EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lilly Del Caribe, Inc.
Peticionarios Certiorari
v. 2012 TSPR 65
Gloria E. Santos Rosado, en su 185 DPR ____ Carácter Oficial como Directora Ejecutiva del Centro De Recaudación de Ingresos Municipales; y Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (“CRIM”)
Recurridos
Número del Caso: CC-2010-1094 Consolidado CC-2011-0399
Fecha: 3 de abril de 2012
CC-2010-1094
Tribunal de Apelaciones:
CC-2010-1094 Región Judicial de Carolina
CC-2011-399 Región Judicial de San Juan Panel I
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Juan A. Marqués Díaz Lcda. Liz Annette Pérez Rosario Lcdo. Heriberto López Guzmán
Abogado de la Parte Recurrida:
CC-2010-1094 Lcda. Jessica Hernández Sierra
CC-2011-399
Lcdo. Heriberto J. Burgos Pérez CC-2010-1094 y CC-2011-0399 2
Oficina del Procurador General:
CC-2010-1094 Lcda. Irene S. Soroeta Kodesh Procuradora General
Lcda. Ana R. Garcés Camacho Procuradora General Auxiliar
Lcda. Leticia Casalduc Rabell Subprocuradora General
Lcda. Isabel Sánchez del Campo Procuradora General Auxiliar
Materia: Impugnación de contribución especial sobre propiedad inmueble para fines residenciales y comerciales
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionarios
v. CC-2010-1094 CC-2011-399 Gloria E. Santos Rosado, en su carácter Oficial como Directora Ejecutiva del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales; y Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (“CRIM”)
Secretario de Hacienda, Hon. Juan Carlos Puig Morales; y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 3 de abril de 2012.
En esencia, estos casos consolidados nos permiten
estudiar el requisito jurisdiccional de pago previo que
contiene el Art. 3.48 de la Ley Núm. 83-1991, según
enmendada, conocida como la Ley de Contribución Municipal
sobre Propiedad de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 5098 (a). De
igual forma, tendremos la ocasión de colocar en perspectiva
nuestros pronunciamientos en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A.,
177 D.P.R. 230 (2009), y en Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, CC-2010-1094 y CC-2011-0399 2
132 D.P.R. 1008 (1993), a la luz de la controversia que
tenemos ante nos.
I
Con el propósito de salvaguardar la claridad en el
análisis, se expondrán los hechos de cada caso por
separado.
A
Lilly del Caribe, Inc. es una compañía organizada y
autorizada a hacer negocios en Puerto Rico y dueña de
varias plantas de manufactura localizadas en la Isla. Por
virtud del Art. 22 de la Ley Núm. 7-2009, según enmendado,
13 L.P.R.A. sec. 9401, el Departamento de Hacienda emitió a
Lilly del Caribe unas notificaciones de contribución
especial sobre propiedad relacionadas con los bienes
inmuebles que posee. Dicha contribución se determinó
conforme a la tasación de las propiedades al 1 de enero de
2009.
Como Lilly del Caribe se mostró inconforme con la
totalidad de la contribución, presentó una solicitud de
revisión administrativa ante el Departamento de Hacienda el
1 de octubre de 2009. La agencia no contestó dentro del
término de 60 días provisto por ley. Art. 3.48 de la Ley
Núm. 83, 21 L.P.R.A. sec. 5098 (a). Ante la inacción
administrativa Lilly del Caribe presentó ante el Tribunal
de Instancia una “Demanda sobre Impugnación de Contribución
Especial sobre Propiedad Inmueble para Fines Comerciales” CC-2010-1094 y CC-2011-0399 3
en la que adujo que estaba en desacuerdo con la totalidad
de la contribución notificada.
Lilly del Caribe argumentó, entre otras cosas, que
conforme al Decreto de Exención que ostenta, no estaba
sujeta a dicha contribución, debido a que bajo los efectos
de la Sección 3701 del Código de Rentas Internas, 13
L.P.R.A. sec. 9401, sus propiedades no se utilizan para
fines comerciales. Luego de varios incidentes procesales,
el Gobierno de Puerto Rico presentó una moción de
desestimación, en la que alegó que Lilly del Caribe no
cumplió con los criterios dispuestos en el Artículo 3.48 de
la Ley Núm. 83, supra, para que el Tribunal pudiese asumir
jurisdicción sobre su impugnación. Lilly del Caribe refutó
que, a pesar de estar en desacuerdo con toda la
contribución notificada, tenía la opción de pagar
únicamente el 40 por ciento de la totalidad del tributo en
cuestión.
El Tribunal de Primera Instancia emitió una resolución
mediante la cual denegó la moción de desestimación
presentada por el Estado. Ese foro concluyó que la ley
ofrece dos opciones a los contribuyentes inconformes. A su
modo ver, existe la opción de pagar la totalidad del
impuesto o pagar el 40 porciento aunque se esté en
desacuerdo con la totalidad del tributo. Además, ese foro
expresó que era de aplicación lo resuelto en Yiyi Motors,
Inc. v. E.L.A., supra, y en consecuencia, Lilly del Caribe
no tenía que agotar los trámites administrativos para
impugnar el impuesto en cuestión. Inconforme con esa CC-2010-1094 y CC-2011-0399 4
determinación, el Gobierno de Puerto Rico presentó un
recurso de certiorari ante el Tribunal de Apelaciones.
El 16 de noviembre de 2010 el foro apelativo
intermedio emitió una sentencia mediante la cual acogió la
petición del Estado y desestimó la demanda. En esencia,
concluyó que Lilly del Caribe incumplió con el requisito
jurisdiccional de pago cuando se impugna la totalidad del
impuesto. Oportunamente, Lilly del Caribe acudió ante este
Tribunal mediante recurso de certiorari y planteó que el
Tribunal de Apelaciones añadió por la vía judicial
requisitos y condiciones con efecto jurisdiccional que el
legislador no incluyó en el estatuto contributivo que le
permite la impugnación. Además, señaló que no le aplica la
contribución que se le impuso, porque su propiedad se usa
con fines industriales y no comerciales. Mediante
Resolución de 6 de mayo de 2011 ordenamos al Estado
expresarse en torno a lo que se nos planteó en la solicitud
de certiorari. Así lo hizo. El caso está listo para
resolverse.
B
El 28 de diciembre de 2009 Direct TV presentó una
demanda contra el Departamento de Hacienda. En ella,
impugnó la contribución especial anual sobre la propiedad
inmueble comercial que ascendió a $838,814.63, equivalente
al .591 por ciento del valor tributable de la propiedad que
reflejaba el Centro de Recaudación de Impuestos Municipales
(CRIM). En la demanda también indicó que Direct TV acudió CC-2010-1094 y CC-2011-0399 5
ante el Departamento de Hacienda y objetó la cantidad antes
mencionada mediante un recurso administrativo. Junto con
ese recurso, incluyó el pago de $335,525.85, lo que
representó el 40 por ciento de la contribución anual
notificada. Además, señaló que estaba en total desacuerdo
con la imposición de la contribución especial. Cimentó su
posición en que la Ley Núm. 7-2009, conocida como la Ley
Declarando Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral
de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto
Rico, no le confirió autoridad legal al Secretario de
Hacienda para imponer una contribución especial mediante
una carta circular.
Como el Departamento de Hacienda no se expresó dentro
del término de 60 días establecido en el Art. 3.48(a) de la
Ley Núm. 83-1991, supra, Direct TV acudió ante el foro
primario, y solicitó la cancelación del gravamen impuesto y
la devolución del dinero satisfecho. En la alternativa,
arguyó que procedía modificar dicha contribución porque el
cómputo contributivo realizado por el CRIM era incorrecto.
El 6 de agosto de 2010 el Departamento de Hacienda
presentó una solicitud de desestimación, en la que alegó
que el foro primario carecía de jurisdicción, ya que el
pago parcial que efectuó Direct TV no estaba contemplado en
el Artículo 3.48 de la Ley Núm. 83, supra. Agregó que “[s]i
la parte demandante estaba en desacuerdo con la totalidad
de la contribución notificada, debió pagar la misma por
completo siguiendo la letra clara de la Ley. La opción de
un pago parcial sólo está disponible a aquellos CC-2010-1094 y CC-2011-0399 6
contribuyentes que acepten parte de la contribución
impuesta y rechacen otra parte, permitiéndoles pagar el 40%
de la porción con la que no estuvieren de acuerdo”.
Apéndice, pág. 108.
El 7 de septiembre de 2010 Direct TV presentó su
escrito en oposición a la moción de desestimación. En él,
rebatió el argumento planteado por el Departamento de
Hacienda sobre la falta de jurisdicción. Señaló que como
cuestionaba la autoridad legal del referido organismo
administrativo para imponer una contribución especial
mediante una carta circular y no el monto a pagarse como
consecuencia del referido impuesto, podía pagar solamente
el 40 por ciento.
Luego de varios trámites procesales, el 23 de
noviembre de 2010 el Tribunal de Primera Instancia emitió
una resolución en la que indicó que al planteamiento sobre
falta de autoridad legal del Departamento para imponer una
contribución especial, le era de aplicación la doctrina que
esbozamos en Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, supra.
En desacuerdo con el dictamen, el Estado recurrió ante
el Tribunal de Apelaciones. Señaló que el foro primario
erró al arrogarse jurisdicción para atender los méritos del
caso y obviar el hecho de que Direct TV incumplió con el
requisito jurisdiccional de pago previo provisto en el
Artículo 3.48, supra, cuando un contribuyente impugna la
totalidad del tributo notificado.
El Tribunal de Apelaciones, luego de examinar los
argumentos esgrimidos por las partes, no expidió el auto de CC-2010-1094 y CC-2011-0399 7
certiorari. Fundamentó su dictamen en que la norma
establecida en Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, supra,
disponía de la controversia planteada.
Aun inconforme, el Estado acudió ante este Foro
mediante recurso de certiorari y moción en auxilio de
jurisdicción. En particular, el Estado plantea que tanto el
foro primario como el Tribunal de Apelaciones erraron en la
apreciación de la norma que pautamos en Municipio de
Trujillo Alto v. Cable TV of Greater San Juan, supra.
Además, sostiene que en este caso procede la moción de
desestimación porque no se cumplió con el requisito
jurisdiccional establecido en el Art. 3.48 de la Ley Núm.
83, supra. El 9 de junio de 2011 emitimos una Resolución en
la que declaramos con lugar la moción en auxilio de
jurisdicción. De igual manera, concedimos 20 días a Direct
TV para que mostrara causa por la cual no procedía revocar
el dictamen del Tribunal de Apelaciones. Direct TV
compareció. Como el recurso está perfeccionado, pasamos a
resolver la controversia.
II
El Art. 22 de la Ley Núm. 7-2009, según enmendada,
conocida como la Ley Especial Declarando Estado de
Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de
Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto
Rico, 13 L.P.R.A. sec. 9401, añadió a nuestro ordenamiento
jurídico una contribución especial sobre la propiedad
inmueble con fines residenciales. En particular, la Ley CC-2010-1094 y CC-2011-0399 8
Núm. 7, íd., incorporó la Sec. 3701 a la Ley Núm. 120-1994,
mejor conocida como el Código de Rentas Internas.
No obstante, la Ley Núm. 37-2009 enmendó la recién
creada Sec. 3701 del Código de Rentas Internas, supra. Como
resultado de esa enmienda la contribución especial se
extendió también a la propiedad inmueble con fines
comerciales. Luego de esa enmienda, la Sec. 3701 quedó
configurada finalmente de la siguiente forma:
§ 9401. Imposición
(a) Por la presente se impone para los años económicos 2009-10, 2010-11 y 2011-12 o hasta que se recaude la suma agregada de seiscientos noventa millones ($690,000,000) de dólares, lo que ocurra primero, una contribución especial estatal sobre toda propiedad inmueble utilizada para fines residenciales y comerciales, cuya contribución será igual a cero punto quinientos noventa y uno por ciento (0.591%) del valor tasado de dicha propiedad, según determinado por el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (en adelante, el "CRIM") a tenor con la Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad de 1991, secs. 5001 et seq. del Título 21, luego de tomadas en consideración las exoneraciones dispuestas en las secs. 5002 y 5003 del Título 21 y en la sec. 3418(1) del Título 26; así como en la sec. 737 del Título 29; así como otras exoneraciones o exenciones dispuestas en leyes especiales, excepto aquellas exoneraciones o exenciones concedidas por los municipios en el ejercicio de sus poderes. Esta contribución especial estatal será adicional a toda otra contribución impuesta en virtud de otra ley en vigor. Esta contribución especial estatal y su cómputo no menoscabará ninguna contribución municipal sobre la propiedad inmueble impuesta por los municipios en el ejercicio de sus poderes.
Se dispone que la contribución especial impuesta sobre la propiedad inmueble, según establecida en la presente ley, no será extensiva a aquella unidad de vivienda de nueva construcción, que aún no haya sido opcionada o vendida y entregada al comprador. Una vez vendida y entregada al comprador dicha propiedad, esta exención será CC-2010-1094 y CC-2011-0399 9
extensiva hasta la fecha de tasación siguiente; Disponiéndose, que dicho beneficio nunca será mayor de doce (12) meses.
(b) El Secretario de Hacienda queda por la presente facultado y se le ordena que cobre anualmente la contribución especial dispuesta en el inciso (a) de esta sección. El Secretario tasará y cobrará la contribución especial conforme al mismo procedimiento y sujeto a las mismas limitaciones y derechos provistos por la Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad de 1991, secs. 5001 et seq. del Título 21, para la tasación y cobro de la contribución sobre la propiedad en Puerto Rico, incluyendo aquellas relativas a solicitud de revisión administrativa e impugnación judicial de la contribución, excepto que cualquier referencia en dicha Ley al Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales o su Director, se entenderá, para propósitos de esta parte, como referencia al Departamento de Hacienda o el Secretario.
Una lectura del inciso anterior demuestra que el
legislador encomendó al Departamento de Hacienda la tarea
de cobrar el impuesto especial. Para instrumentalizar el
mandato legislativo, el Departamento de Hacienda publicó la
Carta Circular Núm. 2009-08 de 29 de septiembre de 2009. En
ella se estableció que
aquellos contribuyentes que deseen solicitar una revisión administrativa o impugnar judicialmente la contribución, deberán cumplir con los requisitos establecidos en el Artículo 3.48 de la Ley Núm. 83 y el Reglamento 7221 del CRIM, entendiéndose que cualquier referencia en dicha ley o en dicho reglamento al CRIM o su Director, se tendrá como referencia al Departamento de Hacienda o al Secretario de Hacienda.
Petición de certiorari, pág. 27.
De igual forma, la Asamblea Legislativa ordenó que
todo lo relacionado a la revisión administrativa de la
contribución especial de la propiedad inmueble se tramitara
de acuerdo al proceso establecido en la Ley Núm. 83-1991, CC-2010-1094 y CC-2011-0399 10
según enmendada, conocida como la Ley de Contribución
Municipal sobre Propiedad de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 5001 y
ss. En lo que nos concierne, el Art. 3.48 de la referida
ley, 21 L.P.R.A. sec. 5098 (a), indica:
(a) Revisión administrativa. Si el contribuyente no estuviere conforme con la notificación de la imposición contributiva emitida por el Centro de conformidad con las secs. 5076 y 5077 de este título, podrá solicitar por escrito una revisión administrativa donde se expresen las razones para su objeción, la cantidad que estime correcta e incluir, si lo entiende necesario, la evidencia o documentos correspondientes, dentro del término de treinta (30) días calendarios, a partir de la fecha de depósito en el correo de la notificación provista por las secs. 5076 y 5077 de este título, siempre y cuando el contribuyente:
(1) Pague al Centro de Recaudación la parte de la contribución con la cual estuviere conforme y un cuarenta por ciento (40%) de la parte de la contribución con la cual no estuviere conforme, o;
(2) Pague al Centro de Recaudación la totalidad de la contribución impuesta.
El contribuyente que solicite una revisión administrativa, según se dispone en esta sección, no podrá acogerse al descuento por pronto pago dispuesto en la sec. 5093 de este título, excepto cuando pague la totalidad de la contribución impuesta, dentro de los términos prescritos por ley para tener derecho al descuento.
El Centro deberá emitir su decisión dentro de un término de sesenta (60) días a partir de la fecha de radicación de la solicitud de revisión administrativa por el contribuyente. […]
El procedimiento de revisión administrativa deberá completarse como requisito previo para que un contribuyente que no estuviere conforme con la decisión sobre imposición contributiva la impugne, según lo dispone el inciso (b) de esta sección. (b) Impugnación judicial. Si el contribuyente no estuviere conforme con la determinación emitida por el Centro, de conformidad a las secs. 5076 y 5077 de este título y el inciso (a) de esta sección, podrá impugnar la misma ante el Tribunal CC-2010-1094 y CC-2011-0399 11
de Primera Instancia dentro del término de treinta (30) días calendario, a partir de la fecha de depósito en el correo de la notificación provista por las secs. 5076 y 5077 de este título siempre y cuando dicho contribuyente, dentro del citado término:
(1) Pague al Centro de Recaudación la parte de la contribución con la cual estuviere conforme y un cuarenta por ciento (40%) de la parte de la contribución con la cual no estuviere conforme, o;
(2) Pague al Centro de Recaudación la totalidad de la contribución impuesta.
Tanto la presentación de la impugnación, como el pago de la contribución impuesta, ya sea en su totalidad o en la parte con la cual se estuviere conforme, así como el pago del cuarenta por ciento (40%) de la parte de la contribución con la cual no se estuviere conforme, dentro del término dispuesto, se consideran de carácter jurisdiccional.1 ........
(Énfasis nuestro.)
Valga señalar que el Art. 3.48 fue incorporado a la
Ley Núm. 83, supra, mediante la Ley Núm. 135-1998.
Específicamente, el informe de la Comisión de Asuntos
Municipales y de la Comisión de Hacienda de la Cámara de
Representantes sobre el P. de la C. 1543, (eventual Art.
3.48, supra) explica el propósito del requisito
jurisdiccional de pago previo de la contribución inmueble
anual. Indica:
1 Aunque la Ley Núm. 71-2010 enmendó este artículo para reflejar el nuevo esquema que promueve el registro de las propiedades inmuebles no tasadas y propiedades comerciales e industriales con mejoras no tasadas, presentamos el artículo sin enmendar porque era el vigente al momento en que se suscitó la controversia. De todas formas, lo relacionado con el aspecto jurisdiccional no sufrió cambio alguno con la nueva ley. CC-2010-1094 y CC-2011-0399 12
Además se establece que durante ese término, el contribuyente deberá pagar la parte de la contribución con la cual estuviere conforme y un cuarenta por ciento (40%) de la parte de la contribución con la cual no estuviere de acuerdo o, en su lugar, la totalidad de la contribución impuesta garantizándole el rembolso total de la misma, en caso de prevalecer en su reclamación. También se dispone que cuando se pague parte de la contribución, el contribuyente no se podrá acoger al descuento por pronto pago dispuesto en el Artículo 3.43.
Estas disposiciones uniforman el procedimiento de cobro de las contribuciones a los establecidos en el caso de impugnación ante el Tribunal de Primera Instancia, para que el CRIM pueda cumplir con su deber ministerial de distribuir a los municipios la parte cobrada. Esto es recurriendo directamente a los Tribunales y dejando de pagar la contribución impuesta hasta tanto el Tribunal emita su decisión sobre el caso. Lo anterior afecta los ingresos que reciben los municipios por este concepto sobre todo, cuando conscientes del proceso de revisión administrativa [el] contribuyente acude al Tribunal como subterfugio para dejar de pagar sus contribuciones.
Podemos apreciar que el legislador señaló expresamente
la necesidad de minimizar los efectos en las arcas públicas
de que los contribuyentes intenten dilatar y evadir el pago
de las contribuciones inmuebles mediante revisiones
administrativas e impugnaciones judiciales. Ello tendría
como resultado una falta de liquidez que podría repercutir
en la prestación de servicios esenciales. Íd. Es decir, la
Asamblea Legislativa creó un mecanismo, de carácter
jurisdiccional, para que un contribuyente promueva su
acción impugnatoria solo cuando tiene bases sólidas.
Además, se deduce que el propósito de la legislación
fue disuadir que un contribuyente impugnara la totalidad
del tributo, aunque realmente solo estuviera en desacuerdo CC-2010-1094 y CC-2011-0399 13
con parte. Así, se buscó garantizar el debido proceso de
ley al contribuyente, sin que el ejercicio de ese derecho
se convirtiera en una carga insostenible para el Estado y
los municipios.
Las leyes contributivas “deben recibir una
interpretación razonable que tienda a llevar a efecto el
propósito y la intención del legislador”. Licorería Trigo,
Inc., v. Srio. de Hacienda, 94 D.P.R. 270, 279 (1967). De
igual forma, las legislaciones tributarias “no se habrán de
interpretar de forma extensiva, sino que se deberán
interpretar de una forma justa, y a tenor con sus propios y
expresos términos”. Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra,
pág. 250. Véase, además, Talcott Inter-Amer. Corp. v.
Registrador, 104 D.P.R. 254, 263 (1975). No obstante,
tampoco podemos interpretar una ley contributiva de manera
que facilite la evasión del pago de impuestos que la
Asamblea Legislativa ha establecido. West India Oil Co.
(P.R.) v. Sancho Bonet, Tes., 54 D.P.R. 732, 744-745
(1939).
No podemos perder de perspectiva que “nuestra
obligación consiste en imprimir efectividad a la intención
del legislador y garantizar así que se cumpla con el
propósito para el cual fue creada la medida”. Báez
Rodríguez et al. v. E.L.A., 179 D.P.R. 231, 244 (2010).
Cónsono con lo anterior, debemos recordar que “como
cuestión de umbral es menester remitirnos al texto de la
ley”. Íd., pág. 245. Así pues, “cuando el legislador se ha CC-2010-1094 y CC-2011-0399 14
manifestado con un lenguaje claro e inequívoco, el texto de
la ley es la expresión por excelencia de toda intención
legislativa”. Rosario v. Dist. Kikuet, Inc., 151 D.P.R.
634, 643 (2000). Véase, además, Báez Rodríguez et al. v.
E.L.A., 179 D.P.R. 231, 244 (2010).
En este caso, la contención de Lilly del Caribe y
Direct TV es a los efectos de que el Art. 3.48 de la Ley
Núm. 83, supra, permite pagar el 40 por ciento ya sea que
se esté parcial o totalmente en desacuerdo con el tributo
impuesto. Por su parte, el Estado argumenta que el referido
Art. 3.48, supra, permite el pago del 40 porciento
únicamente cuando el contribuyente está conforme con parte
del gravamen impuesto y cuestiona la parte restante. Luego
de un análisis integrado del texto del artículo y del
historial legislativo, resulta ineludible concluir que al
Estado le asiste la razón.
Claramente el artículo en controversia dispone las
circunstancias en las que es permisible el pago del 40
porciento de la deuda contributiva impugnada. Notamos que
la disposición en cuestión contempla dos escenarios: (a)
que el contribuyente pague la porción con la cual estuviere
conforme y el 40 porciento con la cual no lo está; (b) que
el contribuyente pague todo el tributo, pues lo impugna por
completo.
La primera alternativa está disponible para el
contribuyente que impugne el tributo parcialmente. En ese
caso, el contribuyente pagará el 100% del impuesto que no
cuestionó. Ahora bien, como incentivo para que no se CC-2010-1094 y CC-2011-0399 15
cuestione innecesariamente todo el impuesto, se permite que
el contribuyente pague tan solo el 40% del monto que
realmente disputa. Es decir, la opción de pagar el 40
porciento se limita a la porción del impuesto con el que se
está en desacuerdo, pero no en cuanto a la totalidad de la
deuda. El segundo escenario se configura cuando el
contribuyente impugna la contribución completa. Ante ese
panorama, el ciudadano está obligado a pagar la
contribución en su totalidad, acogiéndose al 10 porciento
de pronto pago que contempla el Art. 3.43 de la Ley Núm.
83, supra, 21 L.P.R.A. sec. 5093.
Es preciso puntualizar que la Asamblea Legislativa
utilizó la conjunción “y” para unir las dos proposiciones
que configuran la primera alternativa y la conjunción “o”
para separar la primera opción de la segunda. De lo
anterior se colige que en el primer supuesto se tienen que
configurar las dos proposiciones: Estar conforme con parte
de la contribución e impugnar parte. Véase, Torres, Torres
v. Torres et al., 179 D.P.R. 481, 494 (2010).
En Villamil Development v. C.R.I.M., 171 D.P.R. 392
(2007) tuvimos la oportunidad de analizar una controversia
relacionada con la Ley Núm. 83, supra. En particular,
teníamos que resolver si el requisito jurisdiccional del
pago de la totalidad de la contribución notificada se
refería al periodo anual o al periodo semestral. Íd., pág.
400. En aquel entonces, la sociedad especial Villamil
Development no impugnó la totalidad del tributo, por lo que
tenía derecho de acogerse a la primera alternativa. Íd., CC-2010-1094 y CC-2011-0399 16
págs. 394-395. Luego de evaluar el derecho aplicable
concluimos que:
En el caso hoy ante nuestra consideración, Villamil pagó $105,873.64 al CRIM dentro del término de 30 días a partir del depósito en el correo de la notificación de contribución. Dicho pago no fue suficiente para cumplir con el requisito jurisdiccional establecido en el Artículo 3.48 de la Ley, pues la suma pagada no constituye la totalidad de la contribución anual menos el 10% de descuento, ni la parte de la contribución anual con la cual estuviere conforme más el 40% de la contribución anual con la cual no estuviere conforme. Para cumplir con lo establecido en el Artículo 3.48 de la Ley Villamil debió haber pagado al CRIM: 1) $226,788.41, suma que corresponde a la parte de la contribución anual con la cual estuvo conforme más el 40% de la parte de la contribución anual con la cual no estuvo conforme; o 2) $211,747.30, suma que corresponde a la totalidad de la contribución anual impuesta menos el 10% de descuento por pronto pago. No lo hizo. Por consiguiente, tanto el CRIM como los tribunales recurridos actuaron correctamente al denegar la impugnación presentada.
Íd., a las págs. 405-406.
Como se aprecia, las expresiones antes citadas resumen
con claridad meridiana las únicas dos alternativas que
permiten el Art. 3.48, supra.
En suma, un análisis de la disposición en controversia
nos lleva a concluir que la contención de Lilly del Caribe
y Direct TV no tiene méritos. Lo que pretende es que
enmendemos el Art. 3.48 y añadamos un tercer inciso que
permita pagar el 40 por ciento aunque se esté en desacuerdo
con la totalidad de la contribución. Ese proceder anularía
los primeros dos incisos y podría repercutir en problemas
de liquidez para el erario público, según se desprende del
informe del P. de la C. 1543, supra. CC-2010-1094 y CC-2011-0399 17
La interpretación que Lilly del Caribe y Direct TV
proponen elimina de un plumazo la frase inicial del inciso
(1) que requiere que el contribuyente “[p]ague al Centro de
Recaudación la parte de la contribución con la cual
estuviere conforme...” cuando satisface tan solo 40% de la
parte del tributo que no objeta. Si esa alternativa
estuviera disponible también cuando el contribuyente objeta
todo el impuesto, sería superfluo requerirle que pague la
parte de la contribución con la cual está de acuerdo, pues
el contribuyente no está conforme con parte alguna. No
podemos interpretar que el legislador incluyó un lenguaje
inútil en la ley.2 ASG v. Mun. San Juan, 168 D.P.R. 337, 348
(2006); Talcott Inter-Amer. Corp v. Registrador, 104 D.P.R.
254 (1975).
Ahora bien, Lilly del Caribe aduce que no tiene que
agotar los remedios administrativos porque es de aplicación
lo resuelto en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra. Por su
parte, el foro primario, el Tribunal de Apelaciones y
Direct TV entienden que la norma que establecimos en
Municipio Trujillo Alto v. Cable TV, supra, dispone de la
controversia ante nos y consecuentemente, era innecesario
2 Tampoco puede pagar un dólar para acogerse a la alternativa de satisfacer solo el 40% de la contribución notificada, como sugiere la disidencia. Eso denotaría una conducta fraudulenta que no tiene protección bajo nuestro ordenamiento jurídico. Por otro lado, si el contribuyente alegara que esta de acuerdo con pagar cero dólares($0.00), lo que aduce en realidad es que objeta toda la contribución. En ese caso, la ley le exige que pague el 100% de la contribución para poder impugnarla, sujeto a reembolso si prevalece en su acción. CC-2010-1094 y CC-2011-0399 18
cumplir con lo dispuesto en el Art. 3.48, supra. Analicemos
esos precedentes.
III
Recientemente en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra,
nos enfrentamos a una situación de hechos en la que se le
pretendía cobrar impuestos a una entidad que no era la
responsable de pagarlos, según lo establecía el Código de
Rentas Internas. En específico, Yiyi Motors presentó una
petición de injunction en contra del Gobierno de Puerto
Rico, el Secretario de Hacienda y el Secretario del
Departamento de Transportación y Obras Públicas. Íd., pág.
238. Adujo en esencia que era un concesionario de vehículos
de la marca Nissan los cuales adquiría de Motorambar, quien
era el importador de los vehículos.
En su acción interdictal, Yiyi Motors impugnó el
procedimiento para el cobro de arbitrios que realizaba el
Departamento de Hacienda. En virtud de ese proceso, se le
exigía a los concesionarios que informaran el precio de
venta final. Luego, si este excedía el precio sugerido de
venta declarado por el importador en el embarque, se le
exigía al concesionario que pagara arbitrios por la
diferencia resultante, a pesar de que el Código de Rentas
Internas le imponía esa obligación al importador y no al
concesionario. Íd., pág. 239. Véase, además, la Sec. 2011
del Código de Rentas Internas, 13 L.P.R.A. sec. 9014.
Luego de analizar la controversia en los méritos,
concluimos que el Secretario de Hacienda carecía de CC-2010-1094 y CC-2011-0399 19
autoridad para imponer el tributo cuestionado. Ante ese
escenario extraordinario, determinamos que Yiyi Motors no
tenía que agotar los remedios administrativos para acudir
al foro judicial y solicitar un interdicto. Íd., págs. 284-
285. Nos basamos en que claramente Yiyi Motors no era
contribuyente para efectos del tributo que se le impuso.
Sin embargo, en ese caso reconocimos y reiteramos la norma
que pautamos en Cafeteros de P.R. v. Tesorero, 74 D.P.R.
752 (1953), a los efectos de que son improcedentes los
recursos de injunction y sentencia declaratoria cuando lo
que existen son dudas acerca de si el ciudadano es
contribuyente. Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra, págs.
277-278. En esa situación, lo que procede es dilucidar las
alegaciones en el procedimiento ordinario. Íd.
Ahora bien, el caso que nos ocupa contiene un
escenario fáctico muy distinto al que tuvimos que atender
en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra. En primer lugar,
Lilly del Caribe utilizó conscientemente la acción de
impugnación que concede el Art. 3.48, supra y no un remedio
en equidad. Con ello, sujetó su reclamo al requisito
jurisdiccional que allí se dispone. En segundo lugar, en
este caso no existe un dictamen judicial final y firme que
determine que Lilly del Caribe no es contribuyente, a
diferencia de lo que ocurrió en Yiyi Motors, Inc. v.
E.L.A., supra, pág. 245. Y en tercer lugar, como deducción
lógica, Lilly del Caribe fue identificada claramente como
contribuyente para fines de la Sec. 3701 del Código de
Rentas Internas, supra. Así pues, tenía en el Art. 3.48, CC-2010-1094 y CC-2011-0399 20
supra, un procedimiento adecuado que le garantizaba un
debido proceso de ley para hacer cualquier reclamación que
tuviera en torno a la contribución especial.
Así pues, resulta forzoso concluir que la norma que
pautamos en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra, es
totalmente inaplicable a la controversia ante nos.
Nos resta dilucidar la aplicabilidad de la norma que
establecimos en Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, supra, a
este caso. En el caso antes citado, tuvimos la oportunidad
de analizar si el Municipio de Trujillo Alto tenía la
autoridad legal para imponer el pago de patentes
municipales sobre las actividades comerciales que Cable TV
of Greater San Juan generó en ese municipio. Íd., pág.
1009. Es decir, la controversia que atendimos se enmarcó en
el contexto de las facultades legislativas de los
municipios en materia contributiva al amparo del Art. VI,
Sección 2, de la Constitución de Puerto Rico, 1 L.P.R.A. y
de la Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, 21 L.P.R.A. sec.
651 y ss.
Al estudiar la controversia minuciosamente, concluimos
que el pago de patentes por el volumen total de negocios de
la referida empresa correspondía al Municipio de San Juan,
lugar en que ubicaban las oficinas centrales de la empresa.
Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, supra, pág. 1021. Por
consiguiente, no procedía distribuir las patentes a
prorrata conforme al volumen de negocios generado en cada
municipio donde la empresa brindaba servicios. CC-2010-1094 y CC-2011-0399 21
Fue en ese contexto excepcional que determinamos que
cuando un contribuyente cuestiona la autoridad legal de un
municipio para imponer una contribución, no es necesario
agotar los remedios administrativos. Íd., págs. 1011-1012.
En este caso la contribución especial fue impuesta por
la rama de gobierno con autoridad constitucional para
hacerlo: la Asamblea Legislativa. Dicho de otro modo, la
discutida Sec. 3701 del Código de Rentas Internas, supra,
es un ejercicio legislativo válido de imposición
contributiva. Siendo así, el Departamento de Hacienda es la
agencia administrativa encargada de implantar y cobrar la
contribución especial que impuso la Ley Núm. 7, supra. Por
ende, el caso que nos ocupa es claramente distinguible de
Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, supra, pues allí el
municipio de Trujillo Alto no tenía un mandato legislativo
expreso, a diferencia de lo que ocurre en este caso.
Direct TV cataloga la controversia como una de falta
de autoridad legal del Departamento de Hacienda para cobrar
el tributo en cuestión. No obstante, con solo analizar el
expediente nos percatamos de que la verdadera controversia
que se plantea es la interpretación y significado del Art.
3.48, supra. Esa controversia ya la atendimos en el acápite
anterior.
Por consiguiente, es impertinente aplicar la norma
expuesta en Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, supra. De igual
forma, reprobamos el uso fuera de contexto de la norma
expuesta en ese caso para eludir los requisitos procesales CC-2010-1094 y CC-2011-0399 22
que rigen el procedimiento de impugnación de un tributo
impuesto por el legislador.
IV
Según lo discutido, era necesario que Lilly del Caribe
y Direct TV pagaran toda la deficiencia contributiva como
requisito jurisdiccional previo a presentar su acción
judicial. No lo hicieron. Por ello, privaron de
jurisdicción al foro judicial para atender su reclamo.
Procede desestimar ambas acciones.
V
Por los fundamentos señalados, se expiden los autos de
certiorari en los casos consolidados. En particular, se
confirma la sentencia emitida por el Tribunal de
Apelaciones en el recurso CC-2010-1094. Por otro lado, se
revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones en el
recurso CC-2011-399. Como resultado, se desestiman ambos
casos consolidados, por falta de jurisdicción.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2010-1094 CC-2011-399 Gloria E. Santos Rosado, en su carácter Oficial como Directora Ejecutiva del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales; y Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (“CRIM”)
Secretario de Hacienda, Hon. Juan Carlos Puig Morales; y otros
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se expiden los autos de certiorari en los casos consolidados. En particular, se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones en el recurso CC-2010-1094. Por otro lado, se revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones en el recurso CC-2011-399. Como resultado, se desestiman ambos casos consolidados, por falta de jurisdicción.
Lo acordó y manda el Tribunal, y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Hernández Denton emite una opinión disidente a la cual se une la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
Larissa Ortiz Modestti Secretaria del Tribunal Supremo Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lilly del Caribe, Inc. Peticionaria
v.
Gloria E. Santos Rosado, en su carácter Oficial como Directora Ejecutiva del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales; y Centro de Recaudación de CC-2010-1094 Certiorari Ingresos Municipales (“CRIM”) cons. Recurridos CC-2011-0399
Secretario de Hacienda, Hon. Juan Carlos Puig Morales; et al. Recurridos
DirecTV Puerto Rico, LTD Recurrida
Departamento de Hacienda Peticionario
Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON a la cual se une la Jueza Asociada señora FIOL MATTA.
Por entender que los contribuyentes ante nos pueden
impugnar la cuantía de la contribución especial sobre
propiedad inmueble sin tener que pagar la totalidad de la
cantidad impugnada para lograr acceso al foro judicial,
disentimos.
El Departamento de Hacienda requirió a Lilly del Caribe,
Inc. el pago de $293,752.80 por concepto de la contribución CC-2010-1094 CC-2011-0399 2
especial sobre propiedad inmueble. De otra parte, a DirecTV
Puerto Rico, LTD, le requirió el pago de $838,814.63 con el
mismo propósito. Oportunamente, ambas empresas solicitaron
por separado revisión administrativa ante el Departamento de
Hacienda y el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales
(CRIM). Lilly del Caribe, Inc. se opuso al cobro de la
contribución alegando que le cobijaba un decreto de exención.
Por su parte, DirecTV Puerto Rico se opuso al cobro alegando
que el Departamento de Hacienda no tenía autoridad legal para
requerirlo. Ambas compañías acompañaron su recurso de
revisión con cheques por una cantidad equivalente al cuarenta
por ciento (40%) de la contribución que impugnaban. En
específico, Lilly del Caribe pagó $117,501.13 y DirecTV
Puerto Rico pagó $335,525.85. Transcurrieron sesenta días
desde que se presentaron las impugnaciones, por lo que ambas
empresas acudieron por separado ante el Tribunal de Primera
Instancia.
Por su parte, el Departamento de Hacienda presentó
mociones de desestimación en ambos casos. Alegó que el foro
primario no tenía jurisdicción para atender estas acciones de
impugnación, pues las empresas contribuyentes no cumplieron
con el requisito jurisdiccional de pagar la totalidad de la
cuantía impugnada. En ambos casos, el Tribunal de Primera
Instancia denegó desestimar. Insatisfecho, el Departamento de
Hacienda acudió ante el Tribunal de Apelaciones.
En el caso de Lilly del Caribe, Inc., el foro apelativo
intermedio revocó al foro primario y desestimó la acción de
impugnación. Inconforme, Lilly del Caribe acudió ante nos. En CC-2010-1094 CC-2011-0399 3
el caso de DirecTV Puerto Rico el Tribunal de Apelaciones
denegó expedir, por lo que se mantuvo la denegatoria de la
desestimación emitida por el Tribunal de Primera Instancia.
Inconforme, el Departamento de Hacienda acudió ante nos.
Consolidamos ambos recursos.
Así pues, debemos determinar si un contribuyente que
impugna la cuantía total de la contribución especial sobre
propiedad inmueble tiene que pagar la cantidad total
impugnada o si puede pagar solo el 40% de dicha cantidad para
satisfacer el requisito jurisdiccional para presentar la
acción de impugnación, de acuerdo al Art. 3.48 de la Ley Núm.
83-1991, según enmendada, conocida como la Ley de
Contribución Municipal sobre Propiedad de 1991, 21 L.P.R.A.
sec. 5098(a) (Ley Núm. 83).
Una mayoría de este Alto Foro concluye que aquellos
contribuyentes que deseen impugnar la cuantía de la
contribución especial sobre propiedad inmueble por entender
que no se les debe requerir cuantía alguna tienen que pagar
la totalidad de la cantidad que se les ha reclamado para
poder presentar la acción de impugnación. De esta manera, la
posición mayoritaria resuelve que Lilly del Caribe, Inc. y
DirecTV Puerto Rico debieron pagar toda la deficiencia
contributiva como requisito jurisdiccional previo a presentar
su acción judicial. Por ello, determina que el foro primario
carecía de jurisdicción para atender sus reclamos y desestima
ambas acciones. No estamos de acuerdo.
El Art. 3.48 de la Ley Núm. 83, supra, regula el
procedimiento de revisión administrativa de la contribución CC-2010-1094 CC-2011-0399 4
especial sobre propiedad inmueble. A esos efectos, este
artículo impone como requisito jurisdiccional para impugnar
la contribución impuesta ante el foro judicial que se agote
el remedio administrativo que dicho artículo provee, dentro
de los treinta días siguientes a partir de la fecha de
depósito de la notificación correspondiente. Asimismo,
establece como requisito jurisdiccional que el contribuyente
(1) Pague al Centro de Recaudación la parte de la contribución con la cual estuviere conforme y un cuarenta por ciento (40%) de la parte de la contribución con la cual no estuviere conforme, o;
(2) pague al Centro de Recaudación la totalidad de la contribución impuesta.
Tanto la presentación de la impugnación, como el pago de la contribución impuesta, ya sea en su totalidad o en la parte con la cual se estuviere conforme, así como el pago del cuarenta por ciento (40%) de la parte de la contribución con la cual no se estuviere conforme, dentro del término dispuesto, se consideran de carácter jurisdiccional. 21 L.P.R.A. sec. 5098(a).
Al analizar esta disposición legal, la Opinión mayoritaria
acoge la interpretación restrictiva propuesta por el
Departamento de Hacienda de que el pago del 40% solo se
permite cuando el contribuyente está conforme con parte de la
cuantía requerida y cuestiona la parte restante.
Sin embargo, en términos prácticos, la mayoría del
Tribunal no considera la posibilidad de que un contribuyente
en la misma posición de los litigantes ante nos pueda
entender razonablemente que su contribución debe ser cero
dólares ($0.00) porque está exento o porque se le cobra
incorrectamente. De esa manera, al estar de acuerdo con que CC-2010-1094 CC-2011-0399 5
se le cobre cero dólares ($0.00) por concepto de esta
contribución, el contribuyente, en un ejercicio válido de
análisis sobre el derecho vigente, considerará suficiente
pagar la totalidad de $0.00 más el 40% de la contribución
impuesta. En efecto, esta fue la interpretación que hizo
DirecTV Puerto Rico, según surge de su recurso ante nos. De
igual forma, la Opinión mayoritaria no contempla la
posibilidad de que un contribuyente pague una cantidad
nominal arbitraria, por ejemplo un dólar ($1.00), para
argumentar que está de acuerdo con el cobro de esa cantidad,
y poder pagar únicamente el 40% de la cantidad restante,
logrando así acceso al foro judicial.
Por otra parte, la interpretación que la posición
mayoritaria hace de este requisito jurisdiccional tiene un
efecto contradictorio: un contribuyente al cual el legislador
quiso proteger mediante un decreto de exención estaría
obligado a pagar el 100% de la contribución impuesta para
poder impugnarla, mientras que un contribuyente -que no
debiera estar exento y que coincida con que se le cobre
cierta cantidad por dicho concepto- podría satisfacer el
referido requisito jurisdiccional pagando una cantidad menor.
Aplicando lo anterior al caso de autos, no estamos de
acuerdo con que se desestime la acción de impugnación
presentada por ambas empresas. Como expusimos anteriormente,
la interpretación que hicieron las contribuyentes fue una
razonable y lógica: estuvieron de acuerdo con que se les
cobrara $0.00 por razones jurídicamente válidas y pagaron el
40% de la cantidad restante. Desestimar sus acciones de CC-2010-1094 CC-2011-0399 6
impugnación tendría como efecto cerrarles las puertas del
foro judicial a dos empresas que interpretaron razonablemente
el ordenamiento vigente. Más aun, desestimar la acción de
impugnación presentada por Lilly del Caribe, Inc. podría
significar obligarla a pagar la contribución especial
impuesta cuando realmente goza de un decreto de exención, que
tiene derecho a defender ante el foro judicial.
A la luz de lo expuesto anteriormente, es meritorio
preguntarse qué incentivo tendría un contribuyente para pagar
el 100% de la cuantía de la contribución especial sobre
propiedad inmueble que desea impugnar, teniendo disponible la
opción de pagar únicamente el 40% de la misma. El legislador
nos brinda la respuesta en el mismo Art. 3.48, supra:
El contribuyente que solicite una revisión administrativa, según se dispone en esta sección, no podrá acogerse al descuento por pronto pago dispuesto en la sec. 5093 de este título, excepto cuando pague la totalidad de la contribución impuesta, dentro de los términos prescritos por ley para tener derecho al descuento. 21 L.P.R.A. sec. 5098a.
Siendo así, una consecuencia que tendría pagar solo el
40% de la cuantía impugnada es no beneficiarse del “descuento
de 10% del monto del semestre si el pago se efectúa dentro de
treinta (30) días a partir de la fecha en que el recibo
estuviere en poder del colector o del representante
autorizado y así se anunciare”. 21 L.P.R.A. sec. 5093.
Entendemos la preocupación de la mayoría de que el
legislador quiso evitar que los contribuyentes evadan su
obligación presentando acciones de impugnación inmeritorias.
Sin embargo, el Informe sobre el P. de la C. 1543 emitido el
12 de junio de 1998 por la Comisión de Asuntos Municipales y CC-2010-1094 CC-2011-0399 7
la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes
explicó que el requisito jurisdiccional anteriormente
discutido “es necesario, ya que en la práctica los
contribuyentes obvian el proceso de revisión administrativa,
recurriendo directamente a los Tribunales y dejando de pagar
la contribución impuesta hasta tanto el Tribunal emita su
decisión sobre el caso”. Como puede apreciarse, la
preocupación del legislador radicaba en que el contribuyente
no pagara cantidad alguna mientras estuviera en curso la
acción de impugnación de la contribución especial. Para
atender lo anterior, el legislador quiso asegurar que el
erario público recibiera, al menos, el 40% de la contribución
impuesta.
Ciertamente, la interpretación que se ha hecho del
referido Art. 3.48, supra, pone en riesgo la seguridad
jurídica de quienes descansaron en decretos de exención, como
hizo Lilly del Caribe, Inc. en el presente caso. Por el
contrario, se les dificulta la revisión judicial mediante la
imposición de requisitos jurisdiccionales onerosos no
contemplados en ley.
Por todo lo anterior, habríamos permitido que ambas
acciones continuaran ante el Tribunal de Primera Instancia.
Federico Hernández Denton Juez Presidente