Colegio De Médicos Veterinarios De Puerto Rico V.Veterinario Express Y Otros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico
Apelante
v. 2022 TSPR 113
Veterinario Express; Dr. Froilan 210 DPR ____ Oliveras Tejeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo
Apelados
Número del Caso: AC-2021-108
Fecha: 14 de septiembre de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial, TA 2021-016
Abogados de la parte apelante:
Lcdo. Jorge J. Sanabria García Lcdo. Henry O. Freese Soufront Lcda. Angélica Rivera Ramos
Abogado de la parte apelada Dr. Froilán Oliveras Tejeiro:
Lcdo. Iván Díaz López
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar AC-2021-0108 2
Abogados de los Amicus Curiae:
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico
Lcdo. Pedro E. Ortiz Álvarez Lcdo. Jesús A. Rodríguez Urbano Lcdo. Edwin G. G. Ruiz Laboy Lcdo. Guillermo San Antonio Acha
Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico
Lcda. Verónica Ferraiuoli Hornedo
Materia: Sentencia de Tribunal con Opinión de Conformidad, Opinión Concurrente y Opinión Disidente.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. AC-2021-0108
Veterinario Express; Dr. Froilán Oliveras Tejeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre de 2022.
Atendido el recurso de Apelación, se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, que confirmó el dictamen del foro primario. De ese modo, se sostiene el decreto de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión de Conformidad, a la que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señor Kolthoff Caraballo y señor Feliberti Cintrón. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión Concurrente. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión Disidente, a la que se unió el Juez Asociado señor Estrella Martínez. El Juez Asociado señor Colón Pérez disintió e hizo constar la expresión siguiente:
La colegiación compulsoria se levanta sobre unos pilares de protección social. Es por ello que, una vez más, nos vemos forzados a expresarnos sobre pronunciamientos de este Tribunal que derrotan tan nobles principios. AC-2021-0108 2
En la presente controversia -- una que inició con una demanda instada por el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico en contra de Veterinario Express y varios de sus colegiados, entre ellos, el Dr. Froilán Oliveras Tejeiro, la Dra. Patricia N. Pabón Gautier y el Dr. Yan F. Vélez Montalvo, por presuntamente éstos haber incurrido en prácticas ilegales de la medicina veterinaria al emitir ciertos certificados de vacunación a mascotas que no habían sido vacunadas --, nos correspondía evaluar la constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria dispuesto en la Sec. 5 de la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, Ley Núm. 107-1986, 20 LPRA sec. 2971a, frente al derecho de estos y estas profesionales a la libre asociación. En específico, debíamos determinar si la colegiación compulsoria era el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del Estado de regular la profesión médico-veterinaria para proteger la salud, la seguridad y el bienestar público.
Recientemente, al enfrentarnos a una controversia muy similar a la que hoy nos ocupa, en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019) (Colón Pérez, opinión disidente), -- donde evaluamos la constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de los y las profesionales de la industria automotriz --, resaltábamos:
[L]a importancia histórica que han tenido los colegios profesionales en el desarrollo de nuestra sociedad. Estas instituciones no solo han defendido, y defienden, los intereses de los gremios que agrupan, sino también los de la ciudadanía en general.
Por otra parte, los referidos colegios profesionales cumplen con la importante función de educar, tanto a la sociedad como a sus miembros, sobre los asuntos que atañen a su profesión. De igual forma, se aseguran de que quienes forman parte de su gremio mantengan sus conocimientos actualizados y cumplan con los requerimientos éticos que les rigen, protegiendo así a la ciudadanía de ser víctimas de prácticas ilegales o un desempeño incompetente por parte de los profesionales a los que estas instituciones regulan. AC-2021-0108 3
En esa dirección, [mencionábamos] que “[e]l establecimiento de [colegios profesionales] no tiene por objeto principal la satisfacción de los intereses profesionales, ni aún los colectivos de la profesión, sino la del interés público que pueda suponer el ejercicio de determinada profesión”. J. Gálvez Montes, La organización de las profesiones tituladas, Madrid, Consejo de Estado y Boletín Nacional de Estado, 2002, pág. 50. Esto responde [señalábamos] a que, aunque la exigencia de una titulación funciona como garantía de que solo ejerzan una profesión aquellos que hayan acreditado tener los conocimientos necesarios, existen ciertas profesiones en las cuales -- por sus características particulares -- no basta dicha garantía para proteger el interés público. Íd. (Énfasis suplido).
Así pues, en esa ocasión, -- tras examinar cuidadosa y detenidamente los deberes y las funciones del colectivo objeto de análisis, reiterar la facultad del Estado para reglamentar el ejercicio de las profesiones al amparo de su poder de razón de estado y reconocer que el derecho a la libre asociación consagrado en nuestra Carta Magna no es absoluto --, concluimos que no existía un medio menos oneroso que la colegiación compulsoria de los y las profesionales de la industria automotriz para adelantar el interés apremiante del estado de regular dicha profesión. Es decir, validamos el requisito de colegiación compulsoria por entender que éste redundaba en el mejor beneficio de nuestro País y de todos los que aquí vivimos.
En el presente litigio, -- uno en el cual reafirmamos los pronunciamientos esbozados en nuestro disenso en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, -- no podemos llegar a una conclusión distinta. Y es que, no podemos olvidar que el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico tiene, entre sus sensitivos deberes, los siguientes:
(a) [c]ontribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria estimulando el continuo desarrollo profesional del médico veterinario mediante la divulgación de conocimientos científicos. AC-2021-0108 4
(b) [e]levar y mantener la dignidad de la profesión y de sus miembros.
(c) [l]aborar por la implantación de leyes adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión del médico veterinario y defender la misma de cualquier ley perjudicial.
(d) [m]antener la estricta honradez y el alto grado de responsabilidad que caracterizan a esta profesión.
(e) [s]ostener y estimular un mayor sentido de comprensión entre el médico veterinario y los demás profesionales.
(f) [c]ontribuir al adelanto de la medicina veterinaria mediante la investigación científica.
[…]
(i) [c]ooperar con el mejoramiento de la práctica de la medicina veterinaria, velando en todo momento por la salud pública. […]. Sec. 7 de la Ley Núm. 107- 1986, 20 LPRA sec. 2971c.
Asimismo, la Ley Núm.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico
Apelante
v. 2022 TSPR 113
Veterinario Express; Dr. Froilan 210 DPR ____ Oliveras Tejeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo
Apelados
Número del Caso: AC-2021-108
Fecha: 14 de septiembre de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial, TA 2021-016
Abogados de la parte apelante:
Lcdo. Jorge J. Sanabria García Lcdo. Henry O. Freese Soufront Lcda. Angélica Rivera Ramos
Abogado de la parte apelada Dr. Froilán Oliveras Tejeiro:
Lcdo. Iván Díaz López
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar AC-2021-0108 2
Abogados de los Amicus Curiae:
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico
Lcdo. Pedro E. Ortiz Álvarez Lcdo. Jesús A. Rodríguez Urbano Lcdo. Edwin G. G. Ruiz Laboy Lcdo. Guillermo San Antonio Acha
Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico
Lcda. Verónica Ferraiuoli Hornedo
Materia: Sentencia de Tribunal con Opinión de Conformidad, Opinión Concurrente y Opinión Disidente.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. AC-2021-0108
Veterinario Express; Dr. Froilán Oliveras Tejeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre de 2022.
Atendido el recurso de Apelación, se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, que confirmó el dictamen del foro primario. De ese modo, se sostiene el decreto de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión de Conformidad, a la que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señor Kolthoff Caraballo y señor Feliberti Cintrón. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión Concurrente. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión Disidente, a la que se unió el Juez Asociado señor Estrella Martínez. El Juez Asociado señor Colón Pérez disintió e hizo constar la expresión siguiente:
La colegiación compulsoria se levanta sobre unos pilares de protección social. Es por ello que, una vez más, nos vemos forzados a expresarnos sobre pronunciamientos de este Tribunal que derrotan tan nobles principios. AC-2021-0108 2
En la presente controversia -- una que inició con una demanda instada por el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico en contra de Veterinario Express y varios de sus colegiados, entre ellos, el Dr. Froilán Oliveras Tejeiro, la Dra. Patricia N. Pabón Gautier y el Dr. Yan F. Vélez Montalvo, por presuntamente éstos haber incurrido en prácticas ilegales de la medicina veterinaria al emitir ciertos certificados de vacunación a mascotas que no habían sido vacunadas --, nos correspondía evaluar la constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria dispuesto en la Sec. 5 de la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, Ley Núm. 107-1986, 20 LPRA sec. 2971a, frente al derecho de estos y estas profesionales a la libre asociación. En específico, debíamos determinar si la colegiación compulsoria era el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del Estado de regular la profesión médico-veterinaria para proteger la salud, la seguridad y el bienestar público.
Recientemente, al enfrentarnos a una controversia muy similar a la que hoy nos ocupa, en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019) (Colón Pérez, opinión disidente), -- donde evaluamos la constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de los y las profesionales de la industria automotriz --, resaltábamos:
[L]a importancia histórica que han tenido los colegios profesionales en el desarrollo de nuestra sociedad. Estas instituciones no solo han defendido, y defienden, los intereses de los gremios que agrupan, sino también los de la ciudadanía en general.
Por otra parte, los referidos colegios profesionales cumplen con la importante función de educar, tanto a la sociedad como a sus miembros, sobre los asuntos que atañen a su profesión. De igual forma, se aseguran de que quienes forman parte de su gremio mantengan sus conocimientos actualizados y cumplan con los requerimientos éticos que les rigen, protegiendo así a la ciudadanía de ser víctimas de prácticas ilegales o un desempeño incompetente por parte de los profesionales a los que estas instituciones regulan. AC-2021-0108 3
En esa dirección, [mencionábamos] que “[e]l establecimiento de [colegios profesionales] no tiene por objeto principal la satisfacción de los intereses profesionales, ni aún los colectivos de la profesión, sino la del interés público que pueda suponer el ejercicio de determinada profesión”. J. Gálvez Montes, La organización de las profesiones tituladas, Madrid, Consejo de Estado y Boletín Nacional de Estado, 2002, pág. 50. Esto responde [señalábamos] a que, aunque la exigencia de una titulación funciona como garantía de que solo ejerzan una profesión aquellos que hayan acreditado tener los conocimientos necesarios, existen ciertas profesiones en las cuales -- por sus características particulares -- no basta dicha garantía para proteger el interés público. Íd. (Énfasis suplido).
Así pues, en esa ocasión, -- tras examinar cuidadosa y detenidamente los deberes y las funciones del colectivo objeto de análisis, reiterar la facultad del Estado para reglamentar el ejercicio de las profesiones al amparo de su poder de razón de estado y reconocer que el derecho a la libre asociación consagrado en nuestra Carta Magna no es absoluto --, concluimos que no existía un medio menos oneroso que la colegiación compulsoria de los y las profesionales de la industria automotriz para adelantar el interés apremiante del estado de regular dicha profesión. Es decir, validamos el requisito de colegiación compulsoria por entender que éste redundaba en el mejor beneficio de nuestro País y de todos los que aquí vivimos.
En el presente litigio, -- uno en el cual reafirmamos los pronunciamientos esbozados en nuestro disenso en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, -- no podemos llegar a una conclusión distinta. Y es que, no podemos olvidar que el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico tiene, entre sus sensitivos deberes, los siguientes:
(a) [c]ontribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria estimulando el continuo desarrollo profesional del médico veterinario mediante la divulgación de conocimientos científicos. AC-2021-0108 4
(b) [e]levar y mantener la dignidad de la profesión y de sus miembros.
(c) [l]aborar por la implantación de leyes adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión del médico veterinario y defender la misma de cualquier ley perjudicial.
(d) [m]antener la estricta honradez y el alto grado de responsabilidad que caracterizan a esta profesión.
(e) [s]ostener y estimular un mayor sentido de comprensión entre el médico veterinario y los demás profesionales.
(f) [c]ontribuir al adelanto de la medicina veterinaria mediante la investigación científica.
[…]
(i) [c]ooperar con el mejoramiento de la práctica de la medicina veterinaria, velando en todo momento por la salud pública. […]. Sec. 7 de la Ley Núm. 107- 1986, 20 LPRA sec. 2971c.
Asimismo, la Ley Núm. 107-1986, supra, establece que el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, entre otras facultades, será la entidad encargada de adoptar los reglamentos y cánones de ética profesional que regirán la conducta de los médicos-veterinarios. 20 LPRA sec. 2971d.
Siendo ello así, no albergamos duda alguna que el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico ejerce un rol fundamental para mantener y asegurar los más altos estándares en la profesión de referencia, la cual ha cobrado mayor relevancia a través de los años por ser éstos y éstas las personas encargadas de velar por la salud y el bienestar de quienes nos brindan afecto, diversión, protección y compañía: nuestras mascotas. Recordemos que, en estos tiempos en que vivimos,
para muchas familias puertorriqueñas[,] sus mascotas han pasado a ser una parte esencial en su diario vivir. Actualmente[,] esta conexión entre humanos y mascotas es más común, ya que la percepción de la sociedad hacia los AC-2021-0108 5
animales ha evolucionado. Estos antes se utilizaban para realizar labores y ahora son un miembro más en el entorno familiar. Incluso, muchas personas los consideran como a un hijo. Esta relación afectiva que crece entre ambos seres vivos lleva a muchos guardianes a preocuparse por la salud de sus mascotas. Es por esta razón que los guardianes acuden a los médicos veterinarios para que[,] con la medicina moderna[,] ayuden a que la vida de sus animales sea una prolongada y saludable. Como podemos ver[,] esta necesidad que ha crecido entre las personas de mantener a sus mascotas sanas[,] ha [provocado] que cada día aumenten las interacciones entre los médicos veterinarios y los animales. M. González Alcántara, Una propuesta para casos de impericia veterinaria: reconociendo a los animales como sujetos de derechos, 53 Rev. Jur. U. Inter 371 (2019).
La realidad antes descrita, -- es decir, esa búsqueda de la salud y seguridad de nuestras mascotas -- ha sido, por ejemplo, incorporada en nuestro ordenamiento jurídico en el recién aprobado Código Civil de Puerto Rico donde se les reconocieron ciertos derechos a los animales domésticos y a los domesticados. Véase, Título II del Código Civil de Puerto Rico, Ley Núm. 55-2020, 31 LPRA sec. 5951- 5954. Esto tuvo como objetivo la promoción de un trato digno y justo para estos seres vivientes, la protección y preservación de su vida, alimentación, así como los cuidados veterinarios y de salud. Exposición de Motivos del Código Civil de Puerto Rico, Ley Núm. 55-2020 (2020 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico, 602). Por igual, con el referido estatuto legal se procuró fomentar el afecto de sus personas custodias y colocar a Puerto Rico a la vanguardia de las legislaciones protectoras de los animales. Íd.
Así pues, y en vista de estos nuevos escenarios y de la importante función que desempeña el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, para adelantar los postulados antes reseñados, somos del criterio que el derecho de sus miembros a no asociarse debió ceder ante los intereses que adelantaba la colegiación compulsoria. A todas luces, los principios de protección social que bien cumple dicha entidad son de mayor jerarquía a cualquier inquietud particular -- o molestia momentánea -- de un miembro del mencionado gremio. AC-2021-0108 6
Es, pues, por todo lo antes expuesto, que respetuosamente disentimos del curso de acción seguido por mis compañeros y compañera de estrado en el día de hoy.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. AC-2021-0108 Veterinario Express; Dr. Froilán Oliveras Tejeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señor Kolthoff Caraballo y señor Feliberti Cintrón.
Lamentablemente, en esta ocasión este Tribunal
no llegó a un consenso con relación a la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Lo anterior refleja un distanciamiento del precedente
que habíamos establecido en Rivera Schatz v. ELA y C.
Abo. PR II, infra y Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, infra. Las consecuencias de esta actuación
limitan nuestra oportunidad para seguir pautando una
norma clara con respecto al derecho a la libertad de
asociación que ostentan nuestros profesionales.
La única controversia ante nuestra consideración
era la constitucionalidad de la colegiación
compulsoria de la profesión médico-veterinaria. Ante AC-2021-0108 2
nuestra consideración no estaba el diseño del esquema
regulador de la profesión de los médicos veterinarios. Es
decir, una determinación de inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria implica solamente el surgimiento de
una colegiación voluntaria. Lo anterior solo elimina el
factor obligatorio de la colegiación sin alterar el esquema
regulador de la profesión médico-veterinaria, a pesar de
preocupaciones que puedan expresar algunos de nuestros
integrantes que, en realidad, no están ante nuestra
consideración. Si ese marco regulatorio ha sido viable hasta
ahora, no hay razón alguna para pensar que no lo seguirá
siendo. Sostener lo contrario implicaría presumir que el
establecimiento de una colegiación voluntaria acabaría con
todo el esquema regulador que aprobó la Asamblea
Legislativa. El esquema regulador no se basa en la
colegiación compulsoria, sino en la facultad que tiene la
Junta Examinadora para establecer los criterios de admisión
y licencia para la práctica de la medicina veterinaria.
De esta manera, nuestra facultad se limitaba a dilucidar
si existe una medida para adelantar el interés del Estado al
regular la profesión médico-veterinaria y que, a diferencia
de la colegiación compulsoria, restrinja menos el derecho
constitucional de libre asociación que tienen estos
profesionales. Contesto esa interrogante en la afirmativa y,
por consiguiente, voto para confirmar el dictamen del
Tribunal de Apelaciones que resolvió que la colegiación
compulsoria de los veterinarios es inconstitucional. AC-2021-0108 3
I
La controversia ante nos tiene su inicio en la
presentación de una demanda por parte del Colegio de Médicos
Veterinarios de Puerto Rico (Colegio) contra Veterinarios
Express y los doctores veterinarios Frailán Oliver Tejeiro,
Yan F. Vélez Montalvo y Patricia N. Pabón Gautier. Allí, el
Colegio alegó que estos últimos incurrieron en prácticas
ilegales de la medicina veterinaria, al ignorar los
procedimientos requeridos para llevar a cabo vacunaciones en
masa, con el riesgo de que se emitan certificados de vacunas
a mascotas que nunca fueron vacunadas. En vista de lo
anterior, solicitó que se emitiera una orden de injunction
preliminar y permanente para prohibirle a los demandados que
continuaran con las prácticas supuestamente ilegales.
En vista de lo anterior, los demandados contestaron la
demanda. Además, el Dr. Oliveras Tejeiro presentó una
reconvención, en la que solicitó que se emitiera una
sentencia declaratoria mediante la cual se declarara
inconstitucional la membresía compulsoria en el Colegio como
condición para practicar la profesión médico-veterinaria.
Ante este cuadro procesal, el Tribunal de Primera
Instancia emitió una Resolución y Orden en la que le ordenó
al Secretario de Justicia que compareciera a expresar la
postura del Estado. En cumplimiento con lo ordenado, el
Departamento de Justicia compareció en representación del
Estado mediante una moción de sentencia sumaria. Sostuvo que
no es constitucionalmente permisible que se imponga la AC-2021-0108 4
colegiación compulsoria en detrimento del derecho a la libre
asociación, a menos que se articule la existencia de un
interés apremiante y se pruebe que el Estado no tenía una
medida menos restrictiva que la legislada para lograr dicho
interés. Concluyó que, como en este caso, cualquier
disposición legal que imponga un requerimiento de
colegiación o membresía a cualquier entidad como requisito
para el ejercicio de una profesión regulada por una junta
examinadora en virtud de ley, es inconstitucional conforme
a lo establecido en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
infra. Por su parte, el Dr. Oliveras Tejeiro sometió un
escrito, mediante el cual adoptó por referencia y acogió
como propio lo expresado por el Estado en su comparecencia.
Por otro lado, el Colegio presentó una oposición a la
moción de sentencia sumaria. Como primer punto, indicó que
la moción de sentencia sumaria presentada por el Estado no
cumplió con los requisitos esbozados en las Reglas de
Procedimiento Civil. Argumentó que, conforme a la Doctrina
de Separación de Poderes, no es constitucionalmente válido
que un tribunal pretenda imponerle su criterio a la Asamblea
Legislativa sobre cómo regular las profesiones, salvo la
abogacía. Por último, arguyó que la colegiación compulsoria
del Colegio no incide sobre el derecho de no asociación de
los médicos veterinarios, a la luz de la jurisprudencia
federal.
Examinada la postura de ambas partes, el foro primario
declaró con lugar la reconvención y dictó una sentencia AC-2021-0108 5
declaratoria decretando la inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria de los médicos veterinarios.
Luego de que el Colegio sometió una reconsideración que
fue denegada, presentó una apelación ante el Tribunal de
Apelaciones. En esencia, señaló que el Tribunal de Primera
Instancia erró al decretar la inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria. En apoyo, reprodujo los argumentos
esbozados en su oposición a la moción de sentencia sumaria.
Examinado el recurso y las posturas del Dr. Oliveras
Tejeiro y el Estado, el Tribunal de Apelaciones dictó una
sentencia en la que confirmó la determinación del foro
primario. Indicó que tanto la moción de sentencia sumaria
como su oposición, cumplieron con las Reglas de
Procedimiento Civil. Sostuvo que no existen hechos en
controversia y lo que procedía era aplicar el derecho. Así,
el foro apelativo indicó que no hay controversia en cuanto
al interés apremiante del Estado en regular la profesión
médico-veterinaria. Sin embargo, concluyó que no es
necesaria la limitación del derecho de asociación para
salvaguardar dicho interés. Razonó que al contraponer las
facultades del Colegio con las de la Junta Examinadora de
Médicos Veterinarios, existe una medida menos restrictiva,
esto es la facultad de regulación sobre la profesión que
ejerce la Junta Examinadora. Además, sostuvo que la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria no
implica que el Colegio no pueda continuar ejerciendo sus
facultades por medio de una matrícula voluntaria. Por AC-2021-0108 6
último, sostuvo que es innecesario atender los reclamos del
Colegio de atemperar el análisis sobre la constitucionalidad
de la colegiación compulsoria a la normativa federal.
Entendió que luego de Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
infra, no hay duda de cuál es el escrutinio aplicable a este
caso.
Luego de presentar una reconsideración que fue
denegada, el Colegio presentó una apelación ante este
Tribunal. En esta señaló que el Tribunal de Apelaciones erró
al dictar sentencia sumaria en contravención con las Reglas
de Procedimiento Civil. Además, señaló que el foro
apelativo, en su análisis sobre la constitucionalidad de la
colegiación compulsoria, no consideró que se requiere la
existencia de una medida menos restrictiva que tenga la misma
efectividad que la adoptada por el Estado al establecer la
colegiación compulsoria.
Luego de varios trámites procesales, las partes
presentaron sus respectivos alegatos. Además, el 17 de marzo
de 2022, emitimos una Resolución en la que permitimos que el
Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico y el Colegio
de Médicos Cirujanos de Puerto Rico comparecieran como amici
curiae, y así lo hicieron.
Expedido el recurso, con el beneficio de la
comparecencia de las partes y de los amici curiae, procedo
a atender la controversia. AC-2021-0108 7
II A
Nuevamente teníamos ante nuestra consideración la
constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria
para pertenecer a una profesión. En específico, si la
colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria
es el medio menos oneroso para adelantar los fines que esta
persigue.
Hemos reconocido que, en el ejercicio del poder de razón
de Estado, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de
regular y controlar la práctica de las profesiones, salvo la
jurídica. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428,
440 (2019); Accurate Sols. v. Heritage Environmental, 193
DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR
741, 755 (2005). De esta manera, hemos indicado que el
“Estado puede establecer unos requisitos de conocimientos
mínimos, capacidad, destreza, entereza moral o cualquier
otro que esté racionalmente relacionado con el objetivo de
garantizar que los examinados posean la competencia para
practicar la profesión en forma adecuada”. Marcano v.
Departamento Estado, 163 DPR 778, 786 (2005). Ahora bien, en
este proceder, el Estado no puede coartar el derecho a
asociarse o a no asociarse, a menos que no haya medida menos
restrictiva para lograr sus objetivos legítimos. Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 433.
Mediante la Ley Núm. 107 de 10 de julio de 1986, según
enmendada, conocida como la Ley del Colegio de Médicos
Veterinarios de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 2971 et seq. (Ley AC-2021-0108 8
Núm. 107), se autorizó la creación de ese Colegio. Así en la
Sec. 1 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2791, se
dispone que:
Por este capítulo se constituye a todas las personas con licencia para ejercer la profesión de médico veterinario en Puerto Rico, siempre que la mayoría de ellos así lo acuerden en referéndum que al efecto se celebrará según se dispone más adelante, en entidad jurídica bajo el nombre de “Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico”, con domicilio en San Juan, Puerto Rico.
Luego de que una mayoría lo acordara, y después de
noventa días de celebrada la Asamblea General Constituyente
y electa la primera Junta de Gobierno del Colegio de Médicos
Veterinarios de Puerto Rico, “ningún médico veterinario que
no sea miembro del Colegio podrá ejercer su profesión en
Puerto Rico. . .”, y si la ejerciera estará sujeto a
penalidades. Sec. 5 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec.
2971a.
La Asamblea Legislativa hizo constar el propósito para
la aprobación de la Ley Núm. 107, supra, en su Exposición de
Motivos:
La Medicina Veterinaria es una de esas profesiones que todos los años se ve amenazada por individuos graduados de instituciones no reconocidas. Favorecer a un grupo de no cualificados que perjudican a toda una profesión, a muchos estudiantes que hoy se preparan en las mejores universidades y menoscabando la calidad de servicios que se ofrecen a nuestro pueblo, decididamente no es la forma de forjar un Puerto Rico mejor. La Legislatura, consciente de su responsabilidad para salvaguardar la salud de nuestro pueblo, su nivel intelectual y cultural, y el mejoramiento científico de nuestras industrias, aprueba esta ley. AC-2021-0108 9
Cónsono con lo anterior, al Colegio se le delegaron los
deberes siguientes:
(a) Contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria estimulando el continuo desarrollo profesional de médico veterinario mediante la divulgación de conocimientos científicos. (b) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y de sus miembros. (c) Laborar por la implantación de leyes adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión del médico veterinario y defender la misma de cualquier ley perjudicial. (d) Mantener la estricta honradez y el alto grade [(sic)] de responsabilidad que caracterizan a esta profesión. (e) Sostener y estimular un mayor sentido de comprensión entre el médico veterinario y los demás profesionales. (f) Contribuir al adelanto de la medicina veterinaria mediante investigación científica. (g) Determinar medidas de protección mutua, estrechando los lazos de amistad y compañerismo entre los miembros que lo constituyen. (h) Suministrar los informes pertinentes que el Gobierno solicite. (i) Cooperar con el mejoramiento de la práctica de la medicina veterinaria, velando en todo momento por la salud pública. (j) Establecer relaciones con asociaciones análogas de otros países, dentro de determinadas reglas de solidaridad y cortesía. Sec. 7 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971c.
Además, al Colegio se les concedieron las siguientes
facultades:
(a) Subsistir a perpetuidad bajo este nombre. (b) Demandar y ser demandado como persona jurídica. (c) Poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad. (d) Adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributo entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, traspasarlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma. (e) Nombrar a sus directores, funcionarios y oficiales. AC-2021-0108 10
(f) Adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos sus miembros y para enmendar aquél, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. (g) Proteger a sus miembros en el ejercicio de su profesión, mediante la creación de montepíos, sistemas de seguros y fondos especiales, o en cualquier otra forma, socorrer a aquellos que se retiren por incapacidad física o edad avanzada o que sufran accidentes o que se enfermen y sus herederos o beneficiarios de los que fallezcan. (h) Recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión y violaciones a este capítulo, pudiendo remitirlas a la Junta de Gobierno para que actúe, y después de una vista preliminar en la que se le dará la oportunidad al interesado o a su representante, si encontrara causa fundada, instituir el correspondiente procedimiento de disciplina del afectado. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderáen [(sic)] el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios que podrá por su propia cuenta iniciar investigaciones en relación a [(sic)] violaciones tanto a este capítulo como de las secs. 2951 et seq. de este título, al igual que recibir e investigar quejas respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión. (i) Ejercitar a las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con lo dispuesto en este capítulo. (j) Adoptar o implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los médicos veterinarios. (k) Asumir la representación de todos los médicos veterinarios autorizados por la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios para ejercer la profesión en Puerto Rico y para hablar en nombre y representación de los mismos, de acuerdo con los términos de este capítulo y del reglamento que se aprobare. (l) Establecerá cursos de educación continua para los miembros del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico. (Énfasis nuestro) Sec. 8 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971d.
Además de que los miembros están sujetos a suspensión
si no pagan la cuota de colegiación, Sec. 13 de la Ley Núm.
107, 20 LPRA sec. 2971i, se dispuso en la ley que la persona AC-2021-0108 11
que ejerza la profesión médico veterinaria, o que se anuncie
o se haga pasar por médico veterinario sin estar colegiado,
“será castigad[a] con multa no menor de cien dólares ($100)
ni mayor de quinientos dólares ($500), o cárcel por un
término no menor de dos (2) meses ni mayor de (4) meses, o
ambas penas a discreción del tribunal”. Sec. 15 de la Ley
Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971k. De hallársele incurso
en la misma conducta en ocasiones subsiguientes, “será
castigad[a] con reclusión por un término no menor de cuatro
(4) meses ni mayor de seis (6) meses o con multa de cien
dólares ($100) ni mayor de quinientos dólares ($500) o ambas
penas a discreción del tribunal”. Íd. Además, “la sentencia
constituirá causa suficiente para la revocación por la Junta
Examinadora de Médicos Veterinarios de la licencia que le
fuere expedida”. Íd.
En atención a que la colegiación de la profesión médico-
veterinaria es compulsoria corresponde auscultar el efecto
que el derecho a la libre asociación tiene sobre este
requisito.
B
Hemos expresado que la colegiación compulsoria de una
clase profesional es una institución en conflicto con el
derecho de libertad de asociación de sus integrantes.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 448. Este
derecho se recoge en la Constitución de Puerto Rico de manera
expresa, a diferencia de la Constitución federal. Así se
dispone que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse AC-2021-0108 12
libremente para cualquier fin lícito, salvo en
organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec.
6, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 299. Véase,
además, Escuela de Administración Pública de la Universidad
de Puerto Rico, La nueva Constitución de Puerto Rico, Río
Piedras, EDUPR, 1954, pág. 225.
La Constitución de Puerto Rico es moderna y más
abarcadora que otras constituciones clásicas, como la de
Estados Unidos. J.J. Álvarez González, Derecho
constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales
con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 11. A
esos efectos el Profesor Álvarez González ha dicho que:
Aunque la influencia de la Constitución federal es patente, en la Constitución de Puerto Rico se evidencia una importante influencia de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, proclamada por las Naciones Unidas. . . . . . . . . La Constitución de Puerto Rico es más moderna y mas [(sic)] detallista que la federal. Muchos aspectos de nuestra Constitución no están cubiertos en la federal, sino en leyes federales (e.g., Juez Presidente administra los tribunales; poder del Tribunal Supremo para adoptar reglas procesales; Contralor). Nuestra Constitución consagra expresamente en su Carta de Derechos, derechos constitucionales que la Constitución de Estados Unidos no consagra expresamente o que sólo admite imperfectamente la jurisprudencia federal.... Íd.
En atención a este desarrollo histórico, hemos hecho
referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas para complementar nuestro análisis del
derecho a la libre asociación reconocido en la Constitución
de Puerto Rico. Con relación a este derecho, el referido
documento dispone que “[t]oda persona tiene derecho a la AC-2021-0108 13
libertad de reunión y de asociación pacíficas” y que “[n]adie
podrá ser obligado a pertenecer a una asociación”. Art. 20
de la Declaración Universal de Derechos Humanos. De manera
similar, en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR
791, 811-812 (2014), concluimos que “el derecho a la libre
asociación necesariamente presupone el derecho de las
personas a no asociarse”.
En vista de ese historial, hemos reconocido que el
estándar aplicable a controversias que versen sobre el
derecho fundamental a la libre asociación es el de escrutinio
estricto. Luego de que se desaprovechara la oportunidad en
Colegio de Abogados de P.R. v. Schneider, 112 DPR 540 (1982),
en Col. de Abogados v. E.L.A., 181 DPR 135, 137 (2011),
expresamos que una “limitación significativa de la libertad
a no asociarse es constitucional solamente si el Estado
demuestra un interés gubernamental apremiante que la hace
necesaria”. (Énfasis nuestro). Véase, también, H.R. Ramos
Díaz & C.J. Saavedra Gutiérrez, Libertad de Asociación y
Colegiación Compulsoria: Una propuesta del estándar
constitucional aplicable, 1 Rev. Jur. AAPR 23, 37-38 (2013).
Aún más claro nos expresamos en Rivera Schatz v. ELA y C.
Abo. PR II, supra, págs. 813-814, en cuanto al estándar
aplicable para dilucidar controversias de derecho a la libre
asociación. Indicamos:
[C]uando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Además, tal como hemos reconocido con otros derechos fundamentales, será necesario que el Estado demuestre que no AC-2021-0108 14
tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación. Además, y conforme al historial que hemos discutido, respetamos la preeminencia que los constituyentes quisieron impartir a este derecho al reconocerlo explícitamente en nuestro documento constitucional. (Énfasis nuestro).
Examinado el estándar correspondiente a controversias
en las que está inmiscuido el derecho a la libre asociación,
corresponde determinar si la profesión médico-veterinaria
cuenta con una medida menos restrictiva que la colegiación
compulsoria para adelantar los fines que esta última
C
En el ejercicio del poder de razón de Estado, y previo
a la creación del Colegio de Médicos Veterinarios, la
Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 194 de 4 de agosto
de 1979, según enmendada, conocida como la Ley del Ejercicio
de la Medicina Veterinaria de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 2951
et seq. A través de la Ley Núm. 194 se creó la Junta
Examinadora de Médicos Veterinarios, con el propósito de que
esta regule la profesión médico-veterinaria. Esta ley, a su
vez, fue enmendada por la Ley Núm. 187 de 28 de diciembre de
2001. En la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 187 se
expresó lo siguiente:
Se adopta esta Ley en el pleno de la facultad del Estado para promover la salud, la seguridad y el bienestar público mediante la protección del pueblo contra el ejercicio impropio de la medicina veterinaria en Puerto Rico. AC-2021-0108 15
Por la presente se declara que el ejercicio de la medicina veterinaria es un derecho que el poder legislativo confiere a aquellas personas dotadas de las cualificaciones académicas y profesionales que se describen en esta Ley.
La profesión médico-veterinaria es de vital importancia para la salud de los animales para la salud de un pueblo, ya que los médicos- veterinarios son responsables por la salud de los animales utilizados para producir alimentos de consumo por los humanos y se responsabilizan también por los animales que nos brindan afecto, solaz, protección y compañía.
La Tecnología Veterinaria es una rama dentro del ámbito de la Medicina Veterinaria que se ha desarrollado en los últimos años y que aporta efectivamente el equipo de prestación de servicios veterinarios. Por estar íntimamente ligada a las funciones que lleva a cabo el Médico Veterinario es pertinente tomar acción para reglamentar la misma. Siguiendo el modelo experimentado de otras jurisdicciones se propone la creación de una Subjunta de Tecnología Veterinaria adscrita a la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios de Puerto Rico.
Esta Ley amplía y actualiza la definición del ejercicio profesional de la medicina veterinaria, provee una mejor definición de lo que es una escuela acreditada o de lo que es una escuela no acreditada y las normas de acreditación, explica la relación veterinario-paciente-cliente, aclara aspectos operacionales de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios y de la forma de preparar y administrar el examen de reválida, otorga a las autoridades correspondientes los mecanismos para promover una acción legal mediante tribunal competente y así evitar que individuo alguno que no cumpla con lo estipulado en esta Ley pueda ejercer ilícitamente la medicina veterinaria.
Se crea en esta Ley la Subjunta Examinadora de Tecnología Veterinaria para que promulgue la reglamentación que regirá a los Tecnólogos y Técnicos Veterinarios.
A los efectos de actualizar la vigente Ley Núm. 194 de 4 de agosto de 1979, según enmendada, en distintos aspectos de contenido académico, clínico y administrativo, se establecen claramente por este medio los criterios y requisitos para obtener una licencia de médico-veterinario en AC-2021-0108 16
Puerto Rico y de tecnólogo o técnico veterinario en Puerto Rico. Se ha ponderado, para adoptar dichos criterios y exigencias, las condiciones que deben prevalecer en Puerto Rico tanto en la salud animal como en la salud pública.
En atención a lo anterior, el Art. 4 de la Ley Núm.
194, supra, 20 LPRA sec. 2956, le otorgó a la Junta
Examinadora la facultad para:
(a) Examinar y evaluar las calificaciones morales y académicas de cada solicitante a examen de reválida conducente a la licencia para ejercer la medicina veterinaria en Puerto Rico, inclusive mediante entrevista personal con el solicitante.
(b) Emitir, renovar, denegar, suspender y revocar licencias permanentes y provisionales para el ejercicio de la medicina veterinario en Puerto Rico, así como tomar medidas disciplinarias, en relación con los tenedores de dichas licencias, que sean consistentes con este capítulo y con los reglamentos promulgados al amparo del mismo. Disponiéndose, además, que, en conjunto con la Subjunta, emitirá las licencias para tecnólogos veterinarios y técnicos veterinarios.
. . . . . . . .
(j) Establecer por reglamento los requisitos y procedimientos para recertificación de los médicos veterinarios cada tres (3) años según requerido en las secs. 3001 et seq. del Título 24.
Cónsono con lo anterior, según los Arts. 14 y 14.1 de
la Ley Núm. 194, supra, 20 LPRA secs. 2963 y 2963(a), la
Junta Examinadora posee la facultada para revocar, suspender
o denegar una licencia. Así:
Si se radicase por cualquier persona una querella escrita y jurada contra el tenedor de una licencia, y si la Junta o Subjunta, según sea el caso, determinase que dicha querella plantea hechos que levantan una duda razonable sobre si el querellado ha incurrido o no en conducta impropia según lo dispuesto por este capítulo, la Junta o Subjunta celebrará una audiencia pública siguiendo AC-2021-0108 17
el procedimiento delineado en las secs. 9601 et seq. del Título 3, y por mayoría simple de sus miembros podrá revocar o suspender por determinado tiempo la licencia de un médico, técnico o tecnólogo veterinario o tomar cualquier otra acción disciplinaria según se disponga en el reglamento interno de la Junta o Subjunta. . . . Art. 14 de la Ley Núm. 194, supra.
En este sentido, la Junta Examinadora está facultada
para revocar o suspender una licencia a consecuencia de “[l]a
incompetencia, negligencia crasa o tratamiento erróneo
(malpractice) en el ejercicio de la medicina veterinaria o
la tecnología veterinaria, según sea el caso”. Íd.
Igualmente, la Junta Examinadora “podrá denegar la
expedición de una licencia luego de notificación a la parte
interesada y darle oportunidad de ser oída. . .”. Art. 14.1
de la Ley Núm. 194, supra.
Por otro lado, la Junta Examinadora, a tenor con las
facultades que le delegó la Ley Núm. 194, supra, aprobó el
Reglamento de Educación Continua y Registro para la
Recertificación de los Médicos Veterinarios, Reglamento Núm.
3622 del Departamento de Salud de 16 de junio de 1988
(Reglamento Núm. 3622). Esto tuvo el propósito de establecer
“los requisitos y procedimientos para la recertificación de
los Médicos Veterinarios licenciados a base del cumplimiento
del requisito de educación continua y su participación en el
Registro de Profesionales . . .”. Íd., Cap. III, Art. I,
pág. 3. Mediante este Reglamento, la Junta Examinadora
estableció las reglas para el ofrecimiento de la educación
continua de los médicos veterinarios. De esa manera, procura AC-2021-0108 18
que, “adquieran, mantengan o desarrollen los conocimientos
y destrezas necesarias para el desempeño de sus funciones
dentro de los más altos niveles de competencia profesional”.
Íd., Cap. IV, Art. I, sec. 4.8, pág. 4.
Por último, conforme al Reglamento Núm. 3622, la frase
proveedor de educación continua “se refiere al Colegio de
Médicos Veterinarios de Puerto Rico”. Íd., Cap. IV, Art. I,
sec. 4.7, pág. 4. Sin embargo, allí también se indica que
también son proveedores de educación continua “las
organizaciones profesionales (colegio o asociación) e
instituciones educativas acreditadas que han sido designadas
por el Secretario de Salud para ofrecer cursos de educación
continua a los Médicos Veterinarios”. Íd.
D
En primer lugar, procede atender los planteamientos de
índole jurisdiccional y procesal presentados por el Colegio.
Este argumenta que declarar inconstitucional la
colegiación compulsoria al mismo tiempo que se declara que
la Junta Examinadora es la medida menos restrictiva para
adelantar el interés apremiante del Estado, equivale a que
el tribunal sustituya el criterio de la Asamblea Legislativa
por el suyo, en violación de la Doctrina de Separación de
Poderes. El razonamiento anterior es simplemente incorrecto,
e ignora la facultad de revisión judicial que se ha
reconocido por más de doscientos años tras la decisión del
Tribunal Supremo federal en Marbury v. Madison, 5 US 137
(1803). Al declarar inconstitucional una ley o una AC-2021-0108 19
disposición de esta, un tribunal no impone su criterio sobre
el de la Asamblea Legislativa, sino que contrapone el
criterio expresado en la Constitución al de las leyes
aprobadas. Esto es parte de nuestra función como intérpretes
de la ley. Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 83-86 (2019). En
cambio, la Asamblea Legislativa no puede imponer su criterio
por encima de la Constitución.
Por otra parte, el Colegio hace unos señalamientos en
cuanto a deficiencias de forma en la moción de sentencia
sumaria del Estado. Estos defectos no existen. No existe
controversia de hechos en este caso, por lo que solo resta
aplicar el derecho. Esto es, la controversia acerca de la
constitucionalidad de la colegiación compulsoria de la
profesión médico-veterinaria se presentó adecuadamente.
Corresponde evaluar, entonces, si el Estado promueve un
interés apremiante con la aprobación de la colegiación
compulsoria y si esa medida es la menos restrictiva para
adelantar ese interés. Adelanto que, aunque el Estado
promueve un interés apremiante de salud pública, la
colegiación compulsoria no es la medida menos restrictiva
para conseguirlo.
En este caso existe una medida menos restrictiva para
adelantar los intereses del Estado en promover la salud del
Pueblo, esta es, la regulación de la profesión médico-
veterinaria a través de la Junta Examinadora. Como
expresamos, es esta entidad la que se encarga de admitir,
renovar y suspender o revocar las licencias para poder AC-2021-0108 20
practicar la profesión médico-veterinaria. Este ejercicio lo
hace a través de la evaluación de la competencia de los
aspirantes a veterinario y de los miembros de la profesión,
a través del ofrecimiento de exámenes de reválida, Art. 9 de
la Ley Núm. 194, supra, 20 LPRA sec. 2959, o a través de la
reciprocidad que la Junta Examinadora le puede dar a las
licencias que otorgan las Juntas de otras jurisdicciones que
administran exámenes, Art. 10 de la Ley Núm. 194, supra, 20
LPRA sec. 2960. También se logra el objetivo público a través
de la recertificación de los médicos veterinarios, y los
requisitos de educación continua, según la Junta Examinadora
reguló este renglón en el Reglamento Núm. 3622, supra.
En Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra,
discutimos la importancia que este foro le ha reconocido a
las juntas examinadoras. Allí, citamos a Román v. Trib. Exam.
de Médicos, 116 DPR 71, 79 esc. 5 (1985), en donde indicamos
los beneficios de una junta examinadora:
En primer lugar, en la sociedad urbana moderna … las agencias gubernamentales se responsabilizan de asegurar que las personas encargadas de la salud y el bienestar públicos tengan el conocimiento y la competencia adecuados. Esto sólo puede lograrse definiendo las condiciones de admisión a las ocupaciones y la permanencia en las mismas. (Énfasis nuestro).
En este sentido, las juntas examinadoras son entes que
facilitan la comunicación entre los profesionales de la
industria de servicios y el cliente. Así, al discutir los
fundamentos de los esquemas de licencia ocupacional,
Robinson nos indica lo siguiente: AC-2021-0108 21
Las licencias ocupacionales pueden considerarse especialmente necesarias cuando los consumidores son vulnerables debido a las asimetrías en la información, la capacidad o el poder, o si la falta de prestación competente de un servicio puede tener consecuencias particularmente nefastas. Por ejemplo, una justificación principal para otorgar licencias a los profesionales médicos se debe a la información percibida y las asimetrías de capacidad y las consecuencias potencialmente significativas de una atención inadecuada para la salud. (Traducción nuestra) Nick Robinson, The Multiple Justifications of Occupational Licensing, 93 Walsh. L. Rev. 1903, 1936 (2018).1
No obstante, el Colegio argumenta que persigue
funciones adicionales a las que ejerce la Junta Examinadora.
Sin embargo, al mismo tiempo indica en su alegato que “el
legislador entendió indispensable crear al [Colegio] para
complementar a la Junta [Examinadora] y servir de brazo al
Estado, no solo para regular la profesión, sino también para
velar por la salud de Nuestro Pueblo”. (Énfasis nuestro).
Alegato de la parte apelante, pág. 15. En efecto, entendemos
que son acertadas las expresiones del Colegio, a los efectos
de que son un ente que complementa a la Junta Examinadora,
como lo podría complementar una universidad o cualquier otra
organización que se dedique al adelanto de la medicina
veterinaria. Sin embargo, no es obligatorio pertenecer a
ninguna de esas organizaciones para tener una licencia. En
cuanto a que el Colegio no existe solo para regular la
1 Texto original:
Occupational licensing may be viewed as especially necessary where consumers are vulnerable because of asymmetries in information, capacity, or power, or if failure to competently provide a service can have particularly dire consequences. For example, a primary justification of licensing medical professionals is because of perceived information and capacity asymmetries and the potentially significant health consequences of improper care. AC-2021-0108 22
profesión, sino también para velar por la salud del Pueblo,
es muy difícil pensar, mucho más argumentar, cómo la
regulación de la profesión médico-veterinaria por parte de
la Junta Examinadora no implica, a su vez, velar por la salud
del Pueblo.
Por otro lado, el Colegio sostiene que la Junta
Examinadora no es una medida menos restrictiva, pues no
sustituye ciertas funciones que el Colegio lleva a cabo. De
entrada, el Colegio confunde lo que se requiere demostrar
para que una interferencia del Estado con un derecho
fundamental supere el escrutinio estricto, que aplicamos en
controversias similares a esta en Rivera Schatz v. ELA y C.
Abo. PR II, supra, y en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
supra. La medida menos restrictiva a la que hace referencia
el escrutinio estricto no es para adelantar el mismo esquema
de la medida impugnada, sino para la consecución del interés
apremiante del Estado. Alan O. Sykes, The Least Restrictive
Means, 70 U. CHL. L. REV. 403, 403 (2003) (“A proposed
alternative may be somewhat more costly to implement, for
example, or slightly less effective at achieving the stated
regulatory objective, yet still seem quite preferable if it
is much less burdensome on the interest that is protected by
the least restrictive means requirement.”). Lo anterior no
implica que la medida menos restrictiva propuesta en este
caso sea menos efectiva; esto sería especulativo.
Igualmente, sería especulativo decir que la Junta
Examinadora no es efectiva para regular la profesión médico- AC-2021-0108 23
veterinaria, cuando la propia Ley Núm. 194, supra, le provee
las facultades para ello. Las facultades que se le delegaron
a la Junta, por la cual sostenemos su efectividad, no son
especulativas, son ley.
En ese sentido, la medida menos restrictiva puede contar
con menos herramientas que la impugnada, mas, aun así,
adelantar el interés apremiante del Estado y ser efectiva.
Eso lo podemos apreciar en casos que han aplicado este
escrutinio. A pesar de que un compañero pueda tener reparos
con estas aseveraciones,2 en la esfera federal la aplicación
del escrutinio estricto ha tenido el efecto de declarar
inconstitucional una medida que contaba con más
herramientas.
Así, en U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529
US 803 (2000), el Tribunal Supremo federal declaró
inconstitucional la Sec. 505 de la Telecomunications Act of
1996, Pub. L. 104-105, 110 Stat. 136, 47 USC sec. 561 (1994
ed., Supp. III). Este estatuto facultaba a los proveedores
de televisión por cable a restringir la transmisión de
canales de contenido sexual a las horas de 10 p.m. a 6 a.m.
El Tribunal Supremo federal concluyó que esta sección era
innecesariamente restrictiva porque se basaba en el
2 Opinión concurrente, pág. 12:
Sin duda, existen diversas maneras para reglamentar una profesión y velar por la excelencia en su ejercicio. Lo que nunca podría consentirse es un desenlace donde el esquema favorecido ponga al Estado en una posición menos efectiva para reglamentar esa profesión. En un caso de esta naturaleza, la prueba debería conducirnos a validar el mecanismo existente, si en efecto adelanta mejor el interés apremiante que existe. AC-2021-0108 24
contenido de la expresión, en violación de la Primera
Enmienda. Emda. I, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1. Sostuvo que
el Estado contaba con una medida menos restrictiva: aquella
establecida en la Sec. 504, 47 USC sec. 560 (1994 ed. Supp.
III). Mediante esta, los suscriptores podían requerirle a
los proveedores de televisión por cable que distorsionaran
o bloquearan completamente la señal de cualquier canal que
el suscriptor no desee recibir. Íd. Sin embargo, se presentó
prueba de una encuesta, en la que se encontró que entre marzo
de 1996 y mayo de 1997 menos de 0.5% de los suscriptores de
televisión por cable requirieron que se bloqueara
completamente la señal de algún canal. U.S v. Playboy
Entertainment Group, Inc., supra, pág. 816. El Tribunal
aceptó que la medida menos restrictiva del derecho a libre
expresión (la Sec. 504) no era la más efectiva. Aun así, el
Tribunal indicó que si el gobierno quiere optar por una
medida más efectiva —sin violar el derecho a la libre
expresión— tendría que legislar.3
Por tanto, aunque reconocemos que el Colegio lleva a
cabo funciones adicionales a las delegadas por ley a la Junta
Examinadora, esto no implica que la Junta Examinadora no sea
el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante
3 La Corte Suprema federal expresó lo siguiente, al declarar inconstitucional una medida que restringía el derecho a la libertad de expresión, luego de validar la existencia de una medida alterna menos restrictiva: “The appropriate remedy was not to repair the statute, it was to enjoin the speech restriction. Given the existence of a less restrictive means, if the Legislature wished to improve its statute, perhaps in the process giving careful consideration to other alternatives, it then could do so”. U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 US 803, 823-824 (2000). AC-2021-0108 25
del Estado en la salud del pueblo. Es cierto que el Colegio
cuenta con funciones adicionales, como crear y proponer un
código de ética, a ser implementado por la Junta Examinadora.
Véase, la Sec. 17 de la Ley Núm. 187, 20 LPRA sec. 2968.
Empero, eso no implica que la colegiación deba ser
compulsoria. Esa función se mantiene sin tener que imponer
la colegiación compulsoria. Véase, Rodríguez Casillas et al.
v. Colegio, supra, pág. 453.
Con esta determinación no se estaría declarando
inconstitucional toda la Ley Núm. 107 que creó el Colegio.
Lo único que se declararía inconstitucional es la porción de
la ley mediante la cual se estableció la colegiación
compulsoria. Por tanto, el Colegio podría seguir llevando a
cabo las funciones para las que está facultado y así,
complementar a la Junta Examinadora en el adelanto del
interés apremiante del Estado en velar por la salud del
Pueblo.
Por otro lado, el Colegio y los amici hacen una
exposición de la normativa federal para señalarnos que dicha
esfera ha rechazado aplicar el escrutinio estricto cuando
está ante controversias como la que dilucidamos en esta
ocasión. La normativa federal en cuestión de libertad de
asociación no controla la controversia ante nos. La razón es
sencilla, y la expresamos tanto en Rivera Schatz v. ELA y C.
Abo. PR II, supra, págs. 809-812, como en Rodríguez Casillas
et al. v. Colegio, supra, págs. 448-450. Al atender una
controversia de colegiación compulsoria en la que está AC-2021-0108 26
inmiscuida el derecho a la libre asociación, analizamos la
legislación al amparo del Art. II, Sec. 6 de la Constitución
de Puerto Rico, y la jurisprudencia interpretativa
correspondiente. Al así hacerlo “resolvemos por fundamentos
locales adecuados e independientes al derecho constitucional
federal de libertad de asociación”. Rodríguez Casillas et
al. v. Colegio, supra, pág. 455.
Por último, la Opinión Concurrente da a entender que el
escrutinio aplicable a estas controversias debe exigir que
quien se oponga a un esquema de colegiación compulsoria debe
probar que la medida menos restrictiva existe y que puede
funcionar. Opinión Concurrente, pág. 10. Esta aseveración
parece invertir el peso de la prueba a la persona que impugna
la inconstitucionalidad de una medida que restringe un
derecho fundamental, como lo es el derecho a la libre
asociación. Cuando aplicamos el escrutinio estricto, el
defensor de la colegiación compulsoria debe demostrar que no
existe una medida menos restrictiva para alcanzar el interés
apremiante que la ley pretende adelantar. Recordemos que, al
aplicar este escrutinio, la parte que impugna la
constitucionalidad de una ley no viene obligada a probar su
inconstitucionalidad, ya que esto último se presume.
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 450; Rivera
Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. Esta
presunción es la que invierte el peso de la prueba a aquel
que sostiene la constitucionalidad de la medida impugnada.
ARR, Ex parte, 187 DPR 835, 864-865 (2013). Véase, también, AC-2021-0108 27
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 468.
(Opinión de conformidad, J., Rivera García) (“De entrada, el
escrutinio estricto tiene el efecto de invertir la carga
probatoria”.).
Igualmente, la contención relacionada a examinar la
viabilidad no puede suponer que hagamos un análisis cuasi-
legislativo de la alternativa menos restrictiva. No es que
no se tome en consideración la viabilidad cuando se ausculta
la existencia de la alternativa menos restrictiva, sino que
la viabilidad está comprendida en el examen de la efectividad
de la alternativa menos restrictiva. La decisión a la que
arribamos hoy toma en consideración la efectividad de la
alternativa menos restrictiva, pues determinamos que la
Junta Examinadora puede adelantar los intereses apremiantes
del Estado al regular la profesión médico-veterinaria, sin
que sea necesario menoscabar el derecho de los profesionales
a elegir no asociarse.
Ahora bien, el examen sobre la efectividad de la medida
menos restrictiva no debe ser una empresa que termine
inmiscuyendo al poder judicial en el legislativo. Después de
todo, cuando la Asamblea Legislativa creó la Junta
Examinadora y le delegó las facultades establecidas en la
Ley Núm. 194, supra, debió suponer —o procurar— que sería
viable que la Junta realizara las facultades que le delegó.
Entendemos que la Junta Examinadora es efectiva para regular
la profesión médico-veterinaria, pues así lo entendió la AC-2021-0108 28
Asamblea Legislativa cuando la creó y le delegó las
facultades que ostenta.
Por los fundamentos anteriores, ante la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de la
profesión médico-veterinaria, voto para confirmar la
Sentencia del Tribunal de Apelaciones.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico Apelante v. AC-2021-0108 Apelación Veterinario Express; Dr. Froilán Oliveras Tejeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo Apelados
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor Rivera García
Ciertamente, el esquema de colegiación compulsoria
aplicable a los médicos veterinarios no se sostiene al
palio del derecho fundamental a la no asociación. Al
evaluar los méritos particulares del caso ante nuestra
consideración, bajo un riguroso escrutinio estricto,
resulta evidente la inconstitucionalidad de la restricción
impuesta a los integrantes de la profesión veterinaria.
Bajo estos hechos particulares, no cabe duda de que las
funciones necesarias para sostener el interés apremiante
del estado pueden ser ejercidas y aseguradas mediante una
alternativa viable y menos onerosa, a saber, la existencia
de una junta examinadora. AC-2021-0108 2
Según expondré a continuación, la evidencia que surge
de los autos apunta a que la Junta Examinadora de Médicos
Veterinarios se encuentra habilitada, como siempre lo ha
estado, para ejercer todas las funciones necesarias para
garantizar la excelencia profesional en la práctica de la
medicina veterinaria en Puerto Rico. Lo anterior confirma
que el esquema regulatorio existente, en esta profesión, no
precisa de un requisito de colegiación compulsoria para su
consecución efectiva. Por ello, concurro con el resultado
anunciado en la Sentencia antecedente. Empero, no me es
posible unirme al criterio de algunos de mis compañeros,
pues discrepo parcialmente del razonamiento que subyace su
disertación. Me explico.
Por entender que el trasfondo fáctico de este recurso
fue recogido adecuadamente en la Opinión de Conformidad,
procedo directamente a la exposición del derecho aplicable.
Como es sabido, esta Curia ha tenido ocasión en los
años recientes para expresarse sobre varias controversias
que atañen al derecho a la asociación. En Rivera Schatz v.
ELA II, 191 DPR 791 (2014), nos expresamos sobre el esquema
de colegiación compulsoria que se le había impuesto en
nuestra jurisdicción a los abogados. Amparados
exclusivamente en nuestro poder inherente para reglamentar
la profesión legal, declaramos inconstitucionales ciertas AC-2021-0108 3
disposiciones de la Ley Núm. 109-2014, las cuales habían
reestablecido la colegiación compulsoria de los letrados.1
Fue nuestro criterio que la reimposición de la colegiación
compulsoria a los abogados representaba una intromisión
inconstitucional en la esfera delegada a este Tribunal por
nuestra Carta Magna.2 Además, estimamos que, como Foro
rector, poseíamos las herramientas necesarias para
salvaguardar el buen funcionamiento de la justicia en
Puerto Rico.3
Es preciso señalar que, al evaluar la improcedencia
del esquema de colegiación compulsoria de la profesión
legal, indicamos que “los abogados son un grupo de
profesionales sui géneris que, contrario a otros grupos
profesionales, están fiscalizados por un ente permanente
que los regula de manera independiente a cualquier grupo
profesional o colegio”.4 (Énfasis en el original). En aquel
momento, expresé mi conformidad con el dictamen, al
reiterar que este se había fundado exclusivamente en el
poder inherente que ostentamos para regular el ejercicio de
la abogacía.5
Ahora bien, como parte de nuestra exposición del
derecho, nos expresamos sobre las imbricaciones
constitucionales del requerimiento de asociación a una
1 Rivera Schatz v. ELA II, 191 DPR 791, 795 (2014). 2 Íd., pág. 821. 3 Íd. 4 Íd., págs. 816-17. 5 Íd., pág. 833 (Opinión de conformidad, J. Rivera García). AC-2021-0108 4
organización, como precondición para ejercer una
profesión.6 De entrada, reconocimos la preeminencia del
derecho a la asociación, el cual incluye el derecho a no
asociarse, como parte de nuestro ordenamiento
constitucional.7 La vertiente negativa de este derecho
sugiere una intención de que el mismo tenga un ámbito mayor
que aquel que se reconoce a nivel federal.8
De otra parte, ya en Colegio de Abogados v. ELA, 181
DPR 135, 137 (2011), mediante Resolución, habíamos
adelantado que “es la colegiación compulsoria de una clase
profesional la que crea una fricción inevitable con la
libertad de asociación de los afectados. Por ello, esa
limitación significativa de la libertad a no asociarse es
constitucional solamente si el Estado demuestra un interés
gubernamental apremiante que la hace necesaria”.9 (Énfasis
suplido). Así, en Rivera Schatz v. ELA II, supra,
reconocimos que una medida que incida sobre un derecho
fundamental deberá representar no solamente un interés
apremiante del Estado, sino que debe ser una alternativa
menos onerosa para la consecución de ese fin.10
Posteriormente, este Foro en Rodríguez Casillas v.
Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto
Rivera Schatz v. ELA II, supra, pág. 809. 6 7Íd. pág. 810. Dispone nuestra Carta Magna que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Const. PR, Art. II, Sec. 6. 8 Íd., pág. 811. 9 Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011). 10 Rivera Schatz v. ELA II, supra, pág. 813. AC-2021-0108 5
Rico, 202 DPR 428 (2019) tuvo una segunda ocasión para
atender una controversia sobre un esquema de colegiación
compulsoria. Allí, resolvimos que nuestra discusión en
Rivera Schatz v. ELA II, supra, sobre el derecho a la no
asociación, era extensiva a otras profesiones.11
Acertadamente, afirmamos que concluir lo contrario
resultaría en un estado de derecho donde los demás
profesionales, frente al Estado, tienen menos derechos que
los abogados.12 Consecuentemente, reiteramos que cualquier
actuación estatal que interfiriera con el ejercicio del
derecho a la asociación debería sobrepasar, para su
validez, un escrutinio constitucional estricto.13 Ello,
presupone la existencia de un interés apremiante que haga
la actuación necesaria y que el Estado no tenga a su
alcance medidas menos onerosas para lograr el interés
articulado.14
Según concluimos, en el contexto particular de los
técnicos y mecánicos automotrices, aunque existía un
interés apremiante del Estado, la colegiación compulsoria
no era el medio menos oneroso.15 Así, recurrimos a un
análisis detallado de las disposiciones que crearon la
Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices y el
11 Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428, 451 (2019). 12 Íd. 13 Íd., pág. 449-450. 14 Íd., pág. 450. 15 Íd., pág. 452. AC-2021-0108 6
Rico. Al examinar las funciones particulares de esa junta
examinadora, encontramos que se encontraba facultada para,
ofrecer exámenes, expedir, suspender y revocar las licencias de técnico y mecánico automotriz, adoptar reglamentos para su implementación e investigar a los técnicos y mecánicos por violaciones a esta ley y los reglamentos expedidos por la Junta Examinadora. Así también, en virtud de su facultad para adoptar reglamentos, promulga reglas para asegurar la calidad de la educación continua obligatoria.16
A su vez, las funciones pertinentes del Colegio de
Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico eran las
de adoptar y velar porque se cumplan los cánones de ética;
recibir e investigar querellas, las cuales, de encontrarse
causa fundada, se remitirían a la Junta Examinadora de
Técnicos y Mecánicos Automotrices; y para proteger a sus
miembros en el ejercicio de su oficio y socorrer aquellos
que se retiren por inhabilidad física o edad avanzada.17 Al
comparar estas disposiciones, estimamos que sería mediante
el buen ejercicio de las facultades delegadas a esa junta
examinadora que se lograrían mantener estándares altos en
esa profesión.18
Precisa resaltar las expresiones que hiciéramos dos
(2) miembros de esta Curia en esa ocasión. Según destacó el
compañero Juez Asociado señor Estrella Martínez, era
“necesario enfatizar que el esquema de colegiación
compulsoria invalidado en este caso particular no
16 Íd. 17 Íd., pág. 446. 18 Íd., pág. 452. AC-2021-0108 7
necesariamente corresponde a la realidad de las profesiones
restantes en Puerto Rico”.19 (Énfasis en el original). Lo
anterior, pues la regulación de las diversas profesiones es
un asunto que no puede tratarse homogéneamente.20
Por mi parte, apuntalé que el hecho de que el gobierno
posea un interés apremiante para quebrantar un derecho
fundamental es un elemento indispensable, mas no
suficiente.21 Señalé, que ha sido la postura reiterada de
este Foro, como la del Tribunal Supremo federal, que
resulta trascendental acreditar que la ley o actuación es
la menos invasiva al derecho quebrantado.22 En términos
sencillos, es necesario que quien defienda el estatuto que
presuntamente violenta el derecho a la asociación demuestre
que ninguna otra alternativa, menos invasiva al derecho,
funcionaría.23
II
La normativa antes expuesta conduce a ciertos
lineamientos, que informan la Opinión Concurrente que hoy
emito. En primer lugar, no hay duda alguna de que la
doctrina de este Tribunal no establece que todos los
esquemas de colegiación compulsoria son irremediablemente
inconstitucionales. Más bien, hemos dicho que estos
19 Íd., pág. 457. (Expresión concurrente, J. Estrella Martínez) 20 Íd. 21 Íd., pág. 470. (Opinión de conformidad, J. Rivera Garcia). 22 Íd. 23 Íd. AC-2021-0108 8
mecanismos se encuentran en un estado de fricción
permanente con el derecho a la asociación.24 Acorde con
ello, la colegiación compulsoria de una profesión u oficio
solo puede prevalecer cuando el proponente de esta haya
logrado sobrepasar, un escrutinio estricto. Este exige, dos
(2) elementos, a saber: (1) un interés apremiante del
Estado y (2) que la colegiación compulsoria constituya el
medio menos oneroso para adelantar el interés esbozado.25
Lo anterior, me conduce al siguiente razonamiento: la
evaluación de la constitucionalidad de un sistema de
colegiación compulsoria debe adjudicarse caso a caso,
acorde con las circunstancias particulares de cada
profesión. Al ponderar los méritos de cada pleito, los
tribunales debemos encontrarnos en una posición informada
sobre los hechos que motivan cada controversia. Es decir,
la adjudicación de una controversia sobre colegiación
compulsoria no se puede dar en abstracto de los hechos
particulares de cada profesión. Por el contrario, requiere
un examen cuidadoso de los elementos en juego.
Así las cosas, arribamos a la médula de mi
concurrencia con el resultado hoy anunciado. Al examinar la
doctrina que hemos diseñado en estos casos, encuentro que
no nos hemos expresado sobre un asunto de enorme
Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011). 24
Véanse, Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y 25
Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, supra, 449-450 (2019); Rivera Schatz v. ELA II, supra. AC-2021-0108 9
importancia en estas controversias. Esto es, la necesidad
de que el aducido medio menos oneroso ⎯vis a vis la
colegiación compulsoria⎯ sea viable como alternativa
reguladora.
Tal y como expresa el Estado en su alegato, le
corresponde a este Tribunal,
“evaluar si la alegación de incapacidad presupuestaria y administrativa de la Junta Examinadora para ejercer las funciones que realiza el Colegio debe ser un factor que considerar en el análisis sobre la alegada violación a la libertad de asociación de los miembros del Colegio, ello a los fines de establecer la viabilidad o efectividad del método menos oneroso que el legislado para lograr el interés apremiante articulado”.26 (Énfasis suplido).
Desafortunadamente, algunos de mis compañeros
desaprovechan esta oportunidad y deciden no expresarse
sobre este particular. Lejos de atender la seria
preocupación que esboza el Estado, el cual, no asume
postura respecto a la constitucionalidad de la colegiación
compulsoria de los médicos veterinarios,27 mis compañeros
parecen adelantar un razonamiento contrario. Es aquí donde
surgen las expresiones que motivan mi concurrencia. Según
exponen, “[l]a medida menos onerosa a la que hace
referencia el escrutinio estricto no es para adelantar el
26 Alegato del Estado, pág. 34. Dicha aseveración despeja cualquier duda sobre la pertinencia de este tema en este y otros casos que surjan respecto al tema de las colegiaciones compulsorias. 27 En todas las etapas de este litigio el Estado ha optado por
solicitarle a los tribunales que resolvamos “según proceda en derecho”, en vez de asumir una postura categórica en el litigio constitucional. AC-2021-0108 10
mismo esquema de la medida impugnada, sino para la
consecución del interés apremiante del Estado”.28 (Énfasis
suplido). Continúan al explicar que, “[e]n ese sentido, la
medida menos onerosa puede contar con menos herramientas
que la impugnada, mas, aun así, adelantar el interés
apremiante del Estado.29 (Énfasis suplido).
Respetuosamente, no puedo suscribir esta postura. De
entrada, si algo debe quedar meridianamente claro es que la
consideración de una violación al derecho fundamental a la
asociación, el cual incluye el derecho a no asociarse,
requiere de un análisis riguroso y objetivo. Es decir,
nuestro rol en estas controversias no debe ser, como nunca
lo ha sido, el de adjudicadores autómatas. No podía ser de
otra manera, pues en estos temas no estamos ante
controversias proforma, donde la mera mención de ciertas
palabras sacramentales ⎯ como Junta Examinadora ⎯ nos
obligan a resolver en determinada manera.
En estos casos, las partes deben exponer de forma
fundamentada las razones por las cuales el mecanismo de
colegiación compulsoria es o no es el medio menos oneroso
para lograr ese fin. Es con este segundo aspecto que
debemos ser especialmente cuidadosos. Como intimé, no se
trata de un elemento que se pueda establecer con meras
expresiones abstractas. Más aun, estoy convencido de que el
28 Opinión de Conformidad, pág. 23. 29 Íd. pág. 24. AC-2021-0108 11
quien se oponga a un esquema de colegiación compulsoria
deba probar que el medio menos oneroso existe y que este
puede funcionar.30 En otras palabras, que la alternativa a
la colegiación compulsoria es viable.
Distinto a como pudiera caracterizarse, valorar la
viabilidad de una alternativa a la colegiación compulsoria,
lo que incluye temas de naturaleza presupuestaria, no
implica un acto ajeno a la función de los tribunales.
Ciertamente, he sido consistente en mi defensa férrea de la
separación de poderes y del rol apropiado de este Tribunal
dentro de nuestro esquema constitucional.31 Jamás avanzaría
una postura que promueva una intromisión de este Foro en
las facultades delegadas a otro de los hermanos poderes
constitucionales. Sin duda, si hay algo que se desprende
patentemente del derecho aplicable a estos casos, es que la
reglamentación adecuada de las distintas profesiones, salvo
la legal, compete decididamente al Poder Legislativo.
Ahora bien, cuando se suscita una controversia
jurídica, particularmente de índole constitucional, venimos
30 Si bien la Opinión de Conformidad sugiere que lo que aquí
propongo tiene el efecto de invertir la carga probatoria en estos pleitos, esto no es del todo correcto. Véase Opinión de Conformidad, págs. 27-28. Meramente, cuando la parte que apoye el esquema existente sustente sus alegaciones de que la alternativa no es viable y efectiva, la parte contraria, entiéndase, quien se oponga a la colegiación compulsoria, tendría que refutar tales planteamientos. 31 Santini Casiano v. ELA, 199 DPR 389, 423 (2017) (Opinión
disidente, J. Rivera García); Alvarado Pacheco v. ELA, 188 DPR 594 (2013) (Opinión de conformidad, J. Rivera García); Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, 180 DPR 723, 749 (2011). AC-2021-0108 12
obligados a ejercer nuestro propio poder delegado. Demás
está decir que los tribunales debemos ser celosos
guardianes de nuestras facultades constitucionales. Así, a
la hora de considerar toda controversia, debemos examinar
los méritos de lo expuesto, a la luz de la prueba
presentada, y adjudicar según proceda en derecho.
Naturalmente, las controversias sobre la colegiación
compulsoria no pueden ser distintas.
No podemos exigir otra cosa que no sea que las partes
en estos litigios establezcan propiamente los elementos
exigidos por nuestro ordenamiento. A la hora de establecer
la existencia de un medio menos oneroso, si nuestro
escrutinio ha de tener alguna utilidad práctica, la prueba
debe indicar que esa opción en efecto puede sustituir
efectivamente el esquema que se pretende declarar
inconstitucional. Es por ello, que tendría serios reparos
con la invalidación de un esquema de colegiación
compulsoria cuando el alegado medio menos oneroso le ofrece
al Estado menos herramientas en su rol protector del
interés público.
Sin duda, existen diversas maneras para reglamentar
una profesión y velar por la excelencia en su ejercicio. Lo
que nunca podría consentirse es un desenlace donde el
esquema favorecido ponga al Estado en una posición menos
efectiva para reglamentar esa profesión. En un caso de esta
naturaleza, la prueba debería conducirnos a validar el AC-2021-0108 13
mecanismo existente, si en efecto adelanta mejor el interés
apremiante que existe. Por tanto, debemos examinar las
particularidades de cada profesión y el esquema que se ha
escogido para reglamentarla.
III
Expuesto lo anterior, procedo a examinar los hechos
ante nuestra consideración.
En el caso de los Médicos Veterinarios, los hechos
demuestran objetivamente y sin ambages que la colegiación
compulsoria no es necesaria para propulsar la excelencia
profesional. Es decir, la reglamentación de la profesión de
la medicina veterinaria puede operar efectivamente sin la
necesidad de un requisito de colegiación compulsoria. Es
decir, que la alternativa a la colegiación compulsoria
existe y es viable. Veamos.
Como punto de partida, debemos repasar brevemente las
disposiciones legales que regulan los deberes y facultades
de tanto la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios
(Junta Examinadora) como del Colegio de Médicos
Veterinarios de Puerto Rico (CMVPR).32 Según dispone el
Artículo 4 de la Ley del Ejercicio de la Medicina
Veterinaria de Puerto Rico “[s]ólo podrán ejercer la
medicina veterinaria en Puerto Rico los médicos- 32 Véanse Ley del Ejercicio de la Medicina Veterinaria en
Puerto Rico, Ley Núm. 194 del 4 de agosto de 1979, según enmendada, 20 LPRA sec. 2951 et seq., Ley del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, Ley Núm. 107 del 10 de julio de 1986, 20 LPRA sec. 2971 et seq. AC-2021-0108 14
veterinarios debidamente licenciados por la Junta”.33
(Énfasis suplido).
Entre otras facultades, la Junta Examinadora se
encuentra habilitada para (1) emitir, renovar, denegar,
suspender y revocar licencias permanentes y provisionales
en el ejercicio de la medicina veterinaria; (2) tomar
medidas disciplinarias; (3) aprobar reglas, reglamentos,
ordenes o resoluciones necesarias para hacer cumplir la ley
y (4) puede investigar y celebrar audiencias con relación
al ejercicio ilegal de la medicina veterinaria.34 Además, la
Junta Examinadora es el ente responsable de establecer,
mediante reglamento, los requisitos y procedimientos para
la recertificación de los médicos veterinarios.35
En lo pertinente al CMVPR, su ley habilitadora le
impone ciertos deberes.36 No obstante, al examinar los
mismos, surge con meridiana claridad que se tratan de
expresiones aspiracionales. Es decir, mediante estos
deberes no se le asigna al gremio ningún tipo de función
reguladora particular. Por otra parte, la Sección 8 del
mismo estatuto consigna expresamente las facultades que
ostenta el CMVPR.37 Sin duda, sería aquí donde habríamos de
encontrar las presuntas facultades que el CMVPR aduce que
ejerce y que, de otro modo, el Estado tendría que asumir de
33 20 LPRA sec. 2954. 34 20 LPRA sec. 2956. 35 Íd. 36 20 LPRA sec. 2971c. 37 20 LPRA sec. 2971d. AC-2021-0108 15
eliminarse la colegiación compulsoria. No obstante, un
simple examen de estas demuestra que la sección precitada
meramente inviste al CMVPR con las facultades que nuestro
ordenamiento rutinariamente les asigna a las personas
jurídicas. Así, el CMVPR puede: (1) subsistir a perpetuidad
bajo su propio nombre, (2) demandar y ser demandado, (3)
poseer y usar un sello, (4) adquirir sellos y bienes, (5)
nombrar directores, oficiales y funcionares, (6) adoptar su
reglamento, entre otros.38
Además, el CMVPR puede recibir e investigar quejas
respecto a la conducta de sus miembros y las violaciones a
su ley habilitadora.39 No obstante, lo anterior es sin
perjuicio de la facultad ostentada por la Junta Examinadora
para iniciar investigaciones por aquellas violaciones que
se puedan dar a la Ley del Ejercicio de la Medicina
Veterinaria de Puerto Rico.40 También, el CMVPR puede
adoptar los cánones de ética profesional que deben regir la
conducta de los médicos veterinarios.41 Lo anterior, en
evidente sintonía con el Artículo 21 de la Ley del
Ejercicio de la Medicina Veterinaria en Puerto Rico.42
Finalmente, la ley faculta al CMVPR para ofrecer cursos de
educación continua para sus miembros.43
38 Íd. 39 Íd. 40 Íd. 41 Íd. 42 20 LPRA sec. 2968. 43 20 LPRA sec. 2971d. AC-2021-0108 16
Ahora bien, a lo largo de este proceso, el CMVPR ha
centrado su oposición a la eliminación del requisito de
colegiación compulsoria en base a tres (3) aspectos: (1) el
ofrecimiento de cursos de educación continuada, (2) el
ámbito ético disciplinario y (3) las funciones que ejecuta
el gremio en pro de la comunidad. En concreto, la mayoría
de sus alegaciones reproducen las expresiones que el gremio
hiciera ante la Comisión de Gobierno de la Cámara de
Representantes en ocasión de considerarse el P. de la C.
1803.44 En lo pertinente, ese proyecto de ley precisamente
contempló la eliminación del requisito de colegiación
compulsoria de los médicos veterinarios.45
En su Memorial Explicativo, el CMVPR sostuvo que,
delegar a la Junta Examinadora todas las facultades y responsabilidades que hoy día recaen en el Colegio, lejos de cumplir el compromiso que se indica en el Proyecto de Ley 1803, en la práctica encarecerá para el medico veterinario el ejercicio de su profesión y ciertamente aumentará de forma exponencial los costos en que tendría que incurrir el propio Estado. (Énfasis suplido).46
Es mediante estas expresiones que surge, sin duda, la
contención principal que aún sostiene el CMVPR, a saber,
que la eliminación del requisito de colegiación compulsoria
supone la presunta transferencia de ciertas funciones desde
el CMVPR hacia la Junta Examinadora. El CMVPR, además,
44 P. de la C. 1803 de 24 de septiembre de 2018, 4ta Sesión
Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa. 45 Íd., pág. 5. 46 Apéndice del Certiorari, Memorial Explicativo P. de la C.
1803, pág. 323. AC-2021-0108 17
sugiere que la Junta Examinadora no se encuentra
capacitada, principalmente en términos presupuestarios,
para asumir dichas funciones. No obstante, a poco examinar
el referido Memorial Explicativo, resulta evidente que no
hay función alguna que el CMVPR ostente y que la Junta
Examinadora ya no ejerza. Veamos.
Como indiqué, el CMVPR aduce que la eliminación del
requisito de colegiación compulsoria supondría un atentado
contra el ofrecimiento de cursos de educación continuada
para los médicos veterinarios.47 No obstante, en sus propias
palabras, el apelante expresa que,
[l]a Junta Examinadora de Médicos Veterinarios de Puerto Rico [] es quien evalúa la calidad de los cursos y aprueba su acreditación. Al haber muy pocos proveedores de cursos que cumplan con los estándares impuestos por la Junta Examinadora, su disponibilidad seria severamente limitada, si no anulada, de no estar el Colegio involucrado en estos servicios.48 (Énfasis suplido).
El defecto en este razonamiento es que sencillamente
no guarda relación con la realidad. La eliminación del
requisito de la colegiación compulsoria no supone efecto
alguno para la facultad ⎯ estatutaria⎯ que el CMVPR
ostenta para ofrecer servicios de educación continuada. El
propio gremio admite que quien regula este proceso es la
Junta Examinadora. Es decir, en estos momentos, el CMVPR no
tiene función alguna que no sea ser un proveedor más de
educación continuada. Difícilmente puede catalogarse esta
47 Íd., págs. 322-23. 48 Íd. pág. 323. AC-2021-0108 18
situación de hechos como una transferencia de funciones
entre dos (2) entidades.
A su vez, respecto a las funciones disciplinarias, el
CMVPR aduce que este y la Junta Examinadora ejercen
facultades distintas, pero complementarias.49 Así, expresan
que “[l]a disciplina se establece y verifica por los pares
de iguales que componen la profesión, quienes tienen la
experiencia y pericia necesaria para lograr un dictamen
justo y certero”.50 Nuevamente, tales expresiones no se
ajustan al esquema existente. Según examinamos, las leyes
que regulan tanto el CMVPR y la Junta Examinadora
establecen sin ambages que es esta última quien posee las
facultades disciplinarias sobre los miembros de la
profesión. Además, la Junta Examinadora viene obligada a
adoptar los cánones de ética que promulgue el CMVPR, sin
que esto de forma alguna se encuentre condicionado a la
existencia del requisito de colegiación compulsoria. Así
pues, el supuesto poder de autodisciplina que el CMVPR
sostiene que posee no es otra cosa que la facultad de un
ente colegiado para disciplinar a sus propios miembros, de
conformidad con sus reglamentos. Nada más.
Finalmente, el CMVPR detalló una lista extensa de
actividades comunitarias y benéficas que acostumbra a
ofrecer.51 En cuanto a esto, nuevamente, el apelante no
49 Íd., pág. 324. 50 Íd. 51 Íd., págs. 325-26. AC-2021-0108 19
explica como alguna de estas funciones tendría que ser
ejercida por la Junta Examinadora a partir del momento en
que cese la colegiación compulsoria. El CMVPR meramente nos
recuerda la lista de actividades loables que ejercita.
Ciertamente la eliminación de la colegiación compulsoria no
atenta en forma alguna contra el derecho del CMVPR a
ejecutar actividades lícitas en beneficio de la sociedad.
En fin, el CMVPR nos admite que su rol es
“complementar” y “servir de brazo” al Estado.52 (Énfasis
suplido). Es decir, la propia entidad que defiende la
colegiación compulsoria deja entrever que su rol no es el
de ejercer funciones de otro modo pertenecientes al Estado,
sino el de complementar las ya ejercidas por la Junta
Examinadora. Al examinar el esquema impugnado ⎯ y
considerar particularmente la viabilidad de la alternativa
propuesta⎯ resulta evidente que la reglamentación de la
medicina veterinaria no precisa de la colegiación
compulsoria para su consecución efectiva.
No obstante, en vez de atender este asunto y concluir
que no hay dudas sobre la viabilidad de un sistema de
reglamentación profesional en ausencia de una colegiación
compulsoria, ciertos miembros de este Foro prefirieron un
curso alterno. Así, optaron por estimar que la Junta
Examinadora era capaz de mantener los altos estándares
52 Alegato de la Parte Apelante, pág. 15. AC-2021-0108 20
profesionales que han de esperarse en este campo, sin
resolver que la evidente viabilidad de esa alternativa era
un elemento pertinente en el análisis en este tipo de
casos. Por tales fundamentos, concurro.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Veterinario Express; Dr. Froilán Oliveras Tajeiro; Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión Disidente a la que se une el Juez Asociado señor Estrella Martínez
Hoy se pone en precario la función neurálgica y
apremiante del Colegio de Médicos Veterinarios de
Puerto Rico (Colegio). No hay duda de que la
Legislatura le otorgó funciones distintas y más amplias
al Colegio para procurar y fortalecer la salud pública
en Puerto Rico. Más allá de retórica, no hay evidencia
de que esos intereses apremiantes se podrán cumplir a
través de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios
(Junta Examinadora). No se puede cumplir entonces con
ser el mecanismo menos oneroso cuando no se cumple con
el interés apremiante que mandata la ley. Esta no tiene
la facultad delegada por ley por la Asamblea
Legislativa, el andamiaje, el personal ni los recursos
para hacerlo. En cambio, el Colegio sí, y el mecanismo AC-2021-0108 2
para instrumentarlo es, precisamente, la obligatoriedad de
la colegiación que dispone la Sección 5 de la Ley Núm. 107
del 10 de julio de 1986, 20 LPRA Sec. 2971, et seq. (Ley
Núm. 107-1986). Que no quepa duda de que hoy se le dio una
tajada a la salud pública de todos y todas.
Según establecido por esta Curia, el derecho a la no
asociación ─que se deriva del derecho a asociarse consagrado
en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
Art. II, Sec. 6, infra─ cede ante intereses estatales de
naturaleza claramente imperiosos. Colegio de Abogados de
P.R. v. Schneider, 112 DPR 540, 549 (1982). Como veremos,
con el asunto de la colegiación compulsoria el Estado
persigue un interés apremiante más abarcador que la
regulación de la profesión. Ello requería un análisis
particularizado y “caso a caso” de esta controversia. Dado
que una mayoría de este Tribunal empleó un análisis
constitucional incompleto y errado que omite considerar el
rol del Colegio en la salud pública, más allá de sus
competencias disciplinarias, disiento.
A. Junta Examinadora de Médicos Veterinarios y el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico
La Asamblea Legislativa, por virtud de la Constitución,
puede regular y controlar la práctica de las profesiones en
aras de proteger la salud y el bienestar público y evitar
el fraude y la incompetencia.1 Véase, Rodríguez Casillas v.
1 Sobre este particular este Tribunal expresó que: AC-2021-0108 3
Colegio de Tec. Mec., 202 DPR 428, 440 (2019). Conforme a
esta facultad, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley
Núm. 194 de 4 de agosto de 1979, según enmendada, conocida
como la Ley del ejercicio de la medicina veterinaria de
Puerto Rico, 20 LPRA sec. 2951 et seq (Ley Núm. 194-1979)
mediante la cual creó la Junta Examinadora de Médicos
Veterinarios. Entre los deberes y facultades de la Junta
Examinadora está regular todo lo relacionado a la admisión
de los y las aspirantes a ejercer la profesión
La potestad del Estado para regular y controlar el ejercicio de las profesiones es reconocida universalmente. Hoy no se discute. Se cimienta en principios elementales de salud y bienestar general. Entre sus elementos esenciales la reglamentación cubre el aspecto de los requisitos para la admisión al ejercicio de la profesión. En nuestra democracia, como afirmamos en Infante v. Junta de Médicos Exam. de P.R., 43 DPR 325, 330 (1932), “[t]oda persona tiene derecho a ejercer la medicina, la abogacía o cualquier profesión o negocio que crea conveniente pero no como un derecho absoluto sino como mera licencia subordinada a los requisitos y condiciones que razonablemente imponga la legislatura en el ejercicio del poder regulador (police power) que tiene para beneficio de la comunidad”. Pérez v. Junta Dental, 116 DPR 218, 233 (1985) (citas depuradas).
Cónsono con lo anterior, en Marcano v. Dpto. de Estado, 163 DPR 778, 786-787 (2005), este Tribunal determinó que:
El Estado puede establecer unos requisitos de conocimientos mínimos, capacidad, destreza, entereza moral o cualquier otro que esté racionalmente relacionado con el objetivo de garantizar que los examinados posean la competencia para practicar la profesión en forma adecuada.
El Estado también puede prohibir la práctica de la profesión si no se ha obtenido antes una licencia, permiso o certificado de alguna entidad u oficial examinador. De este modo, se ha delegado en las Juntas Examinadoras la tarea de corroborar que un ciudadano posea los conocimientos y las destrezas necesarias para ejercer determinada profesión. A estos organismos se les ha reconocido una extensa discreción ‘en la fijación de las normas y procedimientos que han de regir los procesos de admisión o certificación de personas al ejercicio’ de profesiones u oficios… Empero al ejercer su función no puede violar los derechos constitucionales de los aspirantes amparándose en su amplia facultad revisora. (citas depuradas). AC-2021-0108 4
médico-veterinaria mediante la administración de un examen
de reválida y la correspondiente expedición de una licencia.2
2 La Junta Examinadora tendrá los deberes y facultades siguientes:
(a) Examinar y evaluar las calificaciones morales y académicas de cada solicitante a examen de reválida conducente a la licencia para ejercer la medicina veterinaria en Puerto Rico, inclusive mediante entrevista personal con el solicitante.
(b) Emitir, renovar, denegar, suspender y revocar licencias permanentes y provisionales para el ejercicio de la medicina veterinaria en Puerto Rico, así como tomar medidas disciplinarias, en relación con los tenedores de dichas licencias, que sean consistentes con este capítulo y con los reglamentos promulgados al amparo del mismo. Disponiéndose, además, que, en conjunto con la Subjunta, emitirá las licencias para tecnólogos veterinarios y técnicos veterinarios.
(c) Celebrar audiencias en relación con cualquier asunto apropiado que tenga ante sí, tomar juramentos, recibir evidencia, hacer las determinaciones que procedan, y dictar órdenes consistentes con tales determinaciones. La Junta podrá citar testigos, requerir la presentación de evidencia documental, y autorizar la toma de deposiciones. Si una citación expedida por la Junta fuese desobedecida, la Junta podrá comparecer ante el Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y solicitar que se ordene el cumplimiento de la citación. El Tribunal de Primera Instancia podrá dictar órdenes haciendo obligatoria la comparecencia de testigos o la presentación de documentos previamente requeridos por la Junta, según sea el caso, y tendrá facultad para castigar por desacato la desobediencia a dichas órdenes.
(d) Aprobar, enmendar o revocar aquellas reglas, reglamentos, órdenes, resoluciones o determinaciones necesarias al cumplimiento de este capítulo.
(e) Redactar y aprobar un reglamento para su funcionamiento interno.
(f) Adoptar, poseer y usar un sello oficial que podrá alterar a su voluntad y que hará estampar en todas las licencias y certificaciones que expida, como señal de autenticidad de tales instancias.
(g) Demandar y ser demandado como persona jurídica.
(h) Otorgar y ejecutar todos los documentos necesarios o adecuados al ejercicio de sus facultades y poderes. AC-2021-0108 5
(i) Investigar y celebrar audiencias con relación al ejercicio ilegal de la Medicina Veterinaria por personas sin licencia. Disponiéndose, que a tales efectos regirán las disposiciones de las secs. 9601 et seq. del Título 3, conocidas como la ‘Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico‘. La Oficina de Reglamentación y Certificación de Profesionales de la Salud proveerá los recursos necesarios para llevar a cabo las investigaciones y audiencias al respecto.
(j) Establecer por reglamento los requisitos y procedimientos para recertificación de los médicos veterinarios cada tres (3) años según requerido en las secs. 3001 et seq. del Título 24.
(k) Redactar y promulgar reglamentación a los efectos de establecer los mecanismos mediante los cuales se permita que una persona que no sea veterinario licenciado podrá efectuar consultas o procedimientos en animales bajo la supervisión de un veterinario licenciado.
(l) La Junta cumplirá con lo establecido en las secs. 9601 et seq. del Título 3, conocidas como la ‘Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico’, al ejercer las facultades y adjudicar asuntos de su jurisdicción, inherencia e incumbencia.
(m) Remitir al Gobernador, por conducto del Secretario de Salud, un informe anual de sus labores en el cual se evidencie el número de solicitantes de examen de reválida, el número de licencias expedidas, suspendidas o revocadas, con las razones para tales suspensiones y revocaciones, y sobre recertificación de los médicos veterinarios licenciados, entre otros renglones.
(n) Disponer y fijar por reglamento el monto de cuotas, tarifas, derechos y otros renglones a recibirse en recaudación por concepto de: solicitud para examen de reválida, manual informativo, examen de reválida, reexamen, certificación y recertificación de licencia, y para otras funciones oficiales de la Junta; Disponiéndose, además, que la Junta podrá, por reglamento, alterar o modificar dichas cuantías arancelarias, ajustándolas prudentemente según lo hiciere necesario la actualidad.
(o) Redactar y promulgar reglamentación sobre las funciones y responsabilidades de todo el personal de apoyo al médico veterinario incluyendo, sin que sea una limitación a los tecnólogos veterinarios, técnicos veterinarios. Disponiéndose, que tales funciones y labores no incluirán diagnóstico, pronóstico, prescripción ni cirugía. 20 LPRA sec. 2956. AC-2021-0108 6
Véanse, Arts. 9, 14 y 14.1 de la Ley Núm. 194-1979, 20 LPRA
secs. 2959, 2963 & 2963(a).
De otra parte, la Asamblea Legislativa creó el Colegio
en virtud de la Ley Núm. 107-1986. Su creación se sustentó
en que:
Los avances de la tecnología, de la anatomía y la fisiología animal, los de anatomía patológica y los de la bacteriología han convertido a la medicina veterinaria en una verdadera ciencia. Desde los memorables experimentos de Pasteur, efectuados en 1881, acerca de la vacunación anticarbuncosa, y los trabajos de Trobaldo Smith de 1889 demostraron que la fiebre de las garrapatas se transmite al ganado vacuno por intermedio de estos ácaros, este hecho fue indudablemente uno de los hechos que determinaron el avance de la parasitología y el estudio médico veterinario que atiende innumerables virus y enfermedades que obedecen a causas muy diversas.
Un aspecto muy importante de estos estudios desde el punto de vista de salud pública es la inspección veterinaria a que deben someterse todas las carnes y productos animales que se envían al mercado, a fin de que no puedan constituir jamás un foco de infecciones y un peligro a la salud de nuestro [P]ueblo. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 107-1986 (énfasis suplido).
De esta manera, la Asamblea Legislativa, “consciente de
su responsabilidad para salvaguardar la salud de nuestro
[P]ueblo, su nivel intelectual y cultural, y el mejoramiento
científico de nuestras industrias”, impuso el requisito de
colegiación compulsoria para la práctica de la profesión
médico-veterinaria. Íd. (énfasis suplido).
Así, la Asamblea Legislativa facultó al Colegio para:
(1) adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos
y todas sus miembros y para enmendar aquel, en la forma y AC-2021-0108 7
bajo los requisitos que en este se estatuyan; (2) adoptar o
implantar los cánones de ética profesional que regirán la
conducta de los y las médicos veterinarios; (3) recibir e
investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la
conducta de los y las miembros en el ejercicio de la
profesión y violaciones a la ley, y (4) establecer cursos de
educación continua para los y las miembros del Colegio.
Adicionalmente, en aras de salvaguardar la salud pública del
país y el nivel intelectual y cultural de los y las médicos
veterinarios, la legislatura le encomendó al Colegio a
cumplir con varios deberes, entre ellos:
(a) contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria estimulando el continuo desarrollo profesional de[l y la] médico veterinario mediante la divulgación de conocimientos científicos;
(b) laborar por la implantación de leyes adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión del [y la] médico veterinario y defender la misma de cualquier ley perjudicial;
(c) sostener y estimular un mayor sentido de comprensión entre el [y la] médico veterinario y los [y las] demás profesionales;
(d) contribuir al adelanto de la medicina veterinaria mediante la investigación científica;
(e) suministrar los informes pertinentes que el Gobierno solicite, y
(f) cooperar con el mejoramiento de la práctica de la medicina veterinaria, velando en todo momento por la salud pública. Véase, 20 LPRA sec. 2971c. AC-2021-0108 8
En atención a lo anterior, la Asamblea Legislativa
estableció por virtud de ley la colegiación compulsoria de
la clase médico-veterinaria con miras a salvaguardar la
salud pública y desarrollar la práctica de la medicina
veterinaria fuera de los parámetros tradicionales. Es de
notar que en esa gestión la Asamblea Legislativa le confirió
al Colegio facultades más amplias que las que delegó a la
Junta Examinadora con el objetivo de mejorar la profesión,
y con ello, la salud del Pueblo.
B. Derecho a la libre asociación
Nuestra Constitución establece que “[l]as personas
podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin
lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi
militares”. Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.
Adviértase que esta protección constitucional se articuló en
términos positivos, entiéndase, escoger pertenecer a una
asociación. Sin embargo, se ha reconocido una vertiente
negativa de este derecho, por lo que también se reconoce el
derecho constitucional de las personas a no asociarse.
Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec., supra, pág. 449;
Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, 191 DPR 791, 811-812
(2014).3 Ahora bien, ninguna de estas vertientes, la positiva
3 A manera de ilustración, en Estados Unidos el derecho a la libre asociación no se encuentra expresamente reconocido en su Constitución. Más bien, se le considera un corolario del derecho a la libertad de expresión, tutelado por la Primera Enmienda y aplicable a los estados a través de la Decimocuarta Enmienda. Véase, NAACP v. Alabama, 357 US 449, 460–61 (1958). La incorporación jurisprudencial del derecho a la libre asociación en el Derecho Constitucional federal reconoce igualmente una vertiente positiva y negativa. Véanse, NAACP v. Alabama, supra; Abood v. Detroit Bd. of Edu., 431 US 209 (1977). AC-2021-0108 9
y la negativa, configura un derecho absoluto a la libre
asociación. Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec.,
supra, pág. 476; P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883
(2007); P.A.C. v. E.L.A. I, 150 DPR 359 (2000); Democratic
Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1 (1978). Ello significa
que el Estado puede actuar o regular este derecho en
determinadas circunstancias.
Es menester notar que “[a]l no ser un derecho absoluto,
la libertad de asociación, al igual que el derecho a no
asociarse, puede ceder en determinadas circunstancias ante
intereses de mayor jerarquía o ante situaciones que revistan
un alto interés público”. Rivera Schatz v. Colegio de
Abogados, supra, pág. 869 (Opinión Disidente de la Jueza
Presidenta Fiol Matta) (énfasis suplido). He ahí la razón
por la cual no se debe analizar de la misma manera la
colegiación compulsoria de todas las profesiones. Es preciso
auscultar el interés que persigue el Estado con cada una ya
que existen intereses de la más alta preeminencia que pueden
justificar un tratamiento jurídico distinto.
La libre asociación es un derecho fundamental. Por tal
razón, se estableció que cualquier acción del Estado sobre
ese derecho está sujeta a un escrutinio estricto. Rivera
Schatz v. Colegio de Abogados, supra, pág. 813; Rodríguez
Casillas v. Colegio de Tec. Mec., supra, págs. 449-450. Este
método de revisión judicial supone superar dos criterios
para sostener la validez de una actuación estatal que
contraviene el derecho a la libre asociación. En primer AC-2021-0108 10
lugar, el Estado debe demostrar que la acción cuestionada
sirve un interés gubernamental apremiante. Íd. Segundo, debe
probar que no tenía a su alcance medidas menos onerosas para
lograr el interés articulado. Íd.
Así, a fin de examinar controversias donde se plantee
la posible vulneración al derecho a la libre asociación en
su vertiente negativa, es necesario satisfacer el escrutinio
estricto.
Hoy este Tribunal declara inconstitucional la
colegiación obligatoria de otro gremio sin realizar un
análisis adecuado de los intereses involucrados.
Reitero que la colegiación compulsoria de las distintas
profesiones se debe evaluar caso a caso y no puede tratarse
de manera homogénea. Por eso, en lugar de aplicar de manera
mecánica la norma que adoptó una Mayoría en Rivera Schatz v.
Colegio de Abogados, supra, en este caso era imperativo
evaluar el rol puntual del Colegio. Ello hubiera permitido
confirmar que las funciones que cumple en pro de la salud
pública trascienden las competencias disciplinarias y
reguladoras de la profesión.
El Colegio expone que, para adelantar la salud de las
personas, posee unos deberes y obligaciones delegados por
ley que la Junta Examinadora no tiene.4 Entre los intereses
de salud pública que el Colegio promueve están: (a) evitar
4 Véase, Apelación, págs. 23-24. AC-2021-0108 11
infecciones y peligros a la salud de nuestro Pueblo en los
alimentos que consumen que son producto de animales; (b)
evitar el intrusismo, y (c) salvaguardar la salud de nuestro
Pueblo, a nivel intelectual y cultural, y el mejoramiento
científico de las industrias.5 Explica que su labor es
indispensable para la salud pública porque alrededor de 60%
de las enfermedades infecciosas en humanos son típicamente
transmisibles por los animales.6
Ante la envergadura del trabajo del Colegio, este
argumenta que el razonamiento del Tribunal de Apelaciones
─en cuanto que nada impide que el Colegio continúe cumpliendo
sus deberes y obligaciones mediante una matrícula
voluntaria─ es desacertado.7 La Ley Núm. 107-1986 no le
asignó una partida de dinero para costear los trabajos. Por
ende, los deberes y funciones que el Colegio brinda a la
ciudadanía dependen, en parte, del pago de la cuota anual de
los y las miembros del Colegio, a razón de $175.8 Por tal
razón, arguye que la colegiación compulsoria de la clase
médico-veterinaria es la medida menos onerosa para adelantar
intereses indispensables en el campo de la salud pública.
Según vimos, cuando se plantea una posible vulneración
al derecho a la libre asociación en su vertiente negativa,
es necesario satisfacer el escrutinio estricto. Como primer
5 Íd., pág. 15. 6 Íd., pág. 21. 7 Íd., pág. 22. 8 Íd., págs. 22, 24. AC-2021-0108 12
paso, debemos validar si la acción cuestionada sirve un
interés apremiante del Estado.
Según surge de la Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 107-1986, el Colegio se creó para adelantar el interés
de salud pública. En específico, la Ley Núm. 107-1986
pretende adelantar los intereses siguientes: (1) evitar
infecciones en los alimentos que provienen de los animales;
(2) evitar el intruismo; (3) salvaguardar la salud de la
medicina veterinaria a través de investigación y desarrollo
científico; (4) adoptar o implantar los cánones de ética
profesional que regirán la conducta de los médicos
veterinarios; (5) implementar programas de servicio a la
comunidad; (6) contribuir al adelanto y desarrollo de la
ciencia, entre otros. Nótese que el interés que persigue la
ley no es sobre los estándares de la profesión sino sobre la
salud pública.
Cónsono con ello, y en cumplimiento con los deberes, el
Colegio:
(1) ha revisado y opinado sobre otros reglamentos, proyectos de ley (como el de la Ley de Sustancias Controladas, la Ley para la Creación del Registro de Convictos por Maltrato de Animales en Puerto Rico; la Ley de Refugios de Animales Durante Emergencias o Desastres Naturales, y la Ley Especial contra el Abandono y Desamparo de los Animales de Puerto Rico);
(2) ha redactado y propuesto anteproyectos de beneficio para los animales de Puerto Rico, como los del registro de animales y vacunación contra la rabia y la reglamentación del despacho de medicamentos veterinarios de receta, una estrategia orientada a proteger la cadena alimentaria de residuos de productos farmacéuticos en los animales de consumo; AC-2021-0108 13
(3) ha favorecido proyectos que aumentaron las penas por maltrato de animales;
(4) ha cabildeado para la creación de un registro de mascotas para ser identificadas mediante microchip;
(5) ha realizado una investigación sobre las condiciones del Zoológico de Mayagüez, mediante la cual se realizaron tres vistas oculares donde participaron miembros de la Asamblea Legislativa y donde se creó un Comité Clínico para evaluar las facilidades y la condición de salud de los animales. Ello resultó en la elaboración de informe detallado que se presentó a la Asamblea Legislativa;
(6) ha invertido e invierte en iniciativas dirigidas a educar a la ciudadanía en medios de comunicación. Asimismo, creó el Programa de Educación Humanitaria con la misión de promover el establecimiento del programa en las escuelas de Puerto Rico, el cual fomenta la empatía y respeto para todas las formas de vida y ambiente;9
(7) ha contribuido y contribuye a la educación sobre todos los temas relacionados con animales (como enfermedades transmisibles de animales a humanos, la tenencia responsable de mascotas, el abuso y el maltrato de los animales, y la problemática de los animales realengo);10
(8) ha invertido e invierte dinero y trabajo para crear y desarrollar un registro digital para mascotas;
(9) ofrece servicios comunitarios (como becas, adiestramientos, talleres, charlas sobre maltrato animal y campañas educativas y alianzas con agencias de la Rama Ejecutiva);
(10) ha facilitado a sus miembros la participación en estudios con entidades federales, como el Center for Disease Control and Prevention y el Departamento de Agricultura federal;
(11) creó, junto con otras entidades, la iniciativa del Spayathon for Puerto Rico con el fin de esterilizar libre de costo a más de veinte mil mascotas, y
9 El Colegio invierte anualmente alrededor de $35,000 en iniciativas educativas para la comunidad en general. Véase, Apelación, pág. 20. 10 El Colegio invierte anualmente alrededor de $178,000 en actividades
educativas para la clase médico-veterinaria. Íd., pág. 18. AC-2021-0108 14
(12) monitorea y fiscaliza la práctica ilegal de la medicina veterinaria en el país. Véase, Alegato del Estado, págs. 11-12.
De la Ley Núm. 107-1986 surge claramente que el interés
de la Asamblea Legislativa al crear el Colegio no se limitó
a asegurar que la profesión médico veterinaria gozara de
profesionales competentes y cualificados sino que, además,
procuró adelantar y salvaguardar la salud del Pueblo a través
del desarrollo técnico de la ciencia veterinaria a nivel
intelectual y cultural.
No cabe duda de que la propuesta de la colegiación
compulsoria, que se promulgó mediante la Ley Núm. 107-1986,
persigue un interés apremiante por parte del Estado.
Habiendo establecido que el Estado persigue un interés
apremiante de salud pública, debemos evaluar si el Estado
tenía a su alcance medidas menos onerosas para lograr el
interés articulado. El Tribunal de Apelaciones dispuso
─utilizando un enfoque errado─ que la Junta Examinadora era
la opción menos onerosa para salvaguardar el interés
apremiante del Estado en regular la profesión.11 Ello, debido
a que la Junta Examinadora tiene la facultad de realizar las
funciones necesarias para asegurar y mantener los altos
estándares en la profesión de los médicos veterinarios.12
11 Véase, Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice de la Apelación, pág. 1181. El error estriba en que el foro intermedio identificó un interés apremiante erróneo. La colegiación compulsoria no persigue un interés de ‘regular la profesión’, sino, más bien, de adelantar la salud pública y lo que ello envuelve. 12 Íd. AC-2021-0108 15
La cuestión de umbral para revisar este criterio es
determinar cómo los intereses del Estado están mejor
servidos. Para ello hay que identificar los deberes y
obligaciones de la Junta Examinadora vis a vis los del
Colegio, así como su alcance.
Por una parte, la Junta Examinadora se creó para
“promover la salud, seguridad y bienestar público mediante
la protección del [P]ueblo contra la práctica impropia de la
medicina veterinaria”. Véase, Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 194-1979, supra. Ante ello, la legislatura le otorgó
la función primordial de observar y filtrar las cualidades
y aptitudes necesarias de los y las aspirantes a ejercer la
veterinaria.
Nótese que a siete años de la creación de la Junta
Examinadora, la legislatura creó el Colegio para conferirle
deberes y obligaciones específicos que no había delegado a
la Junta Examinadora. El propósito fue robustecer la clase
médico-veterinaria y mejorar la calidad de la salud pública
en la Isla. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 107-1986.
En específico, el Colegio tiene a su alcance deberes y
obligaciones distintas a la Junta Examinadora. Las funciones
del Colegio persiguen desarrollar la profesión médico-
veterinaria más allá de las aptitudes y cualidades
intelectuales para pertenecer a la profesión. La
participación del Colegio en la discusión de asuntos
públicos trasciende a su matrícula e incide sobre la salud
comunitaria. Obsérvese que “la función de los colegios AC-2021-0108 16
profesionales es servir de vehículo apropiado para canalizar
de forma efectiva los esfuerzos colectivos de las
profesiones para beneficio de la comunidad”. García v. Col.
Arq. de P.R., 144 DPR 921, 924 (1998) (Opinión Concurrente
del entonces Juez Asociado Hernández Denton).
La Junta Examinadora no está facultada por ley a
desarrollar un sinnúmero de gestiones que garantizan el
mejoramiento de la salud pública. Por ejemplo, es al Colegio
a quien se le confirió la facultad de contribuir al adelanto
y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina
veterinaria así como a laborar por la implantación de leyes
adecuadas para la profesión.
Además, el Colegio tiene un rol crucial velar por la
salud del Pueblo como la encargada, por mandato expreso de
la Ley Núm. 107-1986, de aprobar el código de ética que
regirá a clase médico-veterinaria. El Colegio es la entidad
encargada de recibir e investigar las quejas juradas que se
formulen respecto a la conducta de los y las miembros de la
clase médico-veterinaria para ser referida a posible sanción
disciplinaria por parte de la Junta Examinadora. 20 LPRA
2971d.
Con este cuadro, el entorno salubrista y las
circunstancias históricas en las que vivimos validan que el
Colegio es una entidad necesaria que requiere la colegiación
compulsoria para llevar a cabo su labor de forma efectiva.
Como se indicó, este fomenta la creación de actividades
educativas y preventivas en pro de la salud pública tales AC-2021-0108 17
como la vacunación o esterilizaciones en masa; redacta de
proyectos de ley; conduce investigaciones sobre enfermedades
y avances de la ciencia; efectúa investigaciones de las
quejas que se insten en contra de los y las médicos
veterinarios; crea los procedimientos que la clase médico-
veterinaria ha de observar a la hora de vacunar a animales;
regula el contenido del certificado de vacunación de un
animal; sirve de enlace entre la agencia federal de Food and
Drug Administration ante la escasez de medicamentos, entre
otros.13
La Junta Examinadora, por su parte, tiene una función
muy limitada, a saber: atiende los procedimientos
relacionados a emitir, renovar, denegar, suspender y revocar
licencias permanentes y provisionales para el ejercicio de
la medicina veterinario en Puerto Rico, así como tomar
medidas disciplinarias, en relación con los y las tenedores
de estas licencias. En cambio, el Colegio tiene otras
competencias para garantizar el mejor funcionamiento de la
profesión y, por ende, cumplir con el fin de salud pública
propuesto. En consecuencia, el Colegio es la medida menos
onerosa para lograr los intereses inherentes a su creación.
Es errónea la conclusión, a la cual llegan algunos
miembros de este Tribunal, que la Junta Examinadora es el
medio menos oneroso para cumplir con un interés para el que
no está habilitada. Además, si la Asamblea Legislativa así
13 Véase, Apelación, págs. 19-24. AC-2021-0108 18
lo hubiese querido, hubiese otorgado a la Junta Examinadora
esas facultades y no habría promulgado posteriormente la ley
que faculta la colegiación compulsoria.
La realidad es que la Junta Examinadora no cuenta con
las herramientas para adelantar la salud pública como lo
hace el Colegio. El análisis constitucional nos exige que la
medida sea la menos onerosa, siempre y cuando adelante el
interés del Estado. Como vimos, el interés del Estado con la
colegiación compulsoria de los médicos veterinarios no se
limita a regular la profesión para mantener estándares
altos. El Estado busca proteger la salud del Pueblo
supervisando la salud de los animales y aprovechando los
avances tecnológicos para el desarrollo de la profesión. Al
no identificar un medio alterno al Colegio que realmente
pueda cumplir con sus propósitos, no se podía decretar la
inconstitucionalidad de la Ley Núm. 107-1986.
La función esencial de la clase médico-veterinaria y su
papel de diagnosticar, pronosticar, tratar y prevenir las
enfermedades que afectan a los animales ─tanto domésticos,
exóticos, salvajes y ganaderos─ es de la más alta
envergadura. Es por ello que el ejercicio del derecho a no
asociarse debe ceder ante el interés del colectivo.
Estimo que la salud pública es razón de peso suficiente
para mantener la colegiación compulsoria de la clase médico-
veterinaria. AC-2021-0108 19
En fin, se perdió otra oportunidad para atender de
manera ponderada las controversias sobre el derecho a la
libre asociación y los parámetros adjudicativos al abordar
planteamientos constitucionales. Los casos que atienden la
colegiación compulsoria de las distintas profesiones
ameritan resolverse según sus circunstancias. El uso de
métodos generalizados disasociados de sus características
distintivas conllevan una aplicación errada y mecánica como
en Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra, cuyos hechos
y derechos enfrentados son distinguibles de este caso.
De manera singular, este caso, que atañe directamente
a la salud pública, debió ser objeto de un enfoque más
abarcador. La profesión de la clase médico-veterinaria
supera el ejercicio de velar por la salud de los animales
domésticos. Su labor involucra el cuidado de los animales
que las personas consumen y evita la propagación de
enfermedades. El valor de la colegiación compulsoria y la
labor neurálgica del Colegio ameritaban un trato y una
respuesta diferente de nuestra parte. Penosamente, ello no
fue así y, por ello, disiento.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
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