CC-1998-734 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis Ghigliotti Arzola Peticionario Certiorari v. 99 TSPR 189 Administración de Servicios Agrícolas Recurridos
Número del Caso: CC-1998-0734
Fecha: 30/12/1999
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional V
Juez Ponente: Hon. Ramón Negrón Soto
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Javier A. Echevarría Vargas
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Raymond P. Burgos Lcdo. Rafael A. Vilá Carrión
Materia: Daños Contractuales
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Luis Ghigliotti Arzola
Demandante y Peticionario
v. CC-1998-734 Certiorari
Administración de Servicios Agrícolas
Demandado y Recurridos
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 30 de diciembre de 1999.
En este recurso el Sr. Luis Ghigliotti Arzola,
impugna una sentencia dictada por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones que revocó una decisión del
Tribunal de Primera Instancia. A tales efectos,
señala que el Tribunal de Circuito erró al concluir
que: tenía jurisdicción para resolver el recurso
presentado, bajo el fundamento de que la
Administración de Servicio y Desarrollo Agrícola
era una agencia del gobierno y; tenía sesenta (60)
días para recurrir. Además, aduce que erró dicho
foro al resolver que no debió celebrarse la vista
en su fondo en el caso de autos CC-1998-734 3
sin la comparecencia de la recurrida. Examinadas las comparecencias ante
nos, confirmamos.
I
El Sr. Luis Ghigliotti Arzola contrató con la Administración de
Servicio y Desarrollo Agrícola, (en adelante ASDA) para la realización
de ciertos trabajos en su finca. A tenor con dicho contrato, ASDA
realizó el trabajo. Sin embargo, durante la realización de este se
causaron daños a la finca. Por tal razón, Ghigliotti demandó a ASDA
ante el Tribunal de Primera Instancia. En su contestación, ASDA planteó
como defensa que cuando comenzaron los trabajos Ghigliotti aprobó las
obras y la relevó de responsabilidad por los daños reclamados.
Después de ciertos trámites procesales, el Tribunal de Primera
Instancia señaló la vista en su fondo para septiembre de 1997. Sin
embargo, en julio el abogado de ASDA presentó una moción de renuncia de
representación legal, y solicitó que toda notificación futura se le
dirigiera exclusivamente al Administrador de ASDA. El tribunal concedió
a ASDA un término para contratar un nuevo abogado y reafirmó que la
vista en su fondo seguía señalada para septiembre. No obstante, esta
orden sólo se notificó al abogado que había solicitado ser relevado,
pero no a ASDA.
El día del juicio ASDA no compareció. Tras resultar infructuosas
las gestiones del tribunal para comunicarse con ASDA por teléfono, se
procedió a celebrar la vista en ausencia de la demandada, situación
calificada por las partes y dicho tribunal como una “vista en
rebeldía”. Desfilada la prueba de Ghigliotti, se declaró con lugar la
demanda al concluirse que ASDA ejecutó defectuosamente sus
responsabilidades contractuales.
Inconforme con dicho dictamen ASDA apeló al Tribunal de Circuito
de Apelaciones y sostuvo que el foro de instancia cometió los
siguientes errores: i) dictar sentencia en rebeldía sin notificarle
debidamente de la orden y sin apercibirle de las consecuencias de CC-1998-734 4
incumplir la misma y; ii) no desestimar la demanda debido a la
existencia de un relevo de responsabilidad, hecho admitido en la misma.
Ghigliotti, por su parte, solicitó la desestimación del recurso de
apelación, bajo el fundamento de que el mismo fue radicado fuera del
término provisto en la regla 53.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A.
Ap. III. Adujo que por ser ASDA una corporación pública, el término
aplicable para presentar la apelación era de treinta (30) días y no el
de sesenta (60) días dispuesto para las agencias gubernamentales. Dicho
foro apelativo declaró no ha lugar a la referida moción de
desestimación al concluir que ASDA era una agencia del gobierno y no
una corporación pública.
Posteriormente, el Tribunal de Circuito de Apelaciones revocó el
dictamen del foro de instancia. Concluyó que la vista en su fondo
celebrada en ausencia de ASDA, sin estar ésta debidamente notificada,
era una situación análoga a la figura de la rebeldía. A tales efectos,
dicho foro apelativo determinó que se debió notificar a ASDA de la
vista y apercibirle de las consecuencias de la no comparecencia.
Inconforme con esta decisión Ghigliotti recurre ante nos aduciendo
que erró dicho foro al revocar al tribunal de instancia y al determinar
que el recurso se presentó dentro del término apelativo, por ser ASDA
una corporación pública y no una agencia.
Acogido el recurso de certiorari presentado, comparece ASDA y
aduce que Ghigliotti está impedido de discutir ante nos la
determinación del foro apelativo denegando la moción de desestimación.
Sostiene que este Tribunal no tiene jurisdicción para revisar la
resolución emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. En la
alternativa, expone que actuó correctamente dicho tribunal al concluir:
i) que ASDA es una agencia gubernamental y no una corporación pública
y; ii) que el Tribunal de Primera Instancia no debió dictar la
sentencia en rebeldía. Estando en posición de resolver, así lo hacemos.
II CC-1998-734 5
De entrada resulta pertinente atender el planteamiento esbozado
por ADSA a los efectos de que carecemos de jurisdicción para determinar
si la apelación ante el Tribunal de Circuito se presentó a tiempo. En
síntesis, ASDA alega que la resolución de dicho foro apelativo,
acogiendo el recurso, es final y firme. No le asiste la razón a ASDA.
La determinación de si la apelación ante el Tribunal de Circuito
de Apelaciones se radicó en tiempo va dirigida a cuestionar la
jurisdicción que tenía dicho foro para atender el caso. Por lo tanto,
si dicho tribunal carecía de jurisdicción, por haberse radicado la
apelación fuera del término, es una cuestión que puede dilucidarse ante
nos. En reiteradas ocasiones hemos señalado que la presentación de un
recurso fuera de un término jurisdiccional priva al tribunal de
facultad para considerar el mismo, por lo que dicho planteamiento puede
hacerse en cualquier etapa. Véase, Pueblo v. Miranda Colón, 115 D.P.R.
511 (1984). No olvidemos que los tribunales apelativos tienen la
obligación de examinar la jurisdicción del foro de donde procede el
recurso. Véase, Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 537 (1991).
Por lo tanto, no procede el argumento esbozado por ASDA a los
efectos que Ghigliotti está impedido de levantar ante nos el
planteamiento de falta de jurisdicción del tribunal apelado.
Examinada la facultad de este Tribunal para atender el
planteamiento de Ghigliotti sobre el término aplicable para la
radicación de la apelación en el caso de autos, procede que analicemos
lo dispuesto en nuestro ordenamiento procesal.
III
La regla 53.1(c) de Procedimiento Civil establece el término para
interponer una apelación ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones
procedente del Tribunal de Primera Instancia. El referido término
varia según la clasificación que se le de a la entidad gubernamental de
que se trate. A tales efectos, dispone la mencionada regla:
El recurso de apelación deberá ser presentado en la forma antes dispuesta, dentro del término jurisdiccional de treinta (30) días contados desde el archivo en autos de una copia de CC-1998-734 6
la notificación de la sentencia dictada por el tribunal apelado. En aquellos casos en que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus funcionarios o una de sus instrumentalidades que no fuere una corporación pública, o los municipios de Puerto Rico sean parte en un pleito, el recurso de apelación se formalizará, por cualquier parte en el pleito perjudicada por la sentencia, presentando un escrito de apelación en la forma antes dispuesta y dentro del término jurisdiccional de sesenta (60) días contados desde el archivo en autos de una copia de la notificación de la sentencia dictada por el tribunal apelado. 32 L.P.R.A. Ap. III, R.53.1(c). (Enfasis nuestro)
Por ende, resulta de vital importancia examinar si ASDA es una
corporación pública o una agencia gubernamental, ya que los términos
para formalizar el escrito de apelación al Tribunal de Circuito varían
según se trate de una u otra. De dicha determinación depende si el
recurso de apelación interpuesto por ASDA, ante el referido foro
apelativo, se presentó dentro del término provisto por la regla.
En Huertas Alicea v. Compañía de Fomento Recreativo, res. el 4 de
noviembre de 1998, 98 TSPR 147, al resolver que dicha compañía era una
instrumentalidad del gobierno que operaba como una corporación pública,
esbozamos los criterios a examinar al determinar si una entidad
gubernamental es o no una corporación pública. A tales efectos,
analizamos la ley habilitadora de dicha compañía y mencionamos, inter
alia, los siguiente criterios: 1)poseer ingresos propios; 2) tener
autonomía fiscal; 3) contar con una Junta de Directores; 4)si los
empleados de la agencia están cubiertos por la Ley de Personal; 5) si
los servicios prestados por la agencia, por su naturaleza intrínseca,
nunca han sido prestados por la empresa privada; 6) el grado de
autonomía administrativa de que goce; 7) si se cobra o no un precio o
tarifas por el servicio rendido (precio que debe ser básicamente
equivalente al valor del servicio); 8) si los poderes y facultades
concedidos en la ley orgánica de la agencia la asemejan
fundamentalmente a una empresa privada y; la estructura en sí de la
entidad. En dicha decisión reafirmamos que ningún criterio es por sí
sólo determinante. CC-1998-734 7
Anteriormente en J.R.T. v. Corporación del Conservatorio de
Música, res. el 20 de marzo de 1996, 140 D.P.R.__ (1996), indicamos
que: “[s]i [la agencia] rinde servicios que nunca han sido prestados
por empresas privadas, entonces su naturaleza tiende a ser
gubernamental más bien que de negocio privado. [...] En cambio, si la
instrumentalidad rinde servicios como los que prestan empresas
privadas, y lo hace con propósitos lucrativos, su naturaleza tiende a
ser la de un negocio privado”. Señalamos también que las empresas que
operan con fines de lucro obtienen ganancias que provienen de la venta
de sus productos a precios que sobrepasan sus costos.
Aplicados los criterios anteriormente esbozados al caso de autos
concluimos que ASDA es una agencia gubernamental y no una corporación
pública, por lo que el recurso apelativo fue interpuesto en tiempo, al
ser aplicable el término de sesenta (60) días provisto por la regla
53.1 de Procedimiento Civil. Veamos.
IV
El Plan de Reorganización Núm. 1 del 4 de mayo de 1994
reestructuró el Departamento de Agricultura estableciendo como sus
componentes programáticos y operacionales a: (i) la Administración de
Servicios y Desarrollo Agropecuario de Puerto Rico (ASDA);(ii) la
Autoridad de Tierras; (iii) la Corporación de Seguros Agrícolas y; (iv)
la Corporación para el Desarrollo Rural, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. I et
seq. El Artículo III de dicho Plan especificó cuales entidades
conservarían su autonomía operacional y administrativa. Entre estos no
se incluyó a ASDA.1
Según el Artículo II del referido Plan, el Secretario de
Agricultura es el responsable de ejecutar las funciones del
Departamento de Agricultura, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. II. A tales
efectos tiene, inter alia, las siguientes facultades: a) aprobar los
1 Estos organismos serían los siguientes: la Autoridad de Tierras; la Corporación de Seguros Agrícolas y; la Corporación para el Desarrollo Rural, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. III. CC-1998-734 8
reglamentos administrativos y operacionales a ser adoptados por los
componentes del Departamento y; b) evaluar y coordinar las prioridades
programáticas y presupuestarias del Departamento, y de los organismos
que lo componen, para lo cual presentará al Gobernador anualmente una
petición presupuestaria para cada uno de los componentes del
Departamento.
Según indica el Artículo IV del Plan de Reorganización, el
Secretario de Agricultura tiene todos los poderes de ASDA, incluyendo
el de nombrar un Administrador. Además, se le facultó delegar en el
Administrador aquellos poderes y deberes que estime necesarios, excepto
el de reglamentar, 3 L.P.R.A., Ap. V., Art. IV.
Por virtud del Artículo VII de dicho Plan, (3 L.P.R.A., Ap. V,
Art. VII) ASDA está exenta de la "Ley de Personal del Servicio Público
de Puerto Rico", 3 L.P.R.A. sec. 1301 et seq. Sin embargo, se le
garantiza a todos los empleados de carrera los privilegios y sus
respectivos status relacionados con cualquier sistema de pensiones, de
retiro, o fondo de ahorros y préstamos a los cuales estuvieran acogidos
al entrar en vigor el referido Plan, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. VIII.
ASDA fue creada por virtud de dicho Plan, quedando adscrita al
Departamento de Agricultura, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. III. A su vez,
ASDA quedó constituida por: (a) la Administración de Servicios
Agrícolas y; (b) la Administración de Fomento Agrícola. Ambos
organismos se fusionaron dentro de ASDA, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. V.
Debido a que el Plan de Reorganización transfirió a ASDA los poderes y
funciones de dichos organismos, es necesario examinar las leyes
orgánicas de éstos.
La Administración de Servicios Agrícolas de Puerto Rico (en
adelante A.S.A), al ser creada, quedó adscrita al Departamento de
Agricultura por virtud de la Ley Núm. 33 del 7 de junio de 1977, (5
L.P.R.A. sec. 1851 et seq.). Aunque A.S.A. funcionaría como una
entidad jurídica separada del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y
sus agencias, instrumentalidades, corporaciones públicas o CC-1998-734 9
subdivisiones políticas, el Secretario de Agricultura tendría todos los
poderes y determinaría su política pública, 5 L.P.R.A. sec. 1853.
Según dispone el artículo 3 de la mencionada ley, el Secretario,
con el consentimiento del Gobernador, nombraría un Administrador, quien
desempeñará su cargo a voluntad del Secretario. Aunque éste podría
delegar en el Administrador, aquellos poderes y deberes que estimará
necesarios, el poder de reglamentar no sería delegable, 5 L.P.R.A. sec.
1853.
El propósito de A.S.A fue proveer toda clase de servicios, con o
sin subsidios económicos, para promover el desarrollo de las empresas
agropecuarias y de la agricultura en general, 5 L.P.R.A. § 1854. A
tales efectos, garantizaría al agricultor seguridad en las
transacciones comerciales y precios razonables para los productos
agrícolas. De igual forma A.S.A podría, inter alia:
1) Proveer toda clase de servicios necesarios en los procesos de distribución y mercadeo de los productos agropecuarios con o sin subsidios.
2) Transferir libre de costo o a un precio menor del costo los productos agrícolas que adquiera, a instituciones gubernamentales, estatales o municipales y a otras entidades con fines no pecuniarios, cuando a su juicio, así lo requiera el interés público. 3)Proveer ayuda económica a los agricultores para el pago de seguros agrícolas, gubernamentales o privados, siempre que, a juicio del Administrador o de su representante, el agricultor no pueda pagarlo por sí mismo. 4)Realizar o proveer ayuda económica para que los agricultores realicen pruebas de adaptación, desarrollo o compra de maquinaria y equipo necesario o útil para la producción, elaboración o mercadeo de productos agrícolas y fomentar el desarrollo de proyectos agroindustriales. 5)Prestar servicios, ayuda técnica y el uso de su propiedad, mueble o inmueble, mediante compensación o sin ella. (5 L.P.R.A. sec. 1854, incisos (g), (i), (k), (l) y (u) respectivamente)
Los fondos necesarios para llevar a cabo los fines de A.S.A. se
asignarían en el Presupuesto General de Gastos del Gobierno en la
partida correspondiente al Departamento de Agricultura, 5 L.P.R.A. §
1864.
Por otro lado, la Administración de Fomento Agrícola, (en adelante
A.F.A.) se creó como una agencia gubernamental, por virtud de la Ley CC-1998-734 10
Núm. 28 del 5 de junio de 1985, (5 L.P.R.A. § 1833, et seq.). Al igual
que en el caso de A.S.A., los poderes de A.F.A. serían ejercidos
totalmente por el Secretario de Agricultura, 5 L.P.R.A. § 1833. Esta
agencia se creó para propiciar la estabilidad del agricultor a través
de subsidios e incentivos para realizar prácticas conducentes a una
mejor producción agrícola, 5 L.P.R.A. § 1834.
V
Habiendo esbozado los poderes y facultades de ASDA y de los
organismos que en ella se fusionaron, nos corresponde ahora examinar, a
la luz de los factores esbozados por la jurisprudencia para determinar
cuando estamos ante una corporación pública, por qué ASDA ha de ser
calificada como una agencia.
En Huertas Alicea v. Compañía de Fomento Recreativo, supra, al
analizar las facultades de la Compañía de Fomento, destacamos algunas
que resultan de particular importancia al momento de determinar si una
entidad gubernamental opera como un negocio o empresa privada. Así
mencionamos que: “[e]ntre éstas se destacan aquéllas que proveen para
un funcionamiento independiente en el área administrativa y en el área
fiscal”.
Aunque, como mencionamos, ningún criterio es por sí sólo
determinante, procedemos a considerar estas facultades teniendo en
mente la conjunción de los diversos factores existentes.
En lo referente al ámbito fiscal, un análisis de la ley orgánica
de ASDA revela que la misma carece de autonomía fiscal. Los fondos
necesarios para llevar a cabo los fines de ASDA se asignan en el
Presupuesto General de Gastos del Gobierno, 5 de L.P.R.A. 1864. A tales
efectos, la prueba en autos refleja que desde 1993 las asignaciones
legislativas representan más del 70% del presupuesto de ASDA,
alcanzando un 88% de éste en el año fiscal 1997-98. No hay duda de que
sin estas asignaciones ASDA no podría cumplir con sus obligaciones. CC-1998-734 11
Como mencionáramos anteriormente, las empresas que operan con fines de
lucro obtienen ganancias que provienen de la venta de sus productos a
precios que sobrepasan sus costos. Este no es el caso de ASDA, pues la
propia Ley Núm. 33 señala que entre sus facultades está el prestar
servicios, ayuda técnica y el uso de su propiedad, mueble o inmueble,
mediante compensación o sin ella, 5 L.P.R.A. sec. 1854. Esto es
admitido por el propio Ghigliotti quien advierte en su demanda que:
“[l]os servicios que ofrece la demandada son virtualmente imposibles de
conseguir a un precio asequible y el demandante no tenía otra
posibilidad práctica de contratar servicio con otra persona”.2
ASDA no cobra un precio equivalente al valor del servicio que
presta ya que, su política pública es el estimular el desarrollo de la
industria agropecuaria, función que se logra, no vendiendo sus
servicios a un precio que sobrepase los costos de adquirirlos, sino
transfiriendo los productos agrícolas o servicios mediante compensación
o sin ella, si así se requiere. Es por esto que ASDA necesita del
subsidio de la legislatura para cumplir con sus obligaciones.
De igual forma puede apreciarse que ASDA carece de autonomía
administrativa. Dicha agencia se encuentra bajo el control absoluto del
Secretario de Agricultura quien retiene todos sus poderes, 3 L.P.R.A.,
Ap. V, Art. IV. ASDA no tiene una Junta de Directores, sino que es
dirigida por un Administrador quien desempeña su cargo a voluntad del
Secretario de Agricultura, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. IV.
La limitación a la autonomía fiscal de ASDA se refleja en la Ley
orgánica de A.S.A., cuyos poderes y facultades fueron transferidos a la
recurrida por virtud del Plan de Reorganización, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art.
V. Aunque en la sección de poderes generales de dicha ley orgánica se
otorgan a A.S.A. una serie de facultades, las mismas están sujetas a lo
2 Esto queda evidenciado por ASDA, quien afirma que “[e]l demandante solicitó servicio de alquiler de maquinaria por el cual pagó un precio nominal de sólo $427.50, considerando que tomó dos días (14 horas), con tres empleados públicos y maquinaria pesada para la remoción del terreno.” CC-1998-734 12
que el Secretario de Agricultura disponga. A manera de ejemplo puede
destacarse el inciso (b) de dicha sección, 5 L.P.R.A. § 1855.
El inciso (b) disponía que A.S.A. (ahora ASDA) podría celebrar
acuerdos para cumplir los fines impuesto en la ley. Sin embargo, la
propia ley dispuso que: “cualquier cambio en las normas, acuerdos y
contratos que se establezcan y que conlleven erogaciones futuras de
fondos deberán tener la aprobación previa del Secretario o del
funcionario en que éste delegue”. Esto demuestra el control absoluto
que tiene el Secretario de Agricultura sobre la agencia.
El hecho de que las deudas y obligaciones de A.S.A. no
constituyeran deudas u obligaciones del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico parece responder, como afirma la recurrida: “a un interés
apremiante de sana administración pública, donde ASDA, siendo un
componente operacional del Departamento de Agricultura, cumpla con sus
encomiendas dentro de los parámetros presupuestarios”.
Por las razones expuestas, concluimos que ASDA es una agencia
gubernamental adscrita al Departamento de Agricultura y no una
corporación publica.3 Por ende, el recurso presentado por ASDA ante el
Tribunal de Circuito, para revisar la sentencia dictada por el Tribunal
de Primera Instancia, se presentó dentro del término correspondiente.
VI
Una vez determinado que el Tribunal de Circuito de Apelaciones
tenía jurisdicción para atender el recurso presentado, nos resta
determinar si dicho foro erró al revocar la sentencia dictada por el
Tribunal de Primera Instancia.
La vista en el caso de autos se celebró en ausencia de ASDA debido
a que la resolución del Tribunal de Primera Instancia, en la cual se
3 Valga aclarar que no llegamos a esta conclusión por el mero hecho de que ADSA este adscrita al Departamento de Agricultura, pues una corporación pública no deja de ser tal por estar adscrita a un Departamento gubernamental. Véase, Pagan v. E.L.A., 131 D.P.R. 795, 807 (1992)y Huertas Alicea v. Compañía de Fomento Recreativo, supra. CC-1998-734 13
aceptó la renuncia del abogado de ASDA y se indicó la vigencia del
señalamiento para la vista en su fondo, no fue notificada a la agencia.
Independientemente de si fue o no correcto calificar la referida
vista como una en rebeldía, este Tribunal ha indicado que existe una
política judicial de que los casos se ventilen en sus méritos. Véase,
Mercado v. Panthers Military, 125 D.P.R. 98 (1990); Echevarría Jiménez
v. Sucn. Pérez Meri, 123 D.P.R. 664 (1989); Maldonado v. Srio. de
Recursos Naturales, 113 D.P.R. 494 (1982) y; Acevedo v. Compañía
Telefónica de Puerto Rico, 102 D.P.R. 787 (1974).
De los autos surge que la referida moción de renuncia especificó
que toda notificación futura relacionada a ASDA fuera enviada a su
administrador. Sin embargo, a pesar de autorizarse la renuncia, dicha
resolución no fue notificada a ASDA.
Coincidimos con el Tribunal de Circuito a los efectos que el foro
de instancia debió notificar dicha resolución a ASDA y apercibirle de
las consecuencias de la no comparecencia. Sólo luego de esto podía
celebrarse la referida vista. ASDA desconocía de la resolución y había
levantado como defensa un relevo de responsabilidad firmado por
Ghigliotti, además de un informe donde éste aceptaba los servicios
realizados por ASDA.
Por ende, procede que se confirme la Sentencia dictada por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelva el caso al Tribunal de
Primera Instancia para que continúen los procedimientos en forma
consistente con lo aquí resuelto.
Se dictará la Sentencia correspondiente. CC-1998-734 14
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte integral de la presente, se expide el auto de certiorari y se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que continúen los procedimientos en forma consistente con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri disintió sin opinión escrita.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo