EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Comité Pro Permanencia de la Barriada Morales, etc. Certiorari Recurridos 2002 TSPR 138 v. 157 DPR ____ Hon. William Miranda Marín Municipio de Caguas
Peticionarios
Número del Caso: CC-2001-588
Fecha: 16 de octubre de 2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VI
Juez Ponente: Hon. Ismael Colón Birriel
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Pedro J. Varela Fernández Lcdo. José R. Varela Fernández Lcda. Carmen D. Longoria
Abogada de la Parte Recurrida: Lcda. Blanca G. Trinidad Torres
Materia: Interdicto
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Comité Pro Permanencia de la Barriada Morales, Etc.
Recurridos
vs. CC-2001-588 Certiorari
Hon. William Miranda Marín Municipio de Caguas
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri.
San Juan, Puerto Rico, a 16 de octubre de 2002.
Tenemos la ocasión para interpretar varias
disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos,
21 L.P.R.A. Sec. 4001 et seq, según enmendada, a
los fines de decidir si un alcalde puede disponer,
mediante una orden ejecutiva, el cierre temporero
de unas calles municipales en una situación como
la del caso de autos.
I
El Municipio de Caguas inició un proyecto de
construcción de viviendas y de infraestructura en
la barriada Morales de esa ciudad. El proyecto
incluía obras de demolición. Para facilitar la
realización del proyecto referido, el Alcalde de
Caguas emitió CC-2001-588 3
varias ordenes ejecutivas en el año 2000 dirigidas a implantar
unas medidas temporeras tales como limitar el flujo de vehículos
de motor en las áreas de demolición y construcción, y cerrar los
accesos a dichas áreas a través de dos calles municipales de la
barriada. Las órdenes ejecutivas en cuestión tenían noventa días
de vigencia, y fueron extendidas por un segundo término de
noventa días.
El proyecto municipal referido había sido debidamente
aprobado por la Junta de Planificación de Puerto Rico, conforme
el Plan de Ordenación Territorial del Municipio adoptado por
dicha Junta.
Así las cosas, un grupo de vecinos de la barriada Morales
acudió al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas,
en una acción de injunction, y solicitó que se ordenara al
Municipio de Caguas que dejara sin efecto el referido cierre de
calles. Alegaron los vecinos, en esencia, que el cierre aludido
les ocasionaba daños por lo incómodo e inadecuado que era el flujo
vehicular como resultado del cierre. Uno de los vecinos, el
Centro Evangélico Pentecostés, alegó incluso que el cierre en
cuestión afectaba su libertad de culto debido a que sus
feligreses tenían que utilizar la vía menos accesible para llegar
a dicho Centro.
Como cuestión de derecho, el referido grupo de vecinos
planteó que las órdenes ejecutivas en cuestión eran contrarias
a la Ley de Municipios Autónomos, supra.
Luego de celebrar una vista para que las partes argumentaran
sus respectivas posiciones, el 9 de febrero de 2001 el foro de CC-2001-588 4
instancia dictó una sentencia sumaria y emitió un interdicto
permanente. Ordenó al Alcalde de Caguas a eliminar de inmediato
los obstáculos que impedían el libre acceso vehicular a la
barriada Morales a través de las dos calles en cuestión. En
esencia, el foro de instancia determinó que el Alcalde carecía
de facultad para ordenar el cierre de calles referido.
El Alcalde y el Municipio de Caguas apelaron oportunamente
el dictamen del foro de instancia, pero el 20 de junio de 2001
el Tribunal de Circuito de Apelaciones lo confirmó. Determinó,
en esencia, que los apelantes no habían seguido el procedimiento
establecido en la Ley de Municipios Autónomos para el cierre de
carreteras, 21 L.P.R.A. Sec. 4465, por lo que el cierre en
cuestión era ilegal. Dispuso también dicho foro que la Sec. 4465
referida aplicaba a cualquier cierre de accesos vehiculares, sin
que importase que éste fuera “de forma provisional o permanente”.
El Alcalde y el Municipio de Caguas entonces recurrieron
ante nos. Solicitaron que dejáramos sin efecto la orden de
injunction emitida por el foro de instancia en el caso de autos,
convalidada por el foro apelativo.
El 20 de julio de 2001 expedimos el recurso solicitado a
fin de revisar la sentencia del foro apelativo de 20 de junio
de 2001. El 11 de octubre de 2001 los peticionarios presentaron
su alegato; los recurridos presentaron el suyo el 13 de noviembre
de 2001. El 2 de julio de 2002 el Municipio y el Alcalde de Caguas
comparecieron para informarnos que las obras de construcción a
la barriada Morales continuaban afectadas por el injunction aun
vigente, por lo que solicitaban que se resolviera este litigio CC-2001-588 5
lo antes posible. Con el beneficio de todas estas comparecencias,
pasamos a resolver.
II
Según formulada por los foros a quo, la cuestión principal
en el caso de autos se reduce a determinar si el Alcalde de Caguas
tenía facultad para disponer mediante orden ejecutiva el cierre
temporero de dos calles de la barriada Morales del Municipio de
Caguas, a fin de viabilizar unas obras de construcción y
demolición del municipio en dicha barriada.
Ambos foros expresamente resolvieron que el Alcalde de
Caguas no había seguido el procedimiento establecido por la Ley
de Municipios Autónomos para el cierre de calles o carreteras,
por lo que el cierre en cuestión había sido ilícito. Ambos foros
se apoyaron en el Art. 9.016 de dicha Ley, según enmendada, 21
L.P.R.A. Sec. 4465, que en lo pertinente dispone lo siguiente:
§ 4465. Bienes municipales—-Cierre de calles y caminos
El municipio, tomando en consideración las recomendaciones de la Oficina de Ordenación Territorial, podrá ordenar y efectuar el cierre permanente de cualquier calle o camino dentro de sus límites territoriales, previa celebración de vista pública que deberá notificarse mediante avisos escritos fijados en sitios prominentes de la Casa Alcaldía y de la calle o camino a cerrarse. También se enviará una copia de dicho aviso al Secretario del Departamento de Transportación y Obras Públicas y a cada uno de los residentes y colindantes de la calle o camino de que se trate. La notificación para la vista pública se hará con no menos de diez (10) días de anticipación a la fecha dispuesta para su celebración y en la misma se incluirá una descripción breve de la calle o camino a cerrarse, la fecha, hora y lugar de la vista pública, así como una exhortación a los ciudadanos interesados para que participen en la referida vista. CC-2001-588 6
Dicha vista deberá celebrarse ante una comisión, integrada por tres (3) funcionarios administrativos del municipio designados por el Alcalde. La Comisión rendirá un informe a la Asamblea, con sus conclusiones y recomendaciones, no más tarde de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que haya concluido la vista pública. En la sesión ordinaria siguiente a la fecha que la Comisión presente su informe, la Asamblea, mediante resolución al efecto, determinará si se autoriza o no el cierre de la calle o camino de que se trate. (Énfasis suplido)
Según surge de modo palmario del texto antes citado de la
referida sección 4465, el elaborado proceso que ésta establece
para el cierre de calles o caminos, que el Alcalde de Caguas
admitió no haber seguido, aplica al cierre permanente de calles
o caminos, que es un asunto muy distinto al que aquí nos concierne.
La disposición expresamente procura regular el cierre permanente
de cualquier calle o camino municipal. El lenguaje utilizado en
dicha disposición, cuyo claro tenor significa una clausura fija
o firme de alguna vía, obviamente excluye medidas transitorias
como las ordenadas aquí por el Alcalde. Sabido es que cuando la
ley es clara, como lo es la disposición en cuestión, venimos
obligados a observar su letra. Municipio de San Juan v. Banco
Gubernamental, 140 D.P.R. 873 (1996); Ferretería Matos, Inc. v.
P.R. Tel. Co., 110 D.P.R. 153 (1980); Caguas Bus Line v. Sierra,
Comisionado, 73 D.P.R. 743, 750 (1952). Cuando la letra de la ley
no tiene ambigüedades y su lenguaje es sencillo, como ocurre en
el caso de autos, los tribunales no están autorizados a
adicionarles limitaciones o restricciones que no aparecen de su
texto. Román v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685
(1966); Meléndez v. Tribunal Superior, 90 D.P.R. 656 (1964). CC-2001-588 7
Mas aun, la intención legislativa detrás de lo dispuesto en
la aludida Sec. 4465 es patente. Es evidente que un cierre
permanente de una vía municipal tiene consecuencias y efectos de
mucho mayor alcance que un mero cierre provisional para fines
temporeros, como es el del caso de autos. Por ello, se justifica
que para aquél la ley requiera seguir un procedimiento elaborado
como el que establece la referida sección. Esa lógica
legislativa, sin embargo, no es extensiva a un cierre transitorio
como el que se impugna en el caso ante nos, que presenta una
situación claramente distinguible de la de un cierre de calles
permanente.
Erraron, pues, los foros a quo al evaluar el cierre del caso
de autos al amparo de la referida sección. Por sus propios
términos, que son patentemente claros, dicha sección sólo aplica
a cierres permanentes.
III
Lo anterior nos lleva entonces a inquirir si el Alcalde tenía
autoridad para ordenar el cierre temporero impugnado en el caso
de autos.
No puede haber dudas que la acción en cuestión estaba avalada
por la Ley de Municipios Autónomos, supra, con referencia a las
disposiciones de ésta que establecen los poderes generales del
municipio y de su primer ejecutivo. Veamos.
Por un lado, el Artículo 2.001(o) de la Ley Núm. 81 de 30
de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. Sec. 4051, en lo
pertinente dispone que: “El municipio tendrá los poderes
necesarios y convenientes para ejercer todas las facultades CC-2001-588 8
correspondientes a un gobierno local y lograr sus fines y
funciones. Además de lo dispuesto en este subtítulo o en cualquier
otra ley, los municipios tendrán los siguientes poderes:
* * * * * *
(o) Ejercer el poder legislativo y el poder ejecutivo en todo asunto de naturaleza municipal que redunde en el bienestar de la comunidad y en su desarrollo económico, social y cultural, en la protección de la salud y seguridad de las personas, que fomente el civismo y la solidaridad de las comunidades y en el desarrollo de obras y actividades de interés colectivo con sujeción a las leyes aplicables.” Id.
Por su parte el Artículo 3.009, incisos (a), (y) de la Ley Núm.
81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. Sec. 4109,
dispone que: “el Alcalde será la máxima autoridad de la Rama
Ejecutiva del gobierno municipal y en tal calidad le
corresponderá su dirección, administración y la fiscalización
del funcionamiento del municipio. El Alcalde tendrá los deberes
y ejercerá las funciones facultades siguientes:
(a) Organizar, dirigir y supervisar todas las funciones y actividades administrativas del municipio.
* * * * * * *
(y) Ejercer todas las facultades, funciones y deberes que expresamente se le deleguen por cualquier ley o por cualquier ordenanza o resolución municipal y las necesarias e incidentales para el desempeño adecuado de su cargo.” (Énfasis suplido)
Como puede observarse, las disposiciones citadas antes
establecen amplios poderes generales tanto para el municipio como
para su principal ejecutivo, a fin de que puedan tomar las medidas
necesarias para realizar sus funciones respectivas y promover el
bienestar de la comunidad municipal. Es evidente que en una pieza CC-2001-588 9
legislativa como la Ley de Municipios Autónomos, supra, no pueden
especificarse todos los poderes y facultades que tendrá el
municipio y su Alcalde. La infinita variedad de situaciones que
pueden surgir en los distintos municipios a través de los años
requiere que en una ley como ésta se dispongan unos poderes
generales que permitan abarcar todas las situaciones que puedan
surgir que requieran acción gubernamental municipal. Por ello,
hemos resuelto antes que los poderes y facultades conferidos a
los municipios por la Ley de Municipios Autónomos deben
interpretarse liberalmente, a fin de que las autoridades
municipales puedan atender eficazmente las necesidades y el
bienestar de sus habitantes. Gobierno Municipal de Vega Baja v.
Administración de Terrenos, res. el 29 de junio de 2001, 2001
T.S.P.R. 101, 2001 JTS 104, 154 D.P.R. ___ (2001).
El citado Artículo 3.009(y) de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, expresamente dispone que el Alcalde puede
ejercer no sólo todas las facultades que dicha Ley le otorga
concretamente sino además las que sean “necesarias e incidentales
para el desempeño adecuado de su cargo”. Ello evidentemente
incluye la facultad de ordenar el cierre temporero de calles
cuando tal cierre es necesario, como lo era en el caso de autos,
para garantizar el bienestar y la seguridad de la comunidad
mientras se realizaban unas demoliciones y se construían unas
viviendas en un sector del Municipio.
Mas aun, la referida acción del Alcalde fue enteramente
consistente con la facultad municipal que ya hemos reconocido de
reglamentar el tránsito en las vías públicas. López, Fed. Coms. CC-2001-588 10
Unidos v. Municipio de San Juan, 121 D.P.R. 75 (1988); Salas v.
Municipio de Moca, 119 D.P.R. 625 (1987). Varias veces antes hemos
resuelto que en el ejercicio del poder de razón de Estado, a los
municipios se les reconoce la facultad de construir, mejorar y
reconstruir obras públicas de todo tipo, y la de reglamentar el
tránsito y el estacionamiento en sus vías públicas. Expresamente
hemos señalado que “los asuntos relacionados con obras públicas
y tránsito se consideran principales manifestaciones del poder
de policía del municipio”. Salas v. Municipio de Moca, supra, pág.
630.
Con arreglo a todo lo anterior, pues, no hubo nada ilícito
en la acción referida del Alcalde, por lo que erraron los foros
a quo al decidir lo contrario.
IV
Existe otro asunto que también debemos traer a colación
brevemente. En nuestro ordenamiento jurídico está bien
establecido que al considerar la expedición del recurso
extraordinario de injunction en casos como el de autos, los
tribunales deben ponderar la naturaleza de los derechos
individuales reclamados frente al valor y la utilidad social de
la obra pública que se pretende paralizar. A.P.P.R. v. Tribunal
Superior, 103 D.P.R. 903 (1975); Ortega Cabrera v. Tribunal
Superior, 101 D.P.R. 612 (1973). El recurso puede expedirse si
están presentes varias circunstancias especiales, una de las
cuales es que el promovente haya sufrido o esté en riesgo de sufrir
daños irreparables. Torres Bonet v. Asencio, 68 D.P.R. 208
(1948). Se trata de un aspecto de la norma medular más amplia de CC-2001-588 11
que el injunction procede sólo cuando el remedio existente en el
curso ordinario de la ley no proteja adecuadamente los derechos
sustantivos del peticionario de una manera rápida y eficaz. Cruz
v. Ortiz, 74 D.P.R. 321 (1953). Véase, además, Rivé, Recursos
Extraordinarios, (1989) pág. 28. Para que se emita el injunction
debe existir “un agravio de patente intensidad al derecho del
individuo que reclame urgente reparación.” No puede existir
indefinición o falta de concreción en el derecho reclamado. Otero
Martínez v. Gobernador, 106 D.P.R. 552 (1977).
En el caso de autos, el foro de instancia dictó un injunction
permanente mediante una sentencia sumaria. En lo pertinente,
dicho foro sólo tuvo ante su consideración las vagas alegaciones
de los peticionarios de que el cierre de calles impugnado había
ocasionado “inconvenientes y trastornos a la comunidad” porque
la vía de acceso que tenían a la barriada después del cierre
referido era la más “incomoda”, la “menos accesible”. Aparte de
la esencial consideración de si las alegaciones referidas, de ser
ciertas, eran de tal grave magnitud como para justificar el
remedio interdictal, nos confrontamos aquí con el problema de que
los promoventes del injunction en cuestión no le presentaron al
tribunal prueba alguna en apoyo de estas alegaciones, más allá
de una mera declaración jurada del presidente de grupo de vecinos
en la que conclusoriamente éste reiteraba las alegaciones
aludidas. Por el contrario, el foro de instancia tuvo ante sí una
llamada “Estipulación de Hechos” sometida por los abogados de
ambas partes, en la cual la única alusión al asunto medular de
los daños alegadamente sufridos por los vecinos de la barriada CC-2001-588 12
Morales era a los efectos de que estaba en controversia si el
cierre de los dos accesos en cuestión había trastocado la vida
comunal de la barriada Morales. Es decir, las partes acordaron
que el asunto factual más importante de este pleito estaba en
controversia. Quizás por lo anterior, en la sentencia sumaria
dictada por el tribunal de instancia no aparece ninguna
determinación de hecho ni conclusión de derecho alguna que
establezca o al menos aluda a algún daño concreto que hubiesen
sufrido o pudiesen sufrir los peticionarios, fuese leve o grave.
El tribunal emitió el recurso extraordinario del injunction sólo
por entender que el Alcalde carecía de autoridad para dictar las
órdenes ejecutivas impugnadas, sin identificar de modo alguno
cuáles eran los daños sufridos por los peticionarios, o en riesgo
de sufrir, que el injunction habría de conculcar. Mas aun, tampoco
se hizo expresión alguna en dicha sentencia que reflejara que el
foro de instancia ponderó la naturaleza de los derechos
reclamados frente al valor y la utilidad social de la obra pública
que se pretendía paralizar, como venía obligado a hacer en un caso
como el de autos.
En resumen, ni de las alegaciones vagas de los peticionarios
ni de las determinaciones y conclusiones del foro de instancia
surge un cuadro que demuestre la existencia de un agravio de
patente intensidad a los derechos de los vecinos que requiriese
urgente reparación mediante la expedición de un injunction.
Ausente este elemento esencial, no procedía que se emitiera el
injunction en cuestión. Véase, Mun. de Loíza v. Sucn. Marcial
Suárez, res. el 11 de junio de 2001, 154 D.P.R. ___, 2001 T.S.P.R. CC-2001-588 13
84, 2001 JTS 87; Peña v. Federación de Esgrima de Puerto Rico,
108 D.P.R. 147, 154 (1978). Mucho menos procedía que se dictara
dicho injunction mediante una sentencia sumaria, dado que existía
aquí una medular controversia sobre hechos esenciales. Véase,
Sánchez Montalvo v. Autoridad de Puertos, res. el 7 de marzo de
2001, 153 D.P.R. ___, 2001 T.S.P.R. 30, 2001 JTS 34; Mercado Vega
v. U.P.R., 128 D.P.R. 273, 281 (1991); Roig Com. Bank v. Rosario
Cirino, 126 D.P.R. 613, 617-618 (1990). Por ello también erraron
los foros a quo al emitir y convalidar respectivamente la orden
interdictal que aquí nos concierne.
V
Por los fundamentos expuestos, se dictará sentencia para
revocar las del foro apelativo y del foro de instancia en el caso
Jaime B. Fuster Berlingeri Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se revocan las del foro apelativo de 20 de junio de 2001 y del foro de instancia de 9 de febrero de 2001 en el caso de autos.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Andréu García y los Jueces Asociados señores Rebollo López y Rivera Pérez no intervinieron.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo