EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
McNeil Healthcare, LLC
Peticionario Certiorari
v. 2023 TSPR 135
Municipio de Las Piedras y otros 213 DPR ___
Recurrido
Número del Caso: AC-2022-0077
Fecha: 14 de noviembre de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Juan A. Marqués Díaz Lcdo. Rubén Muñiz Lcda. Britt E. Arrieta Rivera
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Eduardo H. Martínez Echeverría Lcdo. Miguel Eliza Rivera Lcda. Lourdes I. Morera Ledón Lcdo. José A. Maysonet Marrero
Materia: Ley de Patentes Municipales - Efecto de una declaración falsa o fraudulenta con la intención de evadir el pago de patente; parte a quien le corresponde el peso de la prueba, y la declaración sobre volumen de negocio.
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Peticionario
v. AC-2022-0077
Municipio de Las Piedras y otros
Recurridos
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió la Opinión del Tribunal
Rodríguez emitió un
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de noviembre de 2023.
El presente recurso nos permite examinar la
disposición correspondiente a la excepción del término
prescriptivo para determinar una deficiencia en el pago
de patentes municipales, según dispone la Ley de
Patentes Municipales, infra. En específico, nos brinda
la oportunidad de interpretar el efecto de una
“declaración falsa o fraudulenta con la intención de
evadir el pago de patente[s]” y a qué parte le
corresponde el peso de la prueba.
De otro lado, la controversia trabada nos permite
analizar si una declaración sobre volumen de negocio
puede juramentarse ante una persona autorizada a tomar
juramentos por las leyes de los Estados Unidos. AC-2022-0077 2
Luego de un estudio cuidadoso del expediente y tras
realizar un análisis particularizado de las normas jurídicas
sobre Derecho Tributario, tanto a nivel estatal como federal,
determinamos que, ante una alegación de falsedad o fraude en
una declaración de volumen de negocio, la municipalidad que
levanta la deficiencia en el pago de sus patentes tiene el
peso de probar que la persona contribuyente actuó con
intención de evadir tal pago. A su vez, resolvemos que una
declaración sobre volumen de negocio puede juramentarse ante
una persona autorizada a tomar juramentos por las leyes de
los Estados Unidos, según provee la Ley de Patentes
Municipales, infra.
A continuación, exponemos los hechos génesis a la
controversia ante nos.
I.
Como resultado de varios pleitos civiles presentados por
OMJ Pharmaceuticals, Inc. (OMJ) y Johnson & Johnson
Professional Co. (PR) Inc. (Johnson & Johnson) en contra del
Municipio de Las Piedras (Municipio), este último quedó sujeto
a reintegrar a ambas compañías las cantidades pagadas en
concepto de patentes municipales en exceso.1 No obstante, en
el ínterin del proceso judicial, las compañías codemandantes
se habían fusionado entre sí, sobreviviendo únicamente OMJ.
Consecutivamente, OMJ transfirió indirectamente todos sus
1 Véase: Johnson & Johnson Professional Co. (PR) Inc. v. Hon. Ángel R. Peña Rosa, Alcalde de Las Piedras y otros, Civil Núm. HSCI200201170 consolidado con OMJ Pharmaceuticals, Inc. v. Hon. Ángel R. Peña Rosa, Alcalde de Las Piedras y otros, Civil Núm. HSCI200201169. AC-2022-0077 3
activos y operaciones en el Municipio a McNeil Healthcare LLC
(McNeil). Sin embargo, durante el pleito, nunca se incluyó ni
se sustituyó a McNeil como parte de este.
Así las cosas, y por una alegada falta de recursos
económicos de parte del Municipio para satisfacer la deuda
con las codemandantes, estas últimas propusieron transar un
por ciento de la deuda a cambio de una exención contributiva.
En respuesta, el 18 de abril de 2008, la entonces alcaldesa
del Municipio, Itzamar Peña Ramírez, cursó una misiva en la
que expresó que su administración tenía la intención de
otorgarle a Johnson & Johnson la exención solicitada “luego
de la aprobación de una Ordenanza Municipal autorizando a la
Alcaldesa para estos propósitos”.2 A cambio, esta compañía
condonaría al Municipio del pago total de la deuda finalmente
adjudicada por el Tribunal.
Como resultado, el 30 de agosto de 2008 la Legislatura
Municipal de Las Piedras adoptó la Resolución Número 12, Serie
2008-2009 (Resolución Núm. 12), en la que se le concedió una
exención contributiva a McNeil por un término de 15 años, a
partir del 1 de julio de 2008. En específico, se le confirió
una tasa preferencial del 0.025% del 1% sobre el volumen de
negocios para el pago de patentes municipales. Por su parte,
el Municipio quedaría eximido de pagar la deuda adjudicada en
los casos civiles HSCI2002-01169 y HSCI2002-01170.
De acuerdo con lo anterior, el Municipio preparó un
2 Apéndice de la Apelación, pág. 220. AC-2022-0077 4
documento titulado “CONCESIÓN DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA
MUNICIPAL A MCNEIL HEALTHCARE LLC EN LO SUCESIVO DENOMINADO
EL PETICIONARIO O CONCESIONARIO, CASO NÚM. _________ DE
CONFORMIDAD CON LAS DISPOSICIONES DE LA RESOLUCIÓN NÚM 12 DEL
30 DE AGOSTO DE 2008” (Concesión).3 En dicha Concesión se
recogieron los acuerdos esbozados en la Resolución Núm. 12.
Asimismo, se dispuso que McNeil vendría obligado a presentar
su aceptación del acuerdo, mediante declaración jurada, luego
de que se le expidiese una copia certificada del Decreto. En
ese sentido, se dispuso que, una vez presentada la aceptación,
“este Decreto se considerará como un contrato entre el
Municipio de Las Piedras y el Peticionario”.4 Como cuestión
de hecho, esta copia certificada nunca fue expedida por el
Municipio y, como resultado, McNeil no presentó su aceptación
bajo juramento. No obstante, a partir de entonces, McNeil
utilizó la tasa preferencial para el cómputo de patentes
municipales.
El 9 de mayo de 2011 el Municipio cursó a McNeil una
notificación preliminar de deficiencia para los años fiscales
2008-2009, 2009-2010 y 2010-2011.5 En la misiva, el Municipio
aseveró que la Resolución aprobada no cumplía con las
disposiciones de la Ley de Patentes Municipales, infra, y
que, por tanto, la exención conferida era nula. De esta
manera, concluyó que McNeil debía computar las patentes a
3 Íd., pág. 226. 4 Íd., pág. 228. 5 Fecha de depósito en correo certificado. AC-2022-0077 5
pagar a base del 0.5%, lo que constituía la tasa vigente en
el Municipio. Empero, no fue hasta el 19 de febrero de 2013
que el Municipio remitió la notificación final de la
deficiencia, la cual fijó en la suma total de $2,643,196,
tras añadir penalidades, intereses y recargos. Entre estas
penalidades, se incluyó un señalamiento de que McNeil no había
presentado la declaración sobre volumen de negocio para el
año fiscal 2010-2011, por haber sido juramentada ante una
notaria del estado de Nueva Jersey.
A raíz de esta notificación, el 21 de marzo de 2013,
McNeil presentó una demanda en contra del Municipio al amparo
de la Ley de Patentes Municipales, infra. En esta, impugnó la
deficiencia notificada y reclamó la validez de la Concesión.
Asimismo, arguyó que el Municipio estaba impedido de notificar
y tasar deficiencias para el año fiscal de 2008-2009 por haber
expirado el término prescriptivo que provee la ley para ello.
Por otro lado, sostuvo que la penalidad impuesta para el año
fiscal 2010-2011 sobre incumplimiento de la declaración
jurada sobre el volumen de negocios es improcedente ya que
rindió la referida declaración conforme a lo requerido en la
ley.
Ulteriormente, el Municipio notificó a McNeil dos
notificaciones finales de deficiencia que incluían los años
fiscales 2011-2012, 2012-2013 y 2013-2014.6 En respuesta,
6 La notificación final para los años 2011-2012 y 2012-2013 se realizó mediante carta fechada el 4 de abril de 2013. Por su parte, la notificación final para el año fiscal 2013-2014 se hizo a través de carta fechada el 28 de mayo de 2014. AC-2022-0077 6
McNeil presentó dos demandas adicionales en las que impugnó
tales notificaciones. Los tres pleitos fueron consolidados el
5 de noviembre de 2014.
En lo pertinente, el 24 de febrero de 2015, el Municipio
presentó una Moción de sentencia sumaria parcial en la que
solicitó que: (1) se determinara si existía una legislación
válida que autorizara la exención contributiva a la que aludía
McNeil y (2) de existir tal legislación, si en efecto, McNeil
poseía tal derecho. Arguyó que la Ley de Patentes Municipales,
infra, no autorizaba al Municipio a conceder únicamente a
McNeil una tasa contributiva sobre volumen de negocios
preferencial del 0.025%. En la alternativa, argumentó que, de
sostenerse la validez de la Concesión, el contrato no quedó
perfeccionado pues no se presentó la aceptación bajo
juramento, según disponía la Concesión.
Por su parte, McNeil presentó una oposición a la
solicitud de sentencia sumaria parcial del Municipio, y a su
vez, solicitó que se dictase sentencia sumaria a su favor. En
dicho escrito, reiteró la validez de la Resolución Núm. 12,
así como la prescripción de la tasación de la deficiencia
para el año fiscal 2008-2009. En la alternativa, expuso que,
de determinarse que la Concesión era inválida, el Municipio
venía obligado a pagarle la cantidad adeudada como resultado
del pleito anterior. Asimismo, argumentó que presentó
debidamente la declaración para los años 2010-2011 por lo que
no procedía la penalidad impuesta. AC-2022-0077 7
Sometidas las mociones, y tras varios trámites
procesales, el 29 de abril de 2021, el Tribunal de Primera
Instancia notificó una Sentencia mediante la cual desestimó
las demandas de McNeil y confirmó las notificaciones de
deficiencia levantadas por el Municipio. Coligió que la
Resolución Núm. 12 no redujo válidamente el tipo contributivo
vigente en el Municipio debido a que: (1) al ser aprobada
para un propósito limitado, no se podía considerar como una
ordenanza; (2) no incluyó una reducción a otros negocios y
(3) no se hizo con el propósito de incentivar una industria.
Por otra parte, aun si la Resolución Núm. 12 fuera válida,
concluyó que no se perfeccionó el acuerdo entre las partes
debido a que el Municipio no hizo una oferta mediante la
expedición de una copia certificada, como tampoco McNeil
materializó una aceptación mediante la presentación de una
declaración jurada en la Oficina del Director de Finanzas del
Municipio.
En cuanto a la prescripción de la deuda para el año 2008-
2009, resolvió que el término no estaba prescrito pues
aplicaba una de las excepciones recogidas en la ley.7 En ese
7 La Sección 19 de la Ley de Patentes Municipales, Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974 (21 LPRA secs. 651-652y) (derogada) disponía que:
Excepto lo provisto en la Sección 20 de esta ley: (a)Regla general.— El monto de las patentes impuestas por autorización de esta ley será tasado dentro de los cuatro (4) años después de haberse rendido la declaración y ningún procedimiento en el tribunal sin tasación para el cobro de dichas patentes será comenzado después de la expiración de dicho período.
[. . .] 21 LPRA sec. 651r(a) (ed. 2014) (énfasis suplido). AC-2022-0077 8
sentido, coligió que el término prescriptivo no aplicaba
porque McNeil voluntariamente presentó información falsa al
reclamar la tasa preferencial del 0.025% al momento de
presentar la declaración sobre el volumen de negocios. Según
el análisis esbozado por el foro primario, McNeil debió haber
sabido que no tenía derecho a tal exención. Por tanto, el
Tribunal de Primera Instancia determinó que McNeil produjo,
deliberadamente, información falsa al presentar la
declaración impugnada.
A su vez, la sala sentenciadora validó la penalidad por
no presentar la declaración para el año 2010-2011 debido a
que la declaración rendida no fue debidamente juramentada. En
particular, sostuvo que la declaración que presentó McNeil,
juramentada ante una notaria del estado de Nueva Jersey, no
era válida pues la Ley de Patentes Municipales, infra, exigía
que se hiciese ante un funcionario autorizado por el Estado
Libre Asociado. Añadió que McNeil tan siquiera acreditó la
autoridad legal de la referida notaria por los medios que
dispone la legislación notarial.
Finalmente, en cuanto a la acreencia de la deuda por los
casos HSCI2002-01169 y HSCI2002-01170, determinó que esta
pertenecía a las entidades allí demandantes y no a McNeil.
Por su parte, la Sección 20 de la referida ley apercibía que:
(a)En el caso de una declaración falsa o fraudulenta con la intención de evadir el pago de la patente o en el caso de que se dejare de rendir declaración, la patente podrá ser tasada, o un procedimiento en el tribunal sin tasación para el cobro de dicha patente podrá comenzarse, en cualquier momento. 21 LPRA sec. 651s (ed. 2014) (énfasis suplido). AC-2022-0077 9
Inconforme, el 16 de agosto de 2021, McNeil presentó un
recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones en el
que reiteró los planteamientos esbozados ante el foro
inferior. El 2 de mayo de 2022, el Tribunal de Apelaciones
notificó una Sentencia en la que confirmó el dictamen
recurrido. En síntesis, el foro apelativo intermedio coincidió
con el razonamiento esbozado por el foro primario. Así las
cosas, el 17 de mayo de 2022, McNeil presentó una Moción de
reconsideración. Esta fue denegada mediante una Resolución
notificada el 17 de junio de 2022.
Insatisfecho aún, el 16 de agosto de 2022, McNeil
presentó ante este Tribunal el presente recurso y señaló los
errores siguientes:
Erró el TA al confirmar al TPI y concluir que McNeil no es la acreedora legal de la deuda del Municipio bajo los casos números HSCI20021169 y HSCI200201170.
Erró el TA al concluir que procede la penalidad por dejar de rendir la declaración de volumen de negocios del año fiscal 2010-2011.
Erró el TA al concluir que la deficiencia para el año fiscal 2008-2009 no está prescrita porque aquí no se probó que hubo la requerida intención del contribuyente para que medie una declaración [falsa] bajo la Ley de Patentes.
Erró el TA determinar la invalidez o inexistencia de la Resolución 12.
Erró el TA determinar que no existe una concesión válida toda vez que aquí quedó perfeccionado el contrato, se cumplieron con los requisitos para que exista un contrato y las partes que comparecieron son las partes correctas que se obligaron bajo el contrato. AC-2022-0077 10
Tras acoger el presente recurso como un certiorari, lo
expedimos a los efectos de atender únicamente el segundo y el
tercer error señalado. Contando con las comparecencias de las
partes, resolvemos.
II.
A. Ley de Patentes Municipales
Nuestra Constitución dispone que el poder del Estado
“para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su
imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se
disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o
suspendido”. Art. VI, Sec. 2, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Por
consiguiente, los municipios, por sí mismos, no cuentan con
un poder inherente para imponer contribuciones. Lukoil Pan
Americas v. Mun. Guayanilla, 192 DPR 879, 887 (2015); Interior
Developers v. Mun. de San Juan, 177 DPR 693, 703 (2009); Levy,
Hijo v. Mun. de Manatí, 151 DPR 292, 299 (2000). No obstante,
en aras de que “los municipios tengan mecanismos para recaudar
fondos y así poder brindarles más servicios a sus ciudadanos,
la Asamblea Legislativa ha adoptado varios estatutos en donde
se les delega la facultad de imponer contribuciones a nivel
municipal”. Lukoil Pan Americas v. Mun. Guayanilla, supra,
pág. 887 (escolios omitidos).
Uno de estos estatutos fue la Ley de Patentes
Municipales, Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974 (21 LPRA AC-2022-0077 11
secs. 651-652y) (derogada).8 Entre otras cosas, esta
legislación autorizó a todas las asambleas municipales del
país “a imponer y cobrar, de acuerdo con las disposiciones de
esta ley, a toda persona dedicada a la prestación de cualquier
servicio, o a la venta de cualquier bien, negocio financiero
o cualquier industria o negocio” el pago de patentes
municipales. 21 LPRA sec. 651b (ed. 2014).9 En ese sentido,
las patentes no son más que “‘un impuesto sobre el volumen de
negocios de la empresa objeto del tributo’, el cual se calcula
a base del volumen de negocios llevado a cabo por la empresa
en ese municipio”. Lilly del Caribe, Inc. v. Municipio
Autónomo de Carolina, 210 DPR 306, 321 (2022) (citando a
Lukoil Pan Americas v. Mun. Guayanilla, supra, pág. 889; Muñiz
Burgos, Inc. v. Mun. de Yauco, 187 DPR 665, 681 (2013)).
B. La falsedad o fraude en la presentación de declaraciones sobre el volumen de negocios
El poder delegado a los municipios de imponer y cobrar
impuestos no es irrestricto. Como las acciones del Estado,
está sujeto a la protección constitucional del debido proceso
de ley, la validez y exigibilidad de la deuda reclamada y los
términos prescriptivos que se recogen a través de los
distintos estatutos. Mun. San Juan v. Prof. Research, 171 DPR
219, 231 (2007). Esto pues, se busca evitar que, al ejercer
8 La legislación aquí citada comprende la normativa vigente al momento de los hechos del caso de autos. Esta quedó derogada al aprobarse el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107-2020, 21 LPRA secs. 7001-8351. Sin embargo, cabe resaltar que el artículo citado de la ley derogada se mantiene intacto, a grandes rasgos, en el Código Municipal de Puerto Rico. 9 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8161. AC-2022-0077 12
las facultades conferidas, los municipios actúen de forma
arbitraria. Íd.
De esta manera, la Ley de Patentes Municipales, supra,
provee el procedimiento a seguir para la tasación de una
deficiencia con respecto a la contribución impuesta. En
específico, se impone la obligación de notificar
preliminarmente la deficiencia a la persona sujeta al tributo
para que oportunamente, si así lo desea, pueda solicitar la
reconsideración de esta. 21 LPRA sec. 651o (ed. 2014).10 Una
vez transcurridos los términos aplicables que permiten la
reconsideración, el Director de Finanzas notificará por correo
certificado la notificación final de la deficiencia alegada.
21 LPRA sec. 651o (ed. 2014).11 Tal notificación de deficiencia
no es otra cosa que “el trámite administrativo mediante el
cual el municipio le informa al contribuyente que se determinó
una contribución mayor a la que éste declaró”. Mun. San Juan
v. Prof. Research, supra, págs. 231-232 (citas omitidas). De
otro lado, la tasación de la patente constituye el acto de
requerir el pago de la deficiencia, acto que ocurre una vez
se remiten las notificaciones y la persona contribuyente tiene
la oportunidad de impugnarlas. Íd., pág. 232.
De conformidad con las garantías procesales, el
procedimiento de tasación está sujeto al término prescriptivo
de 4 años después de haberse presentado la declaración sobre
10 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8175. 11 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec.
8175. AC-2022-0077 13
el volumen de negocios. 21 LPRA sec. 651r(a) (ed. 2014).12 Por
ende, “ningún procedimiento en el tribunal sin tasación para
el cobro de dichas patentes será comenzado después de la
expiración de dicho período”. 21 LPRA sec. 651r(a) (ed. 2014)
(énfasis suplido).13 En el suceso de incumplimiento con el
término prescriptivo señalado, el municipio se corre el riesgo
de perder el derecho a recobrar la contribución no devengada.
Mun. San Juan v. Prof. Research, supra, pág. 232. No obstante,
lo anterior está sujeto a varias excepciones.
En lo concerniente, la Ley de Patentes Municipales,
supra, establece que, tanto el Director de Finanzas del
municipio en cuestión como la persona contribuyente a la que
se le atribuye la deficiencia, pueden pactar por escrito tasar
la patente con posterioridad al vencimiento del plazo
prescriptivo. 21 LPRA sec. 651s(b) (ed. 2014).14 Asimismo, la
Sección 20 de la citada ley dispone que:
En el caso de una declaración falsa o fraudulenta con la intención de evadir el pago de la patente o en el caso de que se dejare de rendir declaración, la patente podrá ser tasada, o un procedimiento en el tribunal sin tasación para el cobro de dicha patente podrá comenzarse, en cualquier momento. 21 LPRA sec. 651s(a) (ed. 2014) (énfasis suplido).15
Esta Curia no ha tenido la oportunidad de interpretar la
12 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8178(a). 13 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8178(a). 14 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8179(b). 15 Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8179(a). AC-2022-0077 14
disposición anteriormente citada. Sin embargo, nótese que el
texto reseñado es prácticamente idéntico al articulado
correspondiente sobre las planillas o las declaraciones falsas
que se recoge en el Código de Rentas Internas para un nuevo
Puerto Rico, Ley Núm. 1-2011, 13 LPRA secs. 1010-6100.16 Por
tanto, conviene aludir a ciertos pronunciamientos de este
Tribunal que han interpretado las legislaciones tributarias a
nivel estatal con el fin de darle contenido a la frase “la
intención de evadir contribuciones”.
En Soto Gras v. Domenech, 42 DPR 524 (1931) analizamos
dos estatutos contributivos para esclarecer cuál era la ley
aplicable del caso. Sobre el particular, se dispuso lo
siguiente:
La Ley de 1919 exigía para el caso de dejarse de rendir la declaración que lo fuera con el fin de evadir el pago de la contribución. La de 1925 fija escuetamente el hecho de dejarse de rendir la declaración. Esto en nada influye en la resolución de este caso. Lo que pudiera tener influencia es que la Ley de 1919 sólo exigía que la declaración fuera falsa, mientras que la de 1925 exige que la declaración sea ‘falsa o fraudulenta con la intención de evadir el pago de la contribución’, ya que falso tal como se usa en la Ley de 1919 ha sido definido e interpretado como incorrecto. Soto Gras v. Domenech, supra, pág. 528 (citando a Klein, Federal Income Taxation, pág. 1470; Seaman v. Bowers, 297 Fed. 375; 25 C. J. 435, 436). (Énfasis suplido).
16 Planilla o Declaración Falsa o Ausencia de Planilla o Declaración:
En el caso de una planilla o declaración requerida bajo cualquier Subtítulo de este Código que fuese rendida de una manera falsa o fraudulenta con la intención de evadir contribución o en el caso de que se dejare de rendir planilla o declaración, la contribución podrá ser tasada, o un procedimiento en corte sin tasación para el cobro de dicha contribución podrá comenzarse, en cualquier momento. 13 LPRA sec. 33006 (énfasis suplido). AC-2022-0077 15
Por su parte, en Pueblo v. Pietersz, 61 DPR 237 (1943),
tuvimos la oportunidad de expandir sobre el criterio de
intención que introdujo la legislación del 1925, antes citada
en Soto Gras v. Domenech, supra. Al respecto, establecimos
que:
Creemos propio agregar que del mismo modo no se probó que Pietersz preparase su planilla fradulentamente con intención de evadir el pago de la contribución. Si verdaderamente se rinde una planilla, el hecho de no incluir en ella una porción del ingreso neto no la hace fraudulenta ipso facto. Convenir con esa contención nos obligaría a resolver que una planilla incorrecta es, sin más, una hecha con la intención de evadir la contribución. Los casos [f]ederales, interpretando una sección idéntica, desaprueban esa contención (Duffin v. Lucas, 55 F. (2d) 786 (C. C. A. 6to. Cir., 1932); Griffiths v. Commissioner of Internal Revenue, 50 F. (2d) 782 (C. C. A. 7mo. Cir. 1931); Moore v. Commissioner of Internal Revenue, 37 B. T. A. 378 (1938); Delone v. Commissioner of Internal Revenue, supra; Paul & Mertens, Law of Federal Income Taxation, Vol. 5, secciones 48.03, 48.09). Cf. Helvering v. Mitchell, 303 U. S. 391. En verdad, nuestra ley reconoció en su sección 58(a) que una planilla incorrecta, aun cuando se prepare negligentemente, no conlleva necesariamente la comisión de fraude. Pueblo v. Pietersz, supra, pág. 241 (énfasis suplido).17
Es de notar que, en ese momento, no hicimos distinción
alguna entre una declaración falsa o fraudulenta. Ahora bien,
al enfrentarnos a dicha disposición, recurrimos a la
casuística federal, a modo persuasivo, por la semejanza entre
el esquema tributario federal y el nuestro; similitud que
subsiste en la actualidad. Ortiz Chévere v. Srio. Hacienda,
186 DPR 951, 971 (2012). En lo concerniente, la Sección
17 Cabe resaltar que la conducta imputada al contribuyente constaba en haber mentido sobre la cantidad final de ingresos devengados para el año 1924. AC-2022-0077 16
6501(c) del Código Federal de Rentas Internas establece que:
“In the case of a false or fraudulent return with the intent
to evade tax, the tax may be assessed, or a proceeding in
court for collection of such tax may be begun without
assessment, at any time”. Internal Revenue Code, 26 U.S.C.
sec. 6501(c) (énfasis suplido).
Al examinar los términos falso y fraudulento, se ha
interpretado que no existe una distinción significativa entre
ambos. Brister v. U.S., 35 Fed. Cl. 214, 219 (1996). Sin
embargo, puede entenderse que una declaración es falsa “si no
era verdadera cuando se prestó y si la persona que la hizo
sabía que era falsa”. Íd. (Traducción suplida) (énfasis
suplido). Por tanto, al imputarse falsedad en la declaración
impugnada, se requiere la presentación de prueba que
establezca que hubo más que un mero error o negligencia. Íd.
Asimismo, se ha expresado que el Gobierno debe probar que la
declaración impugnada por alegada falsedad se hizo con la
intención de evadir el pago de contribuciones. Feller v.
C.I.R., 135 T.C. 497, 501 (2010).
También, el término “fraude” se ha analizado de la forma
Fraud is defined as an intentional wrongdoing designed to evade tax believed to be owing. Professional Services v. Commissioner, 79 T.C. 888, 930 (1982). Respondent's burden of proving fraud is met if it is shown that the taxpayer intended to evade taxes known to be owing by conduct intended to conceal, mislead[,] or otherwise prevent the collection of taxes. DiLeo v. Comm'r, 96 T.C. 858, 874 (1991), affd., 959 F.2d 16 (2d Cir. 1992) AC-2022-0077 17
(citando a Stoltzfus v. United States, 398 F.2d 1002, 1004 (3d Cir 1968); Rowlee v. Commissioner, 80 T.C. 1111, 1123 (1983)). (Énfasis suplido).
A su vez, la existencia de fraude ha de ser determinada
a la luz de la totalidad del expediente. DiLeo v. Comm'r,
supra, pág. 874; Gajewski v. Commissioner, 67 T.C. 181, 199
(1976). Sobre este particular, la casuística indica que el
“fraude puede ser probado mediante prueba circunstancial”.
DiLeo v. Comm'r, supra, pág. 874, Rowlee v. Commissioner,
supra, pág. 1123 (traducción suplida). Como guía, la Corte de
Apelaciones federal para el Noveno Circuito en Bradford v.
Commissioner, 796 F.2d 303, 307 (9th Cir. 1986), proveyó una
lista numerus apertus sobre el tipo de evidencia
circunstancial que puede hacer más probable la intención de
evadir el pago de impuestos en la declaración impugnada. Entre
ellas se encuentran: (1) reportar ingresos menores a los
devengados, (2) manejar inadecuadamente los libros de
contabilidad, (3) ocultar activos y (4) participar en
actividades ilegales. Bradford v. Commissioner, supra, pág.
307.
C. Declaración sobre volumen de negocios
La Sección 10 de la Ley de Patentes Municipales, supra,
establece que “[t]oda persona sujeta al pago de la patente o
su agente autorizado estará obligada a rendir una declaración
de volumen de negocio [. . .] bajo juramento prestado ante
cualquier funcionario municipal o del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico autorizado para ello”. 21 LPRA sec. 651h(a) AC-2022-0077 18
(ed. 2014) (énfasis suplido).18
Empero, sobre la facultad para tomar juramentos y
declaraciones, de la Sección 41 de la referida ley se
desprende que:
Cualquier juramento o afirmación exigido o autorizado por esta ley o por cualesquiera reglamentos bajo autoridad de las mismas podrá ser tomado por cualquier persona autorizada a tomar juramentos de carácter general por las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, de los Estados Unidos, o del Distrito de Columbia donde se tomare dicho juramento o afirmación o por cualquier funcionario consular de los Estados Unidos. Este inciso no se interpretará como una enumeración exclusiva de las personas que podrán tomar dichos juramentos o afirmaciones. 21 LPRA sec. 652m(b) (ed. 2014) (énfasis suplido).19
Por su parte, la Sección 22 impone el cargo de intereses
y penalidades cuando se dejare de rendir la declaración sobre
volumen de negocios, a no ser que se demuestre la existencia
de causa razonable para la omisión y que esta no se debe a un
descuido voluntario. 21 LPRA sec. 651u (ed. 2014).
A su vez, el Reglamento para la Administración Municipal,
Reglamento Núm. 7539 de 18 de julio de 2008, establece los
requisitos a cumplir al presentarse la declaración sobre
volumen de negocios. En lo pertinente, ordena que la
declaración debe rendirse “bajo juramento prestado ante el
18 Es meritorio enfatizar que, en el Código Municipal de Puerto Rico, supra, la Asamblea Legislativa eliminó lo relacionado con “el juramento prestado ante cualquier funcionario municipal o del Estado Libre Asociado de Puerto Rico autorizado para ello”, según citado en la Ley de Patentes Municipales, supra. Véase: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8169(a)(2). 19 La facultad que tienen las personas autorizadas a tomar juramentos de
carácter general por las leyes de Estados Unidos, según se recoge en el artículo citado, se preserva en el Código Municipal de Puerto Rico, supra. Véase: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8200(b). AC-2022-0077 19
notario autorizado para tomarlo [. . .]”. Reglamento para la
Administración Municipal, supra, pág. 171 (énfasis suplido).
“La declaración que no cumpla con los requisitos mencionados
se considerará como no [presentada]”. Íd., pág. 172.
Esbozado el marco jurídico aplicable a la controversia
ante nos, disponemos de este asunto.
III.
A.
Procedamos a atender primero el tercer error señalado en
el recurso ante nos.
McNeil alegó que el Tribunal de Apelaciones erró al
confirmar el dictamen del foro primario que determinó que la
deficiencia sobre el año fiscal 2008-2009 no estaba prescrita.
Alegó que los foros a quo le imputaron equivocadamente la
excepción sobre declaración falsa o fraudulenta con la
intención de evadir el pago de patentes “[s]in que el
Municipio hubiese presentado prueba alguna que así lo
demostrara [. . .]”.20 De esta manera, para los foros
inferiores, McNeil “deliberadamente utilizó una tasa de 0.025%
a la cual sabía que no tenía derecho”, lo que constituyó
prueba suficiente para evitar la declaración de
prescripción.21 No obstante, McNeil advierte que esta
conclusión es problemática porque, de no tener que probarse
el elemento subjetivo de intención que exige la ley, “se
20 Apelación, pág. 25. 21 Íd. AC-2022-0077 20
llegaría al absurdo de que toda declaración que contenga un
error sería una declaración falsa automáticamente[,]
[eliminando] así, para todo fin práctico, los términos
prescriptivos dispuestos por el legislador”.22
El Municipio, por su parte, arguyó que la Sección 20 de
la Ley de Patentes Municipales, supra, distingue entre una
declaración falsa y una declaración fraudulenta con la
intención de evadir el pago de patentes. En cuanto a la
primera, sostuvo que “[b]asta con que se demuestre la falsedad
de lo declarado a sabiendas de que lo que se declara es falso
para que no aplique el periodo ordinario de cuatro años”.23 En
ese aspecto, alegó que la peticionaria es una compañía
multinacional sofisticada, por lo que le imputó conocimiento
de que no existía acuerdo válido alguno que le concediera la
tasa preferencial que reclamaba. De otro lado, indicó que, en
el supuesto de estar llamado a probar la intención de evadir
el pago de patentes por parte de McNeil, del expediente surgía
la prueba necesaria para establecer que esta, de forma clara
y deliberada, tenía tal intención al declarar que le cobijaba
la tasa preferencial del 0.025% cuando no le correspondía. No
nos convence.
Hoy, resolvemos que para que aplique la excepción de
declaración falsa o fraudulenta al término prescriptivo sobre
deficiencias en el pago de patentes municipales, es
22 Alegato de la parte peticionaria, pág. 28. 23 Alegato de la parte recurrida, pág. 36 (énfasis en el original). AC-2022-0077 21
imprescindible demostrar que el acto imputado es uno
intencional. A estos efectos, se requiere prueba de que hubo
algo más que un mero error o negligencia al rendir la
declaración de volumen de negocios. Por consiguiente, es
insuficiente una mera alegación por parte del municipio en
cuestión sobre una declaración con información falsa, sin
establecer que la persona contribuyente tenía la intención de
evadir el pago de la patente.
En ambos supuestos –falsedad o fraude-, determinamos que
son los municipios los llamados a establecer la intención de
la persona contribuyente de defraudar al erario para rebatir
la defensa de prescripción. Esto es indispensable pues, de
otra forma, estaríamos ante un escenario en donde la misma
limitación que intenta proteger a las personas contribuyentes
del levantamiento de deficiencias tributarias por un término
indefinido, constituiría letra muerta para todos los efectos
reales.
Como cualquier otro asunto probatorio, la intención de
evadir contribuciones a la que nos referimos puede ser
demostrada mediante prueba circunstancial. Es decir, a través
de la totalidad de los hechos y la prueba que obra en el
expediente, que tiendan a probar de forma indirecta lo
alegado. Ante un planteamiento de aplicación de la excepción
a la defensa de prescripción, les corresponde a los municipios
el peso de la prueba de demostrar que, en efecto, las
declaraciones presentadas fueron realizadas de manera falsa o AC-2022-0077 22
fraudulenta con el motivo de no pagar las patentes adeudadas.
Asimismo, por resultar persuasiva, y a tono con lo aquí
pronunciado, adoptamos en nuestro ordenamiento jurídico la
lista no taxativa adoptada por la Corte de Apelaciones federal
para el Noveno Circuito en el marco de contribuciones sobre
ingresos por entender que sirve como punto de partida para
identificar aquella prueba circunstancial que puede
establecer la intención de evadir el pago de patentes
municipales. Véase Bradford v. Commissioner, supra, pág. 307.
A saber: (1) reportar ingresos menores a los devengados; (2)
manejar inadecuadamente los libros de contabilidad; (3)
ocultar activos, y (4) participar en actividades ilegales.
Íd.
Al aplicar la norma aquí acogida a los hechos
particulares del caso, observamos que McNeil -al momento de
rendir la declaración sobre el volumen de negocios en octubre
de 2008- debió haber sabido que no tenía derecho a la tasa
preferencial que reclamaba. Esto pues de la Concesión emitida
el 30 de agosto de 2008 surge que para que dicho decreto se
considerase un contrato entre las partes, McNeil venía llamado
a presentar su aceptación del acuerdo mediante una declaración
jurada. Ello, luego de que se le expidiera una copia
certificada de la Concesión. Sin embargo, y como surge del
expediente ante nos, lo anterior nunca ocurrió. Así pues, y
al tomar en consideración la sofisticación de McNeil,
concluimos que este presentó una declaración falsa al reclamar AC-2022-0077 23
una tasa preferencial al amparo de un contrato que nunca se
perfeccionó. Sin embargo, esto no es suficiente para disponer
de la controversia que nos ocupa.
Como aquí pautamos, son los municipios los llamados a
demostrar la intención de evadir el pago de patentes cuando
se pretenda utilizar la excepción de declaración falsa o
fraudulenta al término prescriptivo sobre deficiencias en el
pago de patentes municipales. Sin embargo, en este caso, el
Municipio se limitó únicamente a imputarle a McNeil la
falsedad de su declaración al sostener que esto era suficiente
para que se levantara la prescripción de la deficiencia
reclamada para el año 2008-2009. Al así actuar, el Municipio
no cumplió con el estándar que aquí se establece. A estos
efectos, es forzoso concluir que el tercer error señalado se
cometió. No obstante, al adoptar en nuestro ordenamiento esta
interpretación, entendemos prudente impartirle un efecto
prospectivo.
Las decisiones emitidas por esta Curia, como norma
general, tienen carácter retroactivo. Rosario Domínguez v.
ELA, 198 DPR 197, 216 (2017); Datiz v. Hosp. Episcopal, 163
DPR 10, 17 (2004). “No obstante, en el ejercicio de nuestra
discreción judicial, hemos emitido opiniones con efecto
prospectivo en consideración a las circunstancias fácticas
del caso, la justicia, la equidad, la mejor convivencia social
o para evitar dislocaciones severas en nuestro sistema
económico”. Rosario Domínguez v. ELA, supra, pág. 216. Véanse AC-2022-0077 24
también: López v. Porrata Doria, 169 DPR 135 (2006); Isla
Verde Rental v. García, 165 DPR 499 (2005).
A tono con lo anterior, hemos enumerado aquellos
criterios que se han de considerar al momento de determinar
si un nuevo precedente tendrá aplicación retroactiva o
prospectiva, a saber: (1) la confianza depositada en la norma
antigua o precedente; (2) el propósito que persigue la nueva
regla para determinar si su retroactividad lo adelanta, y (3)
el efecto de la nueva medida en la administración de la
justicia. Rosario Domínguez v. ELA, supra, pág. 216; Fraguada
Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, 186 DPR 365, 393 (2012); Datiz
v. Hospital Episcopal, supra, pág. 18.
Dicho esto, sostenemos que ante la controversia que nos
ocupa, y al pronunciar la interpretación que hoy adoptamos,
es apropiado que se le brinde una oportunidad al Municipio de
demostrar mediante el desfile de prueba que McNeil -al
presentar una declaración falsa- tuvo la intención de evadir
el pago de las patentes.
B.
En lo atinente al segundo error señalado, McNeil alega
que los foros inferiores erraron al imponerle una penalidad a
la declaración para los años 2010-2011 por entenderse como no
presentada al ser juramentada ante una notaria del estado de
Nueva Jersey. Para ello, se amparó en la Sección 41 de la Ley
de Patentes Municipales, supra.24 Por otro lado, arguyó que no
24 Véase: Alegato de la parte peticionaria, págs. 15-16. AC-2022-0077 25
podía imputársele haber incumplido con los medios de
acreditación que provee la legislación notarial en Puerto Rico
para protocolización de los documentos otorgados fuera del
país, pues lo anterior no constaba como requisito en la Ley
de Patentes Municipales, supra.25 Sin embargo, de entenderse
que sí era necesario el cumplimiento con el requisito de
certificación que dispone la legislación notarial, sostuvo
que a través del pleito en el foro primario, sí cumplió con
tales requisitos.26
Por su parte, el Municipio arguyó que no se cometió tal
error, puesto que la Sección 10 la Ley de Patentes
Municipales, supra, establece que el juramento debe prestarse
ante un funcionario municipal o del Estado Libre Asociado
autorizado a estos efectos. A su vez, manifestó que el trato
recíproco que se pueda ofrecer a los testimonios legitimados
fuera de Puerto Rico no se rige por la Ley de Patentes
Municipales, supra, sino por la Regla 41 del Reglamento
Notarial, infra.27 Asimismo, indicó que en este caso no se
acreditó siquiera la autoridad de la notaria de Nueva Jersey
sino hasta una etapa avanzada del pleito.28
La Regla 41 del Reglamento Notarial de Puerto Rico, 4
LPRA XXIV, dispone el procedimiento a seguir para la
protocolización de los documentos notariales otorgados fuera
de Puerto Rico. Se establece que, para que tengan la eficacia
25 Íd., pág. 15. 26 Véase: Apéndice de la apelación, pág. 1796. 27 Alegato de la parte recurrida, pág. 16. 28 Íd., en la pág. 18. AC-2022-0077 26
de instrumentos públicos en Puerto Rico, estos documentos
deben ser protocolizados. Regla 41 del Reglamento Notarial,
supra. En síntesis, se requiere que estos documentos sean
legalizados, que no es otra cosa que presentar el documento
que certifique por medio de la autoridad competente que, al
momento de la legitimación, el notario o la notaria que la
realizó estaba autorizada a ello. Regla 41 del Reglamento
Notarial, supra.
Como mencionamos anteriormente, la Sección 10 de la Ley
de Patentes Municipales, supra, establece que la declaración
de volumen de negocio deberá ser juramentada “ante cualquier
funcionario municipal o del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico autorizado para ello [. . .]”. 21 LPRA sec. 651h(a). Sin
embargo, la Sección 41 de la referida ley dispone que
“cualquier juramento o afirmación exigido o autorizado por
esta ley o por cualesquiera de los reglamentos [. . .] podrá
ser tomado por cualquier persona autorizada a tomar juramentos
de carácter general por las leyes del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico [o] de los Estados Unidos [. . .]”. 21 LPRA
sec. 652m(b) (ed. 2014) (énfasis suplido).
De un examen integral de la legislación citada no
atisbamos impedimento alguno que evite que las personas
contribuyentes rindan su declaración sobre volumen de negocios
debidamente juramentadas por personas autorizadas a tomar
juramentos al amparo de las leyes de los Estados Unidos. Al
disponer sobre la facultad para tomar juramentos y AC-2022-0077 27
declaraciones exigidos a través de la legislación, la Sección
41 no provee una excepción para las declaraciones aquí
impugnadas, de modo que solamente puedan ser juramentadas ante
un funcionario autorizado en el Estado Libre Asociado.29 En
ese aspecto, resolvemos que la Ley de Patentes Municipales,
supra, permite que las declaraciones sobre volumen de negocios
sean juramentadas en los Estados Unidos o en el Distrito de
Columbia ante funcionarios autorizados.
Ahora bien, es de notar que la Ley de Patentes
Municipales, supra, no hace alusión alguna a la legislación
notarial con respecto a la legalización del documento
notarizado ante funcionario autorizado a ejercer fuera de
Puerto Rico.30 En esta coyuntura, es imprescindible resaltar
que la Regla antes citada corresponde al proceso para
protocolizar estos documentos; es decir, para darles eficacia
de instrumento público y que tengan acceso al Registro de la
Propiedad de Puerto Rico. Este procedimiento no es el que
pretende realizar el Municipio.
En lo pertinente a la controversia trabada, McNeil
presentó válidamente su declaración sobre volumen de negocios
para el año fiscal 2010-2011, juramentada oportunamente ante
29 Este análisis es cónsono, incluso, con las enmiendas realizadas por la Legislatura al promulgar el Código Municipal de Puerto Rico, supra. Véase el escolio número 16 de esta Opinión. Véase, además: Código Municipal de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 8200(b). 30 Ciertamente, la práctica deseable sería que, de juramentarse las declaraciones ante funcionario autorizado en los Estados Unidos, al momento de presentarse tal declaración también se produzca la debida certificación según enmarcada en la Regla 41 del Reglamento Notarial, supra. De esta forma, los municipios tendrían mayor certeza de que el funcionario que realizó la juramentación goza de las facultades en ley para ello. AC-2022-0077 28
la notaria Diane Zielinski, en el estado de Nueva Jersey. A
su vez, durante el trámite procesal del pleito, McNeil
presentó la debida certificación emitida por el mencionado
estado en la que se acreditó que la comisión de la referida
notaria estaba vigente a la fecha en que legitimó la firma de
la declaración impugnada.31 En consecuencia, el segundo error
señalado se cometió. No procede la penalidad impuesta puesto
que McNeil sí presentó la declaración para el año 2010-2011
conforme a derecho.
IV.
Por los fundamentos expuestos, se modifica la Sentencia
del Tribunal de Apelaciones respecto a los errores aquí
atendidos. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera
Instancia para que se celebre la vista evidenciaria pertinente
a los efectos de determinar la existencia de una intención de
evadir el pago de patentes por parte de McNeil. Asimismo, se
ordena la eliminación de la penalidad adjudicada al año fiscal
2010-2011 de conformidad con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
31 Véase: Apelación, pág. 23; Apéndice de la apelación, pág. 1796. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rodríguez emitió en parte y disidente en parte
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se modifica la Sentencia del Tribunal de Apelaciones respecto a los errores aquí atendidos. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que se celebre la vista evidenciaria pertinente a los efectos de determinar la existencia de una intención de evadir el pago de patentes por parte de McNeil Healthcare, LLC. Asimismo, se ordena la eliminación de la penalidad adjudicada al año fiscal 2010-2011 de conformidad con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo Interina. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo no intervino.
Bettina Zeno González Secretaria del Tribunal Supremo Interina