CC-98-15 - 1 -
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
Jesús M. Soto Ortega Peticionario Certiorari V. 99 TSPR 106 Administración de Instituciones Juveniles Recurrido
Número del Caso: CC-1998-0015
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Juan M. Adorno Peña
Abogada de la Parte Recurrida: Lcda. Nilda Carrero Nieves
Agencia: Junta de Apelaciones de Administración de Personal
Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional I Panel III
Juez Ponente: Hon. Ramos Buonomo
Fecha: 6/30/1999
Materia: Apelación de Decisión de Agencia Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-98-15 - 2 -
Jesús M. Soto Ortega
Recurrente
v. CC-1998-15 Certiorari
Administración de Instituciones Juveniles
Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 30 de junio de 1999.
Nos corresponde resolver si el programa de
detección de uso de sustancias controladas de la
Administración de Instituciones Juveniles es
ultravires, por ser más restrictivo que la Orden
Ejecutiva que autorizó su promulgación. También
debemos resolver si dicho programa infringe la
disposición constitucional que garantiza la igual
protección ante las leyes, Const. de P.R., Sec. I,
Art. II, en aquella parte que establece que cierto
tipo de empleado puede ser sancionado con la
destitución al arrojar un resultado positivo a una
prueba de posible consumo de sustancias controladas. CC-1998-15 - 3 -
I.
Jesús M. Soto Ortega laboró desde 1993 como empleado de
carrera en el Centro de Detención de Menores de Humacao,
adscrito a la Administración de Instituciones Juveniles [en
adelante la Administración]. Allí ocupó el puesto de
Conductor de Automóviles I.
Al ser contratado, Soto Ortega fue informado sobre la
política pública de la Administración de mantener un
ambiente de trabajo libre de drogas y recibió copia de la
Carta Normativa Número 90-004 sobre "Declaración de Política
Pública para Mantener el Lugar de Trabajo de la
Administración de Instituciones Juveniles Libre de Drogas".
Asimismo, fue advertido sobre las sanciones a las que
estaría sujeto si arrojaba un resultado positivo a una
prueba de uso de sustancias controladas. Véase, Apéndice de
la Petición de Certiorari, a la pág. 160.
El 1 de mayo de 1995, Soto Ortega fue sometido a
pruebas para detectar su posible uso de sustancias
controladas. Dichas pruebas dieron un resultado positivo al
uso de la sustancia controlada conocida como cocaína. Como
consecuencia de ello, la Administración le notificó su
intención de destituirlo de su empleo y su sueldo.
De conformidad con el procedimiento administrativo
prescrito, Soto Ortega solicitó la celebración de una vista
administrativa en la cual se le permitió presentar prueba a
su favor. Finalizado el desfile de prueba, el oficial
examinador recomendó que la sanción fuese reducida a una
suspensión de empleo y sueldo por diez (10) días. A pesar de CC-1998-15 - 4 -
esta recomendación, la Administración optó por destituir
permanentemente a Soto Ortega.
Inconforme, Soto Ortega apeló ante la Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, [en
adelante J.A.S.A.P.]. Luego de varios trámites, dicho foro
apelativo administrativo confirmó la decisión de la
Administración. De esta determinación Soto Ortega acudió
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual
confirmó a J.A.S.A.P. por estimar que la acción
administrativa estaba autorizada específicamente por el
reglamento de la propia agencia y que la misma no fue
arbitraria, ilegal o irrazonable.
Finalmente, Soto Ortega acudió ante este Tribunal.
Evaluados sus señalamientos, accedimos a revisar. Es su
contención que la Orden Administrativa Núm. 92-09 del 18 de
noviembre de 1992 de la Administración de Instituciones
Juveniles, que establece los procedimientos para la
administración de las pruebas para detectar posible uso de
sustancias controladas y las sanciones que podrán ser
impuestas a empleados que arrojen resultados positivos, es
más restrictiva que las disposiciones ejecutivas que
confirieron autoridad a las agencias administrativas a
promulgar reglamentos con ese fin, (Boletín Administrativo
4784 de 9 de octubre de 1986 y Boletín Administrativo 5111-A
de 26 de mayo de 1988). Aduce, en consecuencia, que la Orden
Administrativa bajo la cual fue sancionado es ultra vires,
además de inconstitucional al amparo de la disposición de
nuestra Constitución que garantiza la igual protección ante CC-1998-15 - 5 -
las leyes. En la alternativa, y como segundo señalamiento de
error, aduce que la sanción que le fue impuesta fue
desproporcionada e injusta, a la luz de la totalidad de las
circunstancias.1
Examinemos sus planteamientos.
II.
El uso y abuso de sustancias controladas constituye un
serio problema en la sociedad puertorriqueña contemporánea,
de cuyas consecuencias el escenario de trabajo no está
inmune. Es legítimo, por tanto, el interés del Estado de
establecer estrategias y programas que propendan a disuadir
1 Los señalamientos de error planteados por Soto Ortega son los siguientes:
Primer error: [E]rró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la acción de la JASAP y al no resolver que la destitución del recurrente fue [...] contraria a derecho en tanto y en cuanto hizo caso omiso dicho Tribunal y no resolvió la verdadera controversia sobre la cual versa el recurso, al no resolver como cuestión de derecho que la reglamentación de personal sobre el área de sustancias controladas a empleados, aprobada por la Administración, [...] constituye una disposición ilegal, en tanto y en cuanto resulta más restrictiva y en contra de las disposiciones que establece el Boletín Administrativo 4784 del 9 de octubre de 1986, enmendado por el Boletín Administrativo 5111-A, aprobado el día 26 de mayo de 1988, siendo estas últimas, las que constituyen la Ley o la base que autoriza a todas las agencias administrativas gubernamentales a reglamentar internamente sobre el asunto, no pudiendo reglamentarse fuera de estos parámetros, por lo que la actuación de la Administración al así reglamentar es ultravires. Segundo error: Erró tanto la JASAP como el Tribunal de Circuito de Apelaciones, al no resolver que la sanción disciplinaria impuesta es onerosa, restrictiva y/o desproporcionada e injusta dada la totalidad de las circunstancias del caso. CC-1998-15 - 6 -
que los empleados públicos consuman sustancias controladas
en y fuera de los centros de trabajo y que viabilicen la
rehabilitación de aquellos empleados usuarios o con
problemas de adicción. Estos esfuerzos, sin embargo, deben
ser cónsonos con los derechos de los trabajadores y
empleados de no ser privados de intereses propietarios y
libertarios sin un debido proceso de ley, véanse, Nogueras
v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638 (1991), Departamento de
Recursos Naturales v. Correa, 118 D.P.R. 689 (1987), y a que
no se infrinja su intimidad irrazonablemente, Arroyo v.
Rattan Specialties, 117 D.P.R. 35 (1988).
En el contexto de las pruebas para detectar posible
consumo de sustancias controladas por empleados públicos, el
Tribunal Supremo federal ha resuelto que la intrusión
corporal que supone la administración de este tipo de
pruebas está sujeta a las limitaciones que impone la Cuarta
Enmienda Federal. National Treasury Employees Union v. Von
Raab, 489 U.S. 602 (1989) (afirmando en la pág. 617,
"collection and testing of urine intrudes upon expectations
of privacy that society has long recognized as reasonable").
Ello es así, aún cuando la intrusión gubernamental que
representa la administración de una prueba para detectar
consumo de sustancias controladas ocurre en una instancia en
que el gobierno actúa como patrono. Id. en la pág. 665.
En el caso específico de pruebas administradas a los
empleados, su validez constitucional al amparo de la
protección contra registros y allanamientos irrazonables
depende de un análisis de su razonabilidad. Id.; Chandler v. CC-1998-15 - 7 -
Miller, 117 S.Ct. 1295 (1997); Skinner v. Railroad Labor
Executives' Association, 109 S.Ct. 1402 (1989). Ello implica
que al evaluar la constitucionalidad de este tipo de
programa al amparo de dicha protección constitucional, los
tribunales deben balancear el interés estatal que motiva el
establecimiento del programa frente a la expectativa
legítima de intimidad que ostenta el individuo objeto de la
regulación. La intrusión a la intimidad que supone la
administración de una prueba de consumo de drogas sólo se
considerará razonable, y por lo tanto, constitucionalmente
válida, si el interés estatal postulado, y demostrado,
supera el reclamo de expectativa de intimidad individual. La
mera deseabilidad de imponer un patrón de conducta entre los
individuos, sin indicios concretos que sustenten la
existencia de una necesidad especial, no valida una
desviación del requisito de orden judicial que establece la
Constitución.
En el presente caso no se ha cuestionado la validez
constitucional del programa de detección de consumo de
drogas de la Administración de Instituciones Juveniles bajo
la Sección 10 del Artículo II de la Constitución del Estado
Libre Asociado del Puerto Rico.2 Tampoco se ha cuestionado la
2 Dispone la Sección 10 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en lo pertinente:
No se violará el derecho del pueblo a la protección de sus personas, casas, papeles y efectos contra registros, incautaciones y allanamientos irrazonables. ... Sólo se expedirán mandamientos autorizando registros, allanamientos o arrestos por autoridad CC-1998-15 - 8 -
validez de la Orden Ejecutiva que autorizó su promulgación.
Nuestra intervención por lo tanto, se limita a examinar las
controversias específicas planteadas por Soto Ortega: (1) si
el programa establecido por la Administración de
Instituciones Juveniles contraviene la Orden Ejecutiva que
autorizó su promulgación; (2) si el programa atenta contra
la cláusula constitucional que garantiza la igual protección
ante las leyes; y (3) si la sanción que le fue impuesta fue
arbitraria y caprichosa.
Dicho lo anterior, examinemos sus planteamientos.
III.
A.
Mediante la Orden Ejecutiva del 9 de octubre de 1986,
Boletín Administrativo Núm. 4784, según enmendada por la
Orden Ejecutiva del 26 de mayo de 1988, Boletín
Administrativo 5111-A, el entonces Gobernador de Puerto
Rico, Rafael Hernández Colón, dispuso que los funcionarios y
empleados del Gobierno que prestaran servicios en el área de
seguridad pública serían sometidos a un programa permanente
para la detección de consumo de sustancias controladas. Art.
2 (a). Entre los empleados y funcionarios públicos cubiertos
por dicha disposición se encuentran los guardias cadetes,
agentes investigadores y miembros de la Policía de Puerto
Rico, Art. 2(a)(1); los funcionarios y empleados de la
judicial, y ello únicamente cuando exista causa probable apoyada en juramento o afirmación, describiendo particularmente el lugar a registrarse, y las personas a detenerse o las cosas a ocuparse. Evidencia obtenida en violación de esta sección será inadmisible en los tribunales. CC-1998-15 - 9 -
División de Investigación y Procesamiento Criminal del
Departamento de Justicia y del Negociado de Investigaciones
Especiales, Art. 2(a)(1); los oficiales de custodia y los
empleados y funcionarios que prestan servicios en las
instituciones penales de la Administración de Corrección,
Art. 2(a)(3); los funcionarios y empleados de la Junta de
Libertad Bajo Palabra, Art. 2(a)(7); y todos los
funcionarios y empleados del Servicio de Bomberos, entre
otros.
Esta Orden Ejecutiva se promulgó en atención a la
política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de
que los empleados en el servicio público sean seleccionados,
adiestrados, ascendidos y retenidos en consideración al
principio del mérito y a su capacidad. Ley de Personal del
Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 5 de 14 de octubre
de 1975, según enmendada, 3 L.P.R.A. secs. 1301 et seq.3
Asimismo, se enmarca dentro del reconocimiento gubernamental
de que el consumo de sustancias controladas por empleados
públicos vinculados a áreas de seguridad es incompatible con
3 Tomamos conocimiento judicial de que la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó recientemente las leyes números 59 de 8 de agosto de 1997, 29 L.P.R.A. secs. 161 et seq.; y 78 de 14 de agosto de 1997, con el objetivo de autorizar y reglamentar la administración de pruebas para detectar consumo de drogas en el empleo privado y entre los empleados del servicio público de la rama ejecutiva, respectivamente. La Ley Núm. 78 aplica a empleados cubiertos por la Orden Ejecutiva hoy considerada por este Tribunal. Para propósitos del presente caso, sin embargo, el examen de la Orden Administrativa deberá hacerse exclusivamente a la luz de la Orden Ejecutiva que autorizó la adopción del plan, pues es ésta la disposición legal que establecía el estado de derecho en la Rama Ejecutiva al momento de los hechos pertinentes a este caso. CC-1998-15 - 10 -
las normas de excelencia, integridad y eficiencia que rigen
en el servicio público.
En este contexto, el Art. 3(b) de la Orden Ejecutiva
destaca que el objetivo esencial de los programas de
detección de sustancias controladas que autoriza es
"identificar a los usuarios de sustancias controladas y[,]
en la medida que sea posible[,] lograr su rehabilitación
para que puedan desempeñar fielmente sus funciones y deberes
en el servicio público".
Ahora bien, en cuanto a las sanciones que serán
impuestas a las personas que arrojen resultados positivos a
uso de sustancias controladas, el mismo artículo advierte lo
siguiente:
Cuando se obtenga por primera vez un resultado positivo corroborado en un empleado o funcionario mediante una prueba para detectar la presencia de sustancias controladas, éste será referido al programa de orientación, tratamiento y rehabilitación establecido en el Artículo 5 de esta Orden y no se tomarán medidas disciplinarias en su contra, excepto cuando la condición detectada resulte incompatible con el desempeño efectivo de las funciones y deberes del puesto que ocupa, en cuyo caso el Jefe de la agencia podrá proceder a imponer la medida disciplinaria que entienda apropiada conforme a la reglamentación aplicable. No se tomarán medidas disciplinarias contra el funcionario o empleados que voluntariamente se someta al programa de orientación, tratamiento y rehabilitación del Departamento de Servicios Contra la Adicción, se rehabilite y se abstenga de usar ilegalmente sustancias controladas, cuando el Jefe de la agencia determine que tal condición no es incompatible con el mejor desempeño de los deberes correspondientes al cargo o empleo. El Jefe de la agencia podrá iniciar acciones disciplinarias cuando el empleado o funcionario se niegue a participar en el programa de orientación, rehabilitación y tratamiento establecido en el Art. 5 de esta Orden Ejecutiva o a someterse a las pruebas para detectar la presencia de sustancias CC-1998-15 - 11 -
controladas o cuando continúe usando ilegalmente sustancias controladas. (énfasis suplido).
Como puede apreciarse, la Orden Ejecutiva advierte que
ante un primer resultado positivo corroborado, el empleado o
funcionario deberá ser referido a un programa de orientación
y rehabilitación y no se le impondrán medidas disciplinarias.
La Orden Ejecutiva, sin embargo, exceptúa de esta posibilidad
a aquellos empleados cuya "condición detectada resulte
incompatible con el desempeño efectivo de las funciones y
deberes del puesto que ocupa". En tal caso, la Orden
Ejecutiva confiere discreción al director de la agencia para
adoptar mediante reglamentación la sanción que deberá ser
impuesta al empleado. También, aunque dispone que no se
impondrán medidas disciplinarias a las personas que
voluntariamente se sometan a un programa de orientación y
rehabilitación, claramente dispone que tal posibilidad
resulta aplicable, en parte, "cuando el Jefe de la agencia
determine que tal condición no es incompatible con el mejor
desempeño de los deberes correspondientes al cargo o empleo".
La Orden Ejecutiva, sin embargo, no establece criterios
para determinar cuándo la "condición detectada" es
"incompatible con el desempeño efectivo de las funciones y
deberes del puesto que ocupa [un empleado de la
Administración]". Tampoco establece criterios que guíen a la
autoridad nominadora al momento de establecer la sanción
apropiada. De este modo, la Orden confiere discreción a las
agencias administrativas para que, mediante reglamentación,
definan los elementos específicos de cada uno de estos CC-1998-15 - 12 -
aspectos del programa de administración de pruebas de
detección de uso de sustancias controladas.
B.
Con el fin de establecer la fase operacional de la
política pública plasmada en la Orden Ejecutiva antes
discutida, la Administración de Instituciones Juveniles
aprobó la Orden Administrativa 92-09, la cual establece las
normas y procedimientos sobre medidas correctivas y
disciplinarias.4 Esta Orden, entre otras cosas, establece las
sanciones disciplinarias que puede imponer la autoridad
nominadora ante el incumplimiento por parte de los empleados
y funcionarios de las normas de conducta establecidas. En
específico, en cuanto a arrojar un resultado positivo a uso
de sustancias controladas, dispone que:
Cuando las funciones son incompatibles con el uso de drogas siempre conllevará destitución. Para efectos de la AIJ se considerará como incompatible las funciones que se presten por cualquier empleado que ejerza sus funciones en una institución, visite las instituciones con regularidad o intervenga directamente en la evaluación y/o prestación de servicios a los menores y/o familias. Orden Administrativa 92-09, Anejo, Art. V (8).
4 La Administración de Instituciones Juveniles no está incluida expresamente en la Orden Ejecutiva del 9 de octubre de 1986 toda vez que la entidad fue creada con posterioridad a la promulgación de la referida Orden. Véase, Ley Núm. 154 de 5 de agosto de 1988, 8 L.P.R.A. secs. 551 et seq. Sin embargo, la agencia quedó adscrita al Departamento de Servicios Sociales, 8 L.P.R.A. sec. 552, y se le confirieron las funciones que antes realizaba la Secretaría Auxiliar de Centros de Tratamiento Social del Departamento, entidad que estaba expresamente incluida en la Orden Ejecutiva. En vista de ello, y conforme a la Opinión del Secretario de Justicia, 1989-2, la Administración de Instituciones Juveniles elaboró su programa interno de administración de pruebas para detectar sustancias controladas. CC-1998-15 - 13 -
Vemos, pues, que la Orden Administrativa contempla las
siguientes instancias como circunstancias que generan una
situación de incompatibilidad entre el consumo de sustancias
controladas y el efectivo desempeño de los deberes del
puesto: (1) ejercer las funciones en una institución de
menores; (2) visitar las instituciones con regularidad; o (3)
intervenir directamente en la evaluación y prestación de
servicios a los menores institucionalizados o sus familias.
Debe advertirse que el común denominador de estas
instancias lo constituye el hecho de que, como parte del
ejercicio de sus deberes, el empleado que obtenga un
resultado positivo corroborado al uso de sustancias
controladas tenga contacto permanente, o con alguna
regularidad, con la población institucionalizada o sus
familiares. De este modo, la Administración de Instituciones
Juveniles, en el descargo de las funciones conferidas en la
Orden Ejecutiva, delimitó las circunstancias que harían del
consumo de sustancias controladas una condición incompatible
con el efectivo ejercicio de las funciones del puesto.
En cuanto a las sanciones que puede imponer la autoridad
nominadora, la Orden Administrativa 92-09 dispone que ante un
resultado positivo al uso de drogas, "[c]uando las funciones
son incompatibles con el uso de drogas[,] siempre conllevará
destitución". Apéndice de la Petición de Certiorari, a la
pág. 144 (énfasis suplido).
No hay duda de que la base legal de la Orden
Administrativa es la Orden Ejecutiva promulgada por el
entonces Gobernador de Puerto Rico en 1986. De este modo, el CC-1998-15 - 14 -
ejercicio del poder por parte de la Administración de
Instituciones Juveniles y demás entidades comprendidas en la
Boletín Administrativo no puede apartarse de los parámetros
de la Orden Ejecutiva. Ambas disposiciones administrativas,
sin embargo, no pueden contravenir las leyes aplicables, ni
mucho menos la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico.
IV.
Luego del resultado positivo arrojado por Soto Ortega,
la Administración de Instituciones Juveniles decidió que,
conforme a la reglamentación aplicable, el efectivo ejercicio
de las funciones de su puesto era incompatible con la
condición detectada. Soto Ortega no ha cuestionado ante nos
esta determinación. Es decir, no ha cuestionado si, a la luz
de los deberes de su puesto, se satisfacen los criterios
contenidos en la Orden Administrativa que harían incompatible
el uso de sustancias controladas y el efectivo desempeño de
las funciones de su puesto, y que por tanto, activarían la
excepción a la norma general de referir al empleado a un
programa de rehabilitación.
Ante nos, la contención principal de Soto Ortega
consiste en que la Orden Administrativa que motivó su despido
es más restrictiva que la Orden Ejecutiva a cuyo amparo fue
promulgada. Al respecto, plantea que "la norma implantada por
la Administración [en] el inciso v sección 8 de la Orden
Administrativa #92-09 es ultra vires, ilegal y contraria a la
legislación [sic]que la crea cuando [...] establece que [...]
un resultado positivo al uso de drogas [...] siempre CC-1998-15 - 15 -
conllevará la destitución". Petición de Certiorari, a la pág.
14 (énfasis omitido). Añade que "[e]l Reglamento de la
Administración, sin ningún interés apremiante que proteger
permite un irrazonable criterio donde basta [...] un mero
positivo en un análisis para detectar sustancias controladas,
sin nada más, para permitir su expulsión". Id. a la pág. 15
(énfasis omitido).
Amparado en lo anterior concluye que la reglamentación
es caprichosa y arbitraria pues no establece categorías ni
distinciones "por lo que constituye una reglamentación
injustificada, con una clasificación eminentemente sospechosa
y por tanto inconstitucional". Petición de Certiorari, a la
pág. 16. Finalmente, destaca que la sanción disciplinaria que
le fue impuesta resulta desproporcionada ante sus
circunstancias específicas.
Examinemos inicialmente su planteamiento en términos de
que la Orden Administrativa de la Administración de
Instituciones Juveniles es más restrictiva que la Orden
Ejecutiva del 9 de octubre de 1986, según enmendada, y que la
misma establece una clasificación sospechosa al amparo de la
disposición constitucional que garantiza la igual protección
ante las leyes.
La Orden Ejecutiva es meridianamente clara al establecer
que la posibilidad de que no se imponga una medida
disciplinaria está condicionada a que se trate de un empleado
cuyos deberes no sean incompatibles con el uso de sustancias
controladas. Contrario a la versión original, en la cual todo CC-1998-15 - 16 -
empleado que arrojara un resultado positivo tendría el
beneficio de ser referido a un programa de rehabilitación, en
la versión enmendada y vigente, se exceptúa de esa
posibilidad a los empleados incluidos en la categoría antes
dicha. Es decir, en la versión vigente el Ejecutivo autorizó
a las agencias a que tomaran medidas disciplinarias contra
los empleados sólo en las circunstancias en que se origine la
incompatibilidad aludida.
Como expresamos, la Orden Ejecutiva no definió las
instancias en las que se crearía una incompatibilidad entre
el consumo de sustancias controladas y el cumplimiento de las
funciones de un puesto. Al no hacerlo, implícitamente
confirió discreción a las agencias administrativas para que
definieran mediante reglamentación tales circunstancias a la
luz de sus realidades específicas y de su propia experiencia
en asuntos de personal. Esto es, de acuerdo a la naturaleza
de las funciones que realiza la agencia y de las
responsabilidades que posee dentro del Gobierno de Puerto
Rico.
Esa discreción fue ejercida por la Administración de
Instituciones Juveniles al establecer en la Orden
Administrativa que la incompatibilidad de funciones que
exceptuarían al empleado de la posibilidad de ser referido a
un programa de rehabilitación se originará cuando el empleado
ejerza las funciones en una institución, visite las
instituciones con regularidad o intervenga directamente en la
evaluación y/o prestación de servicios a los menores y/o
familias. Esta determinación fue efectuada por la CC-1998-15 - 17 -
Administración de Instituciones Juveniles de acuerdo a la
naturaleza de los servicios que provee a la comunidad y de
sus necesidades específicas. No nos parece que al hacerlo
contraviniera el tenor de la Orden Ejecutiva que autorizó su
promulgación, más aún cuando ésta no contiene limitación
alguna en cuanto a este aspecto.
De igual forma, el Ejecutivo confirió discreción a las
agencias administrativas para que establecieran mediante
reglamentación las sanciones disciplinarias aplicables a los
empleados cubiertos por la excepción contemplada en la Orden
Ejecutiva. En cuanto a las sanciones que podrían ser
impuestas, la Administración de Instituciones Juveniles
ejerció esa discreción y determinó mediante Orden
Administrativa que arrojar un resultado positivo a sustancias
controladas siempre acarrearía la destitución del empleado
cuando aplique la excepción de incompatibilidad entre el
consumo de drogas y el cumplimiento de las funciones del
puesto. Esta disposición no nos parece que sea inconsecuente
con el tenor de la Orden Ejecutiva. En específico, con las
enmiendas incorporadas a la Orden Ejecutiva en 1988 que
autorizaron que un empleado que arrojara un primer resultado
positivo corroborado fuese disciplinado, quedó patente la
intención del Ejecutivo de incorporar aspectos punitivos a la
política pública en relación al uso de sustancias controladas
en agencias vinculadas al área de seguridad pública. Ello
quedó evidenciado al menos en las instancias en las que el
interés del Estado en el óptimo funcionamiento de la agencia
y en proveer servicios eficientes a la ciudadanía en el área CC-1998-15 - 18 -
de seguridad pública cobra particular relevancia frente al
objetivo rehabilitador.
La alegación de Soto Ortega en términos de que el inciso
v, sección 8 de la Orden Administrativa 92-09 se aparta del
principio rehabilitador que conforma la política pública,
pasa por alto ese carácter punitivo que le fue expresamente
incorporado al permitir que un empleado de los cobijados por
la excepción pudiese ser disciplinado ante un primer
resultado positivo corroborado. La destitución como única
sanción, aunque drástica, se enmarca en el objetivo de
garantizar que los empleados cubiertos por la excepción a la
norma general de ser referidos a un programa de
rehabilitación se mantengan al margen del consumo de drogas.
En vista de ello, concluimos que el inciso v, sección 8
de la Orden Administrativa 92-09 de la Administración de
Instituciones Juveniles cae dentro de los parámetros de la
Orden Ejecutiva a cuyo amparo fue promulgada.
Soto Ortega plantea, además, como parte de su primer
señalamiento de error, que la Orden Administrativa viola la
protección constitucional que garantiza la igual protección
ante las leyes al establecer que cierto tipo de empleado
puede ser sancionado con la destitución al arrojar un
resultado positivo a las pruebas de detección de consumo de
sustancias controladas.
Como se sabe, la garantía constitucional que garantiza
la igual protección ante las leyes está contenida en la
Sección I del Art. II de la Constitución del Estado Libre CC-1998-15 - 19 -
Asociado de Puerto Rico. Conforme a dicho mandato
constitucional, al Estado le está vedado establecer, mediante
legislación, normas administrativas o prácticas,
clasificaciones entre las personas de forma irrazonable o
brindarles un trato desigual de forma injustificada.
Rodríguez Pagán v. Departamento de Servicios Sociales, 132
D.P.R 617 (1993).
Por el contrario, "[e]l Estado puede hacer
clasificaciones entre las personas sin infringir dicho
principio siempre y cuando la clasificación sea razonable y
con miras a la consecución o protección de un interés público
legítimo". Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562, 581 (1992);
Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267
(1975).
En atención a estos principios, en nuestro ordenamiento
jurídico existen dos tipos de escrutinio que permiten evaluar
la constitucionalidad de clasificaciones desarrolladas por el
Estado: el escrutinio estricto y el escrutinio tradicional,
también denominado como deferencial o de nexo racional. El
primer escrutinio, de naturaleza más riguroso, está reservado
para situaciones en las que la clasificación legislativa o la
práctica administrativa tiene tangencia con la dignidad del
ser humano. Rodríguez v. E.L.A., supra; Rodríguez Pagán v.
Departamento de Servicios Sociales, supra. Se ubican bajo
esta categorías, clasificaciones por razón de raza, sexo,
color, nacionalidad, nacimiento, origen o condición social, e
ideas políticas o religiosas. Bajo este escrutinio la
clasificación se presume inconstitucional y el Estado tiene CC-1998-15 - 20 -
el peso de la prueba de demostrar la existencia de un interés
apremiante que justifique la clasificación y que, además,
adelanta el interés estatal postulado.
El escrutinio tradicional o de nexo racional, resulta
aplicable en las demás instancias. Bajo este escrutinio la
clasificación impugnada se presume constitucional y compete a
la parte que la impugna demostrar que la misma es arbitraria
por no existir un interés legítimo del Estado o por no
existir un nexo racional entre la clasificación impugnada y
un interés estatal. Zachry International v. Tribunal
Superior, supra. Además, hemos destacado que cuando la
legislación impugnada es de tipo económico o social, "el
criterio tradicional mínimo solo exigirá que la clasificación
no sea arbitraria y que la misma pueda establecer un nexo
racional con los propósitos del estatuto". Rodríguez v.
E.L.A., 130 D.P.R. a la pág. 582.
En el presente caso, Soto Ortega no ha definido con
precisión cuál es la clasificación que impugna. La discusión
general que esboza sugiere que la clasificación impugnada
consiste en aquellos empleados de la Administración de
Instituciones Juveniles que pueden ser sancionados con la
destitución al arrojar un resultado positivo a una prueba de
detección de sustancias controladas a diferencia de aquellos
que pueden ser referidos a un programa de rehabilitación.
Como puede apreciarse, no nos encontramos ante una
clasificación inherentemente sospechosa. Por ello, no es
aplicable el escrutinio estricto que activaría la presunción
de inconstitucionalidad e impondría el peso de la prueba en CC-1998-15 - 21 -
el Estado. No tiene razón Soto Ortega al afirmar lo
contrario. Petición de certiorari, a las págs. 15 y 16. Por
lo tanto, el escrutinio aplicable es el tradicional, bajo el
cual es Soto Ortega quien tiene el peso de demostrar la
arbitrariedad de la clasificación.
Las alegaciones del peticionario al respecto no nos
convencen. Ciertamente existe un interés estatal legítimo que
subyace el esquema establecido en la Orden Administrativa y
en la clasificación impugnada: evitar el consumo de
sustancias controladas por empleados públicos que laboran en
áreas de seguridad pública cuyas particularidades hacen
incompatible el efectivo desempeño de las funciones del
puesto con el consumo de sustancias controladas. La
destitución como sanción aplicable a este tipo de empleado
constituye un factor disuasivo para los empleados de esta
agencia, quienes al ser contratados son advertidos de la
política pública de la agencia en cuanto al consumo de drogas
y sobre las posibles sanciones disciplinarias que les podrían
ser impuestas si incurren en la conducta proscrita. Además,
la destitución del empleado cumple la finalidad de evitar que
personas que consumen sustancias controladas tengan contacto
directo con los menores institucionalizados y sus familiares.
Se establece así el nexo racional que derrota la alegación de
arbitrariedad para propósitos de la garantía constitucional
de igual protección ante las leyes. CC-1998-15 - 22 -
V.
Como segundo señalamiento de error, Soto Ortega plantea
que erró el foro apelativo al sostener una acción
disciplinaria que resulta onerosa para el peticionario a la
luz de sus circunstancias. Aduce que es un empleado público
con un historial de personal impecable que no justifica la
sanción impuesta.
Notamos que la disposición de la Orden Administrativa es
eminentemente clara: ante un resultado positivo a una prueba
de sustancias controladas la única sanción es la destitución
del empleado. No creemos, como concluimos antes, que tal
sanción sea arbitraria o caprichosa en el caso específico de
los empleados sujetos a la excepción incorporada a la Orden
Ejecutiva. Todos los empleados son advertidos de la política
pública de la agencia en torno al consumo de sustancias
controladas y de la posibilidad de que se le impongan
sanciones disciplinarias si la condición detectada en una
prueba es incompatible con el efectivo desempeño de los
deberes del cargo. En vista de ello, y no habiendo sido
cuestionada la aplicabilidad de la excepción a Soto Ortega a
la luz de la forma en que la Administración de Instituciones
Juveniles definió la incompatibilidad entre el consumo de
drogas y el efectivo desempeño de las funciones de un puesto,
ni la constitucionalidad de la Orden Ejecutiva que autorizó
el establecimiento del programa de detección de uso de
sustancias controladas en la Administración, no nos queda
sino sostener la determinación de la agencia por ser la CC-1998-15 - 23 -
sanción que corresponde aplicarle conforme a la Orden
Administrativa.
Se emitirá la correspondiente Sentencia.
Federico Hernández Denton Juez Asociado CC-1998-15 - 24 -
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, y habiendo sido expedido previamente el auto de certiorari, se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones - Circuito Regional I de San Juan en el caso Soto Ortega v. Administración de Instituciones Juveniles, Civil Núm. KLAN-98-0134.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión Disidente a la cual se unió la Juez Asociada señora Naveira de Rodón.
Isabel Llompart Zeno Secretaria Tribunal Supremo CC-1998-15 - 25 -
vs. CC-1998-15 Certiorari
Administración de Insti- tuciones Juveniles
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER
BERLINGERI, a la cual se une la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODON.
San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1999.
En el caso de autos, el peticionario Soto Ortega ha
impugnado que se le haya destituido de un puesto público
sólo porque en una primera ocasión una prueba que se le
administró dio un resultado positivo respecto al uso de
Por la importancia y novedad del asunto ante nos,
es menester examinarlo con arreglo a los varios
fundamentos aducidos por el peticionario, y a cualquier
otro que sea pertinente aunque no se nos haya planteado.
Tenemos el deber de hacer “la mayor justicia de que somos
capaces”, por lo que debemos considerar todas las
cuestiones que sean pertinentes al caso, aunque el
peticionario no las haya levantado o no las haya señalado
de modo palmario. Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, 125
D.P.R. 486, 511 (1990); CC-1998-15 - 26 -
Dávila v. Valdejully, 84 D.P.R. 101 (1961). Sobre todo, debemos evitar
la propensión que provocan casos como el de autos a convalidar una
política administrativa que goza de popularidad, sin un análisis cabal
de ésta. Véase, Arroyo v. Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35, 57
(1986).
Para examinar propiamente el asunto ante nos, es menester comenzar
con una exposición de hechos medulares del caso que surgen de los
autos, pero que no aparecen narrados en la opinión mayoritaria.
Veamos.
(1) El empleado destituido en el caso de autos ocupaba el puesto
de conductor-mensajero en la Administración de Instituciones Juveniles
(AIJ). De ordinario, las labores de su puesto no daban lugar a
contacto directo alguno del empleado con la población de menores a
cargo de la AIJ. Las tareas rutinarias de Soto Ortega consistían en
llevar y recoger correspondencia al correo; llevar y recoger documentos
y paquetes a agencias del gobierno; recoger suministros para la AIJ; y
transportar funcionarios de la AIJ. En las pocas ocasiones que le tocó
conducir menores a las instituciones de la AIJ, Soto Ortega lo hizo
bajo la supervisión de algún funcionario de la AIJ.
(2) En los años que estuvo empleado en la AIJ antes del incidente
que dio lugar a su destitución, Soto Ortega desplegó un desempeño de
excelencia en su trabajo. Siempre estaba disponible para realizar las
encomiendas que se le hacían, sin importar que éstas fueran luego de su
horario regular de trabajo. Realizaba todas sus encomiendas
excepcionalmente bien. Su dedicación era tal que en un motín en una de
las instituciones de la AIJ, Soto Ortega sufrió lesiones en su cuerpo,
por proteger la propiedad de la agencia.
(3) Soto Ortega no era un usuario consuetudinario de drogas. Así
lo determinó expresamente el Oficial Examinador de la AIJ que tuvo a su
cargo el caso de Soto Ortega.
(4) Más aun, el uso de drogas en cuestión ocurrió una sola vez,
fuera de horas de trabajo y en un lugar que no tiene relación alguna CC-1998-15 - 27 -
con su empleo durante una actividad privada en la cual el empleado
compartía con amistades suyas, conforme lo admitió el propio empleado
al Oficial Examinador, sin que su admisión fuese contradicha por la AIJ
de modo alguno.
La acción del empleado aludida, pues, fue un evento aislado,
totalmente desconectado de su trabajo, que de ninguna manera había
afectado o afectó el desempeño de sus labores en la AIJ, donde este
empleado tenía acumuladas incluso decenas de horas extras de trabajo
rendido. Más aun, no obstante el carácter aislado del caso de drogas
en cuestión, Soto Ortega expresó su disposición para participar en
cualquier programa de orientación y rehabilitación que la AIJ ordenase.
(5) El resultado positivo en la prueba sobre sustancias
controladas administrada a Soto Ortega, que dio lugar a su destitución,
constituyó la primera y única “falta” cometida por éste en su trabajo.
Por ello, el Oficial Examinador de la AIJ consideró que dicha “falta”
sólo ameritaba una sanción administrativa de suspensión de empleo y
sueldo por diez (10) días; y que se refiriese al empleado a algún
II
A la luz de los hechos narrados antes, debe cuestionarse si se
justificaba en derecho la drástica medida adoptada por la AIJ de
destituir al empleado en cuestión.
Como se sabe, en nuestra jurisdicción impera el principio jurídico
general, de arraigo constitucional, de que las medidas disciplinarias
impuestas a empleados públicos deben guardar proporción con la falta
cometida. Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499, 515 (1990); Srio.
del Trabajo v. ITT, 108 D.P.R. 536, 547 (1979). En particular,
reiteradamente hemos resuelto que la destitución de un empleado público
es un “castigo extremo”, que procede únicamente cuando la falta de
dicho empleado es de eminente gravedad. Rodrigo v. Tribunal Superior, CC-1998-15 - 28 -
101 D.P.R. 151 (1973); Lebrón v. Junta de Personal, 100 D.P.R. 164
(1971).
Por otro lado, la propia Orden Ejecutiva que aquí nos concierne,
que constituye el esquema jurídico medular para enmarcar la acción
administrativa impugnada, excluye la destitución como sanción para
empleados a quienes por primera vez se les detecta el uso de sustancias
controladas, a menos que la “condición detectada” resulte incompatible
con el desempeño efectivo de sus labores en el puesto que ocupa.
Al aplicar las normas aludidas en los dos párrafos anteriores a
los hechos concretos de este caso, nos parece evidente que aquí no
procedía la destitución como sanción por la falta cometida. Soto
Ortega no era un adicto a drogas. No sufría de una condición que
resultara incompatible con el desempeño efectivo de sus tareas como
conductor-mensajero de la agencia. El hecho de haber usado drogas en
una ocasión no representaba peligro alguno para la población a cargo de
la AIJ, no sólo porque ello fue un hecho aislado, que ocurrió una sola
vez fuera del trabajo, sino, además por que este conductor-mensajero no
tenía contacto permanente, ni siquiera de alguna regularidad, con dicha
población.
Es menester recordar que la Orden Ejecutiva referida iba dirigida
de manera específica a empleados públicos que prestaran servicios
precisamente en el área de seguridad pública. La Orden disponía que
aun para tales empleados la sanción ordinaria por dar resultado
positivo en una prueba sobre el uso de sustancias controladas no sería
punitiva sino aquella que estuviese dirigida a la orientación,
tratamiento y rehabilitación del empleado. Dicha Orden, además,
preceptuaba distinguir los casos de primera vez, de otros casos de
reiterado resultado positivo en dichas pruebas. Preceptuaba también
distinguir los casos de incompatibilidad laboral de otros donde ésta no
existía. No se trataba, pues, de una Orden de aplicación mecánica e
indiscriminada, como la implantó la AIJ. El despido de Soto Ortega por
la AIJ no correspondía de modo alguno a la letra, ni mucho menos al CC-1998-15 - 29 -
espíritu, de la Orden Ejecutiva en cuestión. Constituía un castigo
extremo, desproporcionado con la falta cometida, y por tanto ilícito y
contrario a las normas establecidas en nuestra jurisprudencia.
III
La orden administrativa de la AIJ mediante la cual se implantó la
Orden Ejecutiva referida, es claramente contraria a ésta, al disponer
como sanción única la destitución del empleado cuando haya un resultado
positivo a una prueba de sustancias controladas. La orden
administrativa en cuestión es claramente de naturaleza punitiva. Hace
caso omiso del eminente propósito remedial y rehabilitativo de la Orden
Ejecutiva; además, invierte el entramado normativo de ésta, al ordenar
como sanción invariable lo que en la Orden Ejecutiva se prevee como
sanción de excepción.
Es evidente el propósito de la orden administrativa de tratar “con
mano dura” indiscriminadamente a cualquier empleado de la agencia a
quien se le haya detectado el uso de drogas. Refleja de este modo la
difundida noción de que el uso y la adicción a las sustancias
controladas se combaten eficazmente con severas medidas de represión.
Tal noción, tan favorita de burócratas y de políticos dados a manipular
los justificados temores de la gente, está totalmente desacreditada en
los círculos científicos y entre los profesionales de la conducta
humana. No debe este Alto Foro darle visos de seriedad a la referida
noción sobre la “mano dura”, como lo hace al convalidar la destitución
de Soto Ortega. Un mal servicio se le hace a la comunidad al ayudar a
perpetuar con esta decisión el mito estéril y opresivo que propugna la
punición como medio efectivo para luchar contra la adicción, en lugar
de denunciarlo y condenarlo como corresponde. Recientemente, en
ocasión de la graduación de 26 participantes del programa integral de
Salas de Drogas que opera en el Centro Judicial de San Juan, el Juez
Presidente de este Tribunal expresó que CC-1998-15 - 30 -
“Para la Rama Judicial [esta ocasión] constituye la validación de un esfuerzo concertado con otras agencias para atender el problema de la droga... en una forma distinta a la tradicional, más sensible al ser humano que es víctima de lo que hoy conocemos como una enfermedad.”
Es precisamente esta acertada visión la que este Foro ha debido
recordar y hacer valer en el caso de autos.
Tampoco debe olvidar este Tribunal que el empleado destituido por
la AIJ no era más que un humilde padre de familia, único sostén de su
hogar. Ha debido aplicarse a esta situación la reflexión normativa de
este Tribunal en Srio. de Trabajo v. ITT, supra, que acogemos
esencialmente, modificándola para ajustarla a los hechos del caso de
autos.
Para el trabajador común, partícipe menor en los frutos sociales,
para quien no hay liquidación de dividendos, ni beneficios, ni
intereses acumulados en la digna faena de ganar con su esfuerzo el pan
que parte en la mesa con los suyos, para quien el ahorro es ilusión
devorada por la estrechez, el despido indiscriminado es un evento
nefasto carente de la justicia social debida a la persona como factor
de producción. El desempleo condena a un ser humano y a su familia al
hambre o a la indignidad. Por ello, grave ha de ser una falta para que
por ella se justifique cancelar los modestos salarios del trabajador
destinados a sostener su familia, y sin los cuales se crea el riesgo de
convertirse en carga del Estado. Cristalina debe ser la justificación
que se ofrezca para despedirlo drásticamente.
No absolvemos al trabajador, pero rechazamos la extrema severidad
y desproporción del castigo.
Por los fundamentos expuestos, disiento del dictamen mayoritario,
que considero injusto, contrario a derecho, y poco edificante.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO