EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
El Pueblo de Puerto Rico Certiorari Peticionario 2018 TSPR 55 v. 200 DPR ____ Melvin Colón Bonet
Recurrido
Número del Caso: CC-2017-157
Fecha: 9 de abril de 2018
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Fajardo
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Ramón Mendoza Rosario Lcda. Zulma Fuster Troche
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Harry Anduze Montano Lcdo. José Morales Boscio
Materia: Forma en que el Panel sobre el Fiscal Especial Independiente puede prolongar el plazo dispuesto por ley para presentar denuncias criminales.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
El Pueblo de Puerto Rico
Peticionario
v. CC-2017-0157
Melvin Colón Bonet
EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR RIVERA GARCÍA emitió la opinión del Tribunal
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de abril de 2018.
El presente caso nos da la oportunidad de
pronunciarnos respecto al término que establece la Ley
del Fiscal Especial Independiente, infra, para que un
fiscal especial inste las denuncias en una
investigación encomendada. Nos invita a ponderar cómo
el Panel sobre el Fiscal Especial Independiente (Panel
o PFEI) puede prolongar dicho plazo. En particular,
debemos contemplar si el estatuto impone al fiscal
especial un deber de peticionar una prórroga y
acreditar la existencia de justa causa como condición
para que se pueda alargar dicho periodo. Asimismo,
tenemos que justipreciar si la inobservancia de estas
condiciones priva a un fiscal especial de jurisdicción CC-2017-0157 2
para incoar los cargos. Por los fundamentos que enunciaremos,
resolvemos que la Ley del Fiscal Especial Independiente, infra,
facultó al PFEI para extender el término con la única exigencia
de que ello sea justificado. Por lo tanto, en las instancias
que el Panel actúe justificadamente, el fiscal especial no
perderá jurisdicción para encausar a un empleado público una
vez transcurra el plazo de treinta días desde que concluyó la
investigación de fondo.
A continuación, reseñaremos el cuadro fáctico material
del caso que nos ocupa.
I
La actual controversia tuvo su génesis cuando el
Comisionado de la Policía Municipal de Guaynabo peticionó que
se investigara la presunta intervención ilegal de un fiscal,
el Lcdo. Melvin Colón Bonet (licenciado Colón Bonet o
recurrido), en una investigación criminal que estaba en curso
contra su pareja. Como consecuencia de ello, el 10 de junio de
2015 el entonces Secretario de Justicia (Secretario) sometió
al PFEI un informe de la investigación preliminar que realizó
el Departamento de Justicia. A raíz de esto, el 26 de junio de
2015 el PFEI emitió una resolución a través de la cual designó
a la Lcda. Zulma I. Fúster Troche y al Lcdo. Ramón M. Mendoza
Rosario (en conjunto los fiscales o peticionarios) como
fiscales especiales. Les encomendó que llevaran a cabo una
investigación a fondo sobre los hechos imputados al licenciado CC-2017-0157 3
Colón Bonet y que rindieran un informe final en un término de
noventa días.1
Antes de que el plazo expirara, los peticionarios
solicitaron al Panel un periodo adicional para culminar la
investigación. Consecuentemente, el 22 de septiembre de 2015
el PFEI dictó una resolución en la cual les confirió un término
de cincuenta días hasta el 13 de noviembre de 2015 para que
efectuaran una determinación final sobre la investigación. Sin
embargo, previo a que finalizara el nuevo plazo, los fiscales
peticionaron un periodo adicional para completar su encomienda.
En consideración a ello, el 10 de noviembre de 2015 el Panel
emitió otra resolución en la que accedió al petitorio e instruyó
sobre la obligación de completar la investigación y presentar
un informe para el 4 de diciembre de 2015.
Como se les ordenó, el 4 de diciembre de 2015 los
peticionarios cursaron al PFEI su Informe.2 Concluyeron que el
licenciado Colón Bonet incurrió en conducta delictiva. En
específico, puntualizaron que el recurrido utilizó su puesto
de Fiscal Auxiliar II para preparar y diligenciar un subpoena
con el propósito de obtener el video de un accidente en el cual
se vio involucrada su pareja. Esbozaron que presentarían en su
contra los cargos siguientes: primero, por aprovechamiento
ilícito de trabajos o servicios (Art. 252 del Código Penal);
y, segundo, por infringir al Art. 4.2(b) de la Ley de Ética
1 Resolución, Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 464-467. 2 Informe sobre culminación de investigación y radicación de cargos en el caso de los fiscales Melvin Colón Bonet y Enrique Rivera Mendoza, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 417. CC-2017-0157 4
Gubernamental. Manifestaron que, dado al decreto del receso
navideño, presentarían las denuncias entre el 11 y 15 de enero
de 2016.3
Ahora bien, el 12 de enero de 2016 los fiscales cursaron
al Panel una misiva. Informaron que, según se les había
autorizado, el 7 de enero de 2016 procedieron a citar al
licenciado Colón Bonet para la vista de presentación de cargos
que se iba a efectuar el 14 de enero de ese año. Sin embargo,
su representante legal pidió que la vista se llevara a cabo en
una fecha posterior puesto que ese día el recurrido tenía un
compromiso médico. En consideración a ello, los peticionarios
comunicaron que la vista de determinación de causa probable
para arresto se iba a celebrar el 21 de enero de 2016. No
obstante, la vista se celebró el 2 de febrero de 2016 y el
Tribunal encontró causa para arresto.4
Así las cosas, el 31 de marzo de 2016 el licenciado Colón
Bonet presentó una Moción en solicitud de desestimación por
falta de jurisdicción. Aseveró que los peticionarios tenían que
instar las denuncias en un periodo de treinta días, desde que
concluyó la investigación, y que el término venció el 4 de
enero de 2016. Aludió que se le citó para la celebración de la
vista de causa probable para arresto después que el término
3 Surge del expediente que el 14 de diciembre de 2015 la Presidenta del PFEI, la Lcda. Nydia M. Cotto Vives, efectuó una Carta dirigida a todos los empleados donde estableció que “[e]l tradicional receso de labores comenzará el jueves, 24 de diciembre de 2015 y se extenderá hasta el 6 de enero de 2016. En consecuencia, las labores se reiniciarán el jueves, 7 de enero de 2016”. (Énfasis en el original). Receso, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 358. 4 Denuncia, Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 67-68.
Surge del expediente que la vista preliminar se pautó, sin embargo, nunca se celebró. CC-2017-0157 5
transcurrió. Planteó que la facultad del PFEI para extender
este plazo se activa mediante solicitud oportuna y por razones
justificadas. Sostuvo que, ante la ausencia de una petición
oportuna y justa causa, los fiscales carecían de jurisdicción
para incoar los cargos. Señaló que como éstos no presentaron
las denuncias a tiempo, se debía entender que decidieron no
instarlas.
Entre tanto, el 11 de mayo de 2016 el Panel dictó una
Resolución donde consignó que
el 4 de diciembre de 2015, los fiscales Fuster Troche y Mendoza Rosario presentaron su Informe sobre Culminación de Investigación y Radicación de Cargos al Panel. Los miembros del Panel atendimos dicho informe en la reunión efectuada el 21 de diciembre de 2015 y consentimos con la fecha de radicación sugerida por los fiscales Fuster Troche y Mendoza Rosario, en vista que el término de 30 días que dispone la Ley 2-1988, luego de presentar el informe de culminación de investigación, es uno directivo y la presentación de las denuncias en una fecha posterior, no afectaría los derechos del imputado, como tampoco incidiría en los parámetros de diligencia y prontitud establecidos en la mencionada Ley 2. Al presentar su anuencia, los miembros del Panel consideramos además, el juicio en que se encontraba inmerso el fiscal Mendoza, -en otra encomienda del Panel- el cual se extendió hasta finales del mes de diciembre de 2015. (Énfasis suplido).5
Luego de sopesar los argumentos de las partes, el Tribunal
de Primera Instancia emitió una Resolución y orden de
desestimación. Determinó que, conforme a lo resuelto en Pueblo
v. Rodríguez Santana, infra, y Pueblo v. Rexach Benítez, infra,
el término que tenían los fiscales para presentar los cargos
5 Resolución, Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 355-356. CC-2017-0157 6
era de cumplimiento estricto. Sostuvo que los plazos directivos
o de cumplimiento estricto podían ser extendidos únicamente
cuando se peticiona y se acredita justa causa. Razonó que el
informe sometido por los peticionarios no era una solicitud de
prórroga y que allí no se plasmó una causa justificada. Respecto
a esto último, fundamentó que, según los precedentes de este
Tribunal, la mera alusión a las festividades navideñas, sin
mayores detalles, no satisfacía las exigencias de la norma de
justa causa. Expresó, además, que la Sala de Investigaciones
de San Juan operó durante todo el periodo que los fiscales
tenían para instar las denuncias. Asimismo, dispuso que el PFEI
no autorizó la prórroga pues nunca comunicó que extendería el
término y que su silencio no se podía interpretar como su
anuencia para ampliar el plazo. Por todo esto, resolvió que,
como la inobservancia de este requisito incidía en la
jurisdicción del Panel para efectuar la investigación y
procesamiento criminal, cuando los peticionarios presentaron
las denuncias carecían de la jurisdicción que el PFEI les
delegó.
No contestes con este curso decisorio, luego de peticionar
reconsideración sin éxito, el 20 de octubre de 2016 los fiscales
instaron un certiorari ante el Tribunal de Apelaciones.6
Argumentaron que el término en disputa era de carácter
directivo, sui generis, que aplicaba a la relación habida entre
6 Los fiscales instaron su Solicitud de Reconsideración el 21 de junio de 2016. Solicitud de Reconsideración, Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 320-354. El 21 de septiembre de 2016, notificada el 23 de septiembre de 2016, el Tribunal de Primera Instancia denegó el petitorio. CC-2017-0157 7
el PFEI y los fiscales especiales. Aludieron que el foro
primario trató de la misma manera los plazos directivos y los
de estricto cumplimiento y por esa razón aplicó incorrectamente
los criterios rigurosos de estos últimos. Aseveraron que el
Informe recogía la razón por la cual las denuncias se instaron
en la fecha seleccionada. Plantearon que el Panel consideró
razonable la fecha de presentación de cargos en una reunión que
se llevó a cabo para discutir el Informe. Fundamentaron que el
PFEI, al aprobar el Informe, extendió el periodo que los
peticionarios tenían para someter las denuncias. Manifestaron
que, durante la investigación, el Panel emitía resoluciones
cuando ampliaba sus términos para comunicar a la persona
investigada que el proceso no había culminado. Sostuvieron que,
finalizada la etapa investigativa, la fecha de presentación de
cargos se coordinaba entre los fiscales especiales y el PFEI,
y luego con el representante legal del imputado.
El 24 de enero de 2017 el foro intermedio dictó sentencia.
Razonó que el plazo en controversia era de carácter directivo
o de cumplimiento estricto. Estimó que, para expandir este
periodo, los fiscales debieron presentar una moción de prórroga
y allí acreditar que existía justa causa. Resolvió que, en
ausencia de solicitud y dado que el término expiró el 4 de
enero de 2016, los peticionarios no tenían autoridad para
presentar los cargos. Concluyó que, aun si se considerara el
Informe de los fiscales como un petitorio de prórroga, el Panel
no replicó el pedido, por ende, no les autorizó a instar las
denuncias fuera de plazo. CC-2017-0157 8
Disconformes, el 28 de febrero de 2017 los peticionarios
presentaron ante esta Curia un recurso de certiorari con los
planteamientos siguientes:
Erró el honorable Tribunal de Apelaciones al confirmar la resolución del Tribunal de Primera Instancia en San Juan ordenando la desestimación del caso que nos ocupa por falta de jurisdicción de los fiscales especiales independientes.
Erró el honorable Tribunal de Apelaciones al confirmar la determinación del Tribunal de Primera Instancia y no considerar la resolución emitida por el Panel del Fiscal Especial Independiente del día de 11 de mayo [de] 2016 como una acreditación de la solicitud y concesión de término solicitada dentro de su facultad inherente.
El 28 de abril de 2017 expedimos el auto de certiorari.
Ambas partes presentaron sus respectivos alegatos. Con el
beneficio de sus comparecencias, pasamos a exponer el Derecho
pertinente para aquilatar la controversia.
II
A. Investigación y proceso ordinario de causas criminales
Como norma general, el Secretario de Justicia y los
fiscales adscritos al Departamento de Justicia son los
individuos que poseen la facultad y responsabilidad de
investigar, acusar y procesar toda conducta constitutiva de
delito.7 Antes de que inicie una acción penal se realiza una
investigación que, usualmente, “está en manos del poder
ejecutivo, i.e., fiscales, policías y otros funcionarios
7 Pueblo v. García Vega, 186 DPR 592, 603 (2012). CC-2017-0157 9
auxiliares a éstos”.8 La razón de ser de la etapa investigativa
es esclarecer el hecho delictivo, recoger evidencia pertinente,
examinar testigos, identificar al sujeto sospechoso para así
proceder con la presentación de los cargos.9 La misma se debe
efectuar “en la fecha más próxima posible a los hechos. No
obstante, nunca debe extenderse o realizarse fuera del periodo
prescriptivo que el Código Penal provee para que se inicie la
acción penal por el delito investigado”.10 Una vez se concluye
con este paso, la determinación de causa probable para arrestar
da curso al proceso criminal ordinario.11
B. Investigación y procesamiento de causas penales al amparo
de la Ley del Fiscal Especial Independiente
Hace varias décadas, la Asamblea Legislativa promulgó la
Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, según enmendada, conocida
como Ley del Fiscal Especial Independiente, 3 LPRA sec. 99h et
seq. De esta forma, instauró un mecanismo particular para
investigar a ciertos funcionarios públicos que incurran en
determinadas actividades delictivas.12
La aprobación de la Ley del Fiscal Especial Independiente
se cimentó en diversos motivos. En apretada síntesis, pretende
incentivar a los servidores públicos para que descargaran sus
funciones con honestidad y excelencia. Asimismo, al reconocer
8 D. Nevares Muñiz, Sumario de derecho procesal penal puertorriqueño, San Juan, Instituto para el desarrollo del Derecho, Inc., 2011, pág. 25. 9 Íd. 10 Íd. 11 Pueblo v. Pérez Rivera, 186 DPR 845, 862 (2012); Pueblo v. Rivera Santiago,
176 DPR 559, 569-570 (2009). 12 Pueblo v. Navarro Alicea, 138 DPR 511, 517 (1995). CC-2017-0157 10
que el proceso general de encausamiento no era ideal para
manejar estas conductas, persigue crear un foro neutral e
independiente que investigara de forma objetiva y rápida
ciertas actuaciones que fueran imputadas a determinados
funcionarios públicos. La pieza legislativa, también, aspira a
prevenir, erradicar y penalizar determinadas conductas
delictivas para así restaurar la confianza del Pueblo en el
Gobierno.
De ordinario, el proceso que preceptúa la Ley del Fiscal
Especial Independiente toma curso cuando el Departamento de
Justicia obtiene información en una declaración jurada.13 A
partir de ese momento, el Secretario cuenta con un término de
quince días laborables para evaluar y determinar si procede
realizar una investigación preliminar.14 Además, tiene un plazo
de quince días, desde que recibe la querella, informe o
información, para notificar al PFEI sobre la solicitud de
investigación.15 Este último requisito se hace con el fin de
que el Panel conozca cuándo comienzan a transcurrir los periodos
dispuestos por ley.16
Específicamente, en lo que nos concierne, el Art. 4 de la
Ley del Fiscal Especial Independiente, instituye que el
13 En la sec. 99o(1) se disponen los factores que se deben considerar para ello. Véase, además: In re Invest. Ex Alcalde Vega Alta, 158 DPR 666 (2003), donde resolvimos que la falta de una declaración jurada que dé inicio a la investigación preliminar se puede subsanar. 14 3 LPRA sec. 99o(4). 15 Íd., sec. 99k(3). 16 Íd., sec. 99k(3). CC-2017-0157 11
Secretario tiene la obligación de notificar al PFEI los casos
donde se vean implicados los funcionarios siguientes:
(a) El Gobernador; (b) los secretarios y subsecretarios de los departamentos de Gobierno; (c) los jefes y subjefes de agencias; (d) los directores ejecutivos y subdirectores de las corporaciones públicas; (e) los alcaldes; (f) los miembros de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico; (g) los asesores y ayudantes del Gobernador; (h) Jueces; (i) los fiscales; (j) los registradores de la propiedad; (k) los procuradores de relaciones de familia, y menores; (l) toda persona que haya ocupado cualesquiera de los cargos antes enumerados, a quien se le impute la comisión de cualquier delito grave y menos grave incluido en la misma transacción o evento, o cualquier delito contra los derechos civiles, la función pública o el erario mientras ocupaba uno de los cargos mencionados, sujeto a que la designación del Fiscal Especial se haga dentro de los cuatro (4) años siguientes a la fecha en que dicho individuo cesó en su cargo. La fijación de este plazo en nada altera el término prescriptivo de la acción criminal que corresponda contra el funcionario o individuo. (Énfasis suplido).17
La investigación preliminar de estos servidores públicos
surge cuando hay causa suficiente para investigar la comisión
de cualquier delito contra los derechos civiles, la función
pública o el erario.18 Luego de que el Secretario decida, de
forma oportuna, que hay causa suficiente para investigar, éste
“completará dicha investigación preliminar dentro de un término
[que] no exceda noventa (90) días contados desde la fecha en
que [el] Secretario determine que procede la investigación
17 Íd., sec. 99k(1). 18 Íd., sec. 99k. Ello, siempre sujeto a lo dispuesto en la sec. 99o. CC-2017-0157 12
preliminar”.19 Ahora bien, “aquellos casos en los que el
Departamento de Justicia considere que, por su naturaleza o
complejidad, no ha sido posible completar adecuadamente la
investigación preliminar en dicho término podrá solicitar, y
el Panel a su discreción podrá concederle, un término adicional
que no excederá de noventa (90) días”.20 La inobservancia de
esta disposición, tiene dos efectos, a saber: primero, el
Secretario queda privado de jurisdicción sobre la
investigación; y, segundo, tiene que remitir al PFEI el
expediente investigativo en un término de diez días.21
Completada, a tiempo, la investigación preliminar de los
funcionarios públicos mencionados, el Secretario deberá rendir
y someter al Panel un informe donde detallará si procede la
designación de un fiscal especial.22 La obligación de someter
el informe, junto con el expediente, emana incluso si recomienda
que no se asigne un fiscal, esto ya que el PFEI tiene discreción
para nombrar un fiscal especial para que investigue el caso.23
Asimismo, el Secretario tiene el deber de notificar su decisión
tanto al querellante como a la persona investigada.24
En las instancias en que el Secretario estima que es
necesario presentar cargos contra alguno de los funcionarios
públicos que el Art. 4 enuncia, éste no podrá hacerlo pues la
Ley del Fiscal Especial Independiente concedió tal facultad al
19 Íd., sec. 99o(4). 20 Íd., sec. 99o(4). 21 Íd., sec. 99p. 22 Íd., sec. 99k; Pueblo v. Rodríguez Santana, 146 DPR 860,872 (1998). 23 Pueblo v. Rodríguez Santana, supra, pág. 872. 24 3 LPRA sec. 99k(5). CC-2017-0157 13
fiscal especial que el Panel designe.25 Este tema se discutió
en el debate que se efectuó en la Asamblea Legislativa sobre
esta medida. Se manifestó que, en esas circunstancias, el
Secretario
pierde la jurisdicción, para llevar a los tribunales a los funcionarios enumerados en el Artículo 4. Que son el Gobernador, los Jefes de Agencias, los Legisladores, Asesores del Gobernador y otros funcionarios adicionales. En este caso específico, la jurisdicción exclusiva de nombrar un Fiscal y encausar los funcionarios, es del panel. La recomendación del Secretario la toman o no la toman en cuenta el panel, a base de los méritos que tenga la misma. . . . . . . . . El Fiscal Especial Independiente, asume todos los poderes del Secretario de Justicia, del Procurador General en estos casos. (Énfasis suplido).26
Esto quiere decir que, en efecto, el PFEI ostenta la
jurisdicción exclusiva para encausar a los servidores públicos
del Art. 4. En cambio, respecto a los funcionarios del Art. 5,
el Secretario no pierde, como norma general, su jurisdicción.27
En conclusión, podemos colegir que la jurisdicción del
Secretario para presentar los cargos depende del empleado
público que, presuntamente, haya incurrido en actividad
delictiva. Cuando sean los funcionarios públicos que la ley
25 Íd., 99k; Véase, además: Pueblo v. Rodríguez Santana, supra, pág. 872. 26 Diario de Sesiones del Senado, 17 de junio de 1987, pág. 281. 27 En la discusión llevada a cabo previo la aprobación de la ley, se expresó
que el Secretario de Justicia no pierde su jurisdicción. Es aquellos funcionarios, los que sean, donde el Secretario de Justicia hace la investigación preliminar cuando viene la querella. Y el Secretario de Justicia determina, que no hay conflicto de intereses, lo notifica al panel y entonces, el Secretario de Justicia asume la jurisdicción en relación a estos funcionarios. Estos funcionarios están claramente mencionados en el Artículo 5. Y vuelvo a repetir, lo del Artículo 4, el Secretario de Justicia no tiene ningún derecho a asumir la jurisdicción. Esto es una garantía. Íd. CC-2017-0157 14
específicamente enumera en su Art. 4, el Panel es quien cuenta
con la jurisdicción exclusiva para encausarlos. En cambio, si
se trata de otros servidores los del Art. 5 el Secretario
podría tener jurisdicción para instar las denuncias
correspondientes.28
Así, cuando el Secretario sugiera que se nombre un fiscal
especial, sea contra los funcionarios públicos del Art. 4 o del
Art. 5, el asunto pasa a manos del PFEI quien tiene el deber
de supervisar a los fiscales para que ”la labor investigativa
se realice con diligencia, premura y agilidad requerida para
que se cumpla a cabalidad el propósito de las secs. 99h a 99z
de este título y con cualquier requisito o término que le sea
aplicable al Fiscal Especial”.29 Entre otras instancias, este
organismo puede asignar un fiscal especial cuando
el Secretario de Justicia solicite el nombramiento y, de impugnarse la recomendación del Secretario, el Panel concluya, basado en el informe sometido por el Secretario y en cualquier otra información sometida u obtenida por el Panel, que se amerita una investigación a fondo porque puede proceder la radicación de acusaciones o cargos.30
Si ello acontece, el Panel tiene que delimitar la encomienda y
jurisdicción del fiscal especial y hacer pública su identidad.31
El fiscal especial es quien tiene la tarea de acudir a los
Tribunales de Justicia, en representación del Gobierno de
Puerto Rico, a incoar las acciones criminales de los casos que
28 3 LPRA sec. 99l. 29 Íd., sec. 99r(5). 30 Íd., sec. 99r (1)(a). 31 Íd., sec. 99r(2). CC-2017-0157 15
se le encomienden.32 Una vez se nombra, el fiscal especial tiene
la obligación de “completar la investigación que se le
encomiende dentro de un término que no exceda de noventa (90)
días, contados a partir de la fecha en que recibe la
encomienda”.33 Ahora bien, “[c]uando el Fiscal Especial
considere que, por su naturaleza y complejidad, no será posible
completar adecuadamente la investigación en dicho término podrá
solicitar al Panel y éste a su discreción podrá concederle un
término adicional que no excederá de noventa (90) días”.34
Cuando finalice la investigación oportunamente, “[e]l
Fiscal Especial deberá radicar las acusaciones e instar los
procesos que corresponden dentro de un término que no excederá
de treinta (30) días después de completada la investigación”.35
Sin embargo, y de suma pertinencia para este caso, la ley
dispone que “[e]l Panel podrá extender este término cuando sea
justificado”.36 Con la presentación de cargos, si un juzgador
encuentra causa para arrestar, entonces el asunto seguirá el
curso ordinario.
32 Íd., sec. 99j. 33 Íd., sec. 99s (4). 34 Íd., sec. 99s (4). 35 Íd., sec. 99s. Es menester aclarar que este inciso no aparece en la
publicación de Leyes de Puerto Rico Anotadas. Esto como consecuencia de un error en la publicación dado a las enmiendas que introdujo la Ley Núm. 4 de 2012. Dicha disposición estatutaria, añadió el actual inciso número cinco y renumeró los siguientes incisos incluyendo el pasado inciso número cinco que originalmente era el inciso en disputa. Por tal razón, el Art. 12 de la Ley del Fiscal Especial Independiente debería incluir este requisito en su sexto inciso. Cabe puntualizar que este asunto ya se dilucidó en el foro primario y que ninguna de las partes lo pone en controversia. 36 Íd. CC-2017-0157 16
Expuesto el procedimiento que la Ley del Fiscal Especial
Independiente provee, estamos en posición de aquilatar la
controversia.
III
El presente asunto nos invita a auscultar cómo el PFEI puede
extender el término de treinta días, desde que se completa la
investigación de fondo, para que los fiscales especiales insten
las denuncias. Según notamos, la Ley del Fiscal Especial
Independiente fija que el Panel puede extender este plazo cuando
sea justificado. Como el poder del PFEI para extender este
periodo es un hecho incontrovertido, la interrogante gira sobre
las condiciones que se deben satisfacer para que pueda prorrogar
dicho término válidamente.
En resumen, los fiscales sostienen que la ley no decreta
cómo que se debe peticionar la extensión del plazo. A la vez,
indican que lo realizaron mediante escrito y expusieron por qué
los cargos se incoaron luego del periodo original. Argumentan
que es el Panel, y no los foros judiciales, quien debe aquilatar
cuándo se justifica la aplicación del término y que la
casuística de justa causa elaborada en el contexto del proceso
civil no aplica. En lo pertinente a cómo el PFEI debe conceder
la prórroga, plantean que la legislación no exige que se dicte
una resolución a tales efectos, sino que basta que el Panel la
autorice, ya sea en una audiencia o reunión, pues se trata de
un proceso interno y estos están en constante comunicación. En
la alternativa, aseveran que el PFEI emitió una resolución donde CC-2017-0157 17
plasmó que confirió la prórroga verbalmente cuando aceptó el
Informe que sometieron. Arguyen que las denuncias fueron
presentadas en la fecha que el PFEI dentro de su discreción
avaló y que la defensa accedió.
En cambio, el licenciado Colón Bonet argumenta que,
concluida la investigación, el Panel solo tiene control sobre
el tiempo que los fiscales especiales desempeñan su encomienda
para presentar las denuncias. Sostiene que, una vez culmina el
plazo y en ausencia de una solicitud de prórroga sustentada en
causa justificada, el PFEI se encuentra imposibilitado de
expandir la encomienda de los fiscales especiales, ni puede
validar los actos ejecutados a destiempo. Asevera que en Pueblo
v. Rodríguez Santana, 146 DPR 860 (1998), dictaminamos que el
periodo con el que cuenta el Secretario para realizar la
investigación preliminar es de cumplimiento estricto. Aduce que
estos términos solo pueden extenderse si se solicita y evidencia
justa causa. Indica que la causa justificada no se puede argüir
genéricamente, sino que es menester que se haga por escrito y
con una exposición concreta y particular. Apunta que ello es
cónsono con el propósito de la legislación de proveer una
respuesta rápida cuando existen señalamientos de conducta
ilegal contra empleados públicos. Argumenta que el Informe que
los peticionarios sometieron no es una petición de prórroga y
que, además, el Panel no emitió una resolución para alargar el
plazo. Plantea que las resoluciones emitidas por el PFEI siempre
eran por escrito, contenían los motivos de los fiscales para CC-2017-0157 18
peticionar la extensión, los validaban y disponían la fecha en
que expiraba el nuevo periodo.
Sin duda, los cuestionamientos de las partes no versan sobre
la autoridad que el artículo objeto de disputa otorga al Panel
para alargar el término que tienen los fiscales especiales para
incoar denuncias. Sus argumentos, mas bien, desatan que
indaguemos a qué se refirió el legislador cuando dispuso que
ello lo puede efectuar cuando sea justificado.
Todas las leyes, aunque sean claras, requieren
interpretación.37 La hermenéutica legal nos lleva a analizar el
estatuto para conocer la intención que tuvo la Asamblea
Legislativa cuando lo promulgó.38 El ejercicio interpretativo
“debe estar fundamentad[o] en las reglas que gobiernan el
pensamiento, ya que la ley no es letra muerta sino que tiene
un contenido espiritual. Por ende, la interpretación no puede
ser únicamente literal, ni únicamente lógica, sino ambas a la
vez”.39 Por ello, tenemos que considerar los propósitos
perseguidos por la Rama Legislativa cuando aprobó el estatuto,
de suerte que nuestra interpretación garantice que se cumpla
la intención del legislador.40
En lo concerniente a cómo analizar la Ley del Fiscal
Especial Independiente, conviene examinar lo que pautamos en
In re Invest. Ex Alcalde Vega Alta, 158 DPR 666 (2003). En esa
37 Mun. de San Sebastián v. QMC Telecom, 190 DPR 652, 668 (2014). 38 Com. PNP v. CEE et al., 197 DPR 914, 925 (2017). 39 R. E. Bernier, J. A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las
leyes en Puerto Rico, 2nda ed., San Juan, Publicaciones JTS, 1987, pág. 264. Véase, además, Mun. de San Sebastián v. QMC Telecom, supra, pág. 668. 40 J. P. v. Frente Unido I, 165 DPR 445, 472 (2005). CC-2017-0157 19
ocasión, el PFEI estimó que estaba impedido de atender un caso
presentado por la entonces Secretaria de Justicia porque la
investigación preliminar no surgió de una querella juramentada,
ni de información provista bajo juramento, según requería la
ley. Al solucionar esa polémica establecimos que
avalar la interpretación del Panel tendría el efecto práctico de concederle privilegios procesales a funcionarios públicos cubiertos por la Ley sobre el Fiscal Especial Independiente que no tendría un ciudadano común sujeto a un procedimiento ordinario de investigación y procesamiento criminal. Como sabemos, un individuo común está sujeto a ser procesado con información bajo juramento que se obtenga en cualquier etapa o momento de la investigación, mientras que según el Panel y el Tribunal de Circuito, un funcionario público no podría ser procesado si la información inicial que se provee a la Secretaria de Justicia no fue juramentada. Este Tribunal ha señalado que al interpretar la Ley sobre el Fiscal Especial Independiente, los tribunales no pueden crear una norma distinta y más favorable para beneficiar a los funcionarios públicos investigados, en comparación con la investigación y procesamiento ordinario. (Énfasis suplido).41
Asimismo, al citar lo expuesto en Silva Iglecia v. F.E.I.,
137 DPR 821, 835 (1995), manifestamos que ante la presencia de
una norma que aplica a todos los ciudadanos
¿Cómo van los tribunales a crear una norma distinta y más favorable para beneficiar a los funcionarios públicos investigados bajo la Ley del FEI, en ausencia de una intención legislativa a ese respecto? Ello contravendría la intención del legislador de promover y preservar la integridad de los funcionarios e instituciones públicas del Gobierno de Puerto Rico a través de los mecanismos dispuestos en la Ley del FEI. De avalar la norma creada por el tribunal de instancia en este caso, este Tribunal estaría erosionando el propósito de nuestra Asamblea Legislativa de diseñar un “componente esencial de un esquema integral e innovador… con el propósito de
41 In re Invest. Ex Alcalde Vega Alta, supra, págs. 675-676. CC-2017-0157 20
restaurar la confianza del pueblo en su gobierno y en sus servidores públicos”.42
Es por ello que, al considerar esta pieza legislativa, tenemos
que ser cautelosos que ello no tenga la consecuencia de
instituir una norma que favorezca o beneficie al empleado
público y así concederle un derecho que no tendría cualquier
otro individuo en el proceso ordinario.
Con esto en mente, nos toca precisar qué se requiere para
que el PFEI pueda prolongar el término de treinta días para
presentar denuncias. El licenciado Colón Bonet indica que
debemos adoptar lo decretado en Pueblo v. Rodríguez Santana,
supra, y así establecer que el requisito aquí en disputa es de
cumplimiento estricto. Por ello, argumenta que era necesario
que los fiscales solicitaran prórroga por escrito, evidenciaran
que tenían causa justificada y que el PFEI lo autorizara. No
nos convence. Veamos por qué.
En Pueblo v. Rodríguez Santana, supra, nos pronunciamos en
torno a la exigencia que tiene el Secretario de ejecutar la
investigación preliminar en el término provisto y el resultado
de su incumplimiento. Decidimos que ese requisito era de
cumplimiento estricto, por tanto, el Secretario no podía
prolongar la investigación más allá del plazo dispuesto en
ley.43 En lo relativo al efecto de su inobservancia, tras
42Íd., pág. 676. 43Pueblo v. Rodríguez Santana, supra, págs. 875-876. Previamente, en Pueblo v. Rexach Benítez, 130 DPR 273, 297 (1992), nos expresamos sobre la necesidad de que la querella estuviera jurada. Expusimos que “[c]uando dicho requisito se exige en la ley o reglamento su cumplimiento debe ser estricto porque el mismo resulta en una salvaguarda procesal valiosa para el querellado cuya reputación se pone en tela de juicio ante la comunidad”. Resolvimos que su inobservancia “no priva al Secretario de Justicia de su deber legal de iniciar una investigación preliminar pero impide al panel pasar juicio sobre CC-2017-0157 21
reconocer que al estatuto no se le podían agregar elementos que
el legislador no tuvo en cuenta al promulgarlo, concluimos que
el Panel no perdía su jurisdicción, ni estaba impedido de
presentar los cargos. Delineamos que cuando no se cumple con
dicha sección, la consecuencia es que el Secretario pierde su
facultad para investigar el caso y deberá remitirlo al PFEI
para que éste examine si procede realizar la investigación
preliminar.44
Son varias las razones que nos mueven a rechazar aplicar
lo resuelto en Pueblo v. Rodríguez Santana, supra, a la
controversia actual. De entrada, conviene apuntar que el
artículo que allí interpretamos es claramente distinguible del
que hoy es objeto de consideración. En el caso del Secretario,
la ley establece expresamente su obligación de solicitar al
PFEI la extensión del plazo. En cambio, la sección en disputa
no condiciona el aplazamiento del periodo al hecho de que un
fiscal especial lo pida, sino que meramente preceptúa que el
PFEI puede hacerlo cuando sea justificado. Es decir, no se exige
que el fiscal especial peticione la extensión del plazo, la
legislación se limita a facultar al Panel para alargarlo cuando
sea justificado. Dado que la ley no lo hace, no podemos imponer
al fiscal especial la obligación de solicitar la prolongación
del periodo, ni probar que tiene justa causa. De lo contrario,
añadiríamos condiciones que el legislador no vislumbró pues,
la querella. Es un defecto subsanable que puede ser corregido por la parte querellante siempre que, si se imputa delito, no haya prescrito el correspondiente delito imputado”. Íd., págs. 297-298. 44 Pueblo v. Rodríguez Santana, supra, pág. 876. CC-2017-0157 22
de haberlo querido, lo hubiese dispuesto expresamente como en
el caso de la investigación preliminar.
Disipado ya que un fiscal especial no tiene que peticionar
prórroga, ni tampoco está obligado a evidenciar justa causa,
veamos si a la luz de los propósitos de la ley, la actuación
del PFEI está justificada en este caso. La conclusión a la que
lleguemos debe ajustarse a los propósitos de la ley y propiciar
la solución del mal que la Rama Legislativa aspiró erradicar.
Como aludimos, este proceso especial surgió como parte de un
esfuerzo para: (1) incentivar a los servidores públicos a que
descarguen sus quehaceres con honestidad y excelencia; y (2)
delictivas para restaurar la confianza del Pueblo en el
Avalar la pretensión del licenciado Colón Bonet, y las
decisiones de los foros inferiores, a los efectos de que el
PFEI pierde jurisdicción para instar las denuncias de no hacerse
en el periodo preceptuado, y a falta de moción de prórroga
fundamentada en justa causa, contraviene los motivos que
cimentaron la aprobación de la ley. Basta recordar que, respecto
a los funcionarios públicos que el Art. 4 enumera, el Panel es
el único ente con autoridad para encausarlos. Adoptar el
proceder sugerido tendría como consecuencia que, cuando las
denuncias se presenten a destiempo, el fiscal especial no posea
jurisdicción para incoar cargos contra dichos servidores. Esto,
a su vez, implicaría que los mismos no serán encausados por
esos hechos durante el tiempo que ocupen sus cargos y cuatro CC-2017-0157 23
años de culminadas sus labores.45 Tal norma vulneraría los
cimentos y la clara política pública del Gobierno de que las
faenas en el sector público sean descargadas por las personas
más honestas, dedicadas a hacer un mejor país. Igualmente, este
efecto en nada aportaría a la erradicación del crimen en el
servicio público, todo lo contrario.
El curso decisorio propuesto, además, resultaría en la
confección de una doctrina que redundaría en beneficio para el
funcionario público que incurre en conducta delictiva,
privilegio que una persona ordinaria no ostentaría. Según
puntualizamos, siempre y cuando el delito no haya prescrito y
sujeto a lo dispuesto en Pueblo v. Esquilín Maldonado, 152 DPR
257 (2000), un sujeto investigado por la comisión de un delito
puede ser encausado en cualquier momento.46 Es por ello que,
ante la ausencia de expresión en contrario por parte de la
Asamblea Legislativa, no podemos resolver que el artículo en
controversia confiere al individuo objeto de investigación un
derecho procesal a que las denuncias sean presentadas en un
término de treinta días desde que culmina la investigación de
fondo.
45 Uno de los delitos por el cual se le encontró causa para arresto al licenciado Colón Bonet fue por el Art. 252 del Código Penal de Aprovechamiento ilícito de trabajos o servicios públicos, 33 LPRA sec. 5343. El mismo, de ser probado más allá de duda razonable, conllevaría una pena de reclusión por un término fijo de tres años. Íd. El artículo también provee para la imposición de una pena con circunstancias agravantes cuando el autor del delito es un funcionario público. Íd. Por otro lado, el Art. 88 del Código Penal preceptúa que “[e]n los siguientes delitos la acción penal no prescribe: […] todo delito grave tipificado en este Código o en ley especial cometido por un funcionario o empleado público en el desempeño de la función pública”. 33 LPRA sec. 5133. 46 En Pueblo v. Esquilín Maldonado, 152 DPR 257, 263 (2000), reconocimos que
la “dilación injustificada puede constituir una violación al debido proceso de ley”. CC-2017-0157 24
Como bien apuntamos, el artículo estudiado permite al PFEI
prolongar el plazo dispuesto para que un fiscal especial inste
los cargos. Distinto a otras secciones del estatuto, al así
hacerlo, el legislador concedió al Panel discreción para
extender el periodo cuando fuera justificado. La ley ató el
ejercicio de ese poder a la exigencia de que fuera justificado.
Obsérvese que, en otros artículos, se fijó expresamente los
motivos por los cuales el PFEI podía, dentro de su discreción,
acceder a extender los términos. En cambio, ello no fue así en
la disposición que está en controversia. Asimismo, en otras
secciones, se limitó a un tope el número de días totales que
el PFEI podía conceder la prórroga, mas ello no se hizo en el
artículo en disputa. En consideración de ello, la conclusión
más acertada es que el plazo con el que cuenta un fiscal
especial para presentar los cargos es, más bien, un deber que
tiene que observar para con el Panel. Esto tiene pleno sentido
pues la Ley del Fiscal Especial Independiente delegó en el PFEI
la responsabilidad de supervisar a los fiscales especiales para
que estos desempeñen sus quehaceres con diligencia, premura y
agilidad.47
En el caso de marras, tras efectuar la investigación
preliminar, el Secretario recomendó al Panel que se designara
un fiscal especial. El PFEI nombró a los fiscales y les
encomendó investigar a fondo los sucesos ilegales imputados al
licenciado Colón Bonet. Tal investigación se realizó como el
estatuto ordena y el 4 de diciembre de 2015 los peticionarios
47 3 LPRA sec. 99r(5). CC-2017-0157 25
remitieron al Panel su Informe donde expresaron la necesidad
de incoar dos denuncias contra el recurrido. Dispusieron,
además, que los cargos se presentarían del 11 al 15 de enero
de 2016, dado al receso navideño. Sin embargo, ello no sucedió
según se dispuso pues el licenciado Colón Bonet pidió la
posposición de la vista para otra fecha pues tenía un compromiso
médico. La presentación de cargos se efectuó el 2 de febrero
de 2016 y el Tribunal encontró causa probable para arresto por
ambas denuncias. Surge del expediente que el PFEI accedió a que
los fiscales incoaran los cargos 29 días más tarde pues estimó
que el receso navideño y otras encomiendas que tenían los
fiscales justificaba tal dilación. Igualmente, no podemos
olvidar que, inicialmente, las denuncias se iban a presentar
del 11 al 15 de enero, pero el licenciado Colón Bonet solicitó
que se efectuara en una fecha posterior. Todo esto justificó
la extensión que decretó el PFEI.
IV
A la luz de los fundamentos enunciados, se revoca la
sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones que, a su vez,
confirma al Tribunal de Primera Instancia y se devuelve a este
último foro para la continuación del procesamiento criminal del
licenciado Colón Bonet.
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v.
Melvin Colón Bonet CC-2017-0157
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de abril de 2018. Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, los cuales se hacen formar de la presente sentencia, se revoca la sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones que, a su vez, confirma al Tribunal de Primera Instancia y se devuelve a este último foro para la continuación del procesamiento criminal del licenciado Colón Bonet.
Lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurrió sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Colón Pérez concurrió sin opinión escrita.
Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo