EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Comisionado de Seguros de Puerto Rico
Recurrido Certiorari v. 2012 TSPR 165 Universal Insurance Company, Inc. 18 7 DPR ____ Peticionaria
Número del Caso: CC- 2010 - 413
Fecha: 1ro de noviembre de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Bayamón
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Pedro I Vidal Cordero Lcda. Deborah Castillo Díaz Lcdo. Francisco Rebollo López
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. David Castro An aya Lcda. Brenda N. Pérez Fernández
Materia: Seguros –Tarifas aprobadas por la Oficina del Comisionado de Seguros en seguros de propiedades para condominios durante el periodo de enero 1996 a junio 2001 ; doctrina de actos propios .
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electró nica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Certiorari COMISIONADO DE SEGUROS DE PUERTO RICO
Recurrido Núm.: CC-2010-0413 v.
UNIVERSAL INSURANCE COMPANY, INC.
Peticionaria
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN
En San Juan, Puerto Rico, a 1 de noviembre de 2012.
Hoy examinamos si ciertas expresiones verbales
atribuidas al Comisionado de Seguros son suficientes para
dejar sin efecto las tarifas aplicables a los seguros de
propiedad para condominios según previamente aprobadas por
la Oficina del Comisionado de Seguros (OCS). Igualmente
analizamos si, bajo los contornos de la doctrina de actos
propios, le está vedado a los Comisionados de Seguros
subsiguientes ir en contra de representaciones hechas por
alguno de sus antecesores.
I
Universal Insurance Company, Inc. (Universal o la
peticionaria) está facultada por la OCS a llevar a cabo
negocios de seguros en Puerto Rico. CC-2010-0413 2
Allá para el 11 de julio de 2001, la OCS emitió una
Orden de Investigación con el propósito de verificar
posibles violaciones al Código de Seguros por parte de
Universal relacionadas al monto de las primas cobradas por
dicha aseguradora en seguros de propiedad para condominios
durante el periodo trascurrido entre enero de 1996 hasta
junio de 2001. Cerca de un año más tarde, el 8 de mayo de
2002 el Lcdo. Fermín M. Contreras Gómez, quien para esa
fecha ocupaba el cargo de Comisionado de Seguros
(Comisionado Contreras), emitió una Orden en la cual
consignó que, acorde a los hallazgos de la aludida
investigación, la peticionaria cobró a algunos de sus
clientes primas que estaban ya fuese por debajo o en
exceso de las tarifas previamente aprobadas por la OCS
para este tipo de seguro.1 Conforme a lo anterior, la OCS
le ordenó a Universal a cesar y desistir de tal conducta;
le impuso multas administrativas y le requirió devolver
las cantidades cobradas en exceso a ciertos asegurados.
En respuesta, Universal solicitó la celebración de
una vista administrativa según provisto en el Artículo
2.220(1)(c) y (2) del Código de Seguros entonces vigente.
1 Ello en contravención con los Artículos 12.130, 27.090(1) y (2), y 27.160(2) y (3) del Código de Seguros de Puerto Rico (Código de Seguros), 26 L.P.R.A. secs. 1213, 2709(1) y (2), y 2716(2) y (3) (2008), respectivamente, para entonces vigentes. En virtud de la Ley Núm. 230-2008, 26 L.P.R.A. sec. 235 (Supl. 2012), la prohibición de rebajas e incentivos no autorizados se encuentra ahora codificada en el Artículo 27.100 del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 2710 (Supl. 2012), mientras que lo atinente al cobro ilegal de primas aparece plasmado en el Artículo 27.160 del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 2716 (Supl. 2012). CC-2010-0413 3
26 L.P.R.A. sec. 222(1)(c) y (2) (2008).2 En su escrito,
levantó entre sus defensas que durante la mayor parte del
periodo investigado el entonces Comisionado de Seguros
Juan Antonio García (q.e.p.d.) (Comisionado García),3
alegadamente había suspendido el requisito de aprobación
previa de tarifas para los seguros de propiedad sobre los
condominios.
Previo a celebrarse la vista administrativa, la OCS
presentó ante el Oficial Examinador una “Moción para que
se Dicte Resolución Parcial Sumaria” en la que planteó que
el asunto sobre las violaciones imputadas era apto para
disposición sin necesidad de una vista. Universal, por su
parte, se opuso argumentando, esencialmente, que existía
controversia fáctica sobre si el Comisionado García había
suspendido o no el requisito de presentación de tipos para
seguros de propiedad sobre condominios, lo cual exigía la
celebración de una vista evidenciaria.
Eventualmente, el Oficial Examinador acogió la
solicitud de la OCS emitiendo una Resolución Parcial
Sumaria mediante la cual determinó que la peticionaria
cobró primas que no se ajustaban a los tipos inscritos y
aprobados por la OCS, aplicables a los seguros de
propiedad para condominios. De igual manera, dictaminó
2 Esta disposición fue posteriormente enmendada por el Artículo 7 de la Ley Núm. 263-2008, 26 L.P.R.A. sec. 251 (Supl. 2012).
3 El Sr. Juan Antonio García (q.e.p.d.) laboró en calidad de Comisionado de Seguros en diferentes ocasiones, siendo la última en febrero de 1993 hasta febrero de 2001. Según indicado anteriormente, la investigación pertinente a este recurso cubrió el periodo entre enero de 1996 hasta junio de 2001. CC-2010-0413 4
que el Comisionado de Seguros no había expedido orden
alguna, ni promulgado regla o reglamento suspendiendo o
modificando el requisito de presentación de tarifas
atinente a los contratos de seguros de propiedad de
condominios. Ratificó, por tanto, las violaciones al
Código de Seguros imputadas en la Orden impugnada por
Universal, mientras que dejó pendiente de determinación el
importe de la multa a imponérsele, así como el monto del
rembolso correspondiente a las primas cobradas en exceso.
Así las cosas, la OCS sometió nuevamente ante el
Oficial Examinador una solicitud de resolución sumaria
para disponer sobre el monto de la multa a imponérsele a
Universal y la cantidad a ser rembolsada a los asegurados.
Luego de varios trámites procesales, el 7 de
diciembre de 2007 la entonces Comisionada de Seguros,
Dorelisse Juarbe Jiménez, emitió una Resolución Sumaria
mediante la cual le impuso a la peticionaria una multa
administrativa de ocho mil dólares ($8,000.00) por haber
cobrado primas en exceso a la tarifa manual en la
suscripción de ocho (8) pólizas de seguros de propiedad
para condominios. Además, le impuso una multa
administrativa de cuarenta y dos mil dólares ($42,000.00)
por haber concedido rebajas no autorizadas en la
suscripción de veintiún (21) pólizas de seguros de
propiedad para condominios. Igualmente, le ordenó
rembolsar la suma de ciento doce mil trescientos nueve
dólares ($112,309.00) a aquellos asegurados a quienes se CC-2010-0413 5
les había cobrado primas en exceso de la prima manual.
Concluyó que la aprobación o inscripción de una tarifa
para determinado tipo de contrato de seguro continuaba en
vigor, mientras no fuese revisada formalmente y no se
inscribiese la modificación correspondiente.
Inconforme, Universal acudió ante el Tribunal de
Apelaciones mediante recurso de revisión administrativa.
Reclamó la invalidez de las tarifas en controversia
alegando que la OCS había suspendido el requisito de
aprobación previa de las mismas. Insistió en la
aplicación de la doctrina de actos propios y cuestionó la
disposición sumaria del asunto, argumentando que
persistían controversias de hechos medulares por resolver.
En su Sentencia de 9 de abril de 2010, el Tribunal de
Apelaciones confirmó la Resolución recurrida en todos sus
extremos. Decretó que la suspensión de los requisitos de
presentación de las tarifas en controversia únicamente
podía efectuarse mediante un proceso formal que culminase
en algún tipo de orden o reglamentación emitida por la
OCS. Por tanto, las expresiones públicas del Comisionado
García no eran suficientes para crear un nuevo estado de
derecho. Consignó, además, que Universal no podía
descansar en la falta de fiscalización de la industria de
seguros por parte del Comisionado de Seguros y levantar
como defensa la doctrina de actos propios. Como parte de
su dictamen resaltó el alto interés público que reviste
este campo de nuestra economía, así como lo extensamente CC-2010-0413 6
reglamentado que se encuentra. A base de ello, concluyó
que actuó correctamente la OCS al adjudicar sumariamente
la disputa, puesto que no existía controversia sobre el
hecho de que el requisito de presentación de tarifas
continuaba vigente. Universal recurrió entonces ante este
Foro por vía de certiorari.4
Expedido el auto de certiorari y habiendo comparecido
ambas partes, procedemos a resolver.
II
En su alegato, la peticionaria aduce como error que
el Tribunal de Apelaciones no reconoció que le cobija la
doctrina de actos propios como resguardo a las acciones
tomadas por la OCS en su contra.5
A. Doctrina de Actos Propios
A través del Artículo 7 del Código Civil, 31 L.P.R.A.
sec. 7 (1993), se le concede a los tribunales la potestad
de recurrir a principios generales de derecho basados en
equidad para resolver controversias planteadas ante su
consideración. De esta forma, en situaciones apropiadas,
4 Aunque inicialmente la petición de certiorari fue declarada No Ha Lugar mediante Resolución de 18 de noviembre de 2010, posteriormente, el 24 de enero de 2011 acordamos acoger el recurso en reconsideración.
5 En el día de hoy nos limitamos a atender el error arriba indicado según señalado en el “Alegato de la Parte Peticionaria”, excluyendo de este modo la consideración de la defensa de “entrampamiento” en su vertiente civil administrativa, levantada por vez primera ante este Foro como parte de dicho alegato. Igualmente, declinamos acoger otros planteamientos traídos por primera vez a nuestra atención mediante la “Réplica al Alegato del Recurrido Comisionado de Seguros de Puerto Rico” sometida por Universal. Véanse, por ejemplo, Abengoa, S.A. v. American Intl. Ins., 176 D.P.R. 512, 526 (2009) y Echandi Otero v. Stewart Title, 174 D.P.R. 355, 383 n. 15 (2008). CC-2010-0413 7
hemos incorporado en nuestra jurisprudencia la regla de
que nadie puede ir en contra de sus propios actos. Vivoni
Farage v. Ortiz Carro, 179 D.P.R. 990 (2010); Int. General
Electric v. Concrete Builders, 104 D.P.R. 871, 873-874
(1976).
Esta norma, calificada en latín como venire contra
factum propium non valet, permea todo nuestro
comportamiento y se encuentra fundamentada en la máxima
que exige proceder de buena fe en “el desenvolvimiento de
las relaciones jurídicas, el ejercicio de los derechos y
el cumplimiento de las obligaciones”. Vivoni Farage v.
Ortiz Carro, supra, pág. 1010 (cita y comillas omitidas).
Mediante su aplicación, se salvaguardan intereses
esenciales para lograr una efectiva interacción a todos
los niveles de la vida diaria. Se espera que el devenir
entre los miembros que componen la sociedad esté
caracterizado por las cualidades de honestidad y
sinceridad, de manera que en todo momento se pueda
descansar en la veracidad de las manifestaciones o las
actuaciones de otro a base de las cuales se ha actuado.
L. Díez Picazo, La Doctrina de los Propios Actos,
Barcelona, Ed. Bosch, 1963, pág. 157.
Podemos deducir que, a través de la buena fe se
protege la confianza que deposita una parte quien ha
confiado razonablemente en una apariencia creada por otra.
Int. General Electric v. Concrete Builders, supra. J. CC-2010-0413 8
Puig Brutau, Estudios de Derecho Comparado, La Doctrina de
Actos Propios, Barcelona, Ed. Ariel, 1951, págs. 106-107.
Como bien señala el tratadista Gullón Ballesteros:
La regla según la cual no puede venirse contra los propios actos, negando todo efecto jurídico a la conducta contraria, se asienta en la buena fe o, dicho de otra manera, en la protección a la confianza que el acto o conducta de una persona suscita objetivamente en otra u otras. El módulo regulador es la objetividad, o sea, el entendimiento o significado que de acuerdo con los criterios generales del obrar en el tráfico jurídico ha de dársele a tal acto o conducta.
El centro de gravedad de la regla no reside en la voluntad de su autor, sino en la confianza generada en terceros, ni se trata (en tal regla) de ver una manifestación del valor de una declaración de voluntad negocial manifestada por hechos o actos concluyentes. No es la regla una derivación de la doctrina del negocio jurídico, sino que tiene una sustantividad propia, asentada en el principio de buena fe.
A. Gullón Ballesteros en I. Sierra Gil de la Cuesta,
Comentario del Código Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 2000,
T. 1, pág. 397.
Se entiende, por tanto, que “[l]a conducta
contradictoria es una contravención o una infracción del
deber de buena fe”. L. Díez Picazo, op. cit., pág. 143
(nota al calce omitida). Acorde con ello, hemos
reconocido que dicha conducta “no tiene lugar en el campo
del Derecho, y debe ser impedida”. Int. General Electric
v. Concrete Builders, supra, pág. 877. Véase también,
Vivoni Farage v. Ortiz Carro, supra.
El vedar que una persona vaya contra sus propios
actos tiene como efecto el soslayar “toda la doctrina de CC-2010-0413 9
declaración de voluntad para imponer directamente un
efecto jurídico”. Int. General Electric v. Concrete
Builders, supra, pág. 877 (nota al calce omitida). “El
propósito de la regla es mantener la relación jurídica
como fue creada, no permitiendo al obligado su voluntaria
contravención.” C. L. de Haro, “Cuestiones prácticas, Los
„actos propios‟ en la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo”, Revista de Derecho Privado, 2da ed., Madrid, Ed.
Revista de Derecho Privado, octubre 1913-diciembre 1914,
T. 1, pág. 18.
La aplicación de la doctrina de actos propios está
sujeta a que concurran los siguientes factores:
(a) Una conducta determinada de un sujeto, (b) que haya engendrado una situación contraria a la realidad, esto es, aparente y, mediante tal apariencia, susceptible de influir en la conducta de los demás, y (c) que sea base de la confianza de otra parte que haya procedido de buena fe y que, por ello, haya obrado de una manera que le causaría un perjuicio si su confianza quedara defraudada.
Vivoni Farage v. Ortiz Carro, supra, págs. 1010-1011,
citando a Int. General Electric v. Concrete Builders,
supra. J. Puig Brutau, op. cit., pág. 112.
Cabe señalar que la doctrina de actos propios no es
de aplicación general a las relaciones de partes privadas
frente al gobierno. Únicamente “bajo circunstancias
apropiadas, un demandante pued[e] invocar contra el Estado
la doctrina de los actos propios, impedimento en equidad y
de buena fe…”. Berríos v. U.P.R., 116 D.P.R. 88, 98
(1985) (cita y nota al calce omitidas). Véase también CC-2010-0413 10
Hernández, Romero v. Pol. De P.R., 177 D.P.R. 121, 141
(2009).
Cónsono con lo anterior, se excluyen de su ámbito
aquellas situaciones en las que se ven lesionados el
interés y la política pública del Estado, así como los
estatutos especiales promulgados en pro del orden público.
Véase Quiles v. Del Valle, 167 D.P.R. 458, 478 (2006);
Morales v. Municipio de Toa Baja, supra; J.R.T. v. Hosp.
de La Concepción, 114 D.P.R. 372, 382-383 (1983).
Así, por ejemplo, en Morales v. Municipio de Toa
Baja, supra, pág. 693, encontramos que “las violaciones a
las leyes, política pública y orden público [eran] tan
tajantes…, que no [existía] cabida para la aplicación de
los principios de equidad. Resolver en otra forma sería
propiciar el craso incumplimiento por los funcionarios
públicos de las leyes y reglamentos que rigen sus
actuaciones…”. (Citas y nota al calce omitidas).
B. Reglamentación de Tarifas
Consistentemente, hemos reiterado que el negocio de
seguros se encuentra revestido de un alto interés público
por el rol vital que juega esa industria tanto en nuestra
sociedad como en nuestra economía. Maderas Tratadas, Inc.
v. Sun Alliance Insurance Company, 2012 T.S.P.R. 101, 185
D.P.R. ___ (2012); Integrand Assurance Company v. CODECO,
2012 T.S.P.R. 59, 185 D.P.R. ___ (2012); S.L.G. Ortiz-
Alvarado v. Great American, 182 D.P.R. 48 (2011). Ese CC-2010-0413 11
alto interés público al que se encuentra vinculado el
negocio de seguros justifica, a su vez, la legislación que
autoriza reglamentar las tarifas que le es permitido a las
aseguradoras cobrarle a sus clientes. J. A. Appleman,
Insurance Law and Practice, St. Paul, West Publishing Co.,
1982, Vol. 19, sec. 10491, pág. 429.
El poder de reglamentar las tarifas en el campo de
seguros tradicionalmente se ha asentado en la necesidad de
reducir, en lo posible, el fracaso de empresas dedicadas a
este tipo de negocio. Couch on Insurance 3d, ed. rev.,
West, 2009, Vol. 1, sec. 2.8, pág. 2-44. Se ha reconocido
que la competencia destructiva de precios experimentada
entre aseguradoras puede resultar en la insolvencia de
algunas de ellas. S. Leibowitz, State Insurance Rate
Regulation: a Coasian Perspective, 17 J.L. Bus. & Eth.
107, 108 (Winter 2011). No obstante, el enfoque de la
reglamentación se ha movido para atender la exigencia de
que las tarifas sean, a su vez, adecuadas desde el punto
de vista del consumidor. La reglamentación de las tarifas
persigue promover el bienestar social al impedir el uso de
tasas excesivas, inadecuadas o injustamente
discriminatorias. Couch on Insurance 3d, op. cit., sec.
2.31, pág. 2-134. Véase, además, J. A. Appleman, op.
cit., sec. 10491, pág. 431.
Los Estados se encuentran facultados para escoger el
método que consideren más adecuado para reglamentar y
supervisar el negocio de seguros en su jurisdicción, con CC-2010-0413 12
el propósito de proteger el interés público, establecer
tarifas uniformes, poner en vigor las leyes pertinentes y
velar porque las violaciones a la legislación en el campo
de seguros sean atendidas adecuadamente. Couch on
Insurance 3d, op. cit., sec. 2.7, pág. 2-40. Así pues, en
cada Estado la entidad reguladora asumirá una forma
diferente y será dotada de facultades propias conforme le
hayan sido conferidas por el estatuto orgánico
correspondiente. Íd. pág. 2-41.
Nuestro ordenamiento dispone para la evaluación
gubernamental de los tipos de seguros permitidos a las
aseguradoras. La autoridad de validar las tarifas a
utilizarse reside en el Comisionado de Seguros. Según
expresamente consignado, el Capítulo 12 del Código de
Seguros tiene como propósito fomentar el bienestar público
a través de la reglamentación de tipos de seguros de modo
que éstos no resulten “excesivos, inadecuados ni
injustamente desiguales…”. Art. 12.010 del Código de
Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 1201 (2008). Con el fin de
viabilizar esta función reglamentaria, se implantó en
Puerto Rico la exigencia de inscripción de tarifas
mediante la cual se les exige a las compañías aseguradoras
someter ante el Comisionado de Seguros las tarifas que se
proponen utilizar para su evaluación, aprobación o
modificación.
El Artículo 12.050 del Código de Seguros, supra,
específicamente, establece los requisitos para la CC-2010-0413 13
inscripción de tipos y, en lo pertinente a este recurso,
dispone:
(1) Todo organismo tarifador y todo asegurador autorizado deberá inscribir ante el Comisionado, antes de usarlos en Puerto Rico, excepto como se dispone en la sec. 1209 de este título, cada manual de tipos, listas de tipos, clasificación de riesgo, plan tarifario, programa de líneas múltiples según definido mediante reglamentación y cualquier otra regla de tipos que adoptare o usare, así como cualquier otra información concerniente a la aplicación y cómputo de los tipos que fija y use, y toda modificación de cualquiera de los anteriores que se proponga usar….
Un asegurador podrá cumplir con su obligación de presentar tales tipos para cualquier clase o tipo de seguro, haciéndose miembro o suscriptor de un organismo tarifador que los haga para tal caso o tipo de seguro, y autorizando al Comisionado a aceptarlos del organismo tarifador en nombre de dicho asegurador. Disponiéndose, que en el caso de seguro de propiedad, el asegurador deberá hacerse miembro o suscriptor de un organismo tarifador autorizado a presentar los tipos de dichos seguros ante el Comisionado.
….
Una vez sometida la inscripción, corresponde entonces
al Comisionado de Seguros evaluar las tarifas propuestas
dentro de un periodo inicial de treinta (30) días,
prorrogable a sesenta (60) días adicionales. No obstante,
la inscripción no surtirá efecto hasta que haya concluido
el plazo dispuesto para su revisión. Art. 12.060(2)(a)
del Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 1206(2)(a). Se
considerará que la presentación sometida cumple con los
requisitos estatutarios, a menos que ésta sea denegada CC-2010-0413 14
durante el periodo antes señalado. Art. 12.060(3) del
Código de Seguros, 26 L.P.R.A. sec. 1206(3).
Igualmente, se le concede al Comisionado la potestad
de desreglamentar las tarifas a ser utilizadas por las
compañías aseguradoras. El procedimiento a seguir para
cumplir con este propósito surge, específicamente
consignado, en el Artículo 12.080 del Código de Seguros,
el cual dispone lo siguiente:
El Comisionado podrá suspender o modificar con arreglo a las reglas y reglamentos que adopte, o mediante orden el requisito de presentación en cuanto a cualquier clase de seguro, subdivisión o combinación del mismo, o en cuanto a clases de riesgos para los cuales los tipos prácticamente no pueden presentarse antes de usarse o en cuanto a las clases de seguros para los cuales un estatuto federal no requiera tal presentación. Dichas órdenes, reglas o reglamentos serán dados a conocer a los aseguradores y organismos afectados. El Comisionado podrá llevar a cabo investigaciones que considere conveniente, para determinar si los tipos afectados por dicha orden reúnen los requisitos de la sec. 1204(1)(b) [y] (c) de este título.
26 L.P.R.A. sec. 1208 (2008) (énfasis nuestro) (Artículo
12.080 del Código de Seguros).
C. Procedimiento Sumario
Excepto que su ley orgánica disponga lo contrario, la
Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada,
conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
de Puerto Rico (LPAU), 3 L.P.R.A. secs. 2101 et seq.
(2004), faculta a las entidades administrativas a disponer
de los asuntos ante su consideración mediante resolución CC-2010-0413 15
sumaria. Sección 3.7(b) de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec.
2157(b) (2011).6 Este mecanismo persigue agilizar el
proceso adjudicativo en casos en que no estén presentes
hechos materiales en controversia. Comisionado Seguros
P.R. v. Integrand, 173 D.P.R. 900 (2008). “Nada impide
que [una agencia] pueda adjudicar sin celebrar una vista
evidenciaria cuando no exista controversia sobre los
hechos y, además, toda la evidencia documental que surge
del expediente señale claramente la corrección de la
determinación de la agencia…”. Mun. de San Juan v. CRIM,
178 D.P.R. 163, 179 (2010) (énfasis en el original). De
este modo se evita el tener que celebrar una “audiencia
evidenciaria [que] no aportaría ningún elemento meritorio
al proceso analítico….” J. Echevarría Vargas, Derecho
Administrativo Puertorriqueño, San Juan, Ediciones Situm,
2012, pág. 231.
D. Revisión Administrativa
La revisión de las determinaciones administrativas
está basada en el principio de deferencia judicial.
Mediante esta norma reconocemos el expertise del que gozan
los organismos administrativos en aquellas materias que le
han sido delegadas por ley. Frías v. Gobierno Municipal
Autónomo de Carolina, 2012 T.S.P.R. 98, 185 D.P.R. ___
(2012); Batista de Nobbe v. Junta de Directores del
6 En Comisionado Seguros P.R. v. Integrand, 173 D.P.R. 900 (2008), resolvimos que la Oficina del Comisionado de Seguros (OCS) está facultada para valerse de esta vía procesal cuando no medien controversias de hechos materiales. CC-2010-0413 16
Condominio Condado Terrace, 2012 T.S.P.R. 63, 185 D.P.R.
___ (2012); Ifco Recycling, Inc. v. Autoridad de
Desperdicios Sólidos, 2012 T.S.P.R. 35, 184 D.P.R. ____
(2012); Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 D.P.R. 969
(2011).
Conforme provisto en la Sección 4.5 de la LPAU,7 no
intervendremos con las determinaciones de hechos
formuladas por una agencia, siempre que éstas se
encuentren sustentadas por evidencia sustancial que forme
parte del expediente administrativo. A contrario sensu,
las conclusiones de derecho de un ente administrativo
podrán ser examinadas por el foro judicial en todos sus
aspectos. Frías v. Gobierno Municipal Autónomo de
Carolina, supra; Batista de Nobbe v. Junta de Directores
del Condominio Condado Terrace, supra; Ifco Recycling,
Inc. v. Autoridad de Desperdicios Sólidos, supra; Torres
Santiago v. Depto. Justicia, supra.
“La deferencia reconocida a las decisiones de las
agencias administrativas habrá de ceder, solamente, cuando
la misma no esté basada en evidencia sustancial, cuando la
agencia ha errado en la aplicación de la ley y cuando su
actuación resulte ser una arbitraria, irrazonable o
ilegal….” Frías v. Gobierno Municipal Autónomo de
Carolina, supra (énfasis omitido); Torres Santiago v.
Depto. Justicia, supra.
7 3 L.P.R.A. sec. 2175 (2011). CC-2010-0413 17
III
Universal sostiene que, mediante sus expresiones y
acciones, el Comisionado García creó la apariencia de la
desreglamentación de las tarifas a base de lo cual, y
procediendo de buena fe, negoció con sus clientes. Por
tanto, argumenta que le está vedado al Comisionado de
Seguros de turno ir en contra de dichas representaciones.
Alega, además, que las actuaciones de los comisionados
subsiguientes le han expuesto a un perjuicio económico.
Para sustentar su posición, acompañó sus escritos
sometidos ante la agencia administrativa con copia de
artículos de periódicos y comunicaciones de la OCS
alusivos al tema. Igualmente, sometió una “Declaración
Jurada” suscrita por el Comisionado Auxiliar Ramón L. Cruz
Colón (Comisionado Auxiliar Cruz), quien ocupó dicho
puesto en la OCS desde mediados del 1997 hasta marzo de
2001. En ésta indica que, mientras el Comisionado García
ocupó su cargo, en reiteradas ocasiones manifestó su
interés en desreglamentar el mercado de seguros
comerciales en Puerto Rico. Esto es, permitir a las
aseguradoras cobrar las primas que estimasen convenientes
sin necesidad de adherirse a las tarifas sometidas y
aprobadas por la OCS. Igualmente, expresó que el
Comisionado García había dado a conocer su intención de no
fiscalizar la práctica, que para entonces alegadamente era
común entre las aseguradoras, de otorgar descuentos no CC-2010-0413 18
contemplados en los manuales de tarifación vigentes
mientras formalizaba la aludida desreglamentación. A esos
efectos, el Comisionado García inicialmente le solicitó al
Comisionado Auxiliar Cruz trabajar en un anteproyecto de
ley para modificar el Capítulo 12 del Código de Seguros y,
posteriormente, le requirió preparar el correspondiente
proyecto de reglamentación.
Teniendo como cierta la documentación que consta en
autos, no cabe duda de que el Comisionado García, tanto en
privado como en público, reveló “su intención de
desreglamentar el mercado de seguros comerciales en Puerto
Rico”. Es decir, favoreció la libre competencia como
mecanismo tarifario por encima del requisito estatutario
de aprobación previa. Su filosofía, basada en la
liberalización del mercado, proponía que al disputarse los
clientes entre sí las aseguradoras ajustarían los precios
de sus primas a favor del consumidor.
No obstante, acorde a la propia evidencia sometida
por Universal, el Comisionado García estaba consciente de
que establecer el sistema de libre competencia, conforme a
lo dispuesto en el Artículo 12.080 del Código de Seguros,
requería “suspender o modificar con arreglo a las reglas y
reglamentos que adopte, o mediante orden el requisito de
presentación” implantado por el Capítulo 12 del Código de
Seguros, el cual regía entonces y aún continúa en vigor, y
exige que las tarifas sean sometidas previamente para su
aprobación. Ese Artículo exige, a su vez, que cualquier CC-2010-0413 19
orden, regla o reglamento a esos efectos tiene que ser
informada por la OCS a las aseguradoras. A base de la
Declaración Jurada sometida por Universal, podemos deducir
que con este propósito el Comisionado García gestionó, a
través del Comisionado Auxiliar Cruz, la redacción de un
anteproyecto y la reglamentación correspondiente. Sin
embargo, durante la incumbencia del Comisionado García,
nunca se efectuó el cambio deseado mediante orden,
reglamento o enmienda alguna al Código de Seguros.
Igualmente, la evidencia apunta a que el Comisionado
García tenía conocimiento de que, en efecto, muchas
aseguradoras no se estaban adhiriendo a las tarifas en
vigor. Sin embargo, optó por no implantar las
disposiciones del Código de Seguros que penaliza esta
práctica, mientras procuraba lograr los cambios
correspondientes al ordenamiento vigente. Así lo reconoce
el Comisionado Auxiliar Cruz en su Declaración Jurada al
manifestar lo siguiente: “[a] la vez, señaló el
[Comisionado] García que la OCS no estaba fiscalizando
dicha situación y que permanecería sin fiscalizarla
mientras procedía con el desarrollo de la reglamentación
necesaria para formalizar la referida desreglamentación en
Puerto Rico….” (Énfasis nuestro).
Sobre este particular, encontramos reveladora la
consulta propuesta por Ace Insurance Company (AIC) a la CC-2010-0413 20
OCS en febrero de 20008 y la contestación de esta última
fechada el 26 de abril de 2000,9 específicamente, en torno
al requisito de un trámite formal para poder viabilizar la
desreglamentación sometida en autos por Universal. Cabe
notar que, en su comunicación, AIC da por sentado que debe
existir algún tipo de notificación de parte de la OCS y
enmendarse el estado de derecho vigente para poder
implantar el sistema de libre competencia.
En su respuesta a AIC, el Comisionado García reconoce
la necesidad de una acción formal de su parte para lograr
el nuevo enfoque. De igual forma admite la práctica de
las aseguradoras de no adherirse a los tipos registrados
en la OCS y no descarta la posibilidad de que éstas se
hallen incursas en violación de ley. De otra parte,
simplemente propone la posibilidad de que el beneficio
redundante al consumidor, como resultado de la
competitividad en el mercado, se considere como una
circunstancia mitigante a la pena a ser impuesta por dicha
infracción.
En síntesis, conforme surge de los autos, la
filosofía del Comisionado García, para la época objeto de
las penalidades envueltas en este recurso, se centró en
gestionar la desreglamentación oficial con el propósito de
liberalizar el sistema tarifario en el campo de los
8 Petición de Certiorari, Apéndice, pág. 142.
9 Petición de Certiorari, Apéndice, pág. 140. CC-2010-0413 21
seguros en Puerto Rico. Cónsono con este enfoque optó,
entre tanto, por ejercer su discreción al no poner en
vigor las disposiciones del Código de Seguros sobre este
particular. No obstante, bajo el mandato del Comisionado
García en ningún momento quedó sin efecto el requisito de
aprobación previa de tarifas según consignado en el
Capítulo 12 del Código de Seguros. Simplemente, durante
ese periodo en particular, se dio la práctica
administrativa de no poner en vigor la normativa vigente.
Ciertamente aparecieron publicadas en la prensa
múltiples manifestaciones del Comisionado García haciendo
referencia a la desreglamentación del mercado y al hecho
de que las aseguradoras se estaban apartando de las
tarifas anteriormente aprobadas por la OCS. Igualmente,
ello se encuentra sustentado por las declaraciones del
Comisionado Auxiliar Cruz que obran en el expediente. No
obstante, la ley es clara a los efectos de que, excepto
que medie una enmienda al propio estatuto, la modificación
o eliminación de las tarifas debe venir acompañada de una
actuación formal por parte de la OCS, ya sea a través de
una orden o reglamento. Dicha determinación, a su vez,
debe ser debidamente notificada a las partes afectadas lo
que necesariamente implica las aseguradoras.
En el contexto de este caso, no nos parece razonable
el que Universal descansara enteramente en expresiones
verbales del Comisionado García atinentes a la
desreglamentación sin ocuparse de verificar si dicha CC-2010-0413 22
posición estaba sustentada, ya fuese por una enmienda a
las disposiciones del Código de Seguros o por alguno de
los mecanismos provistos en el Artículo 12.080 del mismo.
El mero hecho de que un oficial público haga
expresiones sobre un alegado estado de derecho no releva a
la parte afectada de hacer gestiones claramente a su
alcance para cotejar su certeza. No podemos olvidar que
se trata de una aseguradora que, por la naturaleza
altamente reglamentada del negocio al cual se ocupa, viene
obligada a estar al tanto de las tarifas en efecto para
sus productos, así como el procedimiento exigido en ley
para la dispensa de éstas. En otras palabras, ésta se
considera conocedora del imperativo estatutario provisto
en el Artículo 12.080 del Código de Seguros el cual
dispone, como requisito esencial para el relevo de
presentación de tarifas, que medie ya sea una orden
escrita o reglamentación que así lo acredite.
Más aún, la obligación de notificar cualquier
exención atinente a las tarifas “a los aseguradores y
organismos afectados” consta taxativamente como parte del
Artículo 12.080 del Código de Seguros. Por ende,
Universal debía conocer que cualquier cambio tarifario
efectuado por el Comisionado de Seguros a tenor con esta
disposición estatutaria le hubiese sido informado por la
OCS.
Por otro lado, declinamos emplear la doctrina de
actos propios en este caso. Reiteramos, de este modo, el CC-2010-0413 23
principio de la aplicación limitada de esta norma de
equidad frente al Estado disponible, únicamente, por vía
de excepción y en circunstancias de naturaleza única.
En términos procesales, entendemos que actuó
correctamente la OCS al resolver el caso mediante la vía
sumaria. Conforme la investigación realizada por la OCS
en el caso de autos, durante el periodo en cuestión
Universal cobró primas de seguros de propiedad para
condominios que estaban ya fuese por encima o por debajo
de las registradas en la OCS. Este hecho resulta
irrefutable de la prueba sometida por la OCS en el
procedimiento adjudicativo.
Surge claramente de los autos que la prueba utilizada
por la OCS para sustentar las alegadas violaciones al
Código de Seguros descansa, esencialmente, en información
sometida por la propia peticionaria como parte del proceso
de investigación iniciado por la OCS, relativo a las
primas cobradas por Universal a sus clientes en el periodo
de tiempo antes señalado. Una vez sometida la información
por Universal, las primas fueron comparadas con las
tarifas que la agencia entendía continuaban en vigor.10
Ante este escenario fáctico, no existía razón alguna
para la OCS llevar a cabo algún tipo de proceso
evidenciario.
10 La información pertinente a la diferencia entre las primas cobradas por Universal y las tarifas aprobadas por la OCS aparece detallada en los Anejos I y II de la Orden de 8 de mayo de 2002, así como en los Anejos 1 y 2 de la “Moción para que se Dicte Resolución Parcial Sumaria” sometida por la OCS. También se recoge, a su vez, en los dictámenes de la OCS aquí recurridos. CC-2010-0413 24
IV
A base de lo antes expuesto, resolvemos que la
determinación de la Oficina del Comisionado de Seguros de
7 de diciembre de 2007 no resulta arbitraria o irrazonable
y la misma se encuentra sustentada en derecho. Por
consiguiente, se confirma la Sentencia del Tribunal de
Apelaciones.
Se dictará Sentencia de conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, resolvemos que la determinación de la Oficina del Comisionado de Seguros de 7 de diciembre de 2007 no resulta arbitraria o irrazonable y la misma se encuentra sustentada en derecho. Por consiguiente, se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo