Hon. José F. Aponte Hernández v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador Ing. Nélida Santiago Rivera v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador Senado De Puerto Rico v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador

2006 TSPR 24

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: February 16, 2006
• Docket: CT-2005-0006 CT-2005-0008
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, en su capacidad de Representante y Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y Certificación la Cámara de Representantes de P.R. Parte Peticionaria en certificación 2006 TSPR 24 v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, 166 DPR ____ E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. Parte Recurrida

Ing. Nélida Santiago Rivera, en su capacidad oficial y en representación de la Superintendencia del Capitolio Parte Peticionaria en Certificación v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. Parte Recurrida

Senado de Puerto Rico Demandante-Peticionario v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador de Puerto Rico; Hon. Juan Carlos Méndez Torres, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia y Presupuesto; y el E.L.A. de P.R. Parte Recurrida

Número del Caso: CT-2005-6 Cons. CT-2005-8

Fecha: 16 febrero de 2006

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Richard W. Markus Lcdo. Manuel D. Herrero García Lcdo. Jorge L. M. Cintrón Pabón Lcdo. Rubén T. Nigaglioni Mignucci Lcdo. Ángel J. Vargas Carcaña Lcdo. Kevin Miguel Rivera-Medina

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan Panel V

Panel integrado por su Presidente, el Juez Rivera Martínez y los Jueces González Rivera y Ramírez Nazario Oficina del Procurador General:

Lcda. Sarah Y. Rosado Morales Procuradora General Auxiliar

Lcdo. Salvador J. Antonetti Stutts Procurador General

Materia: Interdicto Preliminar y Permanente; Sentencia Declaratoria

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, * en su capacidad de Representante * y Presidente de la Cámara de * Representantes de Puerto Rico; y * la Cámara de Representantes de P.R. * Parte Peticionaria en certificación * CT-2005-06 v. * Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, * Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas * Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * Certificación y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. * Parte Recurrida * ------------------------------------------ * Ing. Nélida Santiago Rivera, en su * capacidad oficial y en representación de * la Superintendencia del Capitolio * Parte Peticionaria en Certificación * v. * Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Cons. E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, * Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas * Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. * Parte Recurrida * ******************************************* Senado de Puerto Rico * Demandante-Peticionario * v. * Hon. Aníbal Acevedo Vilá, * CT-2005-08 Gobernador de Puerto Rico; * Hon. Juan Carlos Méndez Torres, * Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas * Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * y Presupuesto; y el E.L.A. de P.R. * Certificación *******************************************

PER CURIAM

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2006.

Nos corresponde determinar si resulta oportuna

nuestra intervención en este caso en el que la Asamblea

Legislativa impugna ciertos ajustes a sus presupuestos,

decretados originalmente por el Gobernador, pero que han

sido revertidos por este último. Veamos.

I CT-2005-06 y CT-2005-08 2

El 30 de junio de 2005, la Asamblea Legislativa aprobó

la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 445 que contenía

el Presupuesto General de Gastos del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico proyectado para el año fiscal 2005-2006. Al

día siguiente, esta pieza legislativa fue presentada al

Gobernador para su evaluación correspondiente. Levantada la

sesión legislativa, y pasado el término de 30 días sin que

el Primer Ejecutivo tomara alguna acción respecto al

proyecto, éste se entendió vetado en su totalidad según

establece el Art. III, Sec. 19 de la Constitución del

E.L.A., 1 L.P.R.A.

Ante este escenario, se activó el Art. VI, Sec. 6 de

nuestra Constitución. En virtud de éste, las partidas

consignadas en el Presupuesto General para el año fiscal

2004-2005, contenidas en la Resolución Conjunta Núm. 927 de

30 de junio de 2004,1 continuaron rigiendo para el presente

año económico en todo lo que fueran aplicables, siendo el

Gobernador la persona facultada para autorizar los

desembolsos necesarios.

Posteriormente, mediante la Orden Ejecutiva Núm. 58 de

30 de agosto de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE 2005-

58, el Hon. Aníbal Acevedo Vilá decretó ciertos ajustes a

los desembolsos con cargo al Fondo General para el año

económico 2005-2006, a base de las asignaciones consignadas

en la R.C. 927. Según se expresó en la Orden, los referidos

ajustes respondieron a que “[l]os recursos disponibles para

el año fiscal 2005-2006 no basta[ban] para cubrir las

1 En adelante R.C. 927. CT-2005-06 y CT-2005-08 3

asignaciones presupuestarias vigentes”. Esto se debió a que

estas asignaciones totalizaban $9.2 billones, mientras que

los recursos estimados ascendían a $8.9 billones. Ante este

escenario presupuestario particular y a los fines de

asegurar el funcionamiento del gobierno durante el próximo

año fiscal, el Primer Ejecutivo entendió que al autorizar

los desembolsos necesarios conforme lo dispone la sección

6, Art. VI de nuestra Constitución, debía mantener un

presupuesto balanceado, según lo ordena la sección 7 del

Art. VI y, además, atender las prioridades establecidas por

ley, a tenor con la sección 8 del mismo artículo. Es decir,

el Gobernador activó las tres secciones constitucionales

aludidas para ordenar los referidos ajustes

presupuestarios. Además, se amparó en el poder conferido

por la sección 2 de la R.C. 9272 para transferir partidas

entre diversos organismos. Junto con la Orden, el

Gobernador incluyó una relación de los ajustes

presupuestarios decretados, los cuales comprendieron el

aumento de determinadas partidas y la reducción de otras.

Entre los ajustes decretados se encontraban los

siguientes: (1) la reducción del presupuesto de la Cámara

de Representantes a $41 millones, o sea, $6 millones menos

que lo asignado para el mismo propósito mediante la R.C.

2 La referida sección establece una regla que le da discreción al Primer Ejecutivo para realizar transferencias entre las asignaciones hechas en la Resolución Conjunta cuando los intereses del servicio y necesidades apremiantes de las agencias lo requieran, así como para asegurar que al cierre de cada año fiscal las operaciones de las agencias terminen con un presupuesto balanceado. CT-2005-06 y CT-2005-08 4

927; (2) la reducción del presupuesto del Senado de $38

millones consignados en la R.C. 927 a $33.5 millones; y (3)

la disminución de la partida correspondiente a las

Actividades Conjuntas de la Asamblea Legislativa3 a $10.78

millones, a pesar de que la R.C. 927 proveía $21.6 millones

para el mismo concepto. Estos ajustes fueron certificados

por la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto,

Ing. Ileana Fas Pacheco.

A raíz de lo anterior, el Hon. José Aponte Hernández,

por sí y en representación de la Cámara de Representantes,

presentó una demanda sobre sentencia declaratoria e

injunction contra el Gobernador, el Secretario de Hacienda

y la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. En

esencia, adujo que el Gobernador, al ajustar

unilateralmente las partidas presupuestarias aludidas,

violó el Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución y la

doctrina de separación de poderes. Solicitó, por tanto, que

se declarase inconstitucional la actuación del Primer

Ejecutivo y que se ordenase a este último certificar como

disponible para el año fiscal 2005-2006 un presupuesto

idéntico al del año fiscal anterior, hasta tanto se

aprobara un nuevo presupuesto.

Posteriormente, la Ing. Nélida Santiago Rivera, como

Superintendente y en representación de la Superintendencia

del Capitolio, presentó otra demanda contra los mismos

demandados y bajo fundamentos sustancialmente similares. A

3 De dicha partida se nutren los presupuestos de la Superintendencia del Capitolio y de la Oficina de Servicios Legislativos. CT-2005-06 y CT-2005-08 5

petición de ésta, el Tribunal de Primera Instancia

consolidó ambos pleitos.

Tras varios trámites judiciales, y luego de la

celebración de una vista argumentativa, el Tribunal de

Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (Hon. Carlos

S. Dávila Vélez) dictó sentencia sumaria y declaró con

lugar ambas demandas. Resolvió que el ajuste realizado por

el Gobernador a las partidas presupuestarias era ilegal por

violar la doctrina de separación de poderes y por

constituir una concentración de poder indebida en la Rama

Ejecutiva, la cual no surge expresamente de la

Constitución. En vista de ello, emitió un auto de

injunction permanente contra los funcionarios demandados

para que cesaran y desistieran de reducir unilateralmente

las referidas partidas presupuestarias.

Insatisfechos, el Gobernador y los demás demandados

presentaron un recurso de apelación ante el Tribunal de

Apelaciones. Antes de que el foro apelativo intermedio

entrara a los méritos del caso, y al amparo del Art.

3.002(e) de la Ley de la Judicatura de 2003, 4 L.P.R.A.

sec. 24s(e), y de la Regla 23 del Reglamento del Tribunal

Supremo de Puerto Rico, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A R. 23, la

Cámara de Representantes y la Superintendencia del

Capitolio acudieron ante nos mediante el presente recurso

de certificación. Arguyeron, en síntesis, que la

controversia presentada en este caso es una de gran interés

público que amerita ser resuelta finalmente por este

Tribunal. En vista de ello y de que el Gobernador y demás CT-2005-06 y CT-2005-08 6

demandados solicitaron, a su vez, nuestra intervención,

expedimos el auto de certificación. (Caso Núm. CT-2005-6)

Mientras tanto, el Senado de Puerto Rico, representado

por su Presidente, Hon. Kenneth McClintock Hernández, había

presentado otra demanda ante el tribunal de instancia sobre

sentencia declaratoria e injunction contra los mismos

demandados.4 Su argumento fue básicamente el mismo de la

Cámara de Representantes. Además, alegó la

inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de la Oficina de

Gerencia y Presupuesto, Ley Núm. 147 de 18 de junio de

1980, en la medida que ésta delegaba al Gobernador la

facultad para establecer prioridades en el desembolso de

fondos públicos sin parámetros o guías. Solicitó, por

tanto, que se declarase ilegal la actuación del Primer

Ejecutivo de reducir, aumentar y transferir partidas del

presupuesto general, así como la disminución del

presupuesto del Senado y de la Oficina de Servicios

Legislativos.

Luego de ciertos trámites procesales, otra sala del

Tribunal de Primera Instancia (Hon. Oscar Dávila Suliveres)

dictó sentencia sumaria a favor del Gobernador y demás

funcionarios demandados. Concluyó que, ante un déficit

presupuestario, el Primer Ejecutivo no podía autorizar el

4 Dicha demanda fue presentada luego de que el Senado acudiera al Tribunal de Distrito Federal de Puerto Rico con los mismos reclamos y el referido foro se declarara sin jurisdicción sobre la materia. Senate v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Civil no. 05-2082(JAF). El caso iniciado ante el Tribunal de Primera Instancia fue referido a una sala distinta a la que atendió y resolvió la demanda presentada por la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio. CT-2005-06 y CT-2005-08 7

desembolso de todos los gastos para el funcionamiento del

gobierno, y venía obligado a procurar que el presupuesto

general estuviese balanceado y a atender los intereses del

servicio y las necesidades apremiantes del País, según

disponen las secciones 6, 7 y 8 del Art. VI de nuestra

Constitución y la sección 2 de la R.C. 927. En vista de lo

anterior, razonó que el Gobernador podía ajustar las

asignaciones presupuestarias del Senado sin que ello

vulnerara la doctrina de separación de poderes.

Inconforme, el Senado acudió ante nos mediante un

recurso de certificación. Acordamos expedir. (Caso Núm. CT-

2005-8) A solicitud del Gobernador, y por presentar este

recurso cuestiones similares de hecho y de derecho a las

planteadas por la Cámara de Representantes en el suyo,

ordenamos la consolidación de ambos casos. El Presidente de

la Cámara de Representantes y el Gobernador presentaron sus

respectivos alegatos.

Así las cosas, el 19 de diciembre de 2005, el

Gobernador presentó ante nosotros una Moción de

Desistimiento y en Solicitud de Desestimación. Informó a

este Tribunal que mediante la Orden Ejecutiva promulgada el

16 de diciembre de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE-

2005-78, había dispuesto el desembolso total de las

asignaciones presupuestarias de la Rama Legislativa. Por

tanto, desistía del recurso presentado contra la Cámara de

Representantes y solicitaba la desestimación del recurso

presentado por el Senado por ser éste académico. En

atención a lo anterior, concedimos término a las cámaras CT-2005-06 y CT-2005-08 8

legislativas para que expresaran sus posiciones. Éstas han

comparecido en oposición a la solicitud del Gobernador.5

Resolvemos con el beneficio de las posiciones de las

partes.

II

Los cambios fácticos que han acontecido desde el

inicio de esta controversia nos imponen el deber de

determinar, en primera instancia, si los hechos actuales

son los propicios para nuestro pronunciamiento. Esto, en

atención al argumento del Gobernador de que los cambios han

tornado la controversia en una académica.

La doctrina de justiciabilidad imprime a nuestro

ordenamiento jurídico ciertas limitaciones al ejercicio del

poder judicial con el fin de que los tribunales puedan

precisar el momento oportuno para su intervención. Hemos

resuelto que un caso no es justiciable cuando las partes no

tienen legitimación activa, cuando el caso no está maduro,

cuando se presenta una cuestión política o cuando la

controversia se ha tornado académica. Noriega v. Hernández

Colón, 135 D.P.R. 406 (1994).

Una controversia es académica, y por tanto no apta

para la intervención judicial, cuando los hechos o el

derecho aplicable han variado de tal forma que ya no existe

5 El 21 de diciembre de 2005, el Senado presentó su oposición a la moción de desestimación. Por su parte, la Cámara de Representantes presentó su oposición al desistimiento el 27 de diciembre de 2005. Ambos escritos fueron replicados por el Gobernador mediante moción presentada el 11 de enero de 2006. El 20 de enero de 2006, el Senado presentó una dúplica a la réplica presentada por el Gobernador. CT-2005-06 y CT-2005-08 9

una controversia actual entre partes adversas. PNP v.

Carrasquillo, res. el 27 de octubre de 2005, 2005 TSPR 157.

Este precepto legal exige que exista una controversia real

en todas las etapas del proceso judicial, tanto la inicial

como la apelativa. Véase Lewis v. Continental Bank Corp.,

494 U.S. 472 (1990); E. Chemerinsky, Constitutional Law

Principles and Policies, 2da ed., New York, Aspen

Publisher, 2002, sec. 2.7.1, pág. 112. Su análisis requiere

la evaluación de los eventos anteriores, próximos y

futuros, para determinar si su condición de controversia

viva y presente subsiste con el transcurso del tiempo. San

Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., 153 D.P.R. 374 (2001).

Esta normativa persigue el propósito de evitar

decisiones judiciales que acarreen pérdida de tiempo,

conflicto con otras ramas del gobierno o que puedan estar

diseñadas sin el beneficio de argumentos propios de partes

adversas. R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de

Estados Unidos y Puerto Rico, Colegio de Abogados, 1986,

Vol. I, pág. 122. Intenta impedir, además, el uso

innecesario de los recursos judiciales y obviar

pronunciamientos autoritativos de los tribunales que

resulten superfluos. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel.,

150 D.P.R. 924 (2000); C.E.E. v. Depto de Estado, 134

D.P.R. 927 (1993).

No obstante lo anterior, se reconocen varias

excepciones a esta doctrina. Por ejemplo, cuando se

plantean cuestiones recurrentes capaces de evadir revisión

judicial; cuando la situación de hechos ha sido modificada CT-2005-06 y CT-2005-08 10

por el demandado, pero no tiene características de

permanencia; o cuando persisten consecuencias colaterales

de una controversia que se ha tornado académica. Angueira

v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000). Véase además L.H. Tribe,

American Constitutional Law, 3ra ed., New York, Foundation

Press, 2000, Vol. I, págs. 347-361.

En consideración a este trasfondo legal, evaluemos si

debemos entrar a los méritos del caso de epígrafe.

III

El Hon. Aníbal Acevedo Vilá, mediante Orden Ejecutiva

promulgada el 16 de diciembre de 2005, Boletín

Administrativo OE-2005-78, ha repuesto la cantidad de

dinero que originalmente redujo a los presupuestos de la

Asamblea Legislativa. Esto, debido a que los recaudos del

Gobierno han sobrepasado las proyecciones de ingresos

estimados para este año fiscal. Según informó el Primer

Ejecutivo, dicho aumento en los ingresos se debió a la

creciente actividad económica y a las medidas implementadas

sobre fiscalización gubernamental.

Consideró, además, importante el hecho de que:

Para las agencias calificadoras del crédito de Puerto Rico, es imprescindible que las dos ramas políticas del gobierno trabajen en espíritu de colaboración, y que se demuestre un genuino ambiente de diálogo. Este ajuste que por la presente se realiza debe propender a una mejor y más estrecha colaboración entre las referidas ramas gubernamentales, reduciendo así significativamente la preocupación que a esos efectos tienen las referidas agencias calificadoras. Orden Ejecutiva, OE-2005-78, pág. 1. CT-2005-06 y CT-2005-08 11

Con la promulgación de la orden ejecutiva aludida, el

Gobernador revirtió los efectos de su Orden Ejecutiva Núm.

58 de 30 de agosto de 2005, la cual desembocó en el pleito

judicial del epígrafe.

Según se desprende de lo anterior, ya la Asamblea

Legislativa no requiere nuestra intervención para procurar

la reposición de sus presupuestos. Además, parece evidente

que la condición fiscal del país no es la misma que existía

cuando el Gobernador decidió reducir los aludidos

presupuestos. Es decir, la controversia que llegó ante

nosotros ya no es un obstáculo legal ni práctico para el

normal desenvolvimiento de ambas ramas políticas de nuestro

gobierno.

De otra parte, debido a las particularidades de la

controversia que se nos presentó, entendemos que no existe

una probabilidad razonable de que la misma vuelva a

repetirse. Es decir, su recurrencia requeriría que

existiera un tranque en el proceso de formulación y

aprobación del presupuesto, en circunstancias de crisis

fiscal, y que el Primer Mandatario vuelva a reducir

unilateralmente los presupuestos de otra rama del gobierno.

En el pasado siglo, nunca se nos presentó un trasfondo

fáctico análogo. Resulta, pues, muy especulativo concluir

que una controversia idéntica a ésta volverá a suscitarse.

Por otro lado, no podríamos concluir que esta

controversia volverá a repetirse sin antes aventurarnos a

predecir que el debate constitucional entre las ramas

políticas del gobierno, en el futuro, no será uno CT-2005-06 y CT-2005-08 12

productivo. Con ello le estaríamos restando legitimidad y

productividad a nuestro sistema político constitucional en

los años por venir, sin tan siquiera darle una oportunidad

de desarrollarse y consolidarse, y sin contar con los

elementos para emitir ese juicio.

Aún asumiendo que el ambiente político y económico de

Puerto Rico es uno propicio para que la controversia surja

nuevamente, resulta igualmente especulativo resolver que

dicho asunto pueda evadir la revisión judicial. Esta

controversia no era una que, inherentemente, producía

efectos de corta duración. El presupuesto para gastos

generales del Gobierno se formula y aprueba para el año

fiscal y no para su primer mes, por lo que sus

consecuencias se extienden por un año. Cf. Emp. Pur. Des.,

Inc. v. H.I.E.Tel., supra.6

Además, nuestro ordenamiento jurídico cuenta con el

mecanismo adecuado para revisar este tipo de controversia

con mayor agilidad. El Art. 3.002(e) de la Ley de la

Judicatura de 2003, 4 L.P.R.A. sec. 24s(e), establece que

este Tribunal:

Mediante auto de certificación, a ser expedido discrecionalmente, motu proprio, o a solicitud de parte, podrá traer inmediatamente ante sí para considerar y resolver cualquier asunto pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el Tribunal de Apelaciones cuando se plantee la existencia de un conflicto entre decisiones previas del Tribunal de Apelaciones, se planteen cuestiones noveles de

6 No podemos equiparar la duración de los efectos que produce un presupuesto formulado anualmente con la que inherentemente producen las manifestaciones públicas o los actos de protesta, los cuales, con mayor probabilidad, cesan antes de que culmine el proceso judicial iniciado con relación a éstos. CT-2005-06 y CT-2005-08 13

derecho, o se planteen cuestiones de alto interés público que incluyan cualquier cuestión constitucional sustancial al amparo de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o de la Constitución de Estados Unidos.

El mecanismo de certificación cumple el propósito de

adelantar el trámite judicial ordinario con el objetivo de

que este Tribunal pueda atender cuestiones que por su gran

importancia y envergadura ameritan ser resueltas

prontamente. Rivera Soto v. Junta de Calidad Ambiental,

res. el 3 de marzo de 2005, 2005 TSPR 18; Suárez Jiménez v.

C.E.E., res. el 20 de noviembre de 2004, 2004 TSPR 179.

Nótese que sólo basta con que el caso esté pendiente ante

el tribunal de instancia para que se nos pueda presentar la

controversia mediante este recurso. Incluso, motu proprio,

podemos traer inmediatamente la controversia ante nosotros

para considerarla y resolverla. En fin, la existencia del

recurso de certificación elimina prácticamente la

posibilidad de que este tipo de casos evada nuestro

pronunciamiento sobre el asunto.

Por otra parte, entendemos que no aplica la excepción

a la doctrina de academicidad basada en que los cambios

fácticos fueron producidos por el demandado sin visos de

permanencia. El cambio en la situación fiscal del Gobierno

permitió al Gobernador identificar los recursos disponibles

y ordenar la devolución de los fondos a la Rama

Legislativa. La Oficina de Gerencia y Presupuesto ya ha

comenzado a cumplir esta norma, según surge de la misiva de

la Ing. Ileana Fas Pacheco dirigida al Gobernador con fecha CT-2005-06 y CT-2005-08 14

de 11 de enero de 2006. Es decir, los fondos están siendo

transferidos a la Asamblea Legislativa.

Igualmente, dicha partida pronto perderá su vigencia

debido a que el año fiscal concluirá en cinco meses.

Usualmente es en esta etapa del año fiscal que la Rama

Ejecutiva tiene un cuadro más completo sobre los ingresos

que se proyectan para el año, pues han transcurrido siete

meses desde el inicio del mismo. Estas circunstancias

abonan a la conclusión de que la reposición de los

presupuestos de la Rama Legislativa no será revertida, aun

cuando decidamos no intervenir en el caso.

Por último, pesa sobre nuestro análisis el hecho de

que la ocasión no es la propicia para un pronunciamiento

nuestro. Debemos reconocer que existe un proceso político

entre las Ramas aquí protagonistas que no se ha paralizado

y cuyos frutos dependerán en gran parte de que éstas

armonicen sus diferencias sin nuestra intervención, en la

medida que no exista una controversia justiciable entre

ellos. La situación gubernamental actual amerita que estas

Ramas trabajen en conjunto para resolver asuntos de mayor

trascendencia e importancia para el bienestar del pueblo de

Puerto Rico. El proceso político debe continuar su cauce.

En ausencia de circunstancias que ameriten la intervención

judicial, no estamos en posición de emitir directrices con

el propósito de guiar al Ejecutivo y al Legislativo en la

encomienda que los electores le han delegado para los años

restantes de este cuatrienio. Todas estas consideraciones CT-2005-06 y CT-2005-08 15

ameritan nuestra prudencia y abstención en estas

circunstancias no aptas para la intervención judicial.

En vista de todo lo anterior, nos abstenemos de

pronunciarnos sobre la controversia que originalmente

presentaban los casos aquí consolidados.

IV

Por los fundamentos que preceden, se anulan los autos

expedidos en los casos Hon. José Aponte Hernández v. Hon.

Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-06, y Senado de Puerto

Rico v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-08 y se

ordena el archivo de los mismos.

Se dictará Sentencia de conformidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, * en su capacidad de Representante * y Presidente de la Cámara de * Representantes de Puerto Rico; y * la Cámara de Representantes de P.R. * Parte Peticionaria en certificación * CT-2005-06 v. * Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, * Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas * Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * Certificación y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. * Parte Recurrida * ------------------------------------------ * Ing. Nélida Santiago Rivera, en su * capacidad oficial y en representación de * la Superintendencia del Capitolio * Parte Peticionaria en Certificación * v. * Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Cons. E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, * Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas * Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. * Parte Recurrida * ******************************************* Senado de Puerto Rico * Demandante-Peticionario * v. * Hon. Aníbal Acevedo Vilá, * CT-2005-08 Gobernador de Puerto Rico; * Hon. Juan Carlos Méndez Torres, * Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas * Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * y Presupuesto; y el E.L.A. de P.R. * Certificación *******************************************

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se anulan los autos expedidos en los casos Hon. José Aponte Hernández v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-06, y Senado de Puerto Rico v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-08 y se ordena el archivo de los mismos.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor CT-2005-06 y CT-2005-08 2

Fuster Berlingeri emitió Opinión Concurrente. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió Opinión Disidente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez disiente sin opinión escrita.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, * Et Al. * Parte Peticionaria en * Certificación * vs. * CT-2005-006 Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Certificación Et Al. * Parte Recurrida * ----------------------------------------* Ing. Nélida Santiago Rivera, Et Al. * Parte Peticionaria en * Certificación * vs. * Cons. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Et Al. * Parte Recurrida * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * Senado de Puerto Rico * Demandante-Peticionario * vs. * CT-2005-008 Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Certificación Et Al. * Demandados-Recurridos * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.

Es innegable que el caso de autos gira en torno a una

cuestión primordial de gran trascendencia. Dicha cuestión

no sólo constituyó recientemente la médula de una grave

disputa entre el Gobernador de Puerto Rico y la mayoría de

la Rama Legislativa, sino que tiene una importancia que va

más allá de las realidades y circunstancias del caso de

autos. CT-2005-006 2 CT-2005-008

La cuestión referida es la siguiente: en la situación

excepcional de que entre las ramas políticas se haya llegado a

un impase sobre el presupuesto del próximo año, ¿qué sucede si

las asignaciones dispuestas en el presupuesto anterior exceden

los recursos totales calculados para el nuevo año económico? La

Sección 6 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico claramente dispone que cuando no se

logre aprobar el presupuesto para un año económico, regirá para

ese año el presupuesto del año anterior, pero ¿qué pasa si los

fondos que se contemplan para ese nuevo año no son suficientes

para sufragar otra vez los mismos gastos realizados durante el

año anterior?

La Constitución tiene otras dos cláusulas que tratan

específicamente con este asunto del presupuesto. Una de ellas

prohíbe que las asignaciones presupuestarias excedan los

recursos anticipados; la otra establece un orden de prioridades

precisamente para el caso en que las asignaciones

presupuestarias excedan el cálculo de los recursos disponibles.

Resulta, sin embargo, que estas dos disposiciones se refieren

textualmente al presupuesto de un mismo año. Los términos de

dichas dos cláusulas aluden a las partidas y asignaciones de un

solo año económico y, al menos literalmente, no se refieren a

los desembolsos a realizarse durante un año económico a base de

lo dispuesto en el presupuesto del año anterior. De su faz, no

se ocupan directamente de la cuestión suscitada por el caso de

autos, formulada en el párrafo previo de este escrito. CT-2005-006 3 CT-2005-008

Por lo anterior, la cuestión referida es una que no tiene

una solución indisputable provista concretamente en el texto de

la Constitución del país. Dicha cuestión primordial

aparentemente no fue anticipada específicamente por los que

redactaron nuestra ley fundamental. Por ello, le corresponde a

este Foro buscarle oportunamente una respuesta mediante un

análisis del historial de la Constitución que nos permita

derivar las implicaciones normativas pertinentes del esquema

jurídico que sí se plasmó en esa magna carta sobre el asunto

del presupuesto y sobre el asunto de los respectivos poderes

gubernamentales de las ramas políticas. Como en tantas otras

ocasiones, pues, en su momento nos tocaría interpretar la

Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, para

resolver la cuestión de fondo planteada en el caso de autos.

Ahora bien, importantes razones de orden público aconsejan

que nos abstengamos de resolver ahora la cuestión referida.

Hacerlo en este caso en este momento constituiría sin dudas un

pronunciamiento de índole consultivo debido a que la disputa

concreta que propició el caso de autos ya no existe. Estando

próximos a decidir, el Gobernador nos ha informado que ha

dejado sin efecto los ajustes que había decretado con respecto

a las asignaciones presupuestarias de la Asamblea Legislativa,

que habían dado lugar a la disputa en cuestión.

Como se sabe, este Foro no emite opiniones

consultivas. Desde hace mucho tiempo está claramente

establecido en nuestro ordenamiento jurídico que nuestra CT-2005-006 4 CT-2005-008

función de dilucidar con finalidad el orden constitucional del

país sólo debe hacerse dentro de los límites de una

controversia viva entre litigantes opuestos, de modo tal que

nuestra decisión en tal controversia tenga un impacto real y

afecte las relaciones jurídicas de los litigantes en disputa.

E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).

Es por lo anterior que estamos impedidos de resolver ahora

la importante cuestión constitucional identificada antes.

Concurro, pues, con lo resuelto en la opinión Per Curiam

emitida aquí.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, en su capacidad de Representante y Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y la Cámara de Representantes de Puerto Rico CT-2005-06 Parte Peticionaria en Certificación v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Hon. Juan. Carlos Méndez, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Certificación Directora, Oficina de Gerencia y Presupuesto y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico Parte Recurrida _______________________________________ Ing. Nélida Santiago Rivera, en su Capacidad oficial y en representación de la Superintendencia del Capitolio Parte Peticionaria en Certificación cons v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Hon. Juan. Carlos Méndez, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia y Presupuesto y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico Parte Recurrida _______________________________________ Senado de Puerto Rico CT-2005-08 Demandante-Peticionario v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador de Puerto Rico; Hon. Juan Carlos Méndez Torres, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina Certificación de Gerencia y Presupuesto; y el E.L.A. de P.R. Parte Recurrida

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2006

Disiento de la determinación que toma una Mayoría de

este Tribunal declarando que los casos de epígrafe se han

tornado académico ante la actuación unilateral de la parte CT-2005-06 y CT-2005-08 2

demandada recurrida de cesar la conducta que dio base a este

litigio originalmente, al restaurarle al presupuesto de los

peticionarios los dineros recortados. Mi disconformidad se

asienta sobre la ausencia de garantía de que la parte

demandada recurrida no habrá de incurrir en la misma conducta

en el futuro, cuando se hayan de confeccionar nuevos

presupuestos durante este cuatrienio. Siendo ello así,

estimo que este caso se encuentra entre las excepciones a la

doctrina de academicidad que en el pasado hemos reconocido,

aunque no habíamos tenido ocasión de aplicar.

Es norma trillada que un caso se torna académico cuando

su condición de controversia viva y presente cesa por el

transcurso del tiempo. Emp. Pub. Des., Inc. v. H.I.E.

T.E.L., 150 D.P.R. 924 (2000); PPD v. Gobernador I, 139

D.P.R. 643 (1995). De ahí que, en alguna medida, la doctrina

de academicidad no es otra cosa que la doctrina de acción

legitimada en el tiempo. Monogham, Constitutional

Adjudication: The Who and When, 82 Yale L. J. 1363, 1384

(1974). Véase también, P.N.P. v. Carrasquillo, res. 27 de

octubre de 2005, 165 D.P.R. ___, 2005 TSPR 157.

Hemos resuelto sin embargo, que esta doctrina tiene

varias excepciones, a saber: primero, cuando se plantea una

cuestión recurrente; segundo, cuando la cuestión de hechos ha

sido modificada por el demandado, pero no tiene

características de permanencia; o, tercero, en situaciones

donde persistan consecuencias colaterales que no se han

tornado académicas. Cruz Negrón v. Adm. De Corrección, res. CT-2005-06 y CT-2005-08 3

28 de marzo de 2005, 163 D.P.R. ___, 2005 TSPR 34; Angueira

v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000).

La controversia ante nuestra consideración, a mi juicio,

ubica en la segunda de las excepciones. Bajo la misma, un caso

no es académico cuando el demandado cesa su alegada actuación

ilegal o impropia, sin que existan garantías que en el futuro no

habrá de incurrir en la conducta impugnada. La referida

excepción no ha sido aplicada anteriormente por este Tribunal.

Véase, Comisión de Asuntos de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109

D.P.R. 715, 728 (1980); Asoc. de Periodistas v. González, 127

D.P.R. 704, 720 (1991). La misma, sin embargo, sí ha sido

utilizada ampliamente por el Tribunal Supremo de los Estados

Unidos, por lo que es apropiado repasar las expresiones de dicho

foro sobre este asunto.

Esta excepción se conoce en la doctrina norteamericana como

“la excepción de cese voluntario.” En el caso seminal United

States v. W.T. Grant Co., 345 U.S. 629, 632 (1953), el Tribunal

Supremo de los Estados Unidos describió la misma de la siguiente

manera:

Both sides agree to the abstract proposition that voluntary cessation of allegedly illegal conduct does not deprive the tribunal of power to hear and determine the case, i.e., does not make the case moot . . . A controversy may remain to be settled in such circumstances [. . .] The defendant is free to return to his old ways. This, together with a public interest in having the legality of the practices settled, militates against a mootness conclusion. (Citas omitidas.) (Énfasis nuestro.)

En igual sentido, City of Mesquite v. Aladdin´s Castle, 455 U.S.

283, 289 (1982) (“It is well settled that a defendant´s

voluntary cessation of a challenged practice does not deprive CT-2005-06 y CT-2005-08 4

a federal court of its power to determine the legality of the

practice.”); Friends of Earth, Inc. v. Laidlaw Environmental

Services, Inc., 528 U.S. 167, 189 (2000); County of Los

Angeles v. Davis, 440 U.S. 625, 631 (1979); Allee v. Medrano,

416 U.S. 802, 810-11 (1974); DeFunis v. Odegaard, 416 U.S.

312, 318 (1974). Véase además, L. Tribe, American

Constitutional Law, Foundation Press, 3rd ed., Vol. 1, 2000,

sec. 3.11, págs. 353-356; E. Chemerinsky, Constitucional Law,

Principles and Policies, Aspen Publishers, 2d ed., 2002, sec.

2.7.4.

Esta excepción se asienta sobre el principio que el

demandado que ha incurrido en una actuación alegadamente

ilegal, no debe evadir la revisión judicial meramente porque

cesa su conducta, si no existen verdaderas garantías de que

la conducta impugnada no se habrá de repetir en lo sucesivo.

Ello así porque de concluirse que un litigio se torna

académico y se desestima el mismo, el demandado queda

liberado de un dictamen judicial y puede así incurrir

nuevamente en la conducta proscrita. En Comisión de Asuntos

de la Mujer, supra, pág. 728, indicamos “que un caso no se

torna ilusorio por conducta voluntaria de un demandado, quien

luego puede ‘retomar a sus viejos caminos.’” Así también,

en Gwaltney of Smithfield, Ltd. V. Chesapeake Bay Foundation,

Inc, 484 U.S. 49, 66-67, se indicó: “Mootness doctrine . . .

protects plaintiffs from defendants who seek to evade

sanction by predicable ‘protestations of repentance and

reform.’” CT-2005-06 y CT-2005-08 5

Los hechos en este caso encuentran fácil acomodo en la

excepción antes mencionada. El 19 de diciembre de 2005, la

parte demandada recurrida presentó ante nuestra consideración

una escueta moción donde informó que el señor Gobernador

había emitido una orden ejecutiva “en la que dispuso para el

desembolso total de las asignaciones presupuestarias de la

Rama Legislativa.” En vista de ello, informó que desistía

del pleito CT-2005-006, en el cual había solicitado ante el

Tribunal de Apelaciones la revocación de la sentencia dictada

por el Tribunal de Primera Instancia, en el caso Aponte

Hernández v. Acevedo Vilá, KPE-2005-3411, consolidado con el

caso Santiago Rivera v. Acevedo Vilá, KPE-2005-3450. Además,

solicitó la desestimación del caso Senado de Puerto Rico v.

Acevedo Vilá, CT-2005-008, por académico.7 La moción

presentada no solicitó el vacatur de las sentencias emitidas

por los foros primarios. Tanto la Cámara de Representantes

como el Senado de Puerto Rico se opusieron a la petición del

Gobernador.8

Nada hay en la moción presentada que nos permita

concluir, con algún grado de certeza, que en lo sucesivo el

Gobernador no habrá de incurrir en la misma práctica. Tan es

así, que sobre este asunto la moción guardó silencio. Es

decir, el Gobernador no ha expresado si al confeccionar los

7 Para efectos de la posición expresada en esta Opinión disidente, es inconsecuente que el mecanismo procesal invocado por la parte recurrida sea la desestimación por desistimiento en un caso, y la desestimación por academicidad en el otro. Véase discusión, infra. 8 La parte recurrida replicó a dichas mociones y en el escrito presentado sólo se discutió la excepción de recurrencia de la doctrina de academicidad. CT-2005-06 y CT-2005-08 6

presupuestos para los próximos años fiscales, se abstendrá de

reducir unilateralmente el presupuesto de la Rama

Legislativa. Ésta es precisamente la controversia medular en

este caso y la que incide directamente sobre la doctrina de

separación de poderes. Soy del criterio que sin este tipo de

certeza o demostración, un caso no se torna académico. Le

compete al demandado el peso de demostrar que en el futuro no

incurrirá en la práctica o conducta impugnada, lo que no ha

ocurrido en el caso ante nuestra consideración. En Friends of

the Earth, Inc. v. Laidlaw, supra, págs. 189-190, el Tribunal

Supremo por voz de la Juez Asociada Ginsburg, indicó lo

siguiente:

[T]he standard we have announced for determining whether a case has been mooted by the defendant´s voluntary conduct is stringent: ‘A case might become moot if subsequent events made it absolutely clear that the allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur.’ The ‘heavy burden of persua[ding]’ the court that the challenged conduct cannot reasonably be expected to start upon again lies with the party asserting mootness. . . [A] defendant claiming that its voluntary compliance moots a case bears the formidable burden of showing that it is absolutely clear the allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur. (Citas omitidas.) (Énfasis nuestro.)

En igual sentido, United States v. Concentrated Phosphate Export

Ass., 393 U.S. 199, 203 (1968).

En ausencia de tal demostración, debo concluir como

cuestión de derecho, que no procede acceder a la petición del

señor Gobernador. Soy consciente, que en el caso instado por la

Cámara de Representantes pesa contra los demandados una orden de

injuction que les impide, en lo sucesivo, incurrir CT-2005-06 y CT-2005-08 7

en la misma conducta. Recordemos, como ya se indicó, que el

Gobernador no solicitó el vacatur de la sentencia dictada por el

Tribunal de Primera Instancia, por lo que la orden de injuction

permanece vigente. En vista de ello, uno de los criterios para

invocar la excepción de “cese voluntario” de la doctrina de

academicidad no está presente en ese caso. Entiendo sin embargo

que ello no es óbice para denegar el desistimiento solicitado

por el Gobernador en el caso instado por la Cámara de

Representantes. Me explico.

Al adjudicar si los hechos de este caso conforman la

excepción a la doctrina de academicidad que hemos discutido, es

necesario también ponderar la naturaleza de la controversia

planteada y el interés público que la misma se resuelva

concluyentemente. W.T. Grant Co., supra. Ello abona a despejar

toda sombra sobre la corrección de la actuación del Gobernador.

La disputa ante nuestra consideración por lo tanto, es una de

gran trascendencia que incide directamente sobre la doctrina de

separación de poderes y las facultades y prerrogativas de la

Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa respecto el proceso de

confección y aprobación del presupuesto del país. Cuando se

invoca el “gobierno compartido”, la necesidad de aclarar hasta

dónde llegan los poderes de cada una de las ramas en este

proceso es asunto de alto interés público. En la medida que se

aclaran los linderos de esas facultades, el impulso a rebasar

los mismos se minimiza y se evitan conflictos entre las ramas

del gobierno. Ello, ciertamente, redunda en beneficio para

el país. CT-2005-06 y CT-2005-08 8

Adviértase además, que al acceder a la solicitud del

Gobernador, habrán de subsistir dos decisiones diametralmente

distintas sobre un asunto de alto interés público y de vital

importancia para el adecuado balance entre dos ramas de poderes

de nuestro gobierno. Es función de este Tribunal impartirle

contenido a la Constitución del Estado Libre Asociado, además de

actuar como árbitro imparcial en las disputas naturales que se

suscitan entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Al

desestimar los recursos pendientes ante nuestra consideración, a

mi juicio, poco abonamos a cumplir con ese deber constitucional.

Por las razones antes expresadas disiento de la decisión

que hoy toma una Mayoría de este Tribunal.

Habida cuenta que soy del criterio que nada impide que

atendamos los reclamos traídos ante nuestra atención, paso a

discutir los contornos de la controversia que pende ante nuestra

consideración.

El caso ante nosotros nos permite, por primera vez,

impartirle contenido al conjunto de disposiciones

constitucionales encaminadas a reglamentar los procedimientos

presupuestarios y fiscales del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico. Ello, en el contexto de la más reciente controversia

entre dos ramas del gobierno, la Rama Ejecutiva y la Rama

Legislativa.

Específicamente, debemos determinar si el Gobernador del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico tiene autoridad

constitucional o estatutaria para, activado el Art. VI, Sec.

6 de la Constitución del Estado Libre Asociado, reducir CT-2005-06 y CT-2005-08 9

unilateralmente el presupuesto correspondiente a la Cámara de

Representantes y a la Superintendencia del Capitolio.

I

El 16 de marzo de 2005, el Gobernador de Puerto Rico, Hon.

Aníbal Acevedo Vilá, presentó ante la Asamblea Legislativa su

Informe Anual sobre la situación de estado del país.

Posteriormente y conforme al mandato constitucional, presentó

ante la Cámara de Representantes un proyecto de resolución

conjunta recomendando las partidas para el presupuesto fiscal

del año 2005-2006. Esta resolución se convirtió en la

Resolución Conjunta de la Cámara Número 445 (“R.C. de la C.

445”).

Luego de los trámites de rigor, la Cámara de Representantes

aprobó la R.C. de la C. 445 y remitió la misma al Senado de

Puerto Rico para su aprobación. El Senado la aprobó con

enmiendas por lo que el proyecto fue referido a comité de

conferencia. El 30 de junio de 2005 quedó aprobada la referida

resolución. Una vez fue enrolada y firmada, la misma fue

remitida al Gobernador para su firma o veto.

Recibida por el Gobernador, éste le impartió un veto de

bolsillo. En ese momento y de conformidad con el Art. VI,

Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado,

automáticamente permanecieron vigentes las partidas

consignadas para los gastos ordinarios de funcionamiento del

gobierno y para el pago de intereses y amortización de la

deuda pública que se aprobaron para el año económico 2004-

2005. Es decir, se auto renovaron las partidas contenidas en

la Resolución Conjunta de la Cámara Número 927 (“R.C. de la CT-2005-06 y CT-2005-08 10

C. 927”), aprobada el 30 de junio de 2004, que contiene la

mayoría de las asignaciones de gastos, así como cualquier otra

ley que incluyera alguna asignación para gastos del

funcionamiento de gobierno.

El presupuesto general de la Cámara de Representantes para

el año económico 2004-2005, conforme dispuesto en la R.C. de la

C. 927, fue de cuarenta y ocho millones trescientos ochenta y

cuatro mil dólares ($48,384,000.00). De éstos, cuarenta y siete

millones ($47,000,000.00) correspondieron a la R.C. de la C. 927

y el remanente a la Ley Núm. 168 del 12 de julio de 2004, que

otorgó aumentos salariales a los empleados públicos. Por otro

lado, el presupuesto del Senado para el año económico 2004-2005

fue de treinta y ocho millones de dólares ($38,000,000.00).

Evaluadas las asignaciones totales de gastos ordinarios

de funcionamiento del gobierno aprobadas durante el año

fiscal 2004-20059, la Rama Ejecutiva ha estimado que éstas

ascendieron a nueve mil millones doscientos ochenta y cuatro

millones de dólares ($9,284,000,000.00). El Secretario de

Hacienda, por su parte, ha estimado que los recursos totales

calculados para el año económico 2005-2006 serán de ocho mil

millones novecientos cuarenta y cinco millones dólares

($8,945,000,000.00). A la luz de lo anterior, el Ejecutivo

9 Utilizamos indistintamente año económico o año fiscal, aunque la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se refiere exclusivamente a año económico. CT-2005-06 y CT-2005-08 11

concluyó que el presupuesto de gastos para el año 2005-2006 es

uno deficitario.10

Al no aprobarse un presupuesto para el año económico 2004-

2005, el Gobernador invocó la facultad que le otorga el Art. VI,

Sec. 6 de la Constitución, para promulgar la Orden Ejecutiva

Núm. 58 de 30 de agosto de 2005, Boletín administrativo Núm.

2005-58 (“Orden Ejecutiva”). Toda vez que los recursos totales

calculados son insuficientes para cubrir las asignaciones

hechas, el Gobernador realizó aquellos ajustes que estimó

necesarios a las partidas de fondos autorizados mediante

asignaciones para el año económico 2004-2005, para conformar las

mismas a los recursos totales calculados para el año económico

2005-2006.

Entre las partidas ajustadas se incluyó la

correspondiente a la Cámara de Representantes, la cual sufrió

una reducción de siete millones trescientos ochenta y cuatro

mil trescientos ochenta dólares ($7,384,380.00). Se reajustó

también la partida correspondiente a “Actividades Conjuntas”

de la cual se nutre la Superintendencia del Capitolio. Esta

partida sufrió una reducción de diez millones setecientos

ochenta mil dólares. ($10,780,000.00); de los cuales, poco

más de cinco millones corresponden a la Superintendencia del

Capitolio. Finalmente, la partida correspondiente al Senado

10 La parte demandante no ha cuestionado la fórmula y el cálculo utilizado por el Primer Ejecutivo para determinar qué partidas se auto renovaron por operación del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y, a cuánto asciende el presupuesto del país. Por lo que este asunto no está propiamente ante nuestra consideración. Ateniéndonos a las sabias normas prudenciales de autolimitación judicial no nos expresamos sobre el particular. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 554 (1958). CT-2005-06 y CT-2005-08 12

de Puerto Rico sufrió una reducción de cuatro millones

quinientos mil dólares ($4,500,000.00).

Así las cosas, el 23 de septiembre de 2005, el Presidente

de la Cámara de Representantes, Hon. José Aponte Hernández, en

su capacidad de Representante y Presidente del cuerpo, presentó

una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra el

Gobernador, el Secretario de Hacienda y la Directora de la

Oficina de Gerencia y Presupuesto. En ésta, solicitó que la

acción del Gobernador se declarase inconstitucional por violar

la separación de poderes al reajustar, unilateralmente, el

presupuesto del la Cámara de Representantes. Sostuvo además,

que el Gobernador no tenía autoridad en ley para aumentar,

disminuir o alterar las partidas presupuestarias aprobadas por

la Asamblea Legislativa durante el año económico 2004-2005.

Posteriormente, el 28 de septiembre, la ingeniero Nélida

Santiago Rivera, en representación de la Superintendencia del

Capitolio presentó una demanda de injunction y sentencia

declaratoria contra los mismos demandados. En la misma, se

reprodujeron, esencialmente, las alegaciones contenidas de la

demanda de la Cámara de Representantes. Específicamente se

cuestionó el ajuste de cinco millones noventa y nueve mil

dólares ($5,099,000.00), en la partida identificada como

“Actividades Conjuntas” en la R.C. de C. 927 de la cual, como

dijimos, se nutre la Superintendencia del Capitolio. Ambos

casos fueron consolidados por el Tribunal de Primera

Instancia. CT-2005-06 y CT-2005-08 13

En oposición, el Gobernador indicó que toda vez que el

Secretario de Hacienda calculó que las partidas que están

vigentes por disposición del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución

exceden los recursos totales calculados para el año fiscal 2005-

2006, y no habiéndose impuesto contribuciones suficientes para

cubrir las mismas, él tiene la potestad de hacer los ajustes

necesarios para que el presupuesto no sea deficitario.11 El

Gobernador sostuvo que ello es corolario de su obligación

constitucional de hacer cumplir las leyes y de mantener un

presupuesto no deficitario.

Indicó que tiene amplia discreción para realizar ajustes a

todas las partidas del presupuesto constitucional incluyendo las

correspondientes a las otras ramas del gobierno. Ello en virtud

del propio texto de la Constitución, de la Ley Orgánica de la

Oficina de Gerencia y Presupuesto y de la sección 2 de la R.C.

de la C. 927. Señaló que la única limitación a su facultad para

realizar ajustes a las partidas de una rama de gobierno es que

el ajuste impida que esa rama pueda ejercer su función

constitucional. Concluyó indicando que toda vez que ello no ha

ocurrido, la reducción en el presupuesto de la Cámara de

Representantes y la Superintendencia del Capitolio no adolece de

defecto constitucional alguno.

Luego de una vista ante el tribunal de instancia en la

que las partes presentaron sus respectivos argumentos, el

11 En rigor, es incorrecto hablar de un presupuesto “desbalanceado” pues lo que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico proscribe es que las asignaciones aprobadas excedan los recursos totales calculados; es decir, un presupuesto deficitario. CT-2005-06 y CT-2005-08 14

pasado 24 de octubre, el Tribunal de Primera Instancia declaró

con lugar la demanda instada. El foro primario concluyó que la

actuación del Gobernador era contraria a la Constitución por

violar la separación de poderes.

Inconforme, los demandados apelaron ante el Tribunal de

Apelaciones. En un extenso escrito de apelación los

demandados plantearon ante el Tribunal de Apelaciones la

comisión de tres errores.12 Los demandantes por su parte,

12 Los errores señalados por los demandados ante el Tribunal de Apelaciones fueron los siguientes, a saber:

Contrario a lo resuelto por el Tribunal de Primera Instancia, al existir una situación deficitaria, el Primer Ejecutivo no está obligado a desembolsar la totalidad de los fondos autorizados por virtud de la asignación para la Rama Legislativa y sus dependencias accesorias. La conclusión del referido foro: 1. no encuentra apoyo ni en las autoridades legales ni en el sentido común ni en un sentido sano de justicia social; 2. ignora que la actuación del Ejecutivo está claramente sustentada en (a) los poderes deficitarios que le otorga la Constitución y (b) la facultad estatutaria que le concede la Sección 2 de la Resolución Conjunta Núm. 927 de Presupuesto General y; 3. pasa por alto que el esquema dispuesto por la Constitución no suscita problema alguno de separación de poderes y, al contrario, sirve los mejores intereses de la política pública.

Contrario a lo resuelto por el Tribunal de Primera Instancia, no es revisable judicialmente el ajuste realizado por el Primer Ejecutivo a la Asamblea Legislativa, porque 1. los demandantes carecen de legitimación activa; 2. se trata de una cuestión política; y 3. se trata de un ejercicio de la discreción que la Constitución y los estatutos pertinentes expresamente le conceden al Gobernador, análogo al de vetar o firmar un proyecto. La Rama Judicial no debe intervenir cuando la Asamblea Legislativa tiene la autoridad política y constitucional para obtener el remedio que solicita el tribunal.

Aun de entenderse que le ajuste impugnado es revisable judicialmente, el mismo es válido porque CT-2005-06 y CT-2005-08 15

presentaron ante nuestra consideración una petición de

certificación. El 1ero de noviembre de 2005 expedimos el auto

de certificación solicitado y le concedimos a las partes un

término simultáneo para presentar sus respectivos alegatos.

Por su parte, el Senado de Puerto Rico, luego de un fallido

intento de litigar esta controversia en el Tribunal de Distrito

de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico,

compareció ante el Tribunal de Primera Instancia impugnando la

actuación del Gobernador. Los argumentos esgrimidos por el

Senado fueron, fundamentalmente, los mismos que los de la Cámara

de Representantes. Aunque, adujo también que la Ley Orgánica de

la Oficina de Gerencia y Presupuesto era inconstitucional en la

medida en que delegaba en el Gobernador la facultad para

establecer las prioridades en los desembolsos sin que se

establecieran parámetros adecuados. El foro primario dictó una

sentencia en la cual avaló los recortes efectuados a su

presupuesto por el Gobernador. Eventualmente acudieron ante

este Tribunal el una petición de certificación. Expedimos el

auto solicitado y lo consolidamos con el recurso instado por la

Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio.

Ambas partes han comparecido.13 Veamos entonces.

______________________________

no ha afectado la capacidad de la Asamblea Legislativa para descargar su función constitucional y sus prerrogativas como cuerpo permanecen inalteradas. 13 El Procurador General en su escrito invocó las doctrinas de legitimación activa y cuestión política para expresar que a su juicio, la controversia planteada en el caso de epígrafe no es justiciable. Dichos planteamientos son inmeritorios. CT-2005-06 y CT-2005-08 16

El presupuesto del Estado en su sentido más amplio

representa el plan de ordenación racional de la actividad

financiera del Estado para un período determinado, con el fin de

concretizar, a través del mismo, la obra de gobierno. El

presupuesto general de un gobierno, señala Muñoz Amato, “debe

ser el programa que dirija toda la actividad gubernamental en su

función de orientar los procesos sociales y servir los intereses

del pueblo.” P. Muñoz Amato, Introducción a la Administración

Pública, Teoría General, Planificación – Presupuestos, Fondo de

Cultura Económica, México, 4ta ed., 1966, pág. 141. Véase

además, A. Rodríguez Bereijo, El Presupuesto del Estado, Madrid,

Ed. Tecnos, 1970; Guzmán Santiago, Aspectos Legales del Proceso

Presupuestario del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, 36 Rev. Jur. U.P.R. 291 (1966).

El presupuesto es por lo tanto mucho más que una

contabilización de ingresos y gastos desligado de todo esfuerzo

para encausar la obra de gobierno y lograr alcanzar determinados

fines sociales. Es, verdaderamente, un plan de acción

gubernamental expresado en términos financieros.

No hay duda alguna que los peticionarios, tienen legitimación activa pues alegan haber sufrido un daño palpable, real y concreto toda vez que el Gobernador, con su acción, les ha reducido sus presupuestos operacionales afectándose así la labor que desempeñan. Hernández Torres v. Hernández Colón, 131 D.P.R. 593 (1992); Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988). Por otro lado, no están presente en esta controversia los criterios necesarios para aplicar a la misma la doctrina de cuestión política. Noriega, supra; Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986). “El mero hecho de que el pleito bus[que] la protección de un derecho político no quiere decir que [éste] presenta una cuestión política.” Silva, supra, pág. 54. CT-2005-06 y CT-2005-08 17

La experiencia ha demostrado que es preferible

encomendar la formulación del proyecto de presupuesto a la

rama con el conocimiento que ese proceso encarna, la Rama

Ejecutiva. Dicho procedimiento requiere sin embargo, que se

enmarque dentro de las normas legislativas preexistentes y

que se someta a la revisión activa de los representantes del

pueblo, de ahí la injerencia de la Asamblea Legislativa. La

participación de la Legislatura en este proceso garantiza que

los programas públicos adoptados contengan una base

democrática efectiva y real.14

14 Nos parecen muy ilustradoras y sabias las siguientes expresiones de don Pedro Muñoz Amato, --uno de los redactores del informe a la Convención Constituyente sobre la Rama Legislativa preparado por la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico-- cuando indicó, al hablar sobre la participación de la Legislatura en el proceso se aprobación de un presupuesto, lo siguiente:

Es cierto que la participación legislativa comporta graves riesgos: el de que los legisladores no posean suficiente entendimiento de las necesidades particulares de los distintos servicios; que no tenga la visión global del programa; que prefieran defender los intereses locales de sus respectivos distritos a costa del bienestar general; que estén dispuestos a ceder a la demagogia por no perder votos; que decidan intercambiar favores en vez de crear un programa adecuado para el gobierno.

Pero éstos son los riesgos inevitables del gobierno democrático. Hay que armonizar la pericia de los gobernantes con la participación del pueblo. Si se elimina esta última, el riesgo de que los gobernantes actúen por cuenta propia sin atender los intereses del pueblo es aún más peligroso. En lo que toca al presupuesto, instrumento importantísimo del gobierno, ya sabemos que la lucha por someterlo al control legislativo fue una de las etapas decisivas en el desenvolvimiento del liberalismo y la democracia. (Énfasis nuestro.)

P. Muñoz Amato, Introducción a la Administración Pública, Teoría General, Planificación – Presupuestos, Fondo de Cultura Económica, México, 4ta ed., 1966, pág. 174. CT-2005-06 y CT-2005-08 18

Con ello en mente, procedemos a repasar el proceso

presupuestario puertorriqueño.

A

La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

contiene cuatro disposiciones básicas sobre el presupuesto. En

el Art. IV, Sec. 4, se expresa:

Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:

Presentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. Dicho informe contendrá los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación.

El Art. VI, Sec. 6 provee:

Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines y propósitos, en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes.

El Art. VI, Sec. 7 prescribe:

Las asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por la ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones.

El Art. VI, Sec. 8 nos advierte lo que sucede cuando los

recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir

las asignaciones aprobadas para ese año, a esos efectos indica: CT-2005-06 y CT-2005-08 19

Cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se procederá en primer término, al pago de interés y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley.

Complementa este diseño, el Art. III, Sec. 20, que

consigna:

Al aprobarse cualquier proyecto de ley que asigne fondos en más de una partida, el Gobernador podrá eliminar una o más partidas o disminuir las mismas, reduciendo al mismo tiempo los totales correspondientes.

El conjunto de estas disposiciones se estimó constituían

“un plan mínimo para mantener la estabilidad del país.” IV

Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto

Rico, ed. 1961, pág. 2587 (“Diario de Sesiones”). Las mismas

proceden del Art. 34 de la Ley Jones de 1917, 39 Stat. 962 (48

U.S.C. sec. 841)(“Ley Jones”) aunque con cambios importantes

como resultado de la aprobación de la Constitución que proveyó

para la organización de nuestro gobierno; y, ante la realización

de que el presupuesto es el principal instrumento de la

administración fiscal. La Nueva Constitución de Puerto Rico,

Escuela de Administración Pública, U.P.R., pág. 418.

A poco que analicemos las disposiciones constitucionales

a que hemos hecho referencia, nos percatamos que fue la

intención de la Asamblea Constituyente proveer un

procedimiento de estrecha interrelación, pero flexible, entre

el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo; proceso que

permitiera aprobar el presupuesto del país para implantar así

el programa de gobierno, salvaguardando a la misma vez la CT-2005-06 y CT-2005-08 20

salud fiscal del país y el clima de inversión. Para ello se

hilvanaron cuidadosamente entre sí distintas disposiciones de la

Constitución. Véase, Guzmán Santiago, op. cit., pág. 308 (“La

Constitución establece una coordinación estrecha entre las ramas

ejecutiva y legislativa en la elaboración del presupuesto. . .

.”)

El Informe preparado por la Comisión de la Rama Legislativa

de la Asamblea Constituyente describió con gran claridad el

proceso presupuestario antes descrito. En éste se señala,

citamos in extenso: “En primer lugar, el Gobernador debe

presentar a la Asamblea Legislativa un mensaje sobre el estado

del gobierno y además un informe detallado sobre los propuestos

ingresos y desembolsos para el próximo año. Las asignaciones

que haga la Asamblea Legislativa no podrán exceder el cálculo de

los recursos totales, a menos que se impongan contribuciones

suficientes para cubrir el exceso. Si a pesar de esta

precaución los recursos disponibles no son suficientes para

cubrir las asignaciones se debe establecer un orden de

prioridades comenzando con el pago de intereses y amortización

de la deuda pública. Esta prioridad constitucional se adopta

con el propósito de asegurar garantías para mantener el crédito

público, tan necesario para el mejoramiento económico del

pueblo. Finalmente, habrá una reasignación automática de fondos

en el caso de que en un año determinado no se aprueben las

asignaciones necesarias. Esta última disposición ha probado su

eficacia en dos ocasiones durante las última décadas.” IV

Diario de Sesiones, pág. 2587. CT-2005-06 y CT-2005-08 21

Veamos pues en mayor detalle las distintas etapas del

referido proceso.

B

Por mandato del Art. IV, Sec. 4, cl. 9, de la Constitución,

el trámite legislativo para la aprobación del presupuesto

comienza precisamente con el mensaje de Estado del Gobernador a

la Asamblea Legislativa. La Constituyente tuvo la intención de

requerirle al Gobernador que le proveyera a la Legislatura

información completa que le permitiera a ésta velar porque el

Primer Ejecutivo cumpliera con la obligación de que las

asignaciones propuestas no excedieran los recursos, y ésta a su

vez cumplir con la suya de aprobar las asignaciones

correspondientes para el próximo año fiscal, precisamente,

dentro de esos mismos parámetros. II Diario de Sesiones, págs.

892-894.

Nótese que el Informe de la Rama Legislativa vincula el

informe de ingresos y desembolsos con la obligación dispuesta en

el Art. VI, sec. 7 de la Constitución de que las asignaciones no

excedan el cálculo de los recursos totales a menos que se provea

la imposición de contribuciones suficientes para cubrir las

asignaciones. Véase además, II Diario de Sesiones, págs. 892-

894. Por lo tanto, es al inicio del año fiscal para el cual se

aprueba el presupuesto de gobierno que hay que cumplir con el

mandato de que las asignaciones hechas no excedan los recursos

totales calculados para el año económico en cuestión que ordena

la Sec. 7. CT-2005-06 y CT-2005-08 22

Cónsono con ello, el Art. III, Sec. 20, de la Constitución,

Art. III, Sec. 20, faculta al Gobernador para que al aprobar

cualquier proyecto de ley que asigne fondos en más de una

partida, pueda rebajar o eliminar partidas reduciendo al mismo

tiempo los totales correspondientes. El Informe de la Rama

Legislativa indicó que esta disposición “[h]ace posible la

integración de un programa económico, permitiendo al Gobernador

eliminar partidas innecesarias. Sirve para que el Gobernador

pueda desalentar la práctica de concesiones mutuas (“log

rolling”) entre los legisladores. IV Diario de Sesiones, pág.

2586. Véase además, II Diario de Sesiones, págs. 878-880; Muñoz

Amato, op. cit., pág. 184 (“El veto detallado da al poder

ejecutivo una última oportunidad de integrar su programa de

trabajo contrarrestando la tendencia de los legisladores a

proteger sus respectivos propósitos particulares y hacerse

concesiones mutuas, a costa del interés general.”)

Es evidente por tanto que la Constituyente aprobó este

tipo de veto precisamente como una medida para controlar

excesos en las asignaciones. En ese sentido, son

ilustradoras las siguientes expresiones contemporáneas a la

aprobación de la Constitución: “One of the purposes of the

item veto is to enable the Governor to make sure that

expenditures do not exceed anticipated revenues. In this

respect it is a budget-balancing device which permits the

Governor to eliminate or reduce items without vetoing the

entire appropriation bill. ” Notes & Comments on the CT-2005-06 y CT-2005-08 23

Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico, Washington

D.C., 1953, pág. 73 (“Notes & Comments”).

De otra parte, la Sec. 7, que exige que las asignaciones

hechas no excedan los recursos totales calculados, fue objeto de

amplio debate en el seno de la Constituyente y la misma se

incluyó en la Constitución por recomendación de varios

especialistas en finanzas para fortalecer el buen crédito del

Estado Libre Asociado, específicamente, con los tenedores de

bonos. J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico,

Ed. U.P.R., 1983, vol. III, pág. 224; Notes & Comments, pág.

104.

Del debate sobre esta sección se desprende que la

Asamblea Constituyente amplió el ámbito de acción

presupuestal -–en comparación con la Ley Jones-- al sustituir

el concepto de “rentas totales” que utilizaba la Ley Jones en

la disposición precursora de la Sec. 715, por el de “recursos

totales calculados” a fin de proveer, inicialmente, una base

más amplia para las asignaciones. Ello así ya que las “rentas

totales” incluía tan sólo los ingresos contributivos y los

excedentes que pudieran estar disponibles de ejercicios

económicos anteriores, mientras que la frase “recursos

15 El último párrafo de la Sec. 34 de la Ley Jones disponía:

La Asamblea Legislativa no hará ninguna asignación ni autorizará ningún gasto, en virtud de la cual o del cual los gastos del Gobierno de Puerto Rico durante cualquier año económico excedan las rentas totales provistas a la sazón por ley y aplicables a dicha asignación o gasto, incluyendo cualquier superávit disponible en el Tesoro, a menos que la Asamblea Legislativa al hacer dicha asignación disponga de una contribución suficiente dentro del referido año económico. (Énfasis nuestro.) CT-2005-06 y CT-2005-08 24

totales calculados” se empleó para incluir también todo tipo

de ingresos no contributivos, tales como ayudas federales, el

producto de emisiones de bonos, el de la venta de propiedades y

los sobrantes de los beneficios obtenidos por las corporaciones

públicas entre otros. Trías Monge, op. cit., vol. III, pág.

1225; II Diario de Sesiones, pág. 893.

Conforme al diseño descrito, podemos concluir que la

Constitución proveyó los mecanismos necesarios para velar por

que al inicio del año económico se cumpliera con la limitación

de la Sec. 7 y son éstos, a saber: la imposición de

contribuciones y el veto de partidas. Queda claro también de la

discusión que antecede que la Constitución obliga tanto la

Asamblea Legislativa como al Primer Ejecutivo a cumplir con el

mandato del Art. VI, la Sec. 7 de la Constitución.

La Legislatura no puede, a sabiendas, aprobar un

presupuesto cuyas asignaciones excedan los recursos totales

calculados; para hacerlo, tiene que proveer para la

imposición de contribuciones. Tampoco puede negarse,

festinadamente, a procurar las contribuciones necesarias que

permitan aumentar los recursos totales disponibles, ante la

eventualidad de que éstos sean insuficientes para cubrir las

asignaciones para el año económico en cuestión. Ello

supondría que la Asamblea Legislativa actúa, a consciencia,

en contravención con su obligación constitucional. E.g.,

Board of County Comm’rs v. Vail Associates, Inc., 19 P.3d

1263, 1274 (Colo. 2001)(“the General Assembly cannot refuse

to exercise its taxation authority; it must enact tax

statutes so that governmental operations may be funded.”) En CT-2005-06 y CT-2005-08 25

igual sentido, People ex rel Thomas v. Scott, 12 P. 608, 611

(Colo. 1886); Jonhson v. McDonald, 49 P.2d 1017 (Colo. 1935).

Ahora bien, si al final del año económico existieran

asignaciones aprobadas para las cuales no hubiesen recursos

disponibles, esas asignaciones serían nulas por ser contrarias a

lo dispuesto en el Art. VI, Sec. 7 de la Constitución y por lo

tanto, no serían obligatorias para el Ejecutivo. De esta forma

se hace efectivo el mandato de la Sec. 7. El lenguaje de la

Sec. 7 es claro e inequívoco. En términos absolutos dispone

que: “[l]as asignaciones hechas para un año económico no podrán

exceder de los recursos totales calculados. . . .” (Énfasis

nuestro.) Por lo tanto, se impone la conclusión antes indicada

respecto la nulidad de cualquier asignación aprobada para la

cual al final del año fiscal no hubiesen los recursos.

Cabe señalar aquí que la Sec. 7 calca esencialmente las

disposiciones del Art. V, Sec. 16 de la Constitución de Colorado

de 1876, por lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de

Colorado interpretando esta disposición es altamente persuasiva,

muy en especial, si la misma antecede la aprobación de nuestra

Constitución. Véase, Trías Monge, op. cit., vol. II, pág. 100;

Notes & Comments, pág. 103, n. 6.

En ese sentido es menester apuntar que el Tribunal Supremo

de Colorado ha resuelto que, el Art. V, Sec. 16 de su

Constitución, obliga tanto al Poder Legislativo y al Poder

Ejecutivo y que toda asignación que viole la disposición es

nula y no obliga al estado. También, ha resuelto que el CT-2005-06 y CT-2005-08 26

Gobernador tiene todo el año económico para cumplir con dicha

obligación de manera que la nulidad de la asignación no puede

plantearse ante un tribunal hasta terminado el año fiscal.

Sobre este particular, en el caso seminal, In re

Appropriations by General Assembly, 22 P. 464, 466 (Colo. 1889),

el Tribunal Supremo de Colorado indicó lo siguiente:

This language needs no construction. It is plain, simple and unambiguous. It need not be misunderstood. It cannot be evaded. It means that the state cannot be plunged into debt by unauthorized legislation. If the general assembly pass acts making such appropriations or authorizing expenditures in excess of constitutional limits, such acts are void. They create no indebtedness against the state, and entail no obligation, legal or moral, upon the people, or no any future general assembly. (Énfasis nuestro.)

Véase, In re Prioriy of Legislative Appropriations, 34 P. 277

(Colo. 1893); Parks v. Commissioners of Soldiers’ & Sailors’

Home, 43 P. 542 (Colo. 1896); Johnson v. McDonald, ante. Véase

además, Lake County v. Rollins, 130 U.S. 662 (1889).

Por otro lado, en People v. Armstrong, 90 P.2d 522, 526

(Colo. 1939), se indicó lo siguiente:

It is established by the decisions of this court, considering the above sections of the Constitution, that when the entire revenue of a given fiscal year has been exhausted the legislative appropriations for that year remaining unpaid, or any unpaid portions thereof, are totally void, constitute no debt and impose no obligation, legal or moral, upon the people or upon any future general assembly.

It is equally certain, as the authorities recognize, that this void status, however, may not be declared until the total revenues for the fiscal year involved properly shall have been applied to payment of said appropriations, and only after this process is entirely complete do any such appropriations or any portion thereof become finally void. Therefore, no matter how dire the estimate or dark the forecast as to revenue for any fiscal year, no appropriation for that period can CT-2005-06 y CT-2005-08 27

be declared void for deficiency of revenue previous to the expiration of that fiscal year. (Énfasis nuestro.) (Citas omitidas.)

Con gran previsión entonces, la Asamblea Constituyente

proveyó el orden en que se pagarán las asignaciones cuando al

final del año económico los recursos no basten. En ese caso, el

Art. VI, Sec. 8, dispuso que se procederá al pago de intereses y

amortización de la deuda pública y luego se harán los demás

desembolsos, de acuerdo con la norma de prioridades que se

establezcan por ley. Véase Ley Orgánica de la Oficina de

Gerencia y Presupuesto, Art. 4(c), 23 L.P.R.A. sec. 104(c).

La Sec. 8 fortaleció la prelación absoluta de los pagos

correspondientes a la deuda pública llevando el principio a

categoría de norma constitucional. Véase, IV Diario de

Sesiones, pág. 2587. “This provision serves as a guarantee to

purchasers of governmental securities.” Notes & Comments, pág.

104. Véase además, Trías Monge, op. cit., vol. III, págs. 223-

224. Esta sección se aprobó sin discusión alguna. II Diario de

Sesiones, pág. 899.

El Art. VI, Sec. 8 es a todas luces, una medida cautelar

que aplicaría cuando a pesar de la “precaución” de la Sec. 7,

los recursos disponibles no fueran suficientes, por lo tanto

esta disposición constitucional opera normalmente al

finalizar el año económico en cuestión pues es en ese momento

que se conoce si los recursos totales disponibles son

suficientes para cubrir las asignaciones aprobadas.

Adviértase que la Legislatura, por estar en sesión dos veces

al año, tiene la oportunidad de enfrentarse en cualquier CT-2005-06 y CT-2005-08 28

momento al problema de insuficiencia de recursos aprobando las

medidas de recaudos necesarias para enjugar la deficiencia

proyectada.

Ahora bien, aunque de ordinario el Art. VI, Sec. 8,

operará al final del año económico, a manera de excepción y

ateniéndonos al fundamento principal del esquema presupuestario

establecido en la Constitución, que no es otro sino velar por el

buen nombre del crédito del país, es precedente concluir que en

situaciones en las cuales se encuentre seriamente amenazado el

crédito del Estado Libre Asociado, el Gobierno puede optar por

seguir las prioridades establecidas en la Constitución antes de

concluir un año económico y no acudir a la Legislatura a

procurar la imposición de contribuciones.

Conforme indicamos, la Sec. 8 refirió para acción

legislativa la determinación del orden de prelación a seguir.

La disposición constitucional supuso un cambio significativo con

lo dispuesto hasta entonces en la segunda Acta Orgánica ya que

en ésta, contrario a la Constitución, se prescribía

específicamente un orden de prioridades, alterable por el

Gobernador, que situaba en primer término: “Los gastos

ordinarios de los departamentos legislativo, ejecutivo y

judicial del Gobierno del Estado y los intereses de cualquier

deuda pública.”16 Trías Monge advierte, “la disposición

16 En lo pertinente, el párrafo 19 de la Sec. 34 de la Ley Jones disponía:

En caso de que las rentas disponibles de Puerto Rico para cualquier año económico, . . ., sean insuficientes para hacer frente a todas las CT-2005-06 y CT-2005-08 29

finalmente adoptada por la Convención colocó en absoluto primer

término, y fuera del alcance del Gobernador, el pago de

intereses y amortización de la deuda pública.” Trías Monge, op.

cit., vol. III, pág. 225.

Finalmente, la Asamblea Constituyente contempló la

posibilidad que al concluir un año económico, ni el Ejecutivo

ni el Legislativo se pudieran poner de acuerdo sobre la

aprobación de las asignaciones necesarias para el próximo año

fiscal. Para estos casos proveyó en el Art. VI, Sec. 6, un

mecanismo transitorio que permite que continúe operando el

gobierno. La Sec. 6 dispuso que continuarán rigiendo las

partidas consignadas en las leyes aprobadas para el año

económico anterior y que el Gobernador tendrá la facultad

para autorizar los desembolsos necesarios para el pago de los

intereses y amortización de la deuda pública y los gastos

ordinarios de funcionamiento del gobierno, hasta que se

aprueben las asignaciones correspondientes. Este texto

proviene, como indicamos, de la Sec. 34 de Ley Jones. 17 IV

asignaciones votadas por la Asamblea Legislativa para dicho año, tales asignaciones se pagarán en el siguiente orden, a menos que se disponga otra cosa por el Gobernador.

Primera clase. Los gastos ordinarios de los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial del Gobierno del Estado, y los intereses de cualquiera deuda política, deberán pagarse primero en su totalidad. (Énfasis nuestro.) 17 El lenguaje de la Ley Jones a su vez proviene de una enmienda (enmienda Olmstead) efectuada a la Ley Foraker en el 1909. La enmienda se produjo como consecuencia de eventos acaecidos en el 1909 cuando por un impasse entre la Cámara de Representantes y el Consejo Ejecutivo, la Asamblea Legislativa terminó sus sesiones sin haber aprobado el proyecto de presupuesto o asignaciones necesarias para el sostenimiento del Gobierno durante el año económico 1909- CT-2005-06 y CT-2005-08 30

Diario de Sesiones, pág. 2587. Véase además, Trías Monge, op.

cit., vol. III, pág. 223.

De entrada, llama la atención la distinción que se hace en

la disposición entre asignación y partida. La misma es

indicativa que los Constituyentes estimaron que asignación no es

sinónimo de partida al disponer que, es lo último y no lo

primero lo que permanece vigente automáticamente por operación

del Art. VI, Sec. 6.

Asignación es un concepto más amplio que partida.

Asignación se refiere a la autoridad en ley para el

desembolso de una suma de dinero; o dicho de otro modo,

asignación es la designación por la Asamblea Legislativa de

cierta cantidad de dinero para algún propósito en

específico.18 Véase, People v. Kennehan, 136 P. 133, 1037

(Colo. 1913) (“[An appropriation is the legislative]

designation of a certain amount [of money] as being set

apart, alloted, or assigned for a specific purpose.”)

Partida por su parte, es la suma de dinero así designada.

E.g., Colorado General Assembly v. Lamm, 704 P.2d 1371, 1384

(Colo. 1985)(“In the constitutional sense, an ‘item’

(partida) of an appropriation bill is an indivisible sum of

money dedicated to a stated purpose. . . .”) En igual

sentido, Branult v. Holleman, 230 S.E.2d 238, 242 (Va. 1976).

1910. Ello, como era de esperarse, produjo una situación crítica por la falta de autorización legislativa para usar fondos públicos para sufragar los gastos necesarios del gobierno. Buscaglia v. Corte, 64 D.P.R. 11, 28-30 (1944). 18 Véase, Ley de Contabilidad del Gobierno, Art. 3, Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974, 3 L.P.R.A. sec. 283g. CT-2005-06 y CT-2005-08 31

Por lo tanto, el concepto partida del Art. VI, Sec. 6, de

la Constitución se refiere a la cantidad de dinero designada

como tope para cada agencia, instrumentalidad, organismo

gubernamental, o rama de gobierno, que por virtud de la

Constitución sobrevive la vigencia temporal de la resolución

conjunta de presupuesto al final del año económico.

De otra parte, la discusión durante la Asamblea

Constituyente de esta sección arroja poca luz sobre el

significado de la última frase de la misma, que faculta al

Gobernador a “autorizar[. . .] los desembolsos necesarios” para

el pago de los gastos ordinarios y de los intereses y

amortización de la deuda pública. Esta frase debe interpretarse

en conjunto con lo dispuesto en el Art. VI, Sec. 9 de la

Constitución, que ordena que sólo se dispondrá para el

desembolso de fondos públicos “por autoridad de ley.” Por lo

tanto, al autorizar al Gobernador a efectuar los desembolsos de

las partidas vigentes, la Constitución lo que pretende es

conferirle la autoridad en ley para que en efecto se puedan

hacer los mismos, ante la extinción de las asignaciones

contenidas en la Resolución Conjunta. Éste a su vez utilizará

un mecanismo de “carácter legislativo” como lo es la orden

ejecutiva, para efectuar los desembolsos correspondientes.

Adviértase, como indicamos, que la resolución conjunta

de presupuesto con sus respectivas asignaciones se extingue

al cierre del año fiscal, por lo que desaparece la autoridad

en ley para efectuar desembolsos. Sin tal autoridad no CT-2005-06 y CT-2005-08 32

procede dispendio de fondo alguno. En Ortiz Reyes v. Mac

Leod, Auditor, 56 D.P.R. 871, 877 (1940) indicamos lo siguiente:

“Está claramente dentro de los poderes de la Asamblea

Legislativa el tener el control general de los gastos de los

fondos públicos, pero esto es así siempre que no se desembolsen

ningunos fondos sin haberse hecho una asignación previa para tal

fin.” (Énfasis nuestro.) Véase también, Pueblo v. Márquez, 62

D.P.R. 13 (1943).

Para resumir, la última frase del Art. VI, Sec. 6 de la

Constitución no pretende conferirle al Gobernador amplias

facultades para confeccionar un presupuesto como se ha sugerido,

su alcance es más limitado. La misma simplemente pretende

suplir el requisito de “autoridad de ley” de que habla el Art.

VI, Sec. 9 de la Constitución, confiriéndole específicamente tal

autoridad al Gobernador. Éste a su vez hace efectiva su

autoridad a través de una orden ejecutiva -–que tiene fuerza de

ley—- y ordena los desembolsos de las partidas que se auto-

renovaron. De lo contrario existirían unas partidas vigentes

que no se podrían utilizar.

Esta interpretación es acorde con la transitoriedad del

mecanismo que se dispone en la Sec. 6, que lo que pretende es

permitir que el gobierno continúe operando ante un impasse entre

el Ejecutivo y el Legislativo. No cabe interpretar el mismo

como una concesión de facultades absolutas al Gobernador sobre

le proceso presupuestario que le permita disminuir

unilateralmente la partida correspondiente a la Asamblea

Legislativa. CT-2005-06 y CT-2005-08 33

Pasemos ahora a repasar someramente el ordenamiento

estatutario referente a la confección y administración del

presupuesto.

D

Como vimos, la Constitución diseñó un cuidadoso esquema

para procurar la aprobación del presupuesto del país. Dejó a la

discreción de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa establecer

por ley el procedimiento para la confección del mismo, así como

también el establecimiento de las prioridades en los desembolsos

públicos cuando los recursos disponibles no basten para cubrir

las asignaciones en un año económico. En esta etapa del

procedimiento el actor principal es el Primer Ejecutivo. De ahí

la deferencia debida al Poder Ejecutivo respecto sus

determinaciones durante el proceso de confección del proyecto de

presupuesto; muy en particular en lo que se refiere a la

determinación o estimación de los recursos totales disponibles

para un año económico. No obstante, en sistemas donde se

respeta la separación de poderes, “las ramas legislativas y

judicial tienen un alto grado de autonomía, que se garantiza en

el proceso presupuestal permitiéndoseles la formulación

independiente de sus estimados. . . .” Muñoz Amato, op. cit.,

pág. 166.

A tales efectos, en el 1980 se aprobó la ley orgánica de

lo que hoy conocemos como la Oficina de Presupuesto y

Gerencia (“OPG”), adscrita a la Oficina del Gobernador. Ley

Núm. 147 de 18 de junio de 1980, 23 L.P.R.A. secs. 101 et

seq. La misma derogó la Ley de Planificación y Presupuesto,

antigua Ley Núm. 213 de 12 de mayo de 1942, según enmendada. CT-2005-06 y CT-2005-08 34

La nueva ley perseguía recoger en una sola pieza legislativa

todas las disposiciones relativas a la formulación y ejecución

del presupuesto del país.

A grandes rasgos, la Oficina de Presupuesto y Gerencia

ejerce una variedad de funciones bajo la tutela del Primer

Ejecutivo, encaminadas todas a velar -–como indica su nombre—-

por la eficiente administración del presupuesto y la gerencia de

los organismos gubernamentales. La ley dispone, entre otras

cosas, que la Oficina “asesorará al Primer Ejecutivo, a la

Asamblea Legislativa y a los organismos gubernamentales en

asuntos de índole presupuestarios, programáticos y de gerencia

administrativa, así como en asuntos de naturaleza fiscal

relativos a sus funciones. . . .” 23 L.P.R.A sec. 103(a).

(Énfasis nuestro.)19

El Art. 3 de la ley enumera las facultades y

prerrogativas de la Oficina. Las únicas referencias

relevantes contenidas en dicho artículo sobre la Asamblea

Legislativa son, primero, la sección ya mencionada donde se

le reconoce a la OGP un rol de “asesor” de la Asamblea

Legislativa en asuntos presupuestarios, programáticos y de

gerencia administrativa. La segunda, deja establecido que el

manejo del presupuesto de la Asamblea Legislativa es asunto

interno de esa Rama. Así, la ley dispone: “La

19 Nótese que este artículo distingue entre la Asamblea Legislativa y los organismos gubernamentales; claramente, estos últimos se refieren a los organismos de la Rama Ejecutiva. Según se desprende de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto y como es natural, ésta tiene amplia facultad para intervenir en los asuntos presupuestarios de estos últimos. CT-2005-06 y CT-2005-08 35

administración, ejecución y control del Presupuesto de la Rama

Legislativa recaerá en los Presidentes del Senado y de la Cámara

de Representantes, respectivamente.” 23 L.P.R.A. sec.

103(b)(2)(K). (Énfasis nuestro.)

Conforme a lo antes expuesto, es forzoso concluir que la

Oficina de Gerencia y Presupuesto no tiene injerencia alguna en

el proceso de formulación, presentación y posterior

administración y ejecución del presupuesto recomendado para la

Asamblea Legislativa.

Abona a nuestra conclusión el Art. 4 de la Ley Orgánica de

la OGP, donde se enumeran las facultades y atribuciones del

Gobernador en relación al presupuesto. Allí se establece la

obligación del Gobernador de presentar a la Asamblea Legislativa

al comienzo de cada sesión ordinaria un presupuesto anual que

contenga “las asignaciones y egresos que se recomiendan o

proponen con cargo a todos los recursos calculados” excepto que

“la Asamblea Legislativa y la Oficina del Contralor del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico, estarán exentos de someter

peticiones presupuestarias, las cuales el Gobernador incluirá en

el presupuesto que recomiende, un presupuesto para gastos

ordinarios de funcionamiento, igual al vigente.” (Énfasis

nuestro.) 23 L.P.R.A. sec. 104(a)(7). Esta disposición está en

sintonía con lo señalado anteriormente respecto la autonomía que

goza la Asamblea Legislativa en la confección y administración

de su presupuesto. Además, y cónsono con lo anterior, queda

claro que el presupuesto recomendado para la Asamblea CT-2005-06 y CT-2005-08 36

Legislativa para un año económico no podrá ser menor que el

vigente.

El Art. 4(c), 23 L.P.R.A. sec. 104(c) a su vez, dispone las

normas de prelación para los desembolsos públicos cuando los

recursos disponibles para un año económico no son suficientes

para cubrir las asignaciones para ese año según ordena el Art.

VI, Sec. 8 de la Constitución. El orden provisto en la ley para

el pago es el siguiente, a saber: Primero, ordena el pago de

los intereses y amortizaciones correspondientes a la deuda

pública, tal y como exige la Constitución. Segundo, se atienden

los compromisos contraídos en virtud de contratos válidos,

sentencia emitidas en casos de expropiación forzosa y

“obligaciones ineludibles para salvaguardar el crédito, y la

reputación y el buen nombre del Gobierno del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico.” 23 L.P.R.A. sec. 104(c)(2).

En tercer lugar, se atienden los desembolsos relacionados

con: 1) la conservación de la salud pública; 2) la protección

de personas y de la propiedad; 3) los programas de instrucción

pública; 4) los programas de bienestar público; 5) el pago de

las aportaciones patronales a los sistemas de retiro y el pago

de pensiones a individuos concedidas por leyes especiales; y, 6)

los demás servicios públicos en el orden de prioridades que el

Gobernador determine. 23 L.P.R.A. sec. 104(c).

Llama la atención inmediatamente el hecho que la sección

nada provee respecto los desembolsos de los gastos ordinarios de

funcionamiento de la Rama Legislativa o la Rama Judicial, CT-2005-06 y CT-2005-08 37

como disponía expresamente la Sec. 34 de la Ley Jones. La única

explicación razonable tiene que ser que el Art. 4(c) ordena las

prioridades para la Rama Ejecutiva exclusivamente. De lo

contrario, habría que concluir que no es prioritario para el

Estado ordenar el desembolso de los gastos ordinarios para el

funcionamiento de dos de las tres ramas del gobierno; o, que

ello fuera una omisión involuntaria. Ninguna de estas dos

“explicaciones” parece razonable o sensata.

Esta posición es congruente con lo ya discutido

anteriormente respecto la autonomía de la Asamblea Legislativa

en sus asuntos presupuestarios. Cualquier interpretación sobre

este tema tiene que tomar en consideración, como elemento

fundamental, el cambio significativo ocurrido en Puerto Rico en

el 1952 con la aprobación de la Constitución del Estado Libre

Asociado. Este documento estableció un gobierno propio

compuesto por tres ramas co-iguales ninguna de las cuales está

subordinada a la otra. Esta estructura a su vez supuso dejar

atrás, entre otras cosas, la hegemonía presupuestal del

ejecutivo sobre “los departamentos legislativo y judicial” de la

Ley Jones, con los vestigios coloniales que ello entrañaba. Y

es que el manejo del presupuesto implica de suyo, priorizar los

intereses de la rama y ordenar los fondos necesarios para

adelantar los mismos. Esa es una función que le compete a cada

rama con independencia de los otros poderes. Véase, Art.

III, Sec. 9 de la Constitución. En su consecuencia,

corresponderá a cada rama en el descargo de su

responsabilidad para atender sus asuntos internos, hacer los CT-2005-06 y CT-2005-08 38

ajustes necesarios a su presupuesto para afrontar una situación

de estrechez fiscal.

Establecido el marco doctrinal aplicable pasemos a resolver

la controversia planteada.

El Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico ha

indicado que su facultad para reducir unilateralmente los fondos

asignados a la Cámara de Representantes y la Superintendencia

del Capitolio así como al Senado de Puerto Rico, surge de su

obligación constitucional de hacer cumplir las leyes y de

mantener un presupuesto en el cual las asignaciones no excedan

los recursos totales calculados. Indicó que tiene discreción

para hacer los ajustes que estime correspondiente en virtud del

texto mismo de la Constitución, específicamente, del Art. VI,

Secs. 6 y 8, del Art. 4 de la Ley Orgánica de la Oficina de

Gerencia y Presupuesto y, de la sección 2 de la R.C. de la C.

927. No le asiste la razón.

No hay duda que la facultad que se abroga el Gobernador de

reducir unilateralmente el presupuesto de otra rama de gobierno

es extraordinaria. Parecería razonable en su consecuencia que

la misma trasluciera del texto de la Constitución si esa hubiese

sido la intención de los Constituyentes; particularmente, ante

el cuidadoso esquema presupuestario provisto en la Constitución.

El silencio es entonces muy elocuente. En esta ocasión, procede

interpretar ese silencio como una prohibición expresa. CT-2005-06 y CT-2005-08 39

Conforme discutimos, la autorización que le confiere al

Gobernador el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, para ordenar

los desembolsos necesarios de las partidas relacionadas con el

pago de los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y

para el pago de intereses y amortización de la deuda pública,

solo pretende conferirle al Primer Ejecutivo la autoridad en ley

necesaria para efectuar los desembolsos de las partidas que se

auto-renovaron al extinguirse la asignación correspondiente. De

lo contrario, existirían unas partidas vigentes que no se

podrían utilizar.

No constituye esta expresión, como ha argumentado el

gobierno, una carta blanca para “reconfeccionar” las partidas

vigentes reasignado fondos originalmente provistos para la

Cámara de Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el

Senado de Puerto Rico, para aumentar las partidas de algunas

agencias del Ejecutivo. La Sec. 6 sólo habla de autorizar

aquellos desembolsos de las partidas que se auto-renovaron, sin

más. La Sec. 6 se visualizó como un mecanismo transitorio no

como una concesión extraordinaria de poder que permita reducir

unilateralmente el presupuesto de otra rama de gobierno.

El Art. VI, Sec. 7, por otro lado, tampoco le brinda apoyo

al Gobernador porque esta disposición sólo se refiere a la

obligación del la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva de

confeccionar y aprobar un presupuesto en el cual las

asignaciones hechas no excedan los recursos totales calculados y

si durante el año económico se vislumbra que los recursos no

bastaran procede la imposición de contribuciones. CT-2005-06 y CT-2005-08 40

El Gobernador entiende que como corolario de su obligación

de hacer cumplir las leyes, debe velar porque el presupuesto, en

todo momento, cumpla con lo ordenado en la Sec. 7 y para ello

tiene que llevar a cabo los recortes que estime procedente a la

Rama Legislativa y así diseñar un presupuesto no deficitario.

Esta posición extrema no encuentra apoyo en la disposición

constitucional invocada, mientras que trastoca el fino balance

entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

La solución que provee la Constitución no es tan radical.

Como indicamos ya, ésta provee para la aprobación de las

contribuciones necesarias de suerte que las asignaciones no

excedan los recursos totales. Si por el contrario no se aprueba

legislación en esa dirección y, al cierre del año económico

perduran asignaciones en exceso de los recursos totales, éstas

serán nulas y no obligarán al Primer Ejecutivo por ser

contrarias al mandato constitucional. Así opera la Sec. 7.

La Sec. 8 por su parte, sólo ordena el pago de los

intereses y amortización de la deuda pública cuando los recursos

totales sean insuficientes para cubrir las asignaciones. Ésta

entrelaza con el Art. 4(c) de la Ley Orgánica de la OGP y como

ya vimos, este artículo ordena las prioridades para la Rama

Ejecutiva, no en las otras ramas del gobierno.

Concluimos por lo tanto que el Gobernador carece de

facultad constitucional para reducir unilateralmente el CT-2005-06 y CT-2005-08 41

presupuesto de la Cámara de Representantes, la Superintendencia

del Capitolio y el Senado de Puerto Rico.

Por último, el Gobernador ha argüido que la sección 2 de la

R.C. de la C. 927, le permite hacer los reajustes

presupuestarios impugnados por la Cámara de Representantes y la

Superintendencia del Capitolio y el Senado de Puerto Rico.

Asumiendo que esta sección perdura al cierre del año fiscal,

debemos concluir que el Gobernador no tiene razón. Esta sección

dispone en lo pertinente:

Sección 2. Cuando los intereses del servicio y necesidades apremiantes de las agencias lo requieran, así como para asegurar que al cierre de cada año fiscal las operaciones de las agencias terminen con un presupuesto balanceado, se podrán realizar transferencias entre las asignaciones de un mismo organismo así como entre las asignaciones hechas en esta Resolución Conjunta. (Énfasis nuestro.)

La referida sección no es extraña al proceso presupuestario

de años recientes. A esos efectos, la sección 2 de la R.C. de

la C. Núm. 77, que proveyó para los gastos ordinarios de

funcionamiento para el año fiscal 2001-2002, disponía lo

Sección 2. Cuando los intereses del servicio lo requieran, el jefe del organismo podrá autorizar la transferencia de cantidades entre las partidas de asignación del presupuesto de un mismo organismo del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y entre partidas de unidades adscritas a otros organismos o unidades relacionadas conforme a la estructura organizacional actual, incluyendo las aportaciones que se proveen a las Empresas del Gobierno.20

20 La R.C. de la C. Núm. 566, para proveer las asignaciones para los gastos ordinarios de funcionamiento para el año fiscal 2002-2003, tenía un lenguaje muy similar a la R.C. de CT-2005-06 y CT-2005-08 42

Así, la R.C. de la C. 77 autorizaba trasferencias entre las

distintas partidas de asignación de una misma agencia, así como

también entre las partidas de varias agencias que estuviesen

operando bajo una misma “sombrilla”; las cuales la Resolución

Conjunta describe como “organismos o unidades relacionadas

conforme a la estructura organizacional . . .”, para enjugar un

presupuesto deficitario. Este mecanismo fue concebido para

utilizarse al cierre del año fiscal.

Ese texto se amplió en años subsiguientes con el

propósito de conferirle mayor flexibilidad al Primer

Ejecutivo en el manejo de los presupuestos de las agencias de

gobierno de suerte que, al cierre del año económico aquella

agencia que confrontaba problemas fiscales (“agencia

deficitaria”), se le pudieran transferir fondos, no tan sólo de

las partidas asignadas a otras agencias dentro de la misma

estructura organizacional, los llamados departamentos

“sombrillas” y entre las partidas de la misma agencia

deficitaria, sino que también, la R.C. de la C. 927 autorizó

la C. 927. La Resolución aprobada para el año fiscal 2002-2003, disponía:

Cuando los intereses del servicio lo requieran, así como para asegurar que al cierre de cada año fiscal las operaciones de las agencias terminen con un presupuesto balanceado, se podrán realizar transferencias entre las asignaciones de un mismo organismo, así como entre las asignaciones hechas en esta Resolución conjunta. (Énfasis nuestro.)

Por el contrario, al año siguiente, la Resolución Conjunta 694 que proveyó para los gastos ordinarios del funcionamiento del Gobierno para el año fiscal 2003-2004, limitó el marco de acción del Gobernador al autorizar sólo las “transferencias entre las asignaciones de un mismo organismo.” (Énfasis nuestro.) CT-2005-06 y CT-2005-08 43

que se pudieran transferir fondos a la agencia deficitaria de

cualquier otra agencia de la Rama Ejecutiva o de otros fondos

legislados. Ello permitía como dice la propia Resolución

Conjunta “que al cierre del año fiscal las operaciones de las

agencias terminen con un presupuesto balanceado. . . .” Su

propósito es por lo tanto hacer más maleable el manejo de los

asuntos presupuestarios de las agencias de la Rama Ejecutiva

permitiendo transferencias de fondos entre éstas.

Nada hay en el texto, en su historial, o la práctica

presupuestal, que nos permita concluir que la Asamblea

Legislativa pretendió con este lenguaje conferirle al Gobernador

la facultad extraordinaria de transferir fondos de la Asamblea

Legislativa para enjugar el déficit de una agencia del Ejecutivo

o mas grave aun, para aumentar el presupuesto de una agencia

reduciendo el de la Legislatura.

El hecho que la R.C. de la C. 927 contenga la asignación

correspondiente a la Rama Legislativa no es suficiente para

sostener la posición del gobierno. Adviértase, que para

poder llevar a cabo las transferencias que se le autorizan al

Primer Ejecutivo en esta sección de la Resolución Conjunta,

se requiere, entre otras cosas, que éste tenga información

sobre la situación fiscal de las distintas agencias para así

poder determinar cuál necesita fondos y cuáles tienen

sobrantes. Pero conforme vimos ya, la Asamblea Legislativa

no viene obligada a informar a la OGP el estado de sus

finanzas. ¿Cómo entonces se pueden hacer los recortes a la

Cámara de Representante o al Senado? ¿Qué criterios se

utilizarán para llevar a cabo esos recortes? ¿Qué certeza CT-2005-06 y CT-2005-08 44

tiene el Primer Ejecutivo que sus recortes no afectan áreas

esenciales de las operaciones de la Cámara de Representantes o

al Senado? La teoría del gobierno entraña entonces que avalemos

un curso de acción para el cual no hay parámetros algunos más

allá del criterio del Gobernador. Ese camino no lo habremos de

emprender.

A base de lo anterior, no encontramos apoyo en el texto de

la sección 2 de la R.C. de la C. 927 para avalar la posición del

Gobernador. Concluimos en su consecuencia que la misma no

aplica a la Rama Legislativa.

Conforme esta conclusión no es necesario una expresión como

la hecha por el Tribunal de Primera Instancia, en el sentido que

la sección 2 no continúa rigiendo durante el año económico 2005-

2006 por ser ésta una regla de desembolso y no una partida de

dinero a tenor con el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución. Lo

cierto es que, aún asumiendo, como lo hemos hecho, que ésta está

vigente, su texto no nos permite concluir que la misma pretendió

autorizar ajustes unilaterales al presupuesto de la Asamblea

Para resumir, el Gobernador no tiene facultad ni

constitucional ni estatutaria para efectuar recortes

unilateralmente al presupuesto de la Cámara de Representantes y

la Superintendencia del Capitolio o el Senado de Puerto Rico.

Su actuación en contrario es ineficaz por carecer de autoridad

en ley. La falta de consenso o voluntad política para afrontar

los problemas fiscales del país no puede justificar construir un

remedio inconstitucional. CT-2005-06 y CT-2005-08 45

C

Finalmente, debe quedar meridianamente claro lo que no

sostenemos. No se trata de que la Cámara de Representantes o

el Senado estén exentos de asumir su responsabilidad

constitucional en un momento histórico donde se plantean serios

problemas fiscales para el país. Se trata de que a tenor con el

sistema republicano de gobierno establecido en nuestra

Constitución, cada rama tiene que asumir la responsabilidad del

manejo de sus asuntos internos sin la intervención de otro de

los poderes constitucionales.

La Asamblea Legislativa, una de las dos ramas políticas de

nuestro gobierno, actuará de la forma y manera que los

representantes y los senadores determinen. Las actuaciones de

éstos, como las de todos los funcionarios electos, están sujetas

a la evaluación del electorado cada cuatro años. Es en ese

momento que se pasa juicio político sobre la sabiduría y la

corrección de las determinaciones y actuaciones tomadas a lo

largo de un cuatrienio. Así es el proceso democrático; quién

siempre tiene la última palabra es el elector.

Debe quedar igualmente claro que el reajuste efectuado

por el Gobernador en la partida correspondiente a la Cámara

de Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el

Senado requiere para su validez, legislación expresa que así

lo autorice. Legislación en la cual se establezcan criterios

objetivos y neutrales que permitan efectuar los reajustes en

el presupuesto de otra rama de gobierno. En ausencia de

legislación sobre este particular la actuación del Gobernador

se revela claramente improcedente. Interpretar CT-2005-06 y CT-2005-08 46

expansivamente las disposiciones invocadas por el Gobernador en

apoyo a su posición, para encontrar entre sus intersticios una

autorización extraordinaria que no se contempló, es violatoria

de los más fundamentales principios de la separación de poderes.

Al cerrar debo señalar que no es función de este Tribunal

determinar cómo debe quedar estructurado un presupuesto a través

del cual se adelanta la obra de gobierno. Esa función es una

eminentemente política que le corresponde a los funcionarios

electos. Nuestra responsabilidad como custodios del texto de la

Constitución, es velar por que las determinaciones que se tomen

en ese proceso sean cónsonas con el propio texto y con los

valores democráticos que encarna la Constitución.

Por las razones que anteceden somos del criterio que no

procede el recorte en la partida correspondiente a la Cámara de

Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el Senado de

Puerto Rico, efectuado por el Gobernador.

A tenor con lo antes expuesto, revocaría la sentencia

dictada por el Tribunal de Primera Instancia en el caso Senado

de Puerto Rico v. Acevedo Vilá y otros, KPE2005-3947 y

confirmaría la sentencia dictada en el caso José Aponte

Hernández v. Acevedo Vilá y otros, KPE2005-3411, en aquellos

aspectos que fueran compatibles y consistentes con lo expresado

en esta Opinión disidente.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada