EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
José L. García Sierra Certiorari Peticionario 2015 TSPR 43 v. 192 DPR ____ Administración de Corrección y Rehabilitación
Número del Caso: CC-2015-151
Fecha: 13 de abril de 2015
Materia: Resolución con Votos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO SALA II
José L. García Sierra
Peticionario
v. CC-2015-151 Certiorari
Administración de Corrección y Rehabilitación
Recurrida
Sala de Despacho integrada por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez como su Presidenta y los Jueces Asociados señor Kolthoff Caraballo y señor Estrella Martínez.
RESOLUCIÓN
San Juan, Puerto Rico, a 13 de abril de 2015.
A la petición de certiorari, no ha lugar.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió un Voto particular Disidente.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Voto particular disidente emitido por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
En el pasado, hemos advertido el peligro de
que las agencias administrativas se beneficien o
lesionen derechos de ciudadanos por motivo de
realizar notificaciones defectuosas que pueden
inducir a error a la parte que interesa ejercer
su derecho a solicitar revisión ante la Rama
Judicial. Hoy nos encontramos ante una de las
situaciones en que más lesivo resultaría devolver
la controversia a la agencia para que recaiga en
sus manos enmendar un formulario de notificación
defectuoso, el cual reiteradamente se ha negado a
reformular. Ello, porque estamos ante un patrón
de incumplimiento de la Administración de
Corrección en procesos de notificación a la CC-2015-151 2
población correccional, lo que provoca que la agencia de la
cual el peticionario desea solicitar revisión ante la Rama
Judicial mantenga la llave para activar ese proceso.
Ante ese cuadro, disiento del proceder de una Mayoría
de la Sala II de este Tribunal. En su lugar, acogería el
recurso que nos ocupa con el fin de examinar si el foro
apelativo intermedio venía llamado a dilucidar en los
méritos el reclamo incoado por el confinado.
Expuesta así la controversia, procedo a esbozar los
antecedentes fácticos y procesales que la suscitaron.
I
Tras la celebración de una vista disciplinaria, el
señor José L. García Sierra (señor García Sierra o
peticionario) fue encontrado incurso en infringir el Código
125 del Reglamento Núm. 7748 de 21 de septiembre de 2009,
conocido como Reglamento Disciplinario para la Población
Correccional. Por tal motivo, la Administración de
Corrección le impuso como sanción una segregación
disciplinaria de 60 días. La referida vista disciplinaria se
celebró el 19 de mayo de 2014 y el 22 de mayo de ese mismo
año se le notificó personalmente la Resolución
administrativa al señor García Sierra. Adviértase que esta
Resolución contiene un lenguaje estándar que le apercibe al
peticionario que de no estar de acuerdo con la determinación
de la agencia, “tiene derecho de solicitar Reconsideración
ante la Oficina de Asuntos Legales, dentro de VEINTE (20)
días calendarios contados a partir de la notificación de la CC-2015-151 3
Resolución. Deberá solicitar al Oficial de Querellas que le
provea el formulario para solicitar la Reconsideración. La
parte adversamente afectada podrá, sin embargo dentro del
término de TREINTA (30) días, presentar una solicitud de
Revisión Judicial ante el Tribunal de Apelaciones, a partir
de la fecha del Archivo en Autos de la Copia de la
Notificación de la Resolución Final de la Agencia”. Véase
Apéndice del recurso de certiorari, Anejo Núm. 2.
Oportunamente, el 23 de mayo de 2014, el señor García
Sierra presentó una moción de reconsideración ante la
agencia.1 En esencia, solicitó que se revocara la sanción
impuesta en su contra. El 24 de junio de 2014, la referida
moción fue declarada no ha lugar. Sin embargo, no fue hasta
el 19 de septiembre de 2014 que esta determinación le fue
notificada al peticionario. Allí, se le apercibió de su
derecho a presentar un recurso de revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones, “dentro del término de 30 días
calendarios a partir de la fecha de la resolución final de
la agencia”. Véase Apéndice del recurso de certiorari, Anejo
Núm. 3.
De esta última notificación e inconforme con la
determinación de la agencia, el 20 de octubre de 2014, el
señor García Sierra recurrió ante el Tribunal de Apelaciones
mediante recurso de revisión. El 17 de diciembre de 2014, el
foro apelativo intermedio emitió una Sentencia en la cual
1 Del expediente administrativo se desprende que no es hasta el 24 de junio de 2014 que la Oficina de Asuntos Legales recibió la solicitud de reconsideración presentada por el Sr. José L. García Sierra. CC-2015-151 4
desestimó el recurso por considerarlo prematuro.
Esencialmente, concluyó que aunque la Resolución notificada
del 22 de mayo de 2014 le apercibe al peticionario del
término para solicitar reconsideración, ésta no explica cómo
se activan los términos particulares para acudir en revisión
judicial. Esto es, la Resolución no dispone la manera en que
comienzan a transcurrir los términos cuando la agencia acoge
la solicitud de reconsideración, actúa sobre ella, la
rechaza de plano o guarda silencio. Ello, conforme a la Sec.
3.15 de la Ley de Procedimiento Uniforme del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico2 (LPAU), infra, y su jurisprudencia
interpretativa.
En consecuencia, el Tribunal de Apelaciones sostuvo que
la notificación incompleta en términos de los derechos que
le asisten al señor García Sierra para revisar la
determinación de la agencia, resulta en una notificación
defectuosa que infringe el debido proceso de ley. Por ello,
dictaminó que el recurso presentado era prematuro, hasta
tanto la agencia enmendara su formulario de notificación
para cumplir con todas las advertencias que requiere la
LPAU.
En desacuerdo con ese proceder, el señor García Sierra
recurrió ante este Tribunal. No obstante, mediante
Resolución emitida en el día de hoy, se declara no ha lugar
el recurso de certiorari presentado.
2 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA sec. 2101 et seq. CC-2015-151 5
Coincido con el razonamiento del Tribunal de
Apelaciones en torno a la notificación defectuosa y las
serias consecuencias jurídicas del incumplimiento de la
agencia, pero no considero que el remedio otorgado en este
caso particular sea desestimar el recurso por prematuro.
Por los fundamentos que expondré a continuación, opino que
el Tribunal de Apelaciones venía llamado a atender el
recurso de revisión presentado. En consecuencia, disiento.
II
Con el fin de exponer los fundamentos que me llevan a
disentir del dictamen que hoy emite la Sala II de este
Tribunal, es imperativo examinar el marco estatutario y
jurisprudencial pertinente. Procedo.
Como es conocido, la LPAU se promulgó con el propósito
de uniformar los procedimientos administrativos ante las
agencias. De esta forma, se estableció un cuerpo de reglas
mínimas para gobernar los procesos de adjudicación y
reglamentación en la administración pública. Vitas Health
Care v. La Fe et al., 190 DPR 56, 65 (2014). A tono con
ello, se ha determinado que, de ordinario, las disposiciones
de la LPAU desplazan y tienen primacía con relación a toda
regla de una agencia que sea contraria a la referida
legislación. Vitas Health Care v. La Fe et al., supra, pág.
66; Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 162 DPR 745, 757
(2004). En otras palabras, aquellos organismos
administrativos que no estén excluidos de aplicación de la
LPAU carecen de autoridad para adoptar requisitos CC-2015-151 6
adicionales o distintos a los establecidos por esa ley.
Vitas Health Care v. La Fe et al., supra, pág. 66. Por
tanto, desde la aprobación de la LPAU las agencias vienen
llamadas a llevar a cabo sus procedimientos de
reglamentación, adjudicación y concesión de licencias y
permisos en armonía con los capítulos correspondientes de
ese esquema legal. Perfect Cleaning v. Cardiovascular,
supra, pág. 757.
A.
Por tratarse de lo que concierne a la controversia ante
nos, examinaré la Sec. 3.15 de la LPAU, de la cual surge
expresamente que:
La parte adversamente afectada por una resolución u orden parcial o final podrá, dentro del término de veinte (20) días desde la fecha de archivo en autos de la notificación de la resolución u orden, presentar una moción de reconsideración de la resolución u orden. La agencia dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no actuare dentro de los quince (15) días, el término para solicitar revisión comenzará a correr nuevamente desde que se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos quince (15) días, según sea el caso. Si se tomare alguna determinación en su consideración, el término para solicitar revisión empezará a contarse desde la fecha en que se archive en autos una copia de la notificación de la resolución de la agencia resolviendo definitivamente la moción de reconsideración. Tal resolución deberá ser emitida y archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación de la moción de reconsideración. Si la agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de tomar alguna acción con relación a la moción dentro de los noventa (90) días de ésta haber sido radicada, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la revisión judicial empezará a contarse a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que la agencia, por justa causa y dentro de CC-2015-151 7
esos noventa (90) días, prorrogue el término para resolver por un período que no excederá de treinta (30) días adicionales. 3 LPRA sec. 2165.
Como se puede apreciar, la precitada sección establece
que una vez se presenta una oportuna solicitud de
reconsideración la agencia dispone de quince (15) días para
actuar. En la eventualidad de que ésta rechace de plano la
reconsideración incoada o no actúe dentro del mencionado
plazo, el término para solicitar la revisión judicial
comenzará a transcurrir nuevamente.
Por su parte, si la agencia oportunamente decide tomar
alguna acción con respecto a la moción de reconsideración,
ésta cuenta con un término de noventa (90) días, a partir de
la presentación de la reconsideración, para resolverla. A
esos efectos, el plazo de treinta (30) días para recurrir en
revisión judicial comenzará a transcurrir desde la fecha en
que se archive en autos copia de la notificación de la
Resolución que resuelva la moción de reconsideración de
forma definitiva.
En cambio, si la agencia acoge la moción de
reconsideración, pero no la resuelve dentro del plazo de
noventa (90) días, ésta perderá jurisdicción y, por ende, el
término para solicitar revisión judicial comenzará a contar
desde el vencimiento de los mencionados noventa (90) días.
Nótese, sin embargo, que la agencia puede extender el
término de noventa (90) días por un máximo de treinta (30)
días adicionales por justa causa y siempre que actúe dentro
de los noventa (90) días originales que LPAU establece para CC-2015-151 8
resolver la moción de reconsideración. Asoc. Condómines v.
Meadows Dev., 190 DPR 843, 850 (2014).
B.
De otra parte, sabido es que la Sec. 3.14 de la LPAU
establece que toda orden o resolución final emitida por una
agencia advertirá el derecho a solicitar reconsideración o
instar un recurso de revisión judicial, con expresión de los
términos correspondientes que tienen las partes para ejercer
tal derecho. Véase 3 LPRA sec. 2164. La aludida sección
dispone que cumplido este requisito comenzarán a transcurrir
los respectivos plazos. Íd. Por tanto, si al notificar la
determinación administrativa la agencia no cumple con todas
las advertencias que requiere la LPAU, ello constituirá una
notificación defectuosa.
Con relación a lo anterior, en reiteradas ocasiones
este Tribunal ha determinado que se incumple con las
exigencias del debido proceso de ley cuando no se notifica
adecuadamente una determinación administrativa a una parte
afectada por ella. Molini Gronau v. Corp. PR Dif. Pub., 179
DPR 674, 686 (2010); Comisión Ciudadanos v. GP Real
Property, 173 DPR 998, 1014 (2008). A tono con ello, hemos
resuelto que una notificación defectuosa no activa los
términos para solicitar reconsideración o acudir en revisión
judicial. Horizon Media Corp. v. Junta de permisos y uso de
terrenos de PR, res. el 30 de junio de 2014, 2014 TSPR 83,
191 DPR ___ (2014); Molini Gronau v. Corp. PR Dif. Pub.,
supra, pág. 687; Comisión Ciudadanos v. GP Real Property, CC-2015-151 9
supra, pág. 1015; Maldonado v. Junta de Planificación, 171
DPR 46, 58 (2007). En ese sentido, la parte afectada por la
determinación administrativa quedará sujeta a la doctrina de
incuria. Molini Gronau v. Corp. PR Dif. Pub., supra, pág.
687; Maldonado v. Junta de Planificación, supra, pág. 58.
Cabe señalar que en virtud de la doctrina de incuria se
impide a una parte instar un recurso cuando por su dejadez o
negligencia, en conjunto con el transcurso del tiempo y
otras circunstancias pertinentes, se causa perjuicio a otra.
Horizon Media Corp. v. Junta de permisos y uso de terrenos,
supra; Molini Gronau v. Corp. PR Dif. Pub., supra, pág. 687;
Maldonado v. Junta de Planificación, supra, pág. 58. En
cuanto a ello, repetidamente este Tribunal ha expresado que
no basta el mero transcurso del tiempo para impedir el
ejercicio de una acción; más bien, se deben ponderar otras
circunstancias antes de desestimar el recurso instado, tales
como: (1) la justificación, si alguna, de la demora; (2) el
perjuicio que ésta acarrea y; (3) el efecto sobre intereses
privados o públicos involucrados. Maldonado v. Junta de
Planificación, supra, pág. 58; Pérez, Pellot v. JASAP, 139
DPR 588, 599 (1995). Esto es, cada caso debe ser evaluado a
la luz de los méritos y demás circunstancias particulares,
ya que la doctrina de la incuria sigue vinculada a la idea
fundamental de la equidad: es decir, se procuran soluciones
justas, apartándose del rigorismo intransigente. Véanse
Pueblo v. Valentín, 135 DPR 245, 256 (1994); Torres Arzola CC-2015-151 10
v. Policía de PR, 117 DPR 204, 209 (1986); Pueblo v.
Tribunal Superior, 81 DPR 904, 912 (1960).
En fin, este Tribunal ha sido enfático en enunciar que
cuando un organismo administrativo no advierte adecuadamente
conforme lo dispone la LPAU, ello no puede perjudicarle a la
parte. Resolver lo contrario tendría el peligroso efecto de
permitir que la agencia se beneficie de actuaciones
administrativas que inducen a error a la parte notificada.
Horizon Media Corp. v. Junta de permisos y uso de terrenos
de PR, supra. En consecuencia, el remedio que este Tribunal
ha concedido en los casos de notificaciones erróneas ha
consistido en otorgarle tiempo a la parte perjudicada para
que ejerza su derecho de revisión judicial como corresponde
o atender el recurso de revisión ya presentado; claro está,
siempre y cuando no haya mediado incuria. Horizon Media
Corp. v. Junta de permisos y uso de terrenos de PR, supra;
Bomberos Unidos v. Cuerpo de Bomberos, 180 DPR 723, 762
(2011); Molini Gronau v. Corp. PR Dif. Pub., supra, pág.
688.
Al amparo de la normativa jurídica enunciada, procedo a
exponer mi discernimiento en torno a la controversia de
epígrafe.
III
Conforme expuse, el 22 de mayo de 2014 le fue
notificada al peticionario la Resolución administrativa que
incluía su sanción disciplinaria. Aunque la Resolución
notificada le advertía su derecho a solicitar CC-2015-151 11
reconsideración ante la agencia en un término de 20 días o a
instar un recurso de revisión judicial en un plazo de 30
días, ésta no exponía todos los pormenores con relación a
cómo se activan los términos para acudir en revisión
judicial. Es decir, la Resolución nada disponía sobre la
manera en que comienzan a transcurrir los plazos para acudir
en revisión judicial, conforme lo dicta el texto expreso de
la Sec. 3.15 de la LPAU.
Recibida la notificación, el 23 de mayo de 2014, el
peticionario solicitó reconsideración ante la agencia. Ésta
fue declarada no ha lugar, mediante determinación notificada
el 19 de septiembre de 2014. Es decir, aproximadamente 4
meses desde presentada la moción de reconsideración. A
partir de esta notificación, el 20 de octubre de 2014, el
señor García Sierra presentó un recurso de revisión judicial
ante el Tribunal de Apelaciones.
Examinado el caso, el foro apelativo intermedio
desestimó el recurso por falta de jurisdicción por estimar
que la presentación fue prematura. En esencia, razonó
correctamente que dejar de incluir en la Resolución todas
las advertencias que requiere la LPAU constituyó una
notificación defectuosa que contravino el debido proceso de
ley del peticionario. Sin embargo, determinó que hasta tanto
la agencia enmendara su formulario de notificación para
cumplir con todo lo requerido por la LPAU, los términos para
revisar judicialmente la determinación administrativa no se
activarían. En desacuerdo con este proceder, el señor García CC-2015-151 12
Sierra recurrió ante este Tribunal. Empero, su recurso de
certiorari fue declarado no ha lugar por la Sala II de este
Tribunal.
Luego de ponderar los documentos que obran en autos,
considero que el Tribunal de Apelaciones incidió al
desestimar el recurso del peticionario bajo el fundamento de
que era prematuro debido a la notificación defectuosa de la
agencia. En su lugar, entiendo que a tenor con nuestros
pronunciamientos jurisprudenciales correspondía analizar la
controversia según la doctrina de incuria y, por tanto,
determinar si debía atenderse el recurso de revisión
judicial ya presentado. Especialmente, ante el patrón de
incumplimiento de la agencia que nos denuncia el Tribunal de
Apelaciones, el cual por la seriedad del asunto amerita la
intervención de este Tribunal. Me explico.
De una lectura de las advertencias contenidas en la
Resolución notificada el 22 de mayo de 2014, se desprende
con meridiana claridad que éstas no incluían todas las
disposiciones pertinentes que establece la LPAU. Esto es, la
Resolución notificada solo le apercibía al señor García
Sierra de los términos generales para solicitar
reconsideración o incoar un recurso de revisión judicial.
Nada disponía de los otros pormenores para acudir en
revisión judicial de acuerdo a la citada Sec. 3.15 de la
Las omisiones de la agencia no necesariamente le
impiden al señor García Sierra lograr un acceso adecuado al CC-2015-151 13
foro judicial para solicitar revisión. Ello, porque la
presentación del recurso de revisión ante el foro apelativo
intermedio debió evaluarse a la luz de la doctrina de
incuria.
El examen del expediente me lleva a concluir que el
señor García Sierra actuó conforme a uno de los supuestos
incluidos en las advertencias de la Resolución notificada el
22 de mayo de 2014. Es decir, solicitó reconsideración
dentro del término de 20 días requerido. Luego de 4 meses
sin expresión alguna de la agencia, recibió la notificación
que declaró no ha lugar la reconsideración suplicada. Ante
ello, el peticionario no se cruzó de brazos ni mucho menos
mostró dejadez o negligencia, sino que diligentemente instó
su recurso de revisión judicial oportunamente. Es decir, a
pesar de la notificación defectuosa emitida por la agencia,
el señor García Sierra ejerció válida y correctamente su
derecho de acudir en revisión.
Adviértase que las circunstancias que motivan la
presentación del recurso de revisión inevitablemente llevan
a concluir que no se le ha ocasionado perjuicio alguno a la
agencia concernida, ni se le ha colocado en estado de
desventaja. Nótese que tampoco se ha causado un menoscabo a
algún interés público o privado que amerite la desestimación
del recurso. Todo lo contrario, considero que el presente
caso contiene asuntos que requieren que se atiendan en los
méritos. CC-2015-151 14
Al amparo de lo anterior y en vista de que no hubo
incuria por parte del peticionario, opino que el Tribunal de
Apelaciones contaba con jurisdicción para atender el recurso
de revisión instado. A esos efectos, sostengo que el foro
apelativo intermedio debió dilucidar en sus méritos la
reclamación presentada por el señor García Sierra y hacer
una adjudicación conforme a Derecho. Incidió al desestimar
su recurso sin ponderar las circunstancias del presente
caso, a la luz de los pronunciamientos jurisprudenciales de
este Tribunal.
Indudablemente, resolver que procedía la desestimación,
sin más, del recurso de revisión judicial instado atestó un
duro golpe al acceso a la justicia del señor García Sierra.
En ese sentido, no basta un mero reconocimiento de los
derechos del peticionario, sin acompañarlo con un efectivo
remedio judicial que no se limite a depender de la voluntad
de la agencia incumplidora. Ello se agrava al considerar que
fue la reiterada actuación administrativa de incumplir con
las advertencias legales que requiere nuestro ordenamiento
lo que tuvo el efecto de cerrarle las puertas del foro
judicial a quien válidamente acudió a ellas. Es decir, el
incumplimiento de la agencia terminó beneficiándola y, en
cambio, le ocasionó un perjuicio al señor García Sierra
quien es precisamente el afectado por la determinación
administrativa.
Por tanto, soy de la opinión de que el Tribunal de
Apelaciones debió examinar la controversia en armonía con la CC-2015-151 15
normativa jurisprudencial y estatuaria concerniente a las
notificaciones administrativas defectuosas. Ciertamente, ese
proceder le hubiera asegurado al señor García Sierra el
acceso necesario para dilucidar los méritos de su reclamo,
más allá del rigorismo con que lamentablemente se enfrentó.
Ello me conduce a advertir nuevamente que el acceso a la
justicia no debe ser relegado a mera retórica jurídica, sino
que debe ponerse en acción; más aún cuando nuestro
ordenamiento cuenta con los mecanismos para ello.
Por todo lo anterior, sostengo que el presente caso
ameritaba la intervención de este Tribunal. En su lugar, se
optó por proveer no ha lugar al recurso presentado por el
señor García Sierra. En vista de que no puedo avalar un
curso de acción que pasa por alto toda una normativa
jurídica vigente con relación a las notificaciones
administrativas defectuosas y, más aún, deja desprovisto del
acceso a la justicia a un ciudadano, disiento.
IV
Bajo el prisma de los fundamentos que anteceden,
expediría el recurso de certiorari presentado por el señor
García Sierra. Ello, con el fin de revocar el dictamen
emitido por el Tribunal de Apelaciones y, por ende, devolver
el caso a ese foro para que dilucide en los méritos el
recurso de revisión instado por el peticionario.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado