Maria Del Carmen Nigaglioni v. Dpto De Salud

99 TSPR 142

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: September 22, 1999
• Docket: CC-1997-328
• Status: Published

Opinion

CC-97-328 - 1 -

En el Tribunal Supremo de Puerto Rico

María del Carmen Nigaglioni Mignucci Demandante-Peticionaria Certiorari V. 99 TSPR 142 Departamento de Salud y Administración de Facilidades y Servicios de Salud

Demandado-Recurrido

Número del Caso: CC-1997-328

Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Rubén T. Nigaglioni McConnell Valdes

Abogados de la Parte Recurrida: Lcda. María T. Ferrán Pérez-Benitou

Agencia: JASAP

Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I

Juez Ponente: Hon. López Vilanova

Fecha: 9/22/1999

Materia: Revisión de Decisión de Agencia Administrativa

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-97-328 - 2 -

María del Carmen Nigaglioni Mignucci

Demandantes-Peticionaria

v. CC-1997-328

Departamento de Salud y Administración de Facilidades y Servicios de Salud

Demandada-Recurrida

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton

San Juan Puerto Rico, a 22 de septiembre de 1999.

Tenemos la oportunidad de resolver si, al

implantar un nuevo plan de clasificación y

retribución, un empleado gubernamental tiene derecho

a que se le reconozcan los pasos por mérito

adquiridos bajo la estructura retributiva

suplantada. Examinada la Ley de Retribución

Uniforme, Ley Núm. 89 de 12 de julio de 1979, 3

L.P.R.A. secs. 760 et seq., [en adelante Ley de

Retribución] y el Reglamento de Retribución Uniforme

de la Oficina Central de Administración de Personal, CC-1997-328 - 3 -

Reglamento Núm. 3109 de 7 de junio de 1984, así como los

principios subyacentes en los planes de clasificación y

retribución de las agencias gubernamentales, resolvemos

que, al implantar un nuevo plan de clasificación y

retribución, los empleados públicos sólo tienen derecho a

que se les reconozca la remuneración que acarrean los pasos

por mérito adquiridos y no a determinada adscripción en los

niveles intermedios de una escala de retribución.

I.

El 1 de julio de 1996 la Administración de Facilidades

de Servicios de Salud (AFASS), como administrador

individual en asuntos de personal, implantó su primer Plan

de Clasificación y Retribución para los empleados de

carrera que laboran en esa entidad con el aval de la

Oficina Central de Administración de Personal, (OCAP). Como

parte del nuevo Plan, la AFASS determinó que cada empleado

recibiría "un aumento de sueldo mínimo de $70 o $50

mensuales, sobre el sueldo que devengaba el empleado al 30

de junio de 1995 o al 30 de junio de 1996" respectivamente.1

1 Las normas adoptadas por la AFASS contemplaron lo siguiente:

1. Al implantarse las nuevas escalas de sueldo se le concederá a los empleados activos de carrera (regular o probatorio) y transitorios un aumento de sueldo mínimo de $70 o $50 mensuales, sobre el sueldo que devengaba el empleado al 30 de junio de 1995 o al 30 de junio de 1996. El ajuste que se efectúe en los sueldos de los empleados, como resultado de la implantación de las escalas deberá reflejar en todos los casos un aumento de sueldo no menor de $70 mensuales (en las estructuras establecidas el 1 de julio de 1995) y de $50 mensuales (en las estructuras establecidas al 1 de julio de 1996). CC-1997-328 - 4 -

El sueldo resultante sería ajustado en la nueva escala de

retribución adoptada.

Previo a la implantación del nuevo Plan, la señora

María del Carmen Nigaglioni Mignucci estaba ubicada en la

clase de puesto de Especialista en Nutrición y Dietética

IV, escala de retribución número 32, tipo intermedio 6.

Recibía una remuneración mensual de $1,610. Había ascendido

en la escala retributiva al tipo intermedio 6 por razón de

varios pasos por mérito que le fueron reconocidos a lo

largo de sus años de servicio.2

2. Los sueldos de los empleados una vez concedido el aumento deberán coincidir con alguno de los tipos retributivos o pasos de la escala a implantarse, a la cual esté asignada la clase del puesto que ocupan. Si no coincidiesen, éstos se ajustarán al próximo tipo superior inmediato en la nueva escala de retribución, independientemente del número de pasos que representaba el sueldo que devenga el empleado en la escala saliente; excepto en aquellos casos que al otorgarse el aumento, el sueldo del empleado sobrepase el máximo de sueldo de la escala extendida.

3. Cuando los sueldos de los empleados sean inferiores al tipo mínimo de las escalas a implantarse, se procederá a concederle el aumento de $70 ( en la norma aplicable a las estructuras del 1 de julio de 1995) o de $50 (en la norma aplicable a las estructuras del 1 de julio de 1996) mensuales y luego su sueldo se ajustará al básico de la clase o al tipo retributivo que sea inmediatamente superior a su sueldo en la nueva escala, independientemente del número de pasos que representaba el sueldo que devengaba el empleado en la escala saliente.

Normas para la implantación de estructuras salariales de la Administración de Facilidades y Servicios de Salud al 1 de julio de 1995, promulgadas por la Hon. Carmen Feliciano de Melecio, Secretaria de Salud, el 7 de julio de 1995. Apéndice del Recurso de Revisión. CC-1997-328 - 5 -

Según el nuevo esquema salarial, la clase de puesto

ocupada por Nigaglioni Mignucci permaneció en la escala 32.

Esta escala, a su vez, retuvo la misma cantidad de tipos

intermedios. Sin embargo, los sueldos devengados tanto en

el tipo mínimo como en los intermedios fueron aumentados.

Ahora, en la nueva escala, el tipo mínimo tiene una

remuneración mensual de $1,741.00, cantidad que se aumenta

a lo largo de los tipos intermedios hasta llegar a un tipo

máximo de $2,322 mensuales.

Conforme a las normas adoptadas para el nuevo plan, la

AFASS sumó la cantidad de $70.00 dólares al salario

previamente devengado por Nigaglioni Mignucci. Ello arrojó

un resultado de $1,680. Esta cantidad, a su vez, fue

ajustada al tipo correspondiente, que en el caso de

Nigaglioni Mignucci era el tipo mínimo de la escala 32, que

en el nuevo plan era de $1,741. Este ajuste representó para

la señora Nigaglioni Mignucci un aumento de $131.00 en su

salario mensual.

Inconforme con la remuneración que le fue asignada,

Nigaglioni Mignucci acudió ante la Junta de Apelaciones de

2 Conforme surge de los autos del caso, los pasos por mérito le fueron concedidos de la siguiente forma: dos (2) en 1984; dos (2) en 1987 y dos (2) en 1992. La señora Nigaglionni Mignucci también recibió 4 pasos por retención en 1989. Sin embargo, según el Reglamento de Retribución Uniforme de la Oficina Central de Administración de Personal infra, esta compensación adicional no forma parte del sueldo de un empleado, Sección 4.8(11) del Reglamento de Retribución Uniforme, véase, Villamil Suárez v. Departamento de Transportación y Obras Públicas, Opinión y Sentencia de 30 de junio de 1993, ___ D.P.R. ___ (1993); véase además, Ortiz Ortiz v. Departamento de Hacienda, 120 D.P.R. 216 (1987), y en el caso de autos no está en controversia. CC-1997-328 - 6 -

Administración de Personal (JASAP). Alegó que su ubicación

en el tipo mínimo de la escala 32 bajo el nuevo Plan, fue

"totalmente injustificada y represent[ó] una privación de

[sus] derechos adquiridos sin que mediase el debido proceso

de ley". Apéndice de la Petición de Certiorari, en la pág.

33 (énfasis omitido). Adujo, además, que con esta acción se

le privó de los "adelantos por mérito relativos a los años

de servicio". Id. en la pág. 34.

Luego de examinar las alegaciones de las partes, JASAP

declaró no ha lugar la apelación interpuesta por Nigaglioni

Mignucci. Ésta oportunamente presentó un recurso de

revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el

cual confirmó la decisión de JASAP.

Ante nos, Nigaglioni Mignucci plantea como único

señalamiento de error que dicho foro incidió al confirmar

la determinación de JASAP, pues la misma "es contraria a

derecho y [la] privó [...] de su derecho de propiedad".

Petición de Certiorari, en la pág. 4. Sostiene que "fue

degradada del tipo intermedio seis (6) de la escala de

retribución de su puesto al tipo mínimo en dicha escala

mediante el simple sofismo [sic] de aumentar la cuantía de

retribución correspondiente a su puesto". Petición de

certiorari, en la pág. 7 (énfasis omitido). Añade que

"después de dedicarle en exceso de 24 años al servicio

público y después de ascender en la escala de retribución

de su puesto por méritos al tipo 6, [...] se encuentra

[...] en una situación similar a aquel recién llegado al

puesto y que no ha demostrado mérito alguno en el desempeño CC-1997-328 - 7 -

de sus funciones". Id. Finalmente, plantea que en su caso

es de aplicación la sección 4.8 del Reglamento de

Retribución Uniforme que prescribe la norma que debe

seguirse cuando ocurre una reasignación de una clase de

puesto a una escala salarial, en lugar de la sección 4.7

que regula las asignaciones de las clases de puestos a las

escalas salariales. Examinemos inicialmente este

planteamiento.

II.

En Guzmán Rosario v. Departamento de Hacienda, res. el

10 de noviembre de 1998, 98 TSPR 148, resolvimos que la

sección 4.7 del Reglamento de Retribución3 "resulta

3 La sección Art. 4.7 del Reglamento de Retribución Uniforme dispone:

Asignación de las clases de puestos a las Escalas de sueldos:

1. Con arreglo a las escalas de sueldos, la [O.C.A.P.] establecerá y mantendrá al día la posición relativa de las clases de puestos de los planes de clasificación para los servicios de carrera y de confianza para la Administración Central, mediante la asignación de cada clase a una escala de sueldo. 2. A su vez, cada Administrador Individual asignará las clases de puestos de ambos servicios a las escalas de sueldos correspondientes; y someterá éstas al Director de O.C.A.P. para estudio y aprobación final. 3. La asignación de las clases de puestos a las escalas salariales se guiará por el objetivo de proveer equidad en la fijación de sueldos. 4. Las reasignaciones subsiguientes que fueren necesarias se regirán por lo dispuesto en la sección 4.8(6) de este Reglamento.

Por su parte, la sección 4.8(6) se refiere a los casos de reasignaciones. Establece lo siguiente: CC-1997-328 - 8 -

aplicable a la determinación original que hace una entidad

con relación a ubicar determinadas clases de puestos a

escalas de sueldo. Se trata, así, de la determinación de

las escalas retributivas que corresponderán a determinadas

clases de puestos en la implantación original de un plan de

clasificación y retribución". Id., (énfasis suplido).

Afirmamos, además, que la sección 4.8, cuya aplicabilidad

reclama Nigaglioni Mignucci, resulta aplicable "cuando,

luego de la asignación original, a las clases de puestos se

les asigna escalas de retribución distintas". Id.

En este contexto, la sección 4.8 establece la fórmula

mediante la cual se calculará el salario de los empleados

afectados por una enmienda al plan de retribución. Su

aplicabilidad, conforme al texto reglamentario, está

condicionada a que ocurra una "enmienda al Plan de

Retribución por efecto de la reasignación de una clase o

serie de clases a una escala de retribución superior"

Reasignaciones de Clases a Escalas de Sueldos Superiores

Cuando se enmiende el Plan de Retribución por efecto de la reasignación de una clase o serie de clases a una escala de retribución superior, se concederá a los empleados afectados un aumento en sueldo que será igual al incremento que reciba la clase a la fecha de efectividad de dicha acción. Los sueldos se ajustarán al tipo inmediato superior, cuando no coincidan con uno de los tipos retributivos de la escala correspondiente. Si el sueldo resultante excede del máximo de la escala, se procederá conforme a la disposición relativa a extensión de las escalas. El Director, en el caso de la Administración Central y cada Autoridad Nominadora, en el caso de los Administradores Individuales, podrán CC-1997-328 - 9 -

(énfasis suplido). Como puede apreciarse, el supuesto que

configura la "enmienda al [p]lan de [r]etribución" que hace

aplicable la sección es que se ubique a una clase o serie

de clases en una escala superior. En tal caso, la operación

administrativa consiste en mover a una clasificación o

grupos de clasificaciones de puestos a una escala más alta.

Nótese que en tal caso, el plan de retribución no sufre

necesariamente cambios en cuanto al salario contemplado en

cada escala. Lo que ocurre en tal caso es un movimiento

vertical de una serie de puestos sin alterar la cuantía

contemplada en cada escala. Por otro lado, si se alterara

la totalidad del plan de retribución por efecto de que se

aumenta la remuneración que acarrea cada escala, nos

encontraríamos ante la implantación de un nuevo plan de

retribución que hace aplicable la sección 4.7.

En el caso de autos, no nos encontramos ante enmiendas

al plan de retribución previo por efecto de reasignaciones

de una clase o serie de clases a una escala de retribución

superior. AFASS no modificó el plan retributivo existente

conforme a lo dispuesto en la sección 4.8. Hizo cambios a

la totalidad del plan retributivo al aumentar la

retribución correspondiente a cada clase. Nos encontramos,

por lo tanto, ante la implantación de un nuevo plan de

retribución aplicable a todos los empleados de la agencia

que sustituye el esquema hasta entonces vigente. Ello es

así aun cuando el nuevo plan conservó el mismo número de

autorizar otros mecanismos para ajustar los sueldos, en caso de limitación presupuestaria. CC-1997-328 - 10 -

niveles intermedios que contenía el plan suplantado y que

la clasificación de los puestos permaneció inalterada.4 Se

trata, así, del supuesto contemplado en la sección 4.7, que

regula las asignaciones de los puestos a las nuevas escalas

salariales, y que, a su vez, excluye la aplicación de la

sección 4.8. Nigaglioni Mignucci no tiene razón al afirmar

lo contrario.

Aclarado lo anterior, examinemos los méritos de sus

demás señalamientos.

III.

No hay duda de que en Puerto Rico existe una clara

política pública que pretende brindar a los trabajadores un

tratamiento equitativo y justo en la fijación de su salario

y demás formas de retribución. 3 L.P.R.A. 760 (a); véase,

Guzmán Rosario v. Departamento de Hacienda, supra. Esta

política pública, a su vez, se enmarca en "el derecho de

todo trabajador ... a recibir igual paga por igual

trabajo", que consagra la Constitución del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico. Const. de P.R., Art. II, Sec. 16.

Con el fin de ejecutar esa política pública, la

Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Retribución, supra, la

cual, en parte, "delimita las responsabilidades de los

administradores individuales al elaborar sus propios planes

de retribución". Guzmán Rosario v. Departamento de Hacienda,

supra. Al respecto, impone a la administración central y a

los administradores individuales la obligación de adoptar

4 Los planes de clasificación y los planes de retribución son cosas distintas. Por ello, de ordinario CC-1997-328 - 11 -

planes de retribución tomando en consideración, los

siguientes factores:

niveles de responsabilidad y complejidad de las funciones, cualificaciones necesarias para el desempeño de los mismos; dificultades existentes en el reclutamiento y retención de personal en las diferentes clases de puestos; condiciones de trabajo; oportunidades de ascenso existentes dentro de los planes de clasificación; sueldos prevalecientes en diferentes sectores de la economía; aspectos relativos a los costos de vida, y las posibilidades fiscales. 3 L.P.R.A. sec. 760(a); véase además, Reglamento de Retribución Uniforme, Sección 4.6(2).

De conformidad con la Ley de Retribución, la OCAP

promulgó el Reglamento de Retribución Uniforme, supra. Este

reglamento complementa el esquema jurídico que sirve de

base a la implantación de un plan de retribución por una

agencia, pues, entre otras cosas, establece las normas

básicas que guiarán a los administradores individuales al

adoptar los planes de retribución.

Ni la Ley de Retribución ni el Reglamento de

Retribución Uniforme imponen a los administradores

individuales la obligación de reconocer a los empleados un

derecho a estar ubicados en el mismo tipo intermedio que

tenían antes de la implantación de un nuevo plan de

clasificación o retribución. Es decir, no existe mandato

estatutario o reglamentario alguno de donde se derive un

derecho propietario de los empleados a los tipos

intermedios que ostentan bajo una estructura retributiva

cuando se establece un nuevo plan.

pueden ser modificados de forma independiente. CC-1997-328 - 12 -

La Ley de Retribución, tan sólo dispone que cuando se

adopte una nueva estructura salarial, los sueldos de los

empleados serán ajustados de la siguiente forma:

[e]l que está bajo el mínimo irá al nuevo tipo mínimo. El salario de aquellos empleados que devenguen sueldos superiores al tipo mínimo de la escala por motivo de haber recibido aumentos de sueldo durante la vigencia de la anterior estructura, se ajustará de modo que se reconozcan todos los aumentos de sueldo recibidos durante la vigencia de la estructura salarial suplantada. 3 L.P.R.A. sec. 760(e)(c)(10) (énfasis suplido).

Esta disposición estatutaria no obliga a los

administradores individuales a conceder aumentos de sueldo

a los empleados cuando adoptan nuevos planes de

retribución. A lo que viene obligado el administrador

individual es a aumentar el sueldo de un empleado cuando

ello es necesario para ubicarlo en el tipo mínimo de su

escala bajo el nuevo plan.

Por otro lado, esta disposición tampoco obliga a los

administradores individuales a reconocer los pasos por

mérito concedidos bajo la estructura salarial derogada.

Sólo los obliga a reconocer "los aumentos de sueldo

recibidos durante la vigencia de la estructura salarial

suplantada". Dicho de otro modo, sólo impone a las agencias

que operan como administradores individuales en asuntos de

personal y a la administración central en los demás casos,

la obligación de no privar a los empleados de los aumentos

recibidos a lo largo de los años de servicio, de forma tal

que no se le reduzca el salario que recibían bajo el plan

de retribuciones sustituido. La AFASS cumplió con esta

obligación en el caso de Nigaglioni Mignucci. CC-1997-328 - 13 -

Conforme a las normas adoptadas y aprobadas por el

Director de la OCAP, la AFASS estableció unos tipos mínimos

y máximos de remuneración. Determinó que cada empleado

recibiría un aumento mínimo de $70.00 con relación a la

escala retributiva existente al 1 de julio de 1995. Si al

hacer ese cálculo resultaba que el salario era menor al

tipo mínimo de la escala de retribución, conforme a la Ley

de Retribución y las normas adoptadas, el salario del

empleado sería aumentado hasta ese tipo mínimo.

El nuevo salario asignado a Nigaglioni Mignucci no

menoscabó los aumentos previos que había recibido por

concepto de los pasos por mérito. De hecho, su salario bajo

el nuevo plan de retribución fue aún mayor que el que

ostentaba bajo el plan previo en donde estaba ubicada en el

nivel intermedio número 6 de su escala retributiva. La

determinación de su salario tampoco fue discriminatoria,

pues fue computado de forma consecuente con las normas

elaboradas y aplicadas uniformemente a los demás empleados

en análoga situación. Su alegación principal, sin embargo,

parece centrarse en que bajo el nuevo plan de retribución

se conservaron los mismos tipos intermedios en su escala,

por lo que, a su juicio, debe reconocérsele el derecho a

ser ubicada en el mismo tipo intermedio que se encontraba

en el plan suplantado. Examinemos este planteamiento.

IV.

Los tipos o niveles intermedios en las escalas son

factores distintivos que tienen el objetivo de aumentar la CC-1997-328 - 14 -

remuneración de un empleado de acuerdo a la labor rendida.

Ley de Personal del Servicio Público, Ley Núm. 5 de 14 de

octubre de 1975; 3 L.P.R.A. secs. 1301 et seq., sec.

1354(3); Aulet Lebrón y Velázquez Rivera v. Departamento de

Servicios Sociales, 129 D.P.R. 1 (1991); véase, Aponte v.

Secretario de Hacienda, 125 D.P.R. 610 (1990). Sin embargo,

lo que constituye un derecho propietario del empleado es el

salario conferido, no su adscripción a un tipo intermedio

dentro de una escala de retribución.

Todo empleado que a lo largo de su desempeño dentro de

una entidad haya sido ubicado progresivamente dentro los

tipos intermedios de una escala retributiva tiene derecho a

que bajo un nuevo plan de retribución se le confiera, al

menos, un salario igual al que recibía bajo el plan previo,

no uno menor. De este modo, el ordenamiento jurídico

confiere protección a la remuneración económica conferida

al empleado por concepto del paso, no a determinada

ubicación en los tipos intermedios de la escala de

retribución, que en términos jurídicos carece per se de

contenido patrimonial.

Es incorrecto, en consecuencia, afirmar que ubicar a un

empleado en el tipo mínimo de una nueva escala retributiva

constituye una "privación de pasos", o que tal acción

constituye una privación de un derecho propietario. El

"paso por mérito" no es a lo que el empleado tiene

derecho, sino a la remuneración que acarrea el mismo.

Es correcta, por lo tanto, la afirmación de AFASS en

términos de que un empleado sería privado de un derecho CC-1997-328 - 15 -

propietario por efecto de la implantación de un nuevo plan

de clasificación y retribución sólo si tiene una pérdida en

el salario que recibe. Sobre este aspecto nos señala, con

acierto, que "[e]n el contexto que nos ocupa, la ausencia

de una ganancia mayor no significa tener pérdida; el

término pérdida implica la salida del patrimonio económico

individual de un interés legítimo que formaba parte de

éste, conlleva necesariamente una reducción del patrimonio

real existente". Alegato de la AFASS, en la pág. 7.

En su recurso de certiorari, la peticionaria reconoce

implícitamente lo anterior, toda vez que acepta que si bajo

el nuevo Plan de Retribución de la AFASS no existiesen

tipos intermedios de retribución en la escala a la cual

pertenece su puesto, entonces sería válida su ubicación en

el tipo básico de la escala, lo que sin duda la colocaría

en la misma condición, en términos de remuneración, que

cualquier otro empleado, incluso aquellos que bajo el plan

previo hubiesen estado ubicados en un tipo intermedio menor

al de ella. En este sentido afirma:

No albergamos dudas de que al establecer un plan de retribución un Administrador Individual no tiene una obligación de establecer una escala tal y como ésta existía previamente. Es su prerrogativa, dentro de los supuestos de Ley y Reglamento, establecer nuevos parámetros en la nueva escala de retribución que adopte. Inclusive, podría darse el caso que en la nueva clasificación de un puesto, el Administrador decida consolidar, reducir o aumentar los tipos de remuneración intermedia. Petición de Certiorari, en la pág. 6.

El reconocimiento de que es prerrogativa de un

administrador individual eliminar niveles intermedios está

basado en una admisión implícita de que no existe un CC-1997-328 - 16 -

derecho del empleado a estar ubicado en determinado tipo o

nivel intermedio. Coincidimos con esa apreciación que

dimana de una visión integral del ordenamiento jurídico que

rige en materia de retribución en Puerto Rico. De haber

sido la intención del legislador que al implantar un nuevo

plan de retribución se ubicase a los empleados en los

mismos tipos intermedios que ocupaban en los planes de

retribución suplantados, hubiese incorporado en la Ley de

Retribución una disposición expresa al respecto. No lo

hizo.

De este modo confirió flexibilidad a los

administradores individuales para elaborar los planes de

clasificación y retribución autónomos extendiendo,

reduciendo o consolidando los niveles intermedios de una

escala de retribución de acuerdo a sus necesidades y

posibilidades fiscales. El interés patrimonial del empleado

queda debidamente salvaguardado al garantizarle que su

salario no será menoscabado. Ese es el claro mandato de la

Ley de Retribución Uniforme en aquella parte que exige que

los nuevos planes de retribución garantizarán los aumentos

de sueldo recibidos durante la vigencia de la estructura

salarial previa. La AFASS cumplió con esta obligación.

V.

Por último, hay razones prácticas y de sana

administración pública que también militan en contra de la

pretensión de Nigaglioni Mignucci.

Tanto la Ley de Retribución como el Reglamento de

Retribución de la OCAP imponen a las agencias que operan CC-1997-328 - 17 -

como administradores individuales en asuntos de personal y

a la administración central la obligación de elaborar sus

planes de clasificación y retribución tomando en

consideración sus posibilidades fiscales. 3 L.P.R.A. sec.

760(a); Reglamento de Retribución Uniforme, sección 4.6(2)

y 4.6(3). Acoger la posición de la peticionaria implicaría

imponer a las agencias y al gobierno una carga económica

significativa que haría poco viable la implantación de un

nuevo plan de retribución. Su efecto sería obligar a las

agencias a destinar recursos de forma irrazonable al pago

de los aumentos salariales que representaría ubicar a los

empleados en el mismo tipo intermedio en que se encontraban

previamente. Ello, constituiría un disuasivo a cualquier

pretensión de implantar un nuevo plan de retribución.

Asimismo, existen claras disposiciones reglamentarias

que establecen normas básicas que deben ser satisfechas al

momento de elaborar un plan de clasificación y retribución,

y cuya aplicabilidad cobra particular significado en el

caso de autos. En este contexto, dispone el Reglamento de

Retribución Uniforme:

Conforme a la disponibilidad de recursos fiscales, las estructuras de sueldo deben ser lo suficientemente competitivas de manera que permita reclutar y retener personal capacitado; deben proveer para el justo reconocimiento de la eficiencia y productividad individual de los empleados y de igual modo, deberán estar estructuradas de forma tal que provean oportunidades de progreso en el servicio público. Reglamento de Retribución Uniforme, Sección 4.6(3) (énfasis suplido).

De conformidad con esta disposición reglamentaria, los

planes de clasificación y retribución se revisan no sólo CC-1997-328 - 18 -

para conferirle a los empleados una remuneración más justa

y a tono con las nuevas realidades económicas imperantes en

la sociedad, sino también para dotar de cierta agilidad a

las entidades gubernamentales en el reclutamiento de nuevo

personal y al momento de premiar la labor que rinden los

empleados.

No es posible que una agencia logre atraer al personal

mejor capacitado en un mercado competitivo si no revisa

periódicamente sus escalas salariales para hacerlas más

atractivas. De hecho, conforme a lo expuesto, surge de los

autos que entre los objetivos de la AFASS al implantar su

nuevo plan de retribución se encuentra precisamente

"[c]rear una estructura salarial competitiva con el mercado

actual, con el fin de reclutar y retener los servicios

profesionales de la salud que necesita la Agencia para la

prestación de servicios de salud a [los] ciudadanos".

Apéndice de la Petición de Certiorari, en la pág. 36

(énfasis suplido). Ese objetivo, inherente a una revisión

de un plan de retribución, se logra aumentando los tipos

básicos de los planes retributivos y permitiendo que los

empleados continúen ascendiendo por sus méritos a través de

niveles intermedios.

El aumento en los tipos básicos de una estructura

salarial evita que las agencias recurran de forma desmedida

a la concesión de diferenciales (como pasos por

reclutamiento) para poder atraer personal altamente

capacitado. Por su parte, la posibilidad de que los

empleados puedan continuar ascendiendo a través de tipos CC-1997-328 - 19 -

intermedios constituye un incentivo para retener empleados

en las agencias que a lo largo de sus años de servicio han

agotado los tipos o niveles intermedios dentro de sus

respectivas escalas de retribución. Así, por ejemplo, un

empleado que por sus ejecutorias haya sido ubicado

progresivamente en el tipo intermedio número 8 en una

escala de retribución que cuenta con 10 tipos o niveles

intermedios, sólo cuenta con dos pasos por mérito

adicionales por escalar. Una vez alcanza el tipo máximo,

sus posibilidades de seguir ubicado progresivamente en la

escala de retribución, y por tanto, de lograr un salario

mayor por concepto de sus méritos como empleado, se

extinguen. Con la implantación de un nuevo plan de

retribución los administradores individuales logran que sus

escalas retributivas preserven la agilidad necesaria para

poder retribuir adecuadamente a los empleados por sus

méritos. Así, desde la perspectiva de los empleados, la

revisión de las escalas salariales les permite seguir

aumentando su retribución en atención a sus méritos como

empleado y a sus años por servicios prestados.

En resumen, resolver que al establecer un nuevo plan

de retribución los administradores individuales deben

ubicar a los empleados en los mismos tipos intermedios que

se encontraban previamente sería contrario a la agilidad y

flexibilidad con que deben contar las agencias que operan

como administradores individuales en asuntos de personal.

Sería contrario, además, al objetivo de lograr escalas

retributivas más atractivas, debido a que las agencias CC-1997-328 - 20 -

tendrían que destinar mayores recursos fiscales al pago de

la remuneración por concepto del pago de pasos por mérito

concedidos, en menoscabo de la posibilidad de aumentar

significativamente los tipos mínimos de una escala

retributiva.

Por lo anterior, y en ausencia de un fundamento de

derecho que sostenga la alegación de Nigaglioni Mignucci,

procede confirmar la decisión recurrida.

Se emitirá la correspondiente Sentencia.

Federico Hernández Denton Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. CC-1997-328 Certiorari

Departamento de Salud y Administración de Facilidades y Servicios de Salud

SENTENCIA CC-1997-328 - 22 -

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, y habiendo sido expedido previamente el auto de certiorari, se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional I de San Juan, en el caso Núm. KLRA96-00404, Nigaglioni Mignucci v. Departamento de Salud y otro.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri disintió con Opinión escrita. El Juez Asociado señor Rebollo López no intervino.

Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo CC-1997-328 - 23 - CC-1997-328 - 24 -

Demandante-Peticionaria

vs. CC-1997-328 Certiorari

Departamento de Salud y Adm. de Facilidades y Servicios de Salud

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.

San Juan, Puerto Rico, a 22 de septiembre de 1999.

Una mayoría del Tribunal hoy resuelve en efecto que

cuando una agencia gubernamental establece una nueva

escala salarial para sus empleados, no viene obligada a

observar un criterio de paridad o de proporcionalidad

respecto a los aumentos otorgados; y que los aumentos por

mérito obtenidos antes por algunos empleados de la

agencia, quedan reconocidos en la nueva escala con

cualquier aumento que éstos reciban, aunque sean

sustancialmente inferiores a los que se le otorguen a los

otros empleados que no habían logrado aumentos por méritos

antes.

Disiento de este dictamen por considerarlo injusto y

contrario a derecho; y porque constituye un retroceso en

la larga trayectoria de la administración pública de

Puerto Rico por proveerle a los empleados gubernamentales

una retribución fundada en los méritos de su servicio.

Veamos. CC-1997-328 - 25 -

I Antes que nada, debe tenerse claramente en cuenta lo que está ante

nos. La opinión de la mayoría formula el asunto de un modo

acomodaticio, que se presta para racionalizar su dictamen. Por ello es

necesario aclarar de entrada qué es exactamente lo que está ante

nuestra consideración.

En el caso de autos, la A.F.A.S.S. formuló un nuevo plan de

retribución para sus empleados que era idéntico al suplantado, excepto

por los aumentos salariales que introducía el nuevo plan. El plan

aludido no estaba basado en una nueva clasificación de los puestos de

la agencia. El cambio real que introducía sólo era de una escala

salarial a otra escala de retribución superior.

La nueva escala salarial aludida tenía un sueldo mínimo, un sueldo

máximo, y siete sueldos intermedios, por lo que era exactamente igual

que la escala anterior, excepto por el monto de los salarios. En la

nueva escala, el sueldo mínimo constituía un aumento de $431 sobre el

mínimo anterior. El sueldo máximo constituía un aumento de $567 sobre

el máximo anterior. Al salario que aquí nos concierne, el del tipo

intermedio número seis, se le concedió un aumento de $533 sobre lo que

correspondía a ese tipo intermedio en la escala anterior.

La peticionaria estaba ubicada antes en el tipo salarial

intermedio seis de la escala vigente entonces. Su ubicación en ese

sueldo intermedio había respondido a pasos que se le otorgaron

mayormente por méritos y por ascenso. Al establecerse la nueva escala,

sin embargo, la peticionaria no fue ubicada en el tipo salarial

intermedio seis que tenía antes, que conllevaba un aumentos de $533,

sino en el salario mínimo de la nueva escala. En consecuencia, el

aumento de salario que recibió fue sólo de $131 sobre su sueldo

anterior, aunque los que antes sólo tenían el sueldo mínimo de la

escala suplantada habrían de recibir un aumento de $431. CC-1997-328 - 26 -

La peticionaria aduce, con razón, que su ubicación en el salario

mínimo de la nueva escala constituye un descenso de facto. Examinemos

las normas aplicables.

I I La peticionaria plantea que la A.F.A.S.S. , al implantar el nuevo plan de retribución que aquí

nos concierne, realmente sólo enmendó el plan existente antes. Siendo ello así, dicha parte entiende que es de aplicación la Sección 4.8(6) del Reglamento de Retribución Uniforme de la Oficina

Central de Administración de Personal (O.C.A.P.). En mi criterio, tiene razón.

El Reglamento de Retribución Uniforme, aprobado el 7 de julio de 1984 por la Oficina Central de

Administración de Personal, en virtud de la Sección 760 de la Ley de Retribución Uniforme, establece el criterio normativo que ha de regir la asignación de las clases de puestos de una

agencia a las escalas de sueldos de ésta. En lo pertinente, la Sección 4.8(6) aludid a dispone: [l]a política pública enunciada en la Ley de Retribución Uniforme provee para un tratamiento equitativo y justo en la fijación de salarios y demás formas de retribución.

Para garantizar este objetivo se establecen las siguientes normas generales que regirán la administración de salarios en las siguientes transacciones de personal:

...

6. Reasignaciones de clases a escalas de sueldos superiores:

Cuando se enmiende el Plan de Retribución por efecto de la reasignación de una clase o serie de clases a una escala de retribución superior, se concederá a los empleados afectados un aumento en sueldo que será igual al incremento que reciba la clase a la fecha de efectividad de dicha acción. Los sueldos se ajustarán al tipo inmediato superior, cuando no coincidan con uno de los tipos retributivos de la escala correspondiente. Si el sueldo resultante excede del máximo de la escala, se procederá conforme a la disposición relativa a extensión de las escalas.

El Director, en el caso de la Administración Central y cada Autoridad Nominadora, en el caso de los Administradores Individuales, podrán autorizar otros mecanismos para ajustar los sueldos, en caso de limitación presupuestaria. (Enfasis nuestro.)

Como puede observarse, la disposici ón reglamentaria aludida regula

precisamente la situación que aquí nos concierne: una enmienda al plan de

retribución de la agencia para reasignar una serie de clases de puestos a

una escala de retribución superior. En el caso de autos, la A.F.A.S.S. implantó un nuevo plan de retribución. Hubo un aumento en cada tipo retributivo, desde el mínimo hasta el CC-1997-328 - 27 -

máximo dentro de cada escala. Cada escala de retribución, como un todo, experimentó un aumento salarial.

Contrario a la conclusión de la mayoría del Tribunal, el nuevo plan de

retribución es idéntico al suplantado, excepto por los aumentos de

sueldos. Dicho plan no estaba basado en un nuevo plan de clasificación.

No hubo reclasificación de los puestos ni reorganización de las clases

de empleos. El cambio real fue sólo de una escala salarial a otra

escala de retribución superior. Sustantivamente, el llamado “nuevo”

plan no es otra cosa que una enmienda al plan de retribución anterior,

por lo que es aplicable aquí la disposición reglamentaria aludida, que

claramente ordena que el aumento que reciba cualquier empleado cuando

se asigna su clase a una escala salarial superior debe ser del mismo

valor monetario que el que reciben los demás. Conforme a la Sección

4.8(6) citada, en casos de “enmiendas” a los planes de retribución rige

el criterio de igualdad en los aumentos salariales de todos los

Al examinar esta primera cuestión, es menester tener mucho cuidado

con los juegos conceptuales. No se pueden hacer decisiones jurídicas

importantes sólo a base del nombre que el administrador de una agencia

pública le haya dado a lo que ha realizado. Hay que ir al fondo del

asunto y examinar qué es lo que realmente ha acontecido. Sobre todo, no

puede permitirse que el administrador evada las exigencias jurídicas de

trato equitativo y justo para el empleado público, a base de manipular

el nombre que le dé a su acción.

La mayoría del Tribunal, por puro fiat, sin fundamento alguno,

resuelve que el criterio de igualdad de la Sección 4.8(6) referida sólo

aplica a “enmiendas” de las escalas vigentes y que no rige en casos de

supuestos “nuevos” planes de retribución que sólo modifican las

cuantías salariales. ¿Cuál es el fundamento jurídico de tan insólita

posición? ¿Cómo puede justificarse dar tratos tan distintos a

situaciones que son esencialmente iguales? ¿Por qué el reglamento

cobija una situación, y supuestamente no cobija la otra? Más aun,

¿puede un administrador evadir el requisito de igualdad aludido CC-1997-328 - 28 -

alegando que es un “nuevo plan” cada vez que decide enmendar el plan

vigente?

En el caso de epígrafe, el nuevo plan salarial sólo constituía una

enmienda al plan salarial anterior. No debe ser ocasión para emitir

pautas que justifiquen las actuaciones de los administradores públicos

que sólo proceden cuando se trate de verdaderos planes de

reclasificación. Es menester separar una cosa de la otra. Por no

hacerlo, por actuar de un modo que favorece irrazonablemente los

intereses burocráticos, la mayoría descarta el significado propio de la

disposición reglamentaria referida y llega así a un resultado que no

sólo carece de sentido jurídico alguno, sino que es injusto y

discriminatorio.

I I I

El otro planteamiento que hace la peticionaria amerita cuidadoso

examen, conforme al conocido criterio normativo de que la legislación reguladora del empleo público, especialmente aquella que reglamenta la retribución salarial de los empleados públicos,

está revestida de un alto interés público. Aulet v. Dep o. Serv t icios Sociales, 129 D.P.R. 1 (1991). El sistema de personal vigente en el país incorpora una clara política dirigida a brindar a los empleados del servicio público un tratamiento equitativo y justo en la fijación de sus

s alarios. A tales efectos la Ley de Retribución Uniforme (en adelante, Ley de Retribución), Ley Núm. 89 del 12 de julio de 1979, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 760 et seq., que fija la política pública general aplicable a todo el sistema de personal en cuanto a los principios de retribución salarial y de

clasificación de empleados públicos , señala en su Exposición de Motivos que: [l]a política retributiva del Gobierno del Estado Libre Asociado siempre ha sido proveer a sus empleados un tratamiento equitativo en la fijación de sus sueldos de conformidad con el principio constitucional de igual paga por igual trabajo. Tanto los sueldos como todas las demás formas de remuneración deberán ser las más razonables y justas dentro de las posibilidades fiscales del Gobierno y en consonancia con el desarrollo de nuestra economía.

[La Ley de Retribución] [t]ambién persigue la aplicación de mecanismos que propendan y faciliten el reclutamiento y retención de personal mediante la concesión de incentivos adicionales con arreglo a las posibilidades fiscales del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y de cada Municipio. (Enfasis suplido) CC-1997-328 - 29 -

Ley Núm. 89 del 12 de julio de 1979, Leyes de Puerto Rico, a las págs. 225-226. Véase además, P. de

la C. 961 de la Ley Núm. 89, supra, Octava Asamblea Legislativa (1979-

80).

El referido principio de equidad retributiva está, además, claramente plasmado en Artículo 2 el propio texto de la legislación referida. El de la Ley de

Retribución, 3 L.P.R.A. sec. 760(a), dispone que: [s]e proveerá a los empleados del servicio público cubiertos por el Sistema de Personal creado mediante las secs. 1301 et seq. [del Título 3], un tratamiento equitativo y justo en la fijación de sus sueldos y demás formas de retribución. A tales fines, la Oficina Central de Administración de Personal, en el caso de la Administración Central, y cada autoridad nominadora en el caso de los administradores individuales, adoptará planes de retribución conforme al reglamento que adopte la Oficina para instrumentar este Capítulo, las normas a generales sobre retribución que ésta emita y a las siguientes disposiciones:

(1) Establecerá y mantendrá al día un plan de retribución uniforme para los puestos de carrera y otro para los puestos de confianza.

(2) Al establecer y mantener los aludidos planes de retribución deberá tomar en consideración diversos factores, tales como: niveles de responsabilidad y complejidad de las funciones, cualificaciones necesarias para el desempeño de las mismas; dificultades existentes en el reclutamiento y retención de personal en las diferentes clases de puestos; condiciones de trabajo; oportunidades de ascenso existentes dentro de los planes de clasificación; sueldos prevalecientes en diferentes sectores de la economía; aspectos relativos a costos de vida, y posibilidades fiscales. (Enfasis nuestro.)

3 L.P.R.A. sec. 760(a). Véase además, Sección 4.6(2) del Reglamento de Retribución.

En asuntos de personal, la A.F.A.S.S. es un Administrador Individual en virtud de su ley habilitadora,

Ley Núm. 26 del 13 de noviembre de 1975, 24 L.P.R.A. sec. 337d. Respecto a la responsabilidad de los

Administradores Individuales, el Artículo 5 de la referida Ley de Retribución Uniforme, supra sec. 760(d), dispone en lo pertinente que:

[c]ada administrador individual establecerá planes de retribución separados para sus empleados de carrera y confianza conforme su capacidad fiscal y en armonía con sus respectivos planes de clasificación. En todo caso dichos planes estarán en armonía con las disposicio es de este n Capítulo, con las normas de retribución que emita la Oficina Central de Administración de Personal. Los planes de retribución deberán propiciar un tratamiento justo y equitativo en la fijación de los sueldos de los empleados y serán uniformes para cada administrador individual.

Los administradores individuales someterán al Director de Personal para estudio y aprobación final, previa consulta con el Director de la Oficina de Presupuesto y Gerencia, la asignación de las clases de puesto a las escalas de sueldo y cualquier cambio o reasignación subsiguiente. (Enfasis suplido.)

En adición al principio general de retribución justa y equitativa ya

mencionado, la legislación que nos concierne aquí contiene disposiciones

que son aun más directamente pertinentes a la controversia que tenemos

ante nos en el caso de autos. Así pues, en el inciso (c)(10) del Artículo 6 de la Ley de Retribución se dispone que: CC-1997-328 - 30 -

[a]l adoptarse la nueva estructura salarial, los sueldos de los empleados se ajustarán de la siguiente forma:

El que está bajo el mínimo irá al nuevo tipo mínimo. El salario de aquellos empleados que devenguen sueldos superiores al tipo mínimo de la escala por motivo de haber recibido aumentos de sueldo durante la vigencia de la anterior estructura, se ajustará de modo que se reconozcan todos los aumentos de sueldo recibidos durante la vigencia de la estructura salarial suplantada.

(Enfasis nuestro.) 3 L.P.R.A. sec. 760(e) (c)(10).

Por otro lado, como Administrador Individual, la A.F.A.S.S. está obligada a cumplir las normas contenidas tanto en la Ley de Retribución como en la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico (en adelante, Ley de Personal), Ley Núm. 5 del 14 de octubre de 1975, 3 L.P.R.A. sec. 1301 et seq. El inciso

primero de la Sección 2.1 de la Ley de Personal, supra sec. 1311, establece que el principio de mérito : regirá todo el servicio público, de modo que sean los más aptos los que sirvan al Gobierno y que todo empleado sea seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su empleo en consideración al mérito y a la capacidad, sin discrimen por razones de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o condición social, ni por ideas políticas o religiosa . s (Enfasis suplido.)

Más adelante, la Ley de Personal, supra sec. 1354(3), expresa que los tipos retributivos intermedios de cada escala : se utilizarán para conceder aumentos en reconocimiento a la productividad y otros elementos de eficiencia de los empleados. (Enfasis suplido.)

La propia ley orgánica de la A.F.A.S.S. reconoce que la administración de personal de la agencia gubernamental aquí recurrida está fundamentada en el principio de mérito

aludido. 24 L.P.R.A. sec. 337d.

Finalmente, el propio Reglamento de Retribución, inciso 3 de la

Sección 4.6, aprobado por O.C.A.P. el 7 de junio de 1984 con el propósito de instrumentar los principios y normas de retribución conforme a la política pública enunciada en la Ley de Retribución, dispone que : [c]onforme la disponibilidad de recursos fiscales, las estructuras de sueldo deben ser lo suficientemente competitivas de manera que permita reclutar y retener personal capacitado; deben proveer para el justo reconocimiento de la eficiencia y productividad individual de los empleados y de igual modo deberán estar estructuradas de forma tal que provean oportunidades de progreso en el servicio público. (Enfasis suplido.)

Esta disposici aplica tanto al sistema de personal en general como a los ón reglamentaria Administradores Individuales en particular al implantar sus respectivos planes de retribución. Artículo 4 del

Reglamento de Retribución. Teniendo en cuenta los principios de tratamiento

salarial justo y equitativo, de reconocimiento al mérito del empleado, y

de propiciar la retención de personal capacitado contenidos en las CC-1997-328 - 31 -

disposiciones legislativas y reglamentarias referidas, pasemos a examinar

ahora el planteamiento concreto de la peticionaria.

En el caso de autos, la peticionaria aduce que toda vez que los tipos intermedios o pasos dentro de las escalas representan una acreencia del empleado público, salariales porque son producto de los méritos acumulados en el desempeño de sus funciones5, dichos pasos son parte de un derecho adquirido por el empleado mientras subsista el tipo intermedio en la escala de retribución que

corresponda al puesto del empleado. Aduce, además, que la actuación de la A.F.A.S.S. en

cuestión equivale a privar a la peticionaria de aquello que ésta ganó mediante sus esfuerzos y sus méritos , por lo que el plan de retribución en cuestión es contrario al principio de mérito. A

diferencia de lo que entiende la mayoría del Tribunal, en mi criterio

tiene razón la peticionaria.

Al establecer un plan de retribución, un Administrador Individual no viene obligado a establecer una escala tal y como ésta existía previamente. Tanto es así, que un Administrador podría reducir o extender los tipos retributivos intermedios. 3 L.P.R.A. sec. 760(f). Sin embargo, ello no fue lo que ocurrió en el caso de autos. Aquí el Administrador estableció un plan de retribución para el puesto que ocupa la peticionaria idéntico en todo respecto a la escala previamente vigente, con la única salvedad que la

cuantía de retribución económica para los diferentes tipos en la escala aumentó. Es por ello que la

peticionaria insiste en que toda vez que existe en la nueva escala salarial el mismo tipo intermedio de sueldo que ella tenía antes, al cual era acreedora por méritos, el Administrador no ten ía la facultad para privarla de dicho tipo intermedio al ubicarla en l a nueva escala

adoptada, como ocurrió aquí al colocarla en el tipo mínimo de dicha

escala. A la luz de las normas retributivas antes discutidas y en las circunstancias particulares de este caso, tal actuación equivale a gubernamental ciertamente privar le a la peticionaria de aquello que ésta ganó mediante sus esfuerzos, sus méritos y años de

servicio , en contravención de la clara política laboral de trato justo y

5 En Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., 125 D.P.R. 610, 615 n. 2 (1990), definimos el término paso como “un nivel o tipo de retribución dentro de una misma escala de salarios”. El Reglamento de Retribución Uniforme define escala de retribución como “margen retributivo que provee un tipo mínimo, uno máximo y varios niveles intermedios a fin de retribuir el nivel de trabajo que envuelve determinada clase de puestos y de igual modo retribuir en forma adecuada y progresiva la cantidad y calidad de trabajo que rinden los empleados en determinada clase de puestos”. Artículo 6(12) del Reglamento, infra. Véase además, el Artículo 11 de la Ley de Retribución Uniforme, infra. CC-1997-328 - 32 -

equitativo, de reconocimiento al mérito del empleado, de reconocimiento a

aumentos anteriores y de retención de personal capacitado.

No puede negarse que el nuevo sueldo de la peticionaria es mayor que aquél que ésta devengaba bajo la escala anterior. Sin embargo, el hecho de haber experimentado un incremento salarial al implantar las nuevas escalas retributivas, por sí solo no constituye un fundamento legítimo para

despachar , como hace la mayoría, el reclamo de la peticionaria. Esta tenía derecho no

sólo a un aumento dispuesto por la Ley de Retribución, supra, sino

además, a un aumento que no menoscabara los méritos acumulados por ella

en el desempeño previo de su cargo público. Corresponde a cada

Administrador Individual la facultad de adoptar un esquema de retribución

que responda a sus realidades funcionales y presupuestarias, en tanto y

en cuanto ello no resulte en menoscabo de derechos adquiridos. Como bien

señaló J.A.S.A.P. en su Resolución en el caso de autos: [c]uando una agencia implanta un nuevo plan de clasificación o retribución, como en el caso de autos, cumpliendo con su obligación como Administrador Individual, tiene amplia facultad para adoptar una norma de ajuste retributivo ajustado a sus realidades funcionales y presupuestarias en tanto y en cuanto ello no resulte en un menoscabo de derechos adquiridos. (Enfasis suplido.)

Del expediente que obra en autos, no surge con claridad cúales

fueron las razones que tuvo la agencia para no reconocer en el nuevo plan

los pasos por mérito previamente otorgados a sus empleados. Tampoco se ha

argumentado ni existe prueba sobre los aspectos relativos a la capacidad

fiscal y presupuestaria del Administrador Individual y cómo ello incide

concretamente sobre las nuevas retribuciones asignadas, sobre los pasos

por mérito concedidos, y sobre los perjuicios alegados por la empleada

aquí peticionaria. Por tanto, no existen fundamentos que permitan

justificar el evidente menoscabo que ha sufrido la peticionaria en el

reconocimiento salarial a los méritos de sus años de servicio en la

agencia. No debe olvidarse que el derecho de propiedad que ampara a los

empleados públicos se extiende no sólo al cargo que ocupan sino además al

sueldo y beneficios marginales. Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112

D.P.R. 716, 731 (1982). El Estado, pues, no puede privarles de esos

derechos adquiridos sin unas garantías procesales que cumplan con el CC-1997-328 - 33 -

debido proceso de ley. Díaz Martínez v. Policía de P.R., Op. del 22 de

julio de 1993, 134 D.P.R. , 93 JTS 122, a la pág. 11046. Véase además,

Board of Regents v. Roth, 408 U.S. 564 (1972).

En circunstancias como la de autos, la Ley de Retribución

Uniforme, supra, no faculta a los Administradores Individuales a incidir adversamente sobre los

pasos que le habían sido reconocidos al personal de carrera. Como vimos, el inciso (c)(10)

del Artículo 6 de la Ley de Retribución, supra, ordena expresamente ajustar los salarios "de modo que se reconozcan todos los aumentos de sueldo recibidos durante la vigencia de la estructura salarial suplantada".

3 L.P.R.A. sec. 760(e) (c)(10). Con ello se protege adecuadamente el principio de

mérito. No obstante, una mayoría del Tribunal resuelve de manera

constreñida que basta con que el salario del empleado en cuestión no se

reduzca y sea igual al nuevo salario mínimo, para que queden

“reconocidos” los logros previos. Con arreglo a esta interpretación, no

es ni siquiera necesario que se le den aumentos al empleado referido,

si los aumentos bajo la escala suplantada lo han llevado al mínimo de

la nueva escala. Tampoco importa que cualquier aumento que se dé a

dicho empleado sea sustancialmente menor que el que reciben otros

empleados de la agencia que no habían acumulado logros salariales

previamente.

Esta interpretación de la disposición legislativa en cuestión se

hace por puro fiat. La mayoría no explica de modo satisfactorio porqué

es que a un empleado se le puede dar un aumento sustancialmente menor

que el que se le otorga a los demás empleados de la clase, sobre la

base de que dicho empleado ya antes había recibido aumentos por

méritos, sin que ello sea equivalente a degradar los méritos ya

logrados. Como la Ley claramente ordena que se reconozcan los aumentos

ya recibidos, no parece razonable penalizar al que ya había logrado

tales aumentos, como sucede si se le otorga un aumento sustancialmente

menor al que reciben los demás en la nueva escala, sólo porque ya antes

habían obtenido aumentos por mérito. Tal actuación no constituye un

reconocimiento de los logros pasados, sino un trato inferior por razón CC-1997-328 - 34 -

de los logros pasados, que me parece insólito, injusto y contrario al

mandato legal.

Al ubicarse a la peticionaria en el sueldo mínimo de la nueva

escala, ¿se la reconocían así los aumentos recibidos durante sus 24

años de servicios competentes en la agencia, como ordena la disposición

citada antes de la Ley de Retribución? Nótese que a la peticionaria se

le ubicó en el mismo sueldo donde habrían de ubicarse a los que sólo

tenían el sueldo mínimo en la escala suplantada. ¿Cómo puede pensarse

que si a un empleado de nuevo nombramiento, que devengaba el sueldo

mínimo de la escala anterior, se le ubica en el nuevo sueldo mínimo

mientras que a un empleado que había logrado un sueldo mucho mayor por

méritos se le ubica en el mismo sueldo mínimo nuevo, a este último se

le “reconocieron” los aumentos anteriores? Si al primero se le dio un

aumento en la nueva escala de $431, ¿cómo es que al que había que

reconocerle los logros pasados sólo se le aumenta $131? Esta obvia e

injustificada desproporcionalidad en los aumentos ¿no constituye un

descenso de facto? ¿No convierte en una burla el mandato de reconocer

los logros pasados? Más aun, la Ley de Retribución aludida dispone como

criterio rector que los planes de retribución van dirigidos a darle

“tratamiento justo y equitativo” a los empleados públicos. ¿Cómo puede

pensarse que la obvia e injustificada desproporción aludida antes

satisface el criterio de tratamiento justo y equitativo?

Las varias leyes de retribución uniforme que se han aprobado en

Puerto Rico durante las últimas décadas han tenido todas unos mismos

propósitos. Se persigue proveer la retribución más justa y adecuada

posible a los servidores públicos. En particular, se busca: (1) lograr

paridad salarial entre los empleados públicos que ejercen por igual

unas mismas funciones; (2) mejorar los sueldos de estos empleados; (3)

hacer más atractivo el empleo público.

No cabe duda de que uno de los propósitos de estas leyes ha sido

el de facilitar el reclutamiento de buenos empleados en un mercado

competitivo. Sin embargo, la legislación referida también persigue el CC-1997-328 - 35 -

objetivo de retener los buenos empleados que ya tiene el gobierno y

darle pleno reconocimiento a los méritos acumulados de éstos. Por eso

se ha dispuesto en la exposición de motivos que las escalas de

retribución deben ser lo suficientemente amplias que permitan el pago a

los empleados “de acuerdo con su eficiencia y antigüedad”. Más aun,

todo el entramado conceptual y valorativo del sistema de personal

basado en el mérito va dirigido en gran medida a reconocer y compensar

el trabajo bien realizado. Este propósito es al menos tan importante

como los otros fines aludidos.

Es por lo anterior que se estableció el mencionado inciso (c)(10)

del Artículo 6 de la Ley de Retribución vigente. Dicha disposición

existe precisamente para proteger los logros pasados del empleado

público. No tiene sentido jurídico interpretarla para permitir que

estos empleados no puedan recibir aumentos similares a los de los demás

empleados, sólo porque ya antes recibieron otros aumentos por mérito

como resuelve la mayoría. Ello convertiría el esfuerzo meritorio pasado

en la “justificación” para la falta de paridad en el nuevo aumento, lo

que es inaudito y contrario precisamente a lo que se persigue lograr

con la disposición referida de la Ley de Retribución, supra.

En la exposición de motivos de varias de las leyes de retribución

uniforme aludidas, que constituyen una serie integrada, se hace

referencia a que “la política de sueldos del Gobierno envuelve

difíciles y complicadas decisiones”. Se explica que ello es así por la

necesidad de establecer un balance entre distintas necesidades sociales

y objetivos públicos. En efecto, entre lo que hay que armonizar está,

por un lado, la búsqueda de paridad salarial entre puestos similares,

y, por otro lado, la necesidad de proteger los logros de funcionarios

de antigüedad que han realizado bien sus labores. La posición de la

mayoría no reconoce la dificultad de establecer el balance aludido.

Simplifica indebidamente el asunto al restarle valor al segundo de

estos fundamentales propósitos de la legislación aludida. CC-1997-328 - 36 -

En la implantación de las nuevas escalas retributivas que la A.F.A.S.S. honrar los pasos concretamente adoptó, ésta venía obligada a por méritos reconocidos y concedidos bajo la estructura retributiva suplantada. Ello no a la peticionaria significa que en toda situación de nuevos planes de retribución, los

empleados tienen un derecho adquirido sobre la ubicación en un tipo retributivo intermedio de una escala salarial particular. Sólo significa que en la implantación del nuevo plan de retribución

adoptado concretamente por la A.F.A.S.S. en el caso de autos, que

conservaba los mismos tipos retributivos intermedios de la escala

anterior, era menester reconocer los pasos que habían logrado los empleados públicos al principio de mérito. amparo del l Sujeto a sus necesidades funcionales y presupuestarias , para proteger adecuadamente los reconocimientos que los

empleados habían recibido ya por el mérito de sus servicios, la

A.F.A.S.S. tenía que incorporar los pasos por mérito recibidos por la peticionaria a la nueva estructura salarial , sobre todo en vista de que el nuevo plan de retribución conservaba los tipos retributivos intermedios del plan suplantado.

Este Tribunal tiene la grave responsabilidad de ser justo con los

que llevan años de servicio meritorios en el empleo público. No nos

corresponde legitimizar posturas burocráticas que han de defraudar a

empleados públicos que han laborado en sus cargos con lealtad y

eficiencia por muchos años, y que no tienen en su haber material nada

más que los méritos que se le han reconocido antes en su desempeño

laboral.

Es por todo lo anterior que disiento del dictamen mayoritario.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO CC-1997-328 - 37 -