EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Asuntos del Consumidor
Peticionario Certiorari
v. 2013 TSPR 17
Servidores Públicos Unidos de 187 DPR ____ Puerto Rico (AFSCME)
Recurridos
Número del Caso: CC-2011-765
Fecha: 30 de enero de 2013
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Ángel Rotger Sabat Lcda. Mónica Echevarría García
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Genoveva Valentín Soto
Materia: Sentencia y Opinión Disidente
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2011-0765 Certiorari
Servidores Públicos Unidos de Puerto Rico (AFSCME)
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 30 de enero de 2013.
Nos corresponde determinar si erró el
Tribunal de Apelaciones al desestimar un recurso
por carecer de jurisdicción para atender el
mismo. Ello, por haber incumplido el Departamento
de Asuntos del Consumidor con el requisito de
notificación a las partes de la presentación de
un recurso de revisión administrativa que
establece el Reglamento del Tribunal de
Apelaciones. En particular, debemos examinar si
el peticionario demostró justa causa para
incumplir con el término dispuesto para la
notificación. CC-2011-765 2
I
Servidores Públicos Unidos de Puerto Rico (AFSCME), en
adelante SPU, representante exclusivo de los empleados de
la unidad apropiada del Departamento de Asuntos del
Consumidor (D.A.Co.), presentó una querella ante la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público
(Comisión) contra el D.A.Co. por haber incurrido en
práctica ilícita.
Luego de varios trámites procesales, el 26 de enero de
2011 la Comisión Apelativa del Servicio Público emitió una
decisión y orden, en la cual determinó que el D.A.Co.
incurrió en práctica ilícita del trabajo al dejar sin
efecto un aumento por mérito y al negar a ciertos empleados
el aumento trienal que dispone la Ley para la
Administración de los Recursos Humanos en el Servicio
Público, Ley Núm. 184-2004 (3 L.P.R.A. sec. 1461, et seq.),
según enmendada. El D.A.Co. presentó una moción de
reconsideración, la cual fue declarada “no ha lugar” el 1
de marzo de 2011.
Inconforme, el 1 de abril de 2011 el D.A.Co. presentó
un recurso de revisión administrativa ante el Tribunal de
Apelaciones. Posteriormente, el 31 de mayo de 2011 SPU
presentó una Moción informativa y en solicitud de
desestimación, en la cual solicitó que se desestimara el
recurso por falta de jurisdicción. En esta moción alegó que
el D.A.Co. no les notificó el recurso de revisión
presentado el 1 de abril de 2011 en el término debido. El CC-2011-765 3
7 de junio de 2011 el D.A.Co. presentó una moción en
oposición a la desestimación en la que arguyó que no fue
encontrada la copia del acuse de recibo del envío de la
notificación. Atribuyó lo anterior a un error humano, toda
vez que el recurso fue presentado fuera de horas
laborables. Sin embargo, señaló que cumplieron con el
término jurisdiccional de 30 días al presentar el recurso
ante el Tribunal de Apelaciones el 1 de abril de 2011 a las
6:30 de la tarde.
El 29 de junio de 2011 el Tribunal de Apelaciones
emitió una resolución en la que desestimó el recurso por
falta de jurisdicción. El foro apelativo intermedio basó su
dictamen en que el D.A.Co. había incumplido con el
requisito de notificación de la presentación de su recurso
de revisión a SPU. Señaló el Tribunal de Apelaciones que el
D.A.Co. tampoco presentó evidencia demostrativa concreta
para corroborar sus alegaciones de que notificó el recurso
a la SPU dentro del término.
Nuevamente inconforme, el D.A.Co. presentó una moción
en la cual solicitó la reconsideración del dictamen del
foro apelativo intermedio. El 16 de agosto de 2011 el
Tribunal de Apelaciones emitió una resolución en la que
declaró “no ha lugar” la reconsideración.
Oportunamente, el D.A.Co. compareció ante nos mediante
un recurso de certiorari. En éste nos solicitó que
revisáramos la resolución emitida por el Tribunal de
Apelaciones el 29 de junio de 2011. Entre sus señalamientos CC-2011-765 4
de error, sostuvo que erró el foro apelativo intermedio al
declararse sin jurisdicción para atender el recurso por la
alegada notificación tardía. Arguyó que al término ser de
cumplimiento estricto y haber demostrado justa causa para
su incumplimiento, no procedía la desestimación.
El 20 de enero de 2012 emitimos una resolución en la
cual declaramos “no ha lugar” la petición de certiorari
presentada. Oportunamente, el D.A.Co. presentó una primera
moción de reconsideración la cual fue declarada “no ha
lugar”. El 11 de julio de 2012 examinamos una segunda
moción de reconsideración presentada por el D.A.Co. y la
declaramos con lugar. Además, expedimos el recurso.
Contando con la comparecencia de ambas partes, procedemos a
resolverlo.
II
La Regla 57 del Reglamento del Tribunal de
Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XXII-B, establece un término
jurisdiccional de 30 días para presentar un recurso de
revisión administrativa, contado a partir de la fecha del
archivo en autos de la copia de la notificación de la orden
o resolución final del organismo o agencia. Por su parte,
la Regla 58 del mencionado reglamento requiere que la parte
recurrente notifique el escrito de revisión a los abogados
y abogadas de récord del trámite administrativo o, en su
defecto a las partes, así como a la agencia o al
funcionario administrativo o funcionaria administrativa de
cuyo dictamen se recurre. Regla 58 del Reglamento del CC-2011-765 5
Tribunal de Apelaciones. 4 L.P.R.A. Ap. XXII-B. Esta
notificación deberá realizarse dentro del término para
presentar el recurso. En cuanto a la naturaleza del término
para notificar a las partes, la regla establece que es de
cumplimiento estricto. Íd. Ello, a diferencia del término
de 30 días para presentar el recurso, el cual es de
carácter jurisdiccional.
Además, el Reglamento dispone que la parte recurrente
debe certificar al Tribunal de Apelaciones en el escrito de
revisión el método mediante el cual notificó o notificará a
las partes, y el cumplimiento con el término dispuesto para
ello. Regla 58(A)(4), supra.
Este Tribunal reiteradamente ha expresado que las
normas sobre el perfeccionamiento de los recursos
apelativos deben observarse rigurosamente. García Ramis v.
Serrallés, 171 D.P.R. 250, 253 (2007); Rojas v. Axtmayer
Ent., Inc., 150 D.P.R. 560, 564 (2000); Arriaga v. F.S.E.,
145 D.P.R. 122, 129-130 (1998). La severidad en su
acatamiento radica en que no debe quedar al arbitrio de las
partes o sus abogados decidir qué disposiciones
reglamentarias deben acatarse y cuándo. Rojas v. Axtmayer
Ent., Inc., supra; Matos v. Metropolitan Marble Corp., 104
D.P.R. 122, 124-125 (1975) (Per Curiam). Naturalmente, esta
norma aplica a los requisitos establecidos en el Reglamento
del Tribunal de Apelaciones. Rojas v. Axtmayer Ent., Inc.,
supra. CC-2011-765 6
Como es sabido, los términos jurisdiccionales son
improrrogables, por lo que no están sujetos a interrupción
o cumplimiento tardío. S.L.G. Szendrey–Ramos v. F.
Castillo, 169 D.P.R. 873, 881-882 (2007). En cambio, cuando
se trata de un término de cumplimiento estricto, el
tribunal no está atado al automatismo que conlleva un
requisito jurisdiccional, por lo que puede proveer justicia
según lo ameritan las circunstancias y extender el término.
Lugo v. Suárez, 165 D.P.R. 729, 738 (2005). Así, los
términos de cumplimiento estricto no son fatales, si se
demuestra justa causa. García Ramis v. Serrallés, 171
D.P.R. 250, 253 (2007).
Ahora bien, el que el cumplimiento de un término
reglamentario no esté atado a la rigidez de un requisito
jurisdiccional no significa que el Tribunal de Apelaciones
goza de discreción para prorrogarlo automáticamente.
Peerless Oil v. Hnos. Torres Pérez, 2012 T.S.P.R. 119, 186
D.P.R. __ (2012); Rojas v. Axtmayer Ent., Inc., supra, pág.
564. Los tribunales solo pueden eximir del requisito de
cumplimiento estricto si están presentes dos condiciones, a
saber: (1) que en efecto exista justa causa para la
dilación; (2) que la parte le demuestre detalladamente al
tribunal las bases razonables que tiene para la dilación.
Johnson & Johnson v. Mun. San Juan, 172 D.P.R. 840, 880
(2007); Rojas v. Axtmayer Ent., Inc., supra, pág. 565. La
observancia tardía de los términos solo es permisible
cuando la parte que incumple con el término demuestra a CC-2011-765 7
cabalidad una justa causa para no cumplir rigurosamente con
éste. Figueroa v. Del Rosario, 147 D.P.R. 121, 127 (1998).
Por el contrario, si no se acredita de forma adecuada la
justa causa aludida, el tribunal carece de discreción para
prorrogar el término y acoger el recurso ante su
consideración. Johnson & Johnson v. Mun. San Juan, supra,
pág. 850; García Ramis v. Serrallés, supra; Rojas v.
Axtmayer Ent., Inc., supra, pág. 564. Es importante señalar
que la acreditación de la justa causa en este tipo de casos
no se cumple “con vaguedades excusas o planteamientos, sino
con explicaciones concretas y particulares, debidamente
evidenciadas, que le permitan al tribunal concluir que la
tardanza o demora ocurrió razonablemente, por consecuencias
especiales”. Rojas v. Axtmayer Ent., Inc., supra, págs.
564-565.
III
A diferencia de DACo v. AFSCME, 2012 T.S.P.R. 58, 185
D.P.R. __ (2012), en el cual el D.A.Co. cumplió con los
requisitos reglamentarios que aquí nos ocupan, en el caso
ante nuestra consideración, dicha agencia no notificó a las
partes el recurso de revisión administrativa presentado
ante el Tribunal de Apelaciones dentro del término de 30
días dispuesto para ello. Véase Reglamento del Tribunal de
Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XXII-B.1 Tampoco presentó
En DACo v. AFSCME, 2012 T.S.P.R. 58, 185 D.P.R. __ 1
(2012), ante una situación similar a la del presente caso, establecimos que el aumento trienal dispuesto en la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184-2004 (3 L.P.R.A. sec. 1461, CC-2011-765 8
evidencia ante el foro apelativo intermedio que demostrara
que realmente notificó a SPU. Tal como expusimos, el
término quebrantado es de cumplimiento estricto. Por tanto,
la violación de este tipo de término no es fatal si se
demuestra justa causa.
En este caso, el D.A.Co. alegó que había radicado el
recurso de revisión dentro del término establecido para
ello. De igual forma, arguyó que en ese mismo día había
notificado mediante correo certificado a las partes y
mediante mensajero el 4 de abril de 2011. Sin embargo, no
presentó evidencia de ninguna de estas gestiones. Alegó que
el 7 de junio de 2011 fue enviada copia nuevamente del
recurso, pero que fue devuelto por el correo el 13 de junio
de 2011. Aunque se aneja copia de lo que parece ser un
sobre con fecha del 7 de junio de 2011, el nombre del
destinatario aparece en blanco. (Véase Apéndice del recurso
de certiorari, pág. 131).
El D.A.Co. no acreditó la veracidad de su
justificación. Es decir, ante la admisión de que notificó a
una dirección incorrecta, ni siquiera acreditó la veracidad
del supuesto error. En su defecto, se limitó a presentar
copia de un sobre postal al cual le fue tachado el nombre y
la dirección del destinatario, por lo que resulta imposible
constatar si en efecto fue enviado a la dirección correcta
de la parte recurrida. Tampoco nos coloca en posición de
______________________ et seq.), según enmendada, no aplica a los empleados que pertenecen a una unidad apropiada. Por tanto, determinamos que no incurre en práctica ilícita el patrono que deniega a estos empleados el mencionado aumento. CC-2011-765 9
corroborar si se trata de un error al confundir un dígito
del código postal.
Como vemos, la parte peticionaria falló en demostrar
que en efecto existía justa causa para la dilación de la
notificación. Tampoco logró probar explicaciones o bases
razonables que le permitan al tribunal concluir que hubo
justa causa para el incumplimiento. El D.A.Co. no presentó
evidencia que cumpliera con nuestro estándar de justa
causa, aun cuando ha tenido oportunidad de demostrarla.
En consecuencia, ante la ausencia de la demostración
de justa causa, el Tribunal de Apelaciones carecía de
discreción para acoger el recurso de certiorari ante su
consideración.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, se confirma el
dictamen del Tribunal de Apelaciones mediante el cual se
desestimó el recurso de revisión por falta de jurisdicción.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Rivera García disiente con opinión escrita a la cual se
unen la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez
Asociado señor Feliberti Cintrón.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Asuntos del Consumidor Certiorari
CC-2011-0765 Peticionario
v.
Recurrida
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera García a la cual se une la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Feliberti Cintrón
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de enero de 2013.
Hoy, una mayoría de este Tribunal mediante su dictamen
avala una decisión contraria a nuestro estado de derecho. En su
curso interpretativo se distancia de las máximas legales que
definen la justa causa. En consecuencia, pasan por alto que la
secuela de su decisión coloca injustificadamente a ciertos
empleados en una situación ventajosa con respecto a otros en
igual posición. Esto pues, según reconocimos en DACo v. AFSCME,
185 D.P.R. 1 (2012), estos empleados no tienen derecho al
aumento trienal. Debemos enfatizar que el recurso de autos
presenta la misma controversia atendida por esta CC-2011-0765 2
Curia en DACo v. AFSCME, supra, y que, por tanto, sostener
la decisión de la Comisión de Relaciones del Trabajo en el
Servicio Público (Comisión) ratifica un estado de derecho
amorfo. En esa ocasión pautamos que el aumento trienal
dispuesto en la Ley para la Administración de los Recursos
Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, Ley Núm. 184-2004 (3 L.P.R.A. secs. 1461
et seq., en adelante Ley Núm. 184) no aplica a los
empleados cuyo puesto pertenece a una unidad apropiada.
Consecuentemente, determinamos que un patrono no incurre
en una práctica ilícita en el trabajo, de conformidad al
Art. 9 de la Ley de Relaciones del Trabajo para el
Servicio Público, Ley Núm. 45-1998 (3 L.P.R.A. secs. 1451
et seq., en adelante Ley Núm. 45) cuando deniega a estos
empleados el aumento por años de servicio que dispone la
Ley Núm. 184 para empleados gerenciales, también conocido
como el aumento trienal. Asimismo, interpretamos que al
resolver controversias sobre prácticas ilícitas, el
análisis incidental de estatutos distintos a la Ley Núm.
45 no le resta jurisdicción a la extinta Comisión.
Por los fundamentos que discutimos a continuación, y
porque estoy convencido de que la decisión mayoritaria es
desafortunada, disiento.
El 16 de diciembre de 2005 la Unión de Servidores Públicos
Unidos de Puerto Rico (SPU), que está certificada como
representante exclusivo de los empleados de la unidad apropiada CC-2011-0765 3
del Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo),2 presentó
cargos ante la Comisión alegando que la agencia infringió el
Art. 9, Sec. 9.1 (a) e (i) de la Ley Núm. 45.3 Particularmente,
arguyó que el DACo incurrió en prácticas ilícitas al revocar el
aumento salarial que dispone el Art. 8, Sec. 8.3 inciso 2 de la
Ley Núm. 184, a un empleado, y denegárselo a otras dos
empleadas, en vista de que los puestos que estos ocupaban eran
parte de la unidad apropiada de dicha agencia.4 La SPU sostuvo
que el DACo desalentó mediante sus acciones a los empleados a
unirse a cualquier organización sindical en contravención a la
Secc. 9.1(i) de la Ley Núm. 45.5 Asimismo, adujo que esta
conducta constituía una práctica ilícita según el Art. 9.1(a) de
ese mismo estatuto, por restringir la decisión de sus empleados
a ejercer o no su derecho de afiliación sindical.
En respuesta a las querellas instadas, el DACo expresó que
implementó correctamente el Art. 8, Sec. 8.3 inciso 3 de la Ley
2 La SPU está certificada como representante exclusivo de los empleados de esa unidad apropiada, a tenor con la Sec. 8.3, inciso 3 de la Ley Núm. 184-2004 (3 L.P.R.A. secs. 1461 et seq.) desde el 4 de mayo de 2005. Esta fue la certificación número 052 de la Comisión. Véase Anejo IV del Apéndice del recurso, pág. 172. En agosto de 2007 entre DACo y SPU se firmó el Convenio Colectivo. Véase el Alegato de la Recurrida en pág. 8. 3 La Comisión de Relaciones del Trabajo del Servidor Público (Comisión) emitió y notificó Querella y Aviso de Audiencia en el caso CA-05-112 el 29 de agosto de 2006. 4 Específicamente, se trataba de la revocación de un aumento por años de servicio concedido el 3 de junio de 2005 al Sr. Edgard Muñoz Díaz, así como de la denegatoria de aumentos a la Sra. Nilda Aponte Díaz y la Sra. Carmen Mercado González, por estos ocupar puestos que forman parte de la unidad apropiada del DACo. Véase las misivas que DACo envió a los querellantes el 3 de noviembre de 2005, Apéndice del recurso, págs. 40-43. La agencia fundamentó su proceder en que el aumento trienal de la Ley Núm. 184 se destinó a los empleados públicos no sindicados y gerenciales. Asimismo, citó la Sec. VII de la Carta Normativa Núm. 1-2005 de 25 de junio de 2005 de la entonces Oficina de Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ORHELA) que indica que una vez la Comisión certifica una unidad apropiada para la negociación colectiva y certifica una organización sindical como representante exclusivo de los empleados, estos quedan excluidos de los beneficios dispuestos para empleados cuyos puestos no pertenecen a una unidad apropiada. Íd. 5 Véase Informe y Recomendaciones del Oficial Examinador, Apéndice del recurso, pág. 55. CC-2011-0765 4
Núm. 184,6 y que no incurrió en prácticas ilícitas. Asimismo,
durante el proceso administrativo, la agencia presentó prueba de
las consultas realizadas a la entonces Oficina de Recursos
Humanos del Estado Libre Asociado (ORHELA) sobre si debía pagar
a los empleados sindicados el aumento trienal que provee la Ley
Núm. 184 a empleados gerenciales. Presentó además, la carta que
recibió de ORHELA que afirmaba que los empleados no eran
acreedores del aumento por ser miembros de una unidad apropiada
y haber un representante exclusivo certificado para
representarlos.7
Luego de varios trámites procesales, el 26 de octubre de
2010 el oficial examinador de la Comisión emitió su Informe y
Recomendaciones, en el cual aconsejó que se declarara con lugar
la querella contra el DACo. Expresó que como los empleados de
la unidad apropiada solicitaron el aumento dispuesto en la Ley
Núm. 184 cuando aun no se había aprobado un convenio colectivo,
estos estaban cobijados por la Ley Núm. 184 y los reglamentos
aplicables. Por consiguiente, el oficial examinador encontró a
la agencia incursa en violación al Art. 9.1(a) de la Ley Núm. 45
y por ello, recomendó la imposición de una multa de $1,000. No
6 La sec. 1464b en su inciso 3 de la Ley Núm. 184 dicta lo siguiente: Los empleados públicos no sindicados y gerenciales que hayan ocupado un puesto regular durante un período ininterrumpido de tres años de servicios, sin haber recibido ningún otro aumento de sueldo recibirán un aumento de hasta un cinco (5) por ciento de su sueldo o su equivalente en tipos intermedios. Para esto, el empleado debe haber provisto servicios satisfactorios durante el período de tres años según evidenciado en sus hojas de evaluaciones. La Autoridad Nominadora enviará una notificación escrita a todo empleado que no satisfaga esta consideración. La notificación incluirá las razones por las cuales no se le concede al empleado el referido aumento, y le advertirá de su derecho de apelar ante la Comisión Apelativa. 7 Véase, determinaciones de hecho del informe y recomendaciones del oficial examinador, Apéndice del recurso pág. 62. CC-2011-0765 5
obstante, aconsejó la desestimación de la alegación de
infracción a la Sec. 9.1(i) de la Ley Núm. 45.
Por su parte, el 10 de noviembre de 2010 el DACo presentó
su alegato y solicitó que la Comisión no acogiera las
recomendaciones del oficial examinador. Empero, el 26 de enero
de 2011 la Comisión emitió una Decisión y Orden en la que
resolvió que el DACo incurrió en una práctica ilícita a tenor con
el Art. 9.1(a) de la Ley Núm. 45. Oportunamente, el 15 de febrero
de 2011 el DACo presentó una moción de reconsideración.
Subsiguientemente, el 1 de marzo de 2011 la Comisión emitió una
resolución declarando no ha lugar la petición de reconsideración.
Inconforme con ese proceder, el DACo incoó un recurso de
revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Sin embargo,
el 29 de junio de 2011 el foro a quo emitió una resolución en la
que resolvió que DACo incumplió con los términos dispuestos para
la notificación. En consecuencia, se declaró sin jurisdicción
para atender el recurso instado.
No conteste tal proceder, el DACo acude ante este Tribunal
y nos señala los siguientes errores:
Erró el [Tribunal de Apelaciones] al declararse sin jurisdicción para atender en los méritos el recurso de Revisión Judicial presentado por el DACo, por la alegada notificación tardía a SPU, toda vez que, conforme al Reglamento del Tribunal de Apelaciones el término dispuesto para ello es de cumplimiento estricto, habiendo el DACo acreditado de manera adecuada la existencia de justa causa para tal demora.
Erró el [Tribunal de Apelaciones] al no considerar el carácter novel de la controversia, la falta de certeza y claridad en el estado de derecho actual y la posibilidad real e inminente de que se obtuvieran CC-2011-0765 6
decisiones incompatibles a la que este Honorable Tribunal pudiera emitir en su momento en el caso Departamento de Asuntos del Consumidor v. Servidores Públicos Unidos de Puerto Rico, Caso Núm. CC-2010- 0554.
Erró la Comisión al adjudicar la Querella CA-05-112 aplicando a empleados sindicados las disposiciones de la Ley 184 sobre el aumento de retribución por concepto del pago del trienio, por carecer de jurisdicción la Comisión para adjudicar esta controversia.
Erró la Comisión al concluir que DACo incurrió en una práctica ilícita al amparo de las disposiciones de la Ley 45 por denegarle a los querellantes como empleados sindicados el aumento de retribución establecido en el inciso 3 de la Sec. 8.3 del Art. 8 de la Ley 184, 3 L.P.R.A. 1464b, por concepto del pago del trienio.
El 11 de julio de 2012, luego de que el peticionario
presentara una segunda moción de reconsideración, expedimos el
recurso de certiorari. Ambas partes han presentado sus
respectivos alegatos. Contando con el beneficio de sus
comparecencias, pasemos a resolver.
A
El incumplimiento de un requisito de cumplimiento estricto
conlleva consecuencias jurídicas distintas al incumplimiento de
un requisito jurisdiccional. De una parte, “cuando se trata de
un término de cumplimiento estricto, el foro judicial queda
liberado del automatismo que conlleva el requisito CC-2011-0765 7
jurisdiccional y puede proveer justicia, según lo ameriten las
circunstancias”. (Énfasis nuestro.) Arriaga v. F.S.E., 145
D.P.R. 122, 123 (1998). Así, la observancia tardía de un término
de cumplimiento estricto es permisible si se demuestra una justa
causa para no cumplir con el término en cuestión. Íd. Sin
embargo, la demora ocurrida debe ser justificada detalladamente
y a cabalidad. Arriaga v. F.S.E., supra.
Es preciso señalar que el mecanismo procesal de la
desestimación por incumplimiento con las disposiciones
reglamentarias debe ser el último recurso utilizado por los
tribunales. Salinas v. S.L.G, 160 D.P.R. 647 (2003). Procede la
desestimación del recurso solo en instancias en que el
incumplimiento provoque un impedimento real y meritorio para que
el tribunal intervenga en los méritos del caso. Íd. Esto pues,
los principios rectores del sistema judicial imponen el deber de
que las controversias se atiendan en los méritos y no se
desestimen los recursos por defectos de forma o de notificación
que no afecten los derechos de las partes. Regla 2 (3), 4
L.P.R.A. Ap. XXII-B, R. 2. Igualmente, la Regla 12.1 del
Reglamento del Tribunal de Apelaciones dispone que los errores
de forma “deberán interpretarse de forma que se reduzcan al
mínimo las desestimaciones de los recursos.” 4 L.P.R.A. Ap.
XXII-B, R. 12. Véanse además, Pueblo v. Ruiz Bosch, 127 D.P.R.
762, 773 n. 3 (1991); Ríos Quiñones v. Adm. Servs. Agrícolas,
140 D.P.R. 868, 871 (1996); Hernández v. Espinosa, 145 D.P.R.
248 (1998).
Empero, los tribunales pueden eximir a una parte del
requisito de observar fielmente un término de cumplimiento
estricto. Esto ocurre cuando existe una justa causa para la CC-2011-0765 8
dilación y la parte demuestra al tribunal las bases razonables
que tiene para la dilación. Véase, Arriaga v. F.S.E., supra.
En el caso de autos, el DACo explicó su imposibilidad de
acreditar el hecho de la notificación, pues el recurso se incoó
fuera de horas laborables. En todo momento sostuvo que sí
notificó dentro del término previsto. No obstante, surge que el
13 de junio de 2011 el DACo volvió a notificar personalmente una
vez advino en conocimiento de que no llegó la primera
notificación. Entendemos que en este caso, los derechos de la
Unión no se vieron irreversiblemente afectados por el defecto en
la notificación.
En unión a lo anterior, ponderamos que en la controversia
ante nuestra consideración, la Comisión decidió que el aumento
trienal correspondía a los querellantes y que el DACo incurrió
en práctica ilícita al no concedérselos. De sostenerse la
decisión de la Comisión como final e inapelable, se habría
permitido una interpretación contraria a los propósitos de la
Ley Núm. 184. En consecuencia, el DACo vendría obligado a
cumplir con el dictamen agencial de conceder el aumento trienal
a un grupo de empleados que pertenecen a una unidad apropiada, a
pagar una multa por cumplir con el mandato legislativo, y a
publicar un aviso a todos sus empleados a esos efectos.
Todo lo antes expuesto es inconsistente e incongruente con
nuestra pauta en DACO v. AFSCME, supra. Mantener la decisión de
la Comisión crearía un estado de incertidumbre jurídica sobre
qué verdaderamente es lo que procede en derecho. Considerando
los argumentos esbozados, aunque en el caso de autos el escrito
de revisión no fue notificado oportunamente dentro del término CC-2011-0765 9
de cumplimiento estricto, dicho error se enmendó posteriormente.
Asimismo, debemos tener presente el principio cardinal de que
las controversias sean resueltas en sus méritos de manera justa
y conforme a derecho. Por tal razón, es forzoso colegir que la
desestimación del caso de epígrafe por el Tribunal de
Apelaciones fue errónea y que este debió atender el caso en sus
méritos.
B
De otra parte, el DACo aduce nuevamente que la
jurisdicción para dilucidar el caso le corresponde a ORHELA y no
a la Comisión.8 No le asiste la razón. Reiteramos lo
establecido en DACo v. AFSCME, supra, donde resolvimos que el
análisis incidental de las disposiciones de la Ley Núm. 184, no
le resta jurisdicción a la Comisión al adjudicar casos sobre
prácticas ilícitas.
Recordemos que la Ley Núm. 45 facultó a la Comisión para
atender reclamaciones sobre prácticas ilícitas incurridas por la
8 El Plan de Reorganización Núm. 2 aprobado el 26 de julio de 2010, fusionó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH) y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público (CRTSP) creando así lo que ahora se conoce como la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP). La CASP actúa como un organismo cuasi-judicial en la Rama Ejecutiva, especializado en asuntos obrero patronales y del principio de mérito atendiendo casos laborales, de querellas y de administración de recursos humanos, tanto para los empleados que negocian sus condiciones de trabajo al amparo de la Ley Núm. 45-1998 (3 L.P.R.A. sec. 1451 et seq.), como para los empleados públicos cubiertos por la Ley Núm. 184, supra. Igualmente, CASP atiende aquellos casos al amparo de la Ley Núm. 333 de 2004, según enmendada, conocida como la “Carta de Derechos de los Empleados de una Organización Laboral”. CC-2011-0765 10
autoridad nominadora o por las organizaciones sindicales.9
Depto. Estado v. U.G.T., 173 D.P.R. 93 (2008); Asociación de
Maestros v. Comisión, 159 D.P.R. 81 (2003). Dos de las acciones
agenciales que se consideran como una práctica ilícita son:
a) Intervenir, coartar o restringir a uno o más de sus empleados en relación con su decisión de ejercer o no los derechos reconocidos en esta Ley. …… i) Estimular o desalentar a los empleados a unirse a cualquier organización sindical o a participar en las actividades de la misma mediante discriminación al emplear, despedir, conceder permanencia en el empleo o en relación a otros términos o condiciones de trabajo. Art. 9, Sec. 9.1, 3 L.P.R.A. sec. 1452a.
Observamos pues, que la Comisión debía atender toda
querella sobre prácticas ilícitas en el trabajo realizadas por
una agencia, organización sindical o sus miembros. Como
mencionáramos, en el caso de autos se presentó una querella en
virtud de las disposiciones sobre práctica ilícita. La SPU
adujo que el DACo desalentó la sindicalización de los empleados
querellantes al negar el aumento trienal que dispone la Ley Núm.
184. Al ser esta una imputación de una práctica ilícita, que es
materia comprendida dentro de las facultades de la Comisión,
resulta forzoso colegir que este organismo tenía la facultad
para atender la controversia presentada ante su consideración.
DACo v. AFSCME, supra.
9 Véase 3 L.P.R.A. sec. 1452t que faculta a la Comisión en su primer inciso a: (a) Interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de este capítulo en todo lo relativo a los procesos de organización, certificación, descertificación de organizaciones sindicales; en los procedimientos relacionados con la conciliación y arbitraje de negociaciones de convenios colectivos, en los procedimientos relacionados con prácticas ilícitas y en todos aquellos aspectos que este capítulo le delegue alguna actuación particular. CC-2011-0765 11
Ahora bien, en este caso, al igual que en la controversia
atendida en DACo v. AFSCME, supra, la Comisión se excedió en el
límite de sus poderes al interpretar las disposiciones de la Ley
Núm. 184 en un sentido palmariamente contrario a la intención
del legislador. En consecuencia, resolvemos que mediante ese
proceder, la Comisión actuó de forma ultra vires en su decisión
agencial.
Resueltos los planteamientos procesales y de índole
jurisdiccional, procedemos a examinar en conjunto el estado de
derecho relacionado a las demás controversias presentadas ante
este Tribunal.
C
Como es sabido, la Ley Núm. 184 formuló “normas generales”
de retribución aplicables a todas las agencias. Así también,
estableció “normas específicas” destinadas únicamente a los
empleados no sindicados, gerenciales y aquellos excluidos de la
Ley Núm. 45.10 Específicamente, el Art. 8 Sec. 8.3, Inciso 3 de
la Ley Núm. 184 expresa así:
Las siguientes normas sólo serán aplicables a los empleados no sindicados, gerenciales o empleados excluidos de la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, según enmendada, que laboran en el servicio público.
………
(3) Los empleados públicos no sindicados y gerenciales que hayan ocupado un puesto regular durante un período ininterrumpido de tres años de servicios, sin haber recibido ningún otro aumento de sueldo recibirán un aumento de hasta un cinco (5) por ciento de su sueldo o su equivalente en tipos intermedios. Para esto, el empleado debe haber
10 3 L.P.R.A. secs. 1464a-1464b. CC-2011-0765 12
provisto servicios satisfactorios durante el período de tres años según evidenciado en sus hojas de evaluaciones. La Autoridad Nominadora enviará una notificación escrita a todo empleado que no satisfaga esta consideración. La notificación incluirá las razones por las cuales no se le concede al empleado el referido aumento, y le advertirá de su derecho de apelar ante la Comisión Apelativa. 3 L.P.R.A. sec. 1464b. (Énfasis nuestro.)
Al examinar tanto el texto, como el historial del referido
precepto, se desprende claramente que la intención legislativa
fue aprobar una norma específica aplicable única y
exclusivamente a los empleados no sindicalizados, gerenciales o
excluidos de la Ley Núm. 45. En torno a esta distinción, el
legislador puntualizó que la Ley Núm. 184:
[t]iene las normas retributivas generales que quedan de aplicación a las agencias así como las normas de [sic] retributivas específicas que aplicarán solamente a los empleados no sindicados, gerenciales o excluidos de la Ley 45. De hecho, fuimos bien, bien cuidadosos, señor Presidente, bien cuidadosos para que ninguna de las disposiciones de esta ley infringiera, trastocara, menoscabara, los derechos adquiridos bajo la negociación colectiva a la que tienen derecho ahora los empleados públicos bajo la Ley 45 y de hecho, los líderes sindicales que fueron partícipes de la discusión de este proyecto, así lo reconocen, dieron sus sugerencias, propusieron cambios y se recogieron, de manera de garantizar, meridianamente claro, que no hay una disposición del Proyecto que vaya a inferir, a socavar, menoscabar, o violentar cualquier convenio colectivo y cualquier derecho adquirido por los trabajadores que están sindicalizados y que negocian colectivamente.
P. de la C. 3844, 7ma Sesión Ordinaria de la Asamblea Legislativa, 16 de julio de 2004, pág. 7. CC-2011-0765 13
Como puede observarse, las disposiciones de la Ley Núm.
184 tienen el fin “de diseñar un sistema retributivo compatible
con la negociación colectiva que permita mantener una equidad y
justicia al momento de implantar los procesos retributivos,
tanto para empleados unionados como para los no unionados,
incluyendo a los gerenciales.”11(Énfasis nuestro.) Esto así, ya
que “los empleados no sindicalizados que no les aplican las
disposiciones de la Ley Núm. 45 y los empleados gerenciales
necesitan igual justicia retributiva que aquellos que se pueden
beneficiar de los acuerdos establecidos entre la unión que los
representa y el patrono.” DACo v. AFSCME, supra, pág. 24.
ORHELA, dentro de sus funciones ministeriales emitió la
Carta Normativa 1-2005, que posteriormente se convirtió en el
Reglamento 6939 de 3 de febrero de 2005 intitulado “Normas
generales sobre retribución conforme a la Ley de la
Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. En la parte VII de
ese Reglamento, se enfatiza que la norma estatuida en la Sec.
8.3 de la Ley Núm. 184 aplica solamente a los empleados no
sindicalizados, gerenciales o empleados excluidos de la Ley Núm.
45, o sea, empleados que no ocupan puestos comprendidos en la
unidad apropiada. Además, el Reglamento aclara que la exclusión
de los empleados comienza desde el momento en que se certifica a
la unidad apropiada para fines de la negociación colectiva y se
certifica la organización sindical como representante exclusiva
de estos.12
11 Véase el informe del sustitutivo del P. de la C. 3844 de 15 de julio de 2004, pág. 13. 12 Normas generales sobre retribución conforme a la Ley de la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del CC-2011-0765 14
Es preciso reiterar que “la razón legislativa para
circunscribir el aumento trienal a estos empleados es que
aquellos que pertenecen a la unidad apropiada, a diferencia de
los excluidos de esta, obtienen sus retribuciones, incluso los
aumentos de salario, según las estipulaciones acordadas en el
convenio colectivo”. DACo v. AFSCME, supra, pág. 26.
De otra parte, la doctrina de revisión judicial establece
que las decisiones administrativas son objeto de deferencia
judicial y se presumen correctas. DACo v. AFSCME, supra, pág.
26; IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 D.P.R. 712 (2012).
Esta consideración judicial responde a la experiencia y
conocimiento especializado atribuible a los organismos
gubernamentales. Empero, “las determinaciones de hechos
realizadas por una agencia serán sostenidas por el tribunal,
siempre que estas se basen en evidencia sustancial que obre en
el expediente. No obstante, las conclusiones de derecho serán
revisables en toda su extensión.”13 A tales efectos, las
conclusiones de derecho se sostendrán cuando se ajusten al
mandato legislativo. DACo v. AFSCME, supra.
De esta forma, cuando el foro administrativo abusa de su
discreción al emitir una decisión que resulta ilegal,
irrazonable o arbitraria es necesaria la intervención judicial
para hacer valer el mandato legislativo. Mun. de San Juan v.
CRIM, 178 D.P.R. 163 (2010).
En el caso de autos, la Comisión interpretó el alcance de
la Ley Núm. 184 en manifiesta contravención al Reglamento de
______________________ Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6939 del Departamento de Estado, según enmendado, 3 de febrero de 2005, pág. 8. 13 3 L.P.R.A. sec. 2175. CC-2011-0765 15
ORHELA y al propio mandato legislativo. Ambos preceptos legales
excluyen a los empleados sindicados y los cobijados bajo la Ley
Núm. 45 del aumento trienal. Al interpretar lo contrario, la
decisión de la Comisión es ilegal y arbitraria. DACo v. AFSCME,
supra. Según hemos observado, la Ley Núm. 184 armoniza el
sistema de administración de recursos humanos con la negociación
colectiva y sindicalización de los servidores públicos.
Las directrices establecidas por ORHELA a través de sus
reglamentos, están dirigidas a todas las agencias y tienen la
misma fuerza vinculante que la ley.14 La Comisión no debió
imponer su propio criterio sobre el alcance de la Ley Núm. 184.
Esto, debido a que DACo cumplió con las pautas establecidas en
la Ley Núm. 184 y el citado Reglamento de ORHELA.
Acorde con lo intimado, es forzoso colegir que DACo no
incurrió en práctica ilícita alguna. Los empleados en cuestión
pertenecían a una unidad apropiada. Por lo tanto, no podemos
concluir que una autoridad nominadora que deniega dicho aumento
a estos empleados está desalentando su sindicalización. “Ello,
pues el hecho de que se sindicalicen o no, no hará a los
empleados acreedores del aumento en cuestión”. DACo v. AFSCME,
supra, pág. 29. Este está dirigido a una población específica
que por las características de su empleo se diferencia, entre
otras cosas, por no poder recibir los beneficios de una
negociación colectiva.
Según hemos pautado, el aumento que la Ley Núm. 184
concede a los empleados gerenciales y a aquellos excluidos de la
Ley Núm. 45, es el fruto del reconocimiento de la limitación de
14 Íd. pág. 53. CC-2011-0765 16
estos empleados para luchar por mejores condiciones laborales
cara a cara con el patrono. DACo v. AFSCME, supra.
Consecuentemente, colegimos que la Comisión erró al determinar
que los empleados querellantes eran acreedores de dicho aumento
y concluir que DACo incurrió en prácticas ilícitas al denegarle
a estos dichos beneficios.
Por los fundamentos expuestos, revocaríamos la resolución
del Tribunal de Apelaciones mediante la cual desestimó el
escrito de revisión presentado por el DACo. Ello así, ya que
entendemos que el término del requisito de la notificación es
uno de estricto cumplimiento y en este caso el DACo explicó las
razones por las que no se pudo acreditar el cumplimiento dentro
de ese término, y, enterado de la falta, volvió a notificar.
Revocaríamos además, la orden de la Comisión por apartarse de
nuestro ordenamiento jurídico. Esto pues, el aumento trienal no
le corresponde a los empleados querellantes por estos no formar
parte del grupo al que van dirigidas las “normas específicas” de
la Sec. 8.3 de la Ley Núm. 184, supra. No obstante, reafirmamos
que la Comisión tenía jurisdicción para atender las querellas
que fueron presentadas alegando el uso de una práctica ilícita
en el ámbito obrero patronal.
Además, la actuación judicial mayoritaria es insostenible
ante el diáfano texto de la Ley Núm. 184, supra. Más aun, se
derrota la intención legislativa bajo el pretexto de que DACo no
acreditó justa causa por la tardía notificación del recurso.
Lamentablemente, a un requisito de estricto cumplimiento la CC-2011-0765 17
mayoría le confiere más peso que a los postulados de la referida
legislación.
Por otro lado, ante la realidad fiscal que experimentan
los fondos públicos en Puerto Rico, avalar la concesión de este
aumento trienal como lo hace la mayoría, constituye una acción
que incide sobre los principios de sana administración pública.
Por las razones enunciadas, disiento respetuosamente.
Edgardo Rivera García Juez Asociado