EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis Martínez Sanabria
Recurrido Certiorari v. 2004 TSPR 210 Departamento de Asuntos del Consumidor 163 DPR ____
Recurrente
Número del Caso: CC-2003-610
Fecha: 30 de diciembre de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional VI
Juez Ponente:
Hon. Carmen A. Pesante Martínez
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José A. Maisonet Trinidad
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Blanca G. Trinidad Torres
Materia: Infracciones Núm. L-146-2003-17890-6
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido
v. CC-2003-610
Departamento de Asuntos del Consumidor
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 30 de diciembre de 2004.
Nos corresponde resolver si el Departamento
de Asuntos del Consumidor puede imponer una multa
administrativa a un contratista por no haber
renovado éste su inscripción en el Registro de
Contratista (creado en virtud de la Ley Núm. 146
del 10 de agosto de 1995) a pesar de continuar
ejerciendo como tal.
I.
El Departamento de Asuntos del Consumidor
(en adelante DACO) le cursó al Sr. Luis Martínez
Sanabria (en adelante señor Martínez Sanabria)
una “NOTIFICACIÓN DE AVISO DE INFRACCIÓN” en la CC-2003-610 3
que se le advirtió que estaba fungiendo como contratista
sin renovar su inscripción en el Registro de Contratista.
Tal conducta, informó DACO, era violatoria de la Ley Núm. 5
del 23 de abril de 1973,1 3 LPRA sec. 341 et seq. (en
adelante Ley Núm. 5), la Ley Núm. 146 del 10 de agosto de
1995,2 3 LPRA sec. 1020a et seq. (en adelante Ley Núm. 146)
y el Art. V del Reglamento para Registro de Contratista3 y
como tal conllevaba la imposición de una multa
administrativa de mil dólares ($1,000.00). En la
notificación se le informaba al señor Martínez Sanabria que
si el infractor consideraba no haber incurrido en la
infracción o si no estaba conforme con la cuantía de la
multa impuesta podía solicitar una vista administrativa
dentro de determinado plazo y que, cumplido éste, empezaría
a discurrir otro término para pagar la multa.
Transcurrido un tiempo sin que el señor Martínez
Sanabria pagara o se comunicara con la agencia, DACO emitió
una resolución imponiendo el pago de la multa
1 También conocida como “Ley Orgánica del Departamento de Asuntos del Consumidor”. 2 Mediante esta ley se creó el Registro de Contratista, que se puso bajo la administración de DACO, y se ordenó a todos los contratistas a inscribirse en él. 3 Reglamento para el Registro de Contratista del Departamento de Asuntos del Consumidor, Reglamento 5496 del 21 de octubre de 1996. El Art. V dispone, en lo pertinente, que: “El contratista pagará la suma de $100.00 por la inscripción y una suma similar por la renovación anual de la inscripción”. CC-2003-610 4
administrativa de mil dólares ($1,000.00) por no haber
renovado la inscripción en el Registro de Contratista.
Inconforme, el señor Martínez Sanabria solicitó
revisión al Tribunal de Apelaciones. Alegó, en síntesis,
que la multa era improcedente por no tener autorización
DACO para penalizar la falta de renovación o renovación
tardía de la inscripción en el Registro de Contratista.
Atendidos los planteamientos de las partes, el Tribunal de
Apelaciones revocó la resolución emitida por DACO.
Fundamentó su decisión en que la Ley Núm. 146 no facultó a
DACO para imponer una penalidad por la falta de renovación
o renovación tardía de la inscripción en el Registro de
Contratista.
De esa sentencia recurre ante nos DACO. Plantea que
erró el Tribunal de Apelaciones al señalar que no tiene
autoridad para imponer una multa por la falta de renovación
de la inscripción en el Registro de Contratista. Acordamos
expedir y ambas partes comparecieron. Por entender que la
Ley Núm. 146 autoriza la imposición de una multa
administrativa por no renovar la inscripción en el referido
registro, revocamos.
II.
El Departamento de Asuntos del Consumidor es un
organismo con diversos poderes que tiene como uno de sus
propósitos fundamentales el vindicar e implementar los
derechos de los consumidores. Véase Ley Núm. 5, 3 LPRA sec. CC-2003-610 5
341e y 341b. Al delegarle a DACO la tarea de fiscalizar el
mercado de bienes y servicios, la Asamblea Legislativa
utilizó un lenguaje amplio que de tiempo en tiempo
particulariza mediante la promulgación de otras leyes. En
éstas se le encomienda específicamente a dicha agencia la
protección de los intereses de los consumidores en
determinado bien o servicio.
En 1995, la Asamblea Legislativa, preocupada por las
dificultades que enfrentaban los consumidores al intentar
que los contratistas corrigiesen defectos de construcción
en sus recién adquiridos hogares, aprobó la Ley Núm. 146.4
Dicha ley creó el Registro de Contratista, cuya
administración se le confirió a DACO, y facultó a este
último para requerir una fianza5 por parte de los
contratistas. Aunque más bien escueta, la ley ordenó a los
contratistas a inscribirse en un registro público, en el
que se harían constar las determinaciones finales que
hiciera DACO en las querellas contra ellos, 23 LPRA sec.
1020b; proveyó un esquema para el cobro de la fianza a base
4 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 146 de 1995, supra, Leyes de Puerto Rico a la pág. 800. 5 El propósito de la fianza es uno reparador, proveyéndole a los consumidores una fuente de la que potencialmente podrían cobrar todo o parte del monto de la deuda en que incurriría un contratista al incumplir o llevar a cabo una obra defectuosa. A esos efectos, el Reglamento para Registro de Contratista, supra, dispone en su Art. VI, en lo pertinente, que: “Tan pronto se radique querella por un consumidor en relación a defectos de construcción o incumplimiento en la terminación de la obra, la fianza depositada quedará sujeta a los resultados de esa querella y se interrumpirá el período de vencimiento de la misma”. CC-2003-610 6
del volumen de negocios del contratista en el año anterior,
volumen que el contratista debe certificar en su solicitud
de inscripción o de renovación anual, 23 LPRA sec. 1020c;
dispuso que DACO debía emitir certificaciones a los
contratistas debidamente inscritos, 23 LPRA sec. 1020e-1; y
facultó a DACO para promulgar los reglamentos necesarios
para el cumplimiento de la ley, 23 LPRA sec. 1020d, entre
otras disposiciones.
En particular, el Art. 2 de la Ley Núm. 146, 23 LPRA
sec. 1020b, ordenó la inscripción de todo contratista6 en el
Registro de Contratista. Por su parte, el Art. 5, 23 LPRA
sec. 1020e, dispuso que toda persona natural o jurídica a
la que le fuera aplicable el Art. 2 y que no cumpliera con
las disposiciones de la ley podría ser procesada por
incurrir en delito menos grave, o, a discreción del
Secretario, podría imponérsele una multa de no más de cinco
mil dólares ($5,000.00).7
6 La Ley Núm. 242 del 15 de agosto de 1999 añadió como art. 1(a) de la Ley Núm 146 la siguiente definición del término contratista:
Significa una persona natural o jurídica que somete una propuesta u oferta de construcción, administra, dirige o en cualquier otra forma directa o indirecta, asume la dirección de una obra de construcción, según definida en este capítulo, o que se anuncia como tal. Este término incluye también a los subcontratistas o cualquier contratista especializado y a toda persona que se dedique a la industria de la construcción. 23 LPRA sec. 1020a-1. 7 “Toda persona natural o jurídica a quien le sea aplicable lo dispuesto en la sec. 1020b de este Capítulo precedente y que no cumpla con las disposiciones de este Capítulo, incurrirá en delito menos grave, y convicta que fuere, será penalizada con CC-2003-610 7
De lo anterior se desprende que la Ley Núm. 146 ordena
la inscripción inicial de todos los contratistas e impone
una multa a las personas que incumplan con las
disposiciones de la ley; no sólo con el deber de
inscribirse, sino con cualquier disposición incluida en
ésta. Además, la propia ley hace referencia a la renovación
anual de la inscripción, aunque no la impone expresamente
como una obligación. No obstante, la renovación de la
inscripción se ata al concepto medular de la fianza del
contratista. Así, para mantener una fianza vigente y de una
cantidad que resulte proporcional al negocio del
contratista, no basta con prestar fianza una vez y
continuar usando esa cantidad como el monto requerido en
años subsiguientes; el legislador exigió que, una vez
inscrito y luego de pagar su fianza una primera vez, cada
año el contratista certifique su volumen de negocio en una
renovación anual de su inscripción y pague una nueva fianza
de acuerdo a tal monto.
En vista del interés de la Asamblea Legislativa en
que DACO se asegurara que la fianza fuese pagada anualmente
y que dicha fianza fuese fiel reflejo del volumen de
trabajo del contratista, entendemos que la intención
multa que no excederá de quinientos (500) dólares o pena de restitución, o ambas penas a discreción del Tribunal. El Secretario del Departamento de Asuntos del Consumidor podrá optar por imponer una multa administrativa en lugar de presentar una querella criminal, en cuyo caso la multa no podrá exceder de cinco mil (5,000) dólares por cada día en que se incurra en violación a este Capítulo.” (Énfasis suplido) CC-2003-610 8
legislativa fue exigir no sólo una inscripción inicial,
sino también una renovación periódica de dicha inscripción.
El propio legislador dispuso el término para llevar a cabo
esa renovación periódica, refiriéndose a la “solicitud ...
de renovación de la inscripción anual”. 23 LPRA sec. 1020c
(énfasis suplido). Debe recordarse que la labor de un
tribunal al interpretar una ley es atender a los propósitos
de la Asamblea Legislativa; el ejercicio interpretativo
debe ser tal que asegure el resultado que originalmente se
quiso obtener. Vázquez v. ARPE, 128 DPR 513, 523 (1991).
Ante la opción entre una interpretación literal de la ley
que conduzca a resultados absurdos y una interpretación
razonable que sea consistente con el propósito legislativo,
se debe preferir la última. Rodríguez Rosado v. Syntex,
2003 TSPR 145, res. 30 de septiembre de 2003.
Al ser la renovación anual de la inscripción una
obligación que surge de la propia Ley Núm. 146, la falta de
renovación constituiría una violación a las disposiciones
de dicha ley, activándose así la autorización que ésta le
confiere a DACO para que imponga una multa administrativa
de no más de cinco mil dólares ($5,000.00) por cualquier
violación “a las disposiciones de este capítulo”. 23 LPRA
sec. 1020e.
Ahora bien, aun cuando pudiera argumentarse lo
contrario, la facultad de las agencias de imponer multas
administrativas --que ha sido delegada por la Asamblea CC-2003-610 9
Legislativa y avalada por nuestra jurisprudencia--8 no debe
confundirse con la imposición de multas u otras sanciones
como resultado de un proceso criminal. El procedimiento y
consecuencias de la imposición de una multa administrativa
difieren considerablemente del procesamiento criminal de
una persona que culmina con una pena de pagar cierta
cantidad de dinero.
De entrada, hay que aclarar que las garantías
constitucionales y estatutarias que caracterizan al
procedimiento criminal no son de aplicación en los
procedimientos de imposición de multas administrativas. A
modo de ilustración, conviene hacer referencia a la
jurisprudencia federal, que se ha visto precisada a
desarrollar una serie de criterios para analizar la
naturaleza civil o criminal de las sanciones. De este modo,
8 La delegación hecha por la Asamblea Legislativa se ha canalizado en varias disposiciones legales. Así, en el Art. 18 de la Ley Núm. 5 se expresó que el Secretario de DACO tiene la facultad de imponer multas de hasta diez mil (10,000) dólares por violaciones a la Ley Núm. 5, a las otras leyes que administra el Departamento o a los reglamentos u órdenes emitidos por éste. 32 LPRA sec. 341q. Con aplicación aún más amplia, en la Sec. 7.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme se dispone que toda violación a las leyes o reglamentos administrados por las agencias puede ser penalizada con multa administrativa. Ello es así aun cuando la ley especial de la que se trate sólo provea penalidades criminales, puesto que en ese caso el jefe de la agencia, al amparo de la propia sec. 7.2, podrá optar por procesar el caso por la vía administrativa. 3 LPRA sec. 2201. Sobre la jurisprudencia que trata la amplia delegación hecha a las agencias administrativas en materia de multas administrativas, véanse, Hernández Denton v. Quiñones Desidier, 102 DPR 218, 222 (1974), Pérez Colón v. Cooperativa de Cafeteros, 103 DPR 555, 557 (1975), Assoc. Ins. Agencies, Inc., 144 DPR 425, 441 (1997), Oficina de Ética Gubernamental v. Román, res. 1 de mayo de 2003, 2003 TSPR 70. CC-2003-610 10
en la esfera federal se han distinguido las situaciones en
que es necesario conferir las protecciones de la Quinta,
Sexta y Octava Enmiendas de la Constitución de Estados
Unidos de aquéllas en que no lo es.9
Así, en Kennedy v. Mendoza Martínez, 372 U.S. 144
(1963), el Tribunal usó, como guía para determinar la
verdadera naturaleza de una sanción particular, ciertos
factores que tradicionalmente se habían usado para
distinguir las leyes penales de aquéllas que meramente
9 Ya para el 1938, en Helvering v Mitchell, 303 U.S. 391, el Tribunal Supremo de Estados Unidos decidió, para efectos de la protección constitucional contra la doble exposición, que la imposición de un impuesto especial de cincuenta porciento (50%) sobre una deficiencia contributiva no constituía un castigo penal. Tras hacer un análisis de la ley en cuestión, el Tribunal Supremo encontró que el impuesto de cincuenta porciento se había configurado como una sanción civil, ello en virtud de que el procedimiento que se había dispuesto para ésta era uno eminentemente civil y que la propia ley contenía, en otra sección, una sanción criminal. Así, a la pág. 402, el Tribunal expresó:
That Congress provided a distinctly civil procedure for the collection of the additional 50 per centum indicates clearly that it intended a civil, not a criminal, sanction. Civil procedure is incompatible with the accepted rules and constitutional guaranties governing the trial of criminal prosecutions, and where civil procedure is prescribed for the enforcement of remedial sanctions, those rules and guaranties do not apply. Thus the determination of the facts upon which liability is based may be by an administrative agency instead of a jury, or if the prescribed proceeding is in the form of a civil suit, a veredict may be directed against the defendant; there is no burden upon the Government to prove its case beyond a reasonable doubt, and it may appeal from an adverse decision; furthermore, the defendant has no constitutional right to be confronted with the witnesses against him, or to refuse to testify; and finally, in the civil enforcement of a remedial sanction there can be no double jeopardy. CC-2003-610 11
proveen esquemas reglamentarios. A esos efectos, consideró
si la sanción: (1) conllevaba una incapacidad o
restricción, (2) si históricamente se había considerado
como un castigo, (3) si su aplicación entraba en juego
solamente con demostrar que el individuo sancionado había
actuado con conocimiento de que obraba de forma culpable,
(4) si su aplicación promovería las metas tradicionales del
castigo, la retribución y la disuasión, (5) si el
comportamiento al que aplicaba ya estaba tipificado como
delito, (6) si se le podía asignar un propósito alterno al
que racionalmente pudiese estar relacionado, y, (7) si era
excesiva con relación a ese propósito alterno.10
Recientemente, en Hudson v. U.S., 522 U.S. 93 (1997),
y en el contexto de la protección constitucional contra la
doble exposición, el Tribunal expresó, sin embargo, que la
determinación de si una sanción era civil o criminal
dependía, inicialmente, de una interpretación de la ley
que la impone. Estableció que para ello era necesario
preguntarse si el Congreso expresa o implícitamente había
indicado su intención de establecer una sanción civil o
En Kennedy, supra, el Tribunal tenía ante su consideración si 10
era constitucional cierta legislación que permitía despojar de su ciudadanía a un ciudadano que se hubiese ido o hubiese permanecido fuera del país en tiempos de guerra para evadir el servicio militar obligatorio. Aunque no se había dispuesto expresamente que esa sanción fuese criminal, el Tribunal, tras considerar la ley en su totalidad y su historial legislativo, y luego de ponderar los factores mencionados arriba, determinó que la penalidad era criminal. Dicha determinación condujo a una declaración de inconstitucionalidad, puesto que la ley que contenía la sanción no proveía las salvaguardas necesarias en un procedimiento criminal. CC-2003-610 12
criminal. Luego de esto había que examinar si aun cuando la
intención era establecer una sanción civil, el esquema
provisto era tan punitivo en su propósito o en su efecto
como para convertirla de civil a penal. Ese examen del
esquema legislativo se hizo a la luz de los siete factores
de Kennedy v. Mendoza Martínez, supra. Así, el Tribunal
determinó que sólo se considerará una sanción como criminal
en vez de civil cuando, tras analizar la ley de su faz en
relación con esos siete factores, surge prueba clara de que
el propósito u efecto de la disposición legal es tan
punitivo que amerita obviar la intención legislativa. Debe
señalarse que el Tribunal aclaró que ninguno de los siete
factores, por sí solo, era suficiente para convertir una
sanción civil en una criminal.11
11 En Hudson, supra, dos individuos que trabajaban en la industria de la banca habían sido multados y suspendidos de sus profesiones tras un procedimiento administrativo. Posteriormente se les radicaron cargos criminales. Los acusados plantearon que se les estaba violando su protección contra la doble exposición puesto que ya se les había impuesto una sanción criminal con relación a esa misma conducta. Al examinar la ley en cuestión, el Tribunal determinó que la intención legislativa era proveer las multas y la suspensión como una sanción civil y no criminal y que no existía la prueba clara necesaria para dejar de lado la intención del Congreso y declarar que la penalidad era criminal. Usó como guía los siete factores de Kennedy v. Mendoza Martínez, supra, y los aplicó a los hechos del caso. Expresó que ni las multas dinerarias ni la suspensión conllevaban una restricción o incapacidad afirmativa como lo es el encarcelamiento, ni se les había percibido tradicionalmente como castigos criminales, ni es necesario para su imposición considerar el estado mental del individuo a ser sancionado. Aclaró que aunque la conducta que daba lugar a la multa y la suspensión también podía dar lugar a una querella criminal, eso de por sí no era suficiente para considerar esas sanciones criminales. También tomó en cuenta que la multa y la suspensión tenían un efecto disuasivo en cuanto a la conducta proscrita, pero tampoco eso persuadió CC-2003-610 13
Al igual que en la esfera federal, entendemos que la
determinación de si una multa o sanción es civil o criminal
depende, en primera instancia, de la intención legislativa
que se encuentre plasmada expresa o implícitamente en la
ley que provee para la sanción. Es a la Asamblea
Legislativa a la que le corresponde determinar si cierta
conducta es sancionable por la vía criminal o civil o por
ambas. Como norma general, esa intención legislativa no
debe ser subvertida.
Tras examinar las disposiciones de la Ley Núm. 146,
estamos convencidos que el legislador fue claro en su
intención de establecer una sanción civil como alternativa
a la penalidad criminal. Además, y con relación a los siete
factores esbozados en la jurisprudencia federal, entendemos
que la imposición de una multa como la que está en
controversia aquí no constituye lo que tradicionalmente se
ha percibido como un castigo, ni impone una restricción o
incapacidad, ni requiere considerar si la infracción se
hace con conocimiento de la culpabilidad. Además, existe un
propósito diferente al castigo criminal al que la multa
está racionalmente relacionada: fomentar el bienestar y la
confianza de los consumidores en los servicios provistos
por los contratistas mediante el mantenimiento de un
Registro de Contratista confiable y completo. La multa no
resulta excesiva en relación con ese propósito alterno. De
al Tribunal de que se estaba ante una sanción criminal y no civil. CC-2003-610 14
otra parte, aunque la conducta sancionada con la multa
administrativa podría dar lugar a una querella criminal,
ello de por sí no es suficiente como para ignorar la clara
intención legislativa de establecer una sanción civil. Por
último, aun cuando una multa como ésta tenga un efecto
disuasivo con relación al incumplimiento con las
disposiciones de la Ley Núm. 146, ello es cierto de
prácticamente cualquier sanción civil. Determinar que por
ese solo hecho una sanción se convierte de civil en
criminal sería anular toda posibilidad de sancionar
civilmente.
Si la intención legislativa es establecer una sanción
civil y no existe prueba contundente que nos mueva a
considerar que la multa, a pesar de haber sido catalogada
como civil, constituye realmente un castigo criminal que no
puede imponerse sin las garantías correspondientes al
proceso criminal, dejaremos inalterada la naturaleza de la
multa impuesta. Por ello, cuando estemos ante una sanción
civil, como lo es una multa administrativa, no es necesario
aplicar la normativa constitucional ni estatutaria del
derecho penal.12 Resolver lo contrario implicaría dejar a
12 Ello no significa, por supuesto, que los procedimientos administrativos, incluyendo aquellos que culminan con la imposición de una multa administrativa, se pueden llevar a cabo arbitrariamente o al margen del debido procedimiento de ley. El asunto es que por no estar ante un procedimiento criminal, no es necesario proveer todas las protecciones especialmente conferidas a ese tipo de procedimiento. Helvering, supra. CC-2003-610 15
las agencias administrativas desprovistas de una importante
facultad que les permite hacer valer los poderes que la
Asamblea Legislativa les ha delegado.
A la luz del derecho antes expuesto, analicemos los
hechos del caso.
III.
No está en controversia que el señor Martínez Sanabria
es un contratista al que le aplica la Ley Núm. 146. De
hecho, se inscribió una primera vez en el Registro de
Contratista. No obstante, llegado el momento de llevar a
cabo su renovación anual de la inscripción y a pesar de que
seguía fungiendo como contratista, el señor Martínez
Sanabria no renovó la misma. Por esa razón DACO le impuso
una multa de mil dólares ($1,000.00).
Habida cuenta de que la Ley Núm. 146 obliga a
inscribirse y renovar la inscripción en el Registro de
Contratista y que la misma ley también autoriza a DACO a
imponer multas por el incumplimiento con sus disposiciones,
fue conforme a derecho, y además razonable, la actuación de
DACO de imponerle una multa al señor Martínez Sanabria por
operar como contratista sin renovar su inscripción. Además,
dicha actuación promueve el propósito legislativo de
asegurar que todo contratista preste anualmente una fianza
cuya cuantía refleje el volumen de negocio que haya tenido
el contratista en el año anterior.
En este caso, sin embargo, no está en controversia que la agencia proveyó la notificación y advertencias necesarias y que el procedimiento se llevó a cabo de una manera adecuada. CC-2003-610 16
A tenor con todo lo anterior, concluimos que no fue
ultra vires la actuación de DACO de multar al señor
Martínez Sanabria. Cabe recordar que los tribunales deben
ser deferentes a las interpretaciones que hagan las
agencias de las leyes que les corresponde implementar.
Associated Insurance v. Comisionado, 144 DPR 425, 436
(1997). Para ameritar esa deferencia no es esencial que la
interpretación de la agencia sea la única posible; basta
con que sea una razonable y compatible con el propósito
legislativo. Vázquez v. ARPE, supra, a la pág. 524.
IV.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, se revoca el dictamen emitido por el Tribunal de
Apelaciones.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente CC-2003-610 17
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico a 30 de diciembre de 2004
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integral de la presente, se revoca el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión Disidente.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo CC-2003-610 18
vs. CC-2003-610 Certiorari
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 30 de diciembre de 2004.
En el caso de autos, la mayoría convalida una
multa administrativa impuesta por el Departamento de
Asuntos al Consumidor (DACO) a un contratista, por
éste no haber renovado su inscripción en el Registro
de Contratistas que la agencia mantiene.
La mayoría del Tribunal decreta su dictamen a
pesar de que admite en su opinión que la ley que
establece el Registro de Contratistas referido no
impone expresamente la renovación anual de la
inscripción en cuestión como una obligación. La
mayoría justifica su decreto señalando que “no es
esencial que la interpretación de la agencia sea la CC-2003-610 19
única posible; basta con que sea una razonable y compatible con el
propósito legislativo”.
Para convalidar la multa en cuestión, la mayoría del Tribunal
concluye, luego del correspondiente análisis jurídico, que el
legislador tuvo la intención de que contratistas como el del caso de
autos renovaran periódicamente la inscripción que aquí nos
concierne. Llega a tal conclusión mediante una trabajosa
interpretación estatutaria basada en la interpolación de diversas
disposiciones de una ley, ninguna de las cuales establece por sí
misma la obligación de renovar en cuestión. Tal proceder permite
suponer que para el contratista conocer a cabalidad el supuesto
deber de renovar la inscripción, también debía ser abogado.
Es decir, parece injusto que se sancione a una persona
ordinaria, que no es abogado, por no cumplir con una exigencia que
no constaba de ningún modo claro. Las más elementales nociones del
debido proceso de ley requieren que para que pueda imponerse una
penalidad administrativa a alguna persona por una omisión suya,
dicha persona debe haber estado debidamente notificada antes de la
exigencia por cuya omisión se le penaliza. Es menester que la
persona sancionada haya estado adecuadamente informada sobre cual
era su obligación. Es una norma fundamental, harto conocida, que el
debido proceso de ley exige que los estatutos y reglamentos le den a
la persona de inteligencia ordinaria una oportunidad razonable de
conocer qué es lo que prescriben. Grayned v. City of Rockford, 408
US 104, 108 (1972); Upton v. SEC, 75 F.3d 92 (1996); US v. Matthews,
787 F.2d 38, 49 (1986). Este principio es de aplicación siempre, sin
que importe si las sanciones a aplicarse son de naturaleza civil o
criminal. Village of Hoffman Estates v. Flipside, 455 US 489, 498-99 CC-2003-610 20
(1982). La ley que aquí nos concierne no establecía de tal modo
claro que la ausencia de renovación de la inscripción en cuestión
constituía conducta sancionable. Por ello, no procedía la multa
impuesta por DACO en este caso. El foro apelativo resolvió
correctamente al dejar sin efecto dicha multa.
La mayoría del Tribunal dedica la mayor parte de su opinión a
explicar la legitimidad de la facultad de imponer multas de los
organismos administrativos y la diferencia de tales multas con
respecto a las sanciones penales. Pero resulta que tales
explicaciones nada tienen que ver con la cuestión realmente
pertinente aquí. A estas alturas nadie disputa la facultad de los
organismos administrativos para imponer multas, cuando ésta ha sido
debidamente instituida por ley. El asunto en cuestión, más bien, es
si una agencia puede sancionar a alguna persona por violar una norma
que ésta no conocía, porque dicha norma no se había formulado
expresamente o de algún modo claro y fehaciente. Esta es la cuestión
realmente acuciosa, relativa al debido proceso de ley, que la
mayoría del Tribunal, ni menciona en su discusión sobre el derecho
administrativo. Por no atender dicha cuestión, la mayoría del
Tribunal termina convalidando la imposición de una multa, a
contrapelo de lo que requiere el debido proceso de ley y en
detrimento de la parte recurrida. Por ello, yo DISIENTO.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO