que merecen seguir ese procedimiento, cuando así lo establezca la reglamentación o legislación vigente.40
Sin embargo, de conformidad con su ley orgánica, la
Junta debe ejercer sus funciones cumpliendo con la política
pública que le fue encomendada de “fomentar la
participación de la ciudadanía en el proceso de
planificación de Puerto Rico”.41 Específicamente, es deber
de la Junta “ofrecer el máximo de participación posible a
la ciudadanía en el proceso de planificación”.42
39 Véase, Asoc. de Vecinos de Altamesa v. Mun. de San Juan, 140 D.P.R. 24 (1996). 40 Reglamento Núm. 6031 de 12 de noviembre de 1999, Sección 7.01. 41 Ley Núm. 75, supra, sec. 62v(a). 42 Íd. sec. 62v(b) y (c). CC-2004-1212 21
No albergamos duda de que Plaza tiene un interés
propietario que podría verse afectado con la aprobación de
un nuevo proyecto en el Complejo Deportivo de la Capital.
Cientos de personas al visitar las diferentes facilidades
del Complejo Deportivo de la Capital al cerebrarse
diferentes eventos, utilizan los edificios de
estacionamiento de Plaza. Por ello, lejos de ser
especulativo, el interés propietario de Plaza que le lleva
a procurar que cada nuevo proyecto que intente añadir el
Municipio en el Complejo Deportivo de la Capital cuente con
los espacios de estacionamiento requerido no podía ser
livianamente atendido por la Junta.
Además de la actuación de la Junta de no resolver
oportunamente la solicitud de intervención presentada por
Plaza; de la imprecisión de la Junta al resolver cuál es la
disposición del Reglamento Núm. 4, supra, que utilizó como
fundamento de su aprobación; y de la deficiencia – ya
señalada - que existe en el Reglamento Núm. 4, supra, para
atender casos como el presente nos parece que la Junta
debió haber celebrado una vista pública.43 De esta forma se
garantizaría adecuadamente el debido proceso de ley de
Plaza.
43 Ya en Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, expresamos que en virtud de la sección 2155 de la L.P.A.U., supra, cuando se presenta una solicitud de intervención, la agencia tomará en cuenta varios factores para decidir si ha de conceder o denegar la intervención requerida. Allí expresamos, además, que dicha solicitud claramente intima la obligación de la agencia de responder a tal solicitud, ya sea que la admita o la deniegue. CC-2004-1212 22
Después de todo, al ejercer su discreción, la Junta
no puede dejar de cumplir con la propia ley que la creó ni
hacer abstracción de la política pública por la cual fue
creada. En virtud de su ley orgánica, es su deber ofrecer
el máximo de participación posible a la ciudadanía en el
proceso de planificación. Al evaluar una consulta de
ubicación en un área como el Complejo Deportivo de la
Capital, debe hacer un cuidadoso análisis de modo que se
pueda evitar y corregir cualquier deficiencia en espacios
de estacionamiento que exista. Sólo de esta forma, podrá
cumplir cabalmente la política pública que le fue
encomendada de velar por la ordenada y adecuada utilización
de nuestros escasos terrenos y recursos naturales.
Como advertimos en Mun. de San Juan v. J.C.A., supra,
tanto la Junta como A.R.P.E. comparten unas facultades de
gran alcance, que se pueden prestar para abusos serios
tanto cuando se conceden los permisos que se solicitan como
cuando estos se deniegan. Por ello, es de primordial
importancia que sus actuaciones sean transparentes
siempre.44
En vista del resultado al que llegamos al resolver el
primer señalamiento de error, y de que corresponde a la
Junta evaluar si los 1,457 espacios de estacionamientos
que proveería el edificio propuesto serían suficientes,
resulta innecesario discutir el tercer señalamiento de
error.
44 Supra, a la pág. 699. CC-2004-1212 23
III
Por los fundamentos antes expuestos, revocamos al
Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Junta
para que cumpla con lo aquí resuelto.
Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación, CC-2004-1212 Administración de Reglamentos y Permisos
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integra de la presente, revocamos al Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Junta de Planificación para que cumpla con lo en ella resuelto.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton inhibido. Los Jueces Asociados señor Rebollo López y señor Fuster Berlingeri no intervinieron. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente sin opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo