EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Centro Unido de Detallistas, et. al. Certiorari
Recurridos 2008 TSPR 116
vs. 174 DPR ____
Comisión de Servicio Público et als
Peticionaria
Número del Caso: CC-2007-690
Fecha: 11 de julio de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel V
Juez Ponente:
Hon. Carlos Rivera Martínez
Oficina del Procurador General:
Lcda. Rosa Elena Pérez Agosto Procuradora General Auxiliar
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Manuel Fernández
Materia: Impugnación de Reglamento
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Centro Unido de Detallistas, et. al.
Recurridos
v. CC-2007-690 Certiorari
Comisión de Servicio Público
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 11 de julio de 2008.
El recurso de epígrafe tiene su origen en la
impugnación del reglamento de multas
administrativas de la Comisión de Servicio Público,
por parte del Centro Unido de Detallistas y de
otras entidades, al amparo de la Sec. 2.7 de la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme
(L.P.A.U.). Esta disposición permite que cualquier
persona solicite la anulación de un reglamento por
causa del incumplimiento con el proceso de
reglamentación que establece dicha ley.
En esta ocasión, la interrogante que debemos
resolver es si mediante esa sección también pueden
impugnarse faltas no relacionadas con el mencionado
criterio; a saber, la inobservancia de las normas CC-2007-690 3
contenidas en la Ley de Flexibilidad Administrativa y
Reglamentaria para el Pequeño Negocio.
Por entender que la llamada “acción de nulidad” de la
L.P.A.U. solamente puede utilizarse para remediar el
incumplimiento con el proceso uniforme de reglamentación de
ese estatuto, revocamos la sentencia recurrida.
I.
La Comisión de Servicio Público de Puerto Rico (en
adelante, la Comisión) inició a mediados del año 2005 los
trámites necesarios para adoptar el Reglamento para la
Imposición de Multas Administrativas, Reglamento Núm. 7041
de 9 de agosto de 2005. A esos efectos, el presidente de la
Comisión le cursó una carta a la Procuradora de Pequeños
Negocios (en adelante, la Procuradora) junto a una copia
del “Análisis de Flexibilidad Inicial” sobre el señalado
reglamento, según lo dispone la Ley de Flexibilidad
Administrativa y Reglamentaria para el Pequeño Negocio
(L.F.A.R.), Ley Núm. 454 de 28 de diciembre de 2000, 3
L.P.R.A. sec. 2251 et seq.
Poco tiempo después, la Comisión celebró una vista
pública a la cual asistieron varios de sus concesionarios,
algunas asociaciones integradas por éstos y la Procuradora.
Como resultado de su comparecencia y del recibo del
referido análisis, la funcionaria realizó varias
recomendaciones acerca del reglamento propuesto. Sin
embargo, no hubo comunicación posterior entre ambas
entidades sobre tales señalamientos. CC-2007-690 4
Oportunamente, la Comisión presentó el reglamento
aludido ante el Departamento de Estado. Por su parte, el
Secretario de Estado le impartió su aprobación el 11 de
octubre de 2005; fecha a partir de la cual entró en vigor
el mismo.
En desacuerdo con lo ocurrido, el Centro Unido de
Detallistas, así como varios concesionarios y asociaciones
de concesionarios (en adelante, los recurridos),
solicitaron al Tribunal de Apelaciones la anulación del
reglamento bajo la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. por estimar que
en su adopción no se cumplió con las normas establecidas
por la L.F.A.R. En particular, señalaron que la Comisión no
acogió las recomendaciones de la Procuradora; no sometió un
informe sobre el impacto económico del reglamento; no
remitió un “Análisis de Flexibilidad Final”, y no preparó
su versión inicial en la forma dispuesta por la L.F.A.R.
Además, adujeron que la Comisión incumplió con su
obligación de enviar copia de los análisis y del reglamento
adoptado a la Oficina de la Procuradora de Pequeños
Negocios.
Por otra parte, cuestionaron la norma incluida en el
reglamento dirigida a prohibir la “conducta impropia” de
las personas cobijadas por el mismo. A su entender, dicha
norma es inherentemente imprecisa y adolece de vaguedad,
por lo que viola las Secs. 2 y 7 del Art. II de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
En atención a estos señalamientos, la Comisión
compareció ante el Tribunal de Apelaciones y adujo que el CC-2007-690 5
reglamento en controversia se aprobó cumpliendo cabalmente
con las disposiciones de la L.P.A.U., así como con las de
la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 109 de
28 de junio de 1962, 27 L.P.R.A. sec. 1101 et seq. A su
vez, negó que la norma que prohíbe la “conducta impropia”
viole la Constitución y cuestionó la legitimación de los
recurridos para impugnar el reglamento por el alegado
incumplimiento con la L.F.A.R. Sobre los méritos de este
último punto, la Comisión afirmó que cumplió
sustancialmente con las normas contenidas en dicha ley.
Examinado el asunto, el Tribunal de Apelaciones
rechazó el planteamiento sobre falta de legitimación y
acogió los argumentos relativos al incumplimiento con las
normas procesales de la L.F.A.R. Por ende, amparado
exclusivamente en ese fundamento, dicho foro declaró nulo
el reglamento sobre multas administrativas promulgado por
la Comisión.
Tras solicitar infructuosamente la reconsideración del
referido dictamen, la Comisión comparece ante nos por
conducto del Procurador General y argumenta, aparte de lo
ya señalado, que el alcance limitado de la revisión
judicial bajo la L.F.A.R. no contempla la anulación de
reglamentos como remedio al incumplimiento de sus
disposiciones. Por el contrario, alega que de probarse
dicha falta, ésta sólo conllevaría la imposición de medidas
correctivas.
Por su parte, los recurridos reiteran su posición ante
el foro apelativo y señalan, además, que a diferencia de lo CC-2007-690 6
que arguye la Comisión, la L.F.A.R. no excluye el remedio
de nulidad. De igual forma, aclaran que su reclamo está
basado realmente en la acción de impugnación de la
L.P.A.U., por lo que no consideran aplicables a este caso
las normas sobre remedios correctivos contenidas en la
sección de la L.F.A.R. que regula la revisión judicial.
Examinada la petición, acordamos expedir. Con el
beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a
resolver.
II.
El rol de la revisión judicial como parte fundamental
del ordenamiento procesal administrativo puertorriqueño es
innegable. No debe sorprendernos, entonces, que muchos de
los casos atendidos por los tribunales versen sobre la
serie de condiciones que deben estar presentes antes de
ejercer esa facultad revisora. En esta ocasión,
precisamente, la controversia que nos ocupa consiste en
determinar si los recurridos cumplieron con los requisitos
necesarios para solicitar la anulación del reglamento
promulgado por la Comisión.
Como norma general, antes de considerar los méritos de
una impugnación reglamentaria como la de autos, los
tribunales deben cerciorarse que: (1) la legislatura
permitió la revisión judicial; (2) la parte apropiada
presentó la acción; (3) el reclamo se instó contra el
demandado correcto; (4) la controversia goza de la
necesaria madurez; y (5) se utilizó el recurso adecuado. CC-2007-690 7
Véase B. Schwartz, Administrative Law, 3ra ed., L. B. &
Co., págs. 470-71.
Evidentemente, en el presente caso no es necesario
profundizar sobre el tercer elemento, pues es indudable que
la acción se instó contra la entidad correcta; es decir,
contra la agencia que promulgó el reglamento impugnado: la
Comisión de Servicio Público. No obstante, el cumplimiento
de los recurridos con el resto de los criterios reseñados
requiere de un examen más detenido. En ese sentido, como el
legislador estableció por vía estatutaria unas normas
específicas sobre la revisión judicial, nuestro análisis
debe tener como punto de partida la interpretación de los
estatutos que gobiernan el asunto. Veamos.
A.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
(L.P.A.U.), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3
L.P.R.A. sec. 2102 et seq., requiere que las agencias
administrativas cumplan con ciertos requisitos al aprobar,
enmendar o derogar sus reglamentos. Esa exigencia, sin
embargo, sólo aplica a aquellas normas que afecten los
derechos sustantivos de los individuos; es decir, sólo
atañe a las reglas “legislativas”. Este tipo de reglas crea
derechos, impone obligaciones y establece un patrón de
conducta que tiene fuerza de ley. Ni siquiera la propia
agencia tiene discreción para desvincularse de sus efectos,
pues se trata de reglas que brindan contenido sustantivo o
detallado, o en cierta forma, complementan la ley. Véanse 3
L.P.R.A. secs. 2121-2141; Asoc. de Maestros v. Comisión, CC-2007-690 8
159 D.P.R. 81, 93 (2003); Agosto Serrano v. F.S.E., 132
D.P.R. 866 (1993); véase, además, Hernández v. Colegio de
Optómetras, 157 D.P.R. 332, 343 (2002).
Naturalmente, por la singular importancia de las
reglas legislativas y por sus efectos sobre la ciudadanía
en general, la L.P.A.U. condiciona su adopción a un proceso
de notificación, participación ciudadana y publicación.
Véase Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 691-92
(2000). El cumplimiento de ese proceso es indispensable
para poder reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada,
ya que ello forma parte de las garantías procesales que
permean todo el estatuto. Colegio de Optómetras, supra. Por
consiguiente, a fin de promover el referido cumplimiento,
la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. decreta la nulidad de todo
reglamento que se adopte al margen de sus disposiciones. A
tales efectos, la sección establece lo siguiente:
(a) Una regla o reglamento aprobado […] será nulo si no cumpliera sustancialmente con las disposiciones de [la L.P.A.U.].
(b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de [la L.P.A.U.] deberá iniciarse en el Tribunal de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento.
(c) La acción que se inicie para impugnar el procedimiento seguido al adoptar las reglas o reglamentos de que se trate no paralizará [su] vigencia […], a menos que la ley al amparo de la cual se adopta disponga expresamente lo contrario. 3 L.P.R.A. sec. 2127 (énfasis suplido).
En el pasado hemos señalado que la intención del
legislador al establecer esta “acción de nulidad” o “acción CC-2007-690 9
de impugnación” fue crear un procedimiento uniforme de
revisión judicial de las acciones tomadas por las agencias
al promulgar sus reglamentos. Véanse Asoc. Dueños Casas
Parguera v. JP, 148 D.P.R. 307, 314 (1999); Montoto v.
Lorie, 145 D.P.R. 30, 39-40 (1998); véase, además, D.
Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, Forum, Bogotá, 2da ed.,
2001, sec. 3.2, pág. 122.
De esta forma, de conformidad con los elementos que
enumeramos anteriormente, la citada disposición no sólo
autoriza la revisión judicial, sino que regula la manera en
que debe presentarse la petición a esos efectos. Así, pues,
el primer inciso de la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. describe las
circunstancias que podrían dar pie a la nulidad de un
reglamento. Como la agencia no tiene discreción para
apartarse del procedimiento establecido por la L.P.A.U.,
cualquier incumplimiento sustancial con sus normas vicia de
nulidad el reglamento adoptado. Evidentemente, a fin de
evaluar una impugnación bajo dicho fundamento es necesario
tomar en cuenta cuáles son los requisitos que la ley
considera de ineludible cumplimiento. Al respecto, el
profesor Fernández Quiñones señala que según el texto de la
L.P.A.U. “es imprescindible cumplir con los requisitos de la
notificación de la regla propuesta, concesión de oportunidad
a la ciudadanía de presentar sus escritos y publicación de
la regla adoptada”. Fernández Quiñones, supra, págs. 120-21;
véase, además, Mun. de San Juan, supra. CC-2007-690 10
Por su parte, el inciso (b) de la Sec. 2.7 de la
L.P.A.U. establece el mecanismo para solicitar la nulidad de
un reglamento de acuerdo con lo establecido en el inciso
anterior. El texto de esta disposición no tiene antecedentes
directos en la legislación federal homóloga, la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo, 5 U.S.C. sec. 551 et seq.
El historial legislativo de la L.P.A.U. tampoco contiene una
discusión pormenorizada de la misma. Sin embargo, ante el
propósito legislativo ya reseñado, en J.P. v. Frente Unido
Pro Defensa Valle de Lajas, 2005 T.S.P.R. 117, res. 26 de
agosto de 2005, págs. 18-19, interpretamos el alcance de la
acción establecida en ese inciso de la forma siguiente:
Cualquier persona puede impugnar la validez de una regla o reglamento aprobado por una agencia administrativa por el incumplimiento de las disposiciones de la L.P.A.U. dentro del término de treinta (30) días, haya participado o no durante la celebración de las vistas públicas celebradas como parte del proceso para su aprobación. No tiene que ser afectad[a] por la aplicación de dicha regla o reglamento para tener la capacidad para promover la referida impugnación ante el Tribunal de Apelaciones. (Énfasis suplido).
Del mismo modo, señalamos que cualquier persona
afectada por la aplicación de un reglamento puede impugnar
su validez ante el Tribunal de Primera Instancia en
cualquier momento, ya sea por razones constitucionales o por
otros motivos. Por ende, reconocimos que la acción de
impugnación reglamentaria provista por la L.P.A.U. es
distinta de cualquier proceso que pueda entablar un
ciudadano agraviado por la acción de una agencia, bien tras
un procedimiento de adjudicación o a raíz de la aplicación CC-2007-690 11
de un reglamento que, a su entender, carezca de validez.
Véase Asoc. Dueños Casas Parguera, supra, pág. 315, n.4;
Fernández Quiñones, supra, págs. 120-22.
Fundamentalmente, dicha distinción responde al hecho de
que los tribunales ordinariamente examinan la validez de los
reglamentos de forma colateral. Por lo general, el foro
judicial no interviene directamente con la acción de la
agencia al adoptar sus reglamentos, sino que la revisión se
produce a través de pleitos particulares en los que se
cuestionan las determinaciones tomadas por las agencias al
amparo de éstos. Esas acciones normalmente están
relacionadas con intentos concretos de aplicar la regla
impugnada. Por eso, en la práctica, el interdicto, la
sentencia declaratoria y el propio procedimiento para hacer
cumplir la resolución de la agencia son los mecanismos más
utilizados al revisar la validez de las reglas
administrativas. Véase D. Fernández Quiñones, La Revisión
Judicial de las Decisiones Administrativas, 69 Rev. Jur.
U.P.R. 1129, 1147-48 (2000); e.g., Asoc. de Maestros, supra;
Colegio de Optómetras, supra.
Ahora bien, al considerar esta causa de acción hay que
tener presente que, como señala el profesor Fernández
Quiñones, puede ser “irreconciliable la expresión ‘de la
validez de su faz’ por el incumplimiento, toda vez que la
regla no refleja de su faz el incumplimiento de lo pautado
por la ley”. Por consiguiente, la falta a la que alude la
Sec. 2.7 de la L.P.A.U. no surge del texto de la norma
promulgada, sino que es consecuencia de una “inacción o CC-2007-690 12
desatención de los funcionarios que intervienen en la
adopción de la regla”. Fernández Quiñones, supra. En otras
palabras, la referida acción de impugnación reglamentaria no
sólo tiene la característica de que puede ser instada por
cualquier persona dentro del término jurisdiccional de
treinta días dispuesto en la ley, sino que también aplica
solamente en unas circunstancias específicas.
De esa forma, al establecerse que la impugnación del
reglamento es “de su faz” se prescinde de la necesidad de
considerar hechos relativos a la aplicación concreta del
mismo. Es decir, no se requiere demostrar una lesión a un
interés individualizado del litigante para que proceda la
revisión, ya que ésta busca invalidar el reglamento en toda
circunstancia en que pueda ser aplicable. No obstante, de
acuerdo con el propio texto de la Sec. 2.7 de la L.P.A.U.,
esa impugnación “de su faz” se circunscribe a los casos en
que se alegue el incumplimiento con las garantías procesales
de la propia ley. Véase J. A. Echevarría Vargas, Derecho
Administrativo Puertorriqueño, Situm, 2007, págs. 84-85; cf.
Preminger v. Secretary of Veterans Affairs, 517 F.3d 1299,
1308 (Fed. Cir. 2008); Disabled American Veterans v. Gober,
234 F.3d 682, 688 (Fed. Cir. 2000).
La referida característica es producto de una
determinación legislativa expresa mediante la cual, con el
propósito de lograr un fin determinado, el legislador creó
un interés legal a favor de la ciudadanía. El menoscabo de
ese interés por causa de las actuaciones de una agencia
administrativa, efectivamente, es lo que permite que CC-2007-690 13
cualquier ciudadano reclame la reparación de un daño que en
otras circunstancias se concebiría como abstracto y
generalizado. Véanse L. S. Bressman, Procedure as Politics
in Administrative Law, 107 Colum. L. Rev. 1749, 1796-1804
(2007); C. R. Sunstein, Standing Injuries, 1993 Sup. Ct.
Rev. 37 (1993); C. R. Sunstein, What’s Standing after Lujan?
Of Citizens Suits, “Injuries”, and Article III, 91 Mich. L.
Rev. 163, 191 (1992).
En suma, la normativa reseñada permite comprobar la
existencia de dos de las condiciones necesarias para la
revisión judicial. Por un lado, precisa las personas que
tienen derecho a solicitar la revisión judicial de un
reglamento bajo la L.P.A.U. y, de otro, establece el alcance
de la facultad revisora del foro judicial.
B.
No es la primera vez que nos enfrentamos a situaciones
de esta naturaleza. En Salas Soler v. Srio. de Agricultura,
102 D.P.R. 716 (1974), reconocimos la facultad tanto de una
organización de asuntos ambientales como de uno de sus
miembros para solicitar un mandamus contra el Secretario de
Agricultura, quien había aprobado un reglamento sobre
venenos y pesticidas sin antes someter ante la Junta de
Calidad Ambiental la correspondiente declaración de impacto
ambiental. Dicho proceder respondió al hecho de que por vía
estatutaria se proveía “expresamente para el ejercicio en
determinadas circunstancias de una acción pública, limitada
al mandamus, por ciudadanos privados ‘afectados por la falta
de implementación de [la Ley sobre Política Pública CC-2007-690 14
Ambiental entonces vigente]’”.1 Salas Soler, supra, pág. 721
(énfasis suplido); cf. Fundación Arqueológica v. Depto. de la
Vivienda, 109 D.P.R. 387 (1980).
Salas Soler presentaba un agravio que, por ser
compartido por la sociedad en general, ordinariamente no
sería susceptible de consideración judicial. Sin embargo, no
desestimamos la demanda presentada en ese caso ya que la
Asamblea Legislativa había autorizado expresamente la
presentación de un mandamus contra el Secretario de
Agricultura. Es decir, a fin de remediar los problemas que
motivaron la aprobación del estatuto invocado en Salas
Soler, el legislador autorizó que a solicitud de cualquier
ciudadano afectado por la falta de implementación de la ley
se pudiese exigir su cumplimiento mediante un mandamus. En
cierto sentido, el caso ante nuestra consideración presenta
una actuación legislativa similar.
A través de la L.P.A.U. el legislador instituyó la
acción de impugnación de reglamentos con el propósito de
garantizar que las agencias cumplan con el procedimiento
pautado por dicha ley y evitar que éstas pongan en marcha
normas que lo contravengan. De esa forma, al aprobar la Sec.
2.7 de la L.P.A.U. el legislador reconoció como un daño el
incumplimiento con esa normativa procesal, a fin de permitir
1 De igual forma, concluimos que los demandantes demostraron haber sufrido un daño concreto, ya que no era necesario que éste fuese de naturaleza económica. No obstante, señalamos que nuestra decisión en ese sentido no implicaba una autorización para la presentación por un ciudadano, en todo contexto, de acciones en alegada defensa de una política estatal. Véase Salas Soler, supra, págs. 723-24. CC-2007-690 15
que una persona o entidad impugne un reglamento sin que
previamente demuestre haber sido afectado por su adopción o
aplicación. Como corolario de ese reconocimiento, sin
embargo, es indispensable que los planteamientos formulados
al amparo de la referida acción guarden relación con el
menoscabo que se pretendió evitar.2
Por ende, al igual que en Salas Soler, la corrección
del uso de la acción de impugnación en el caso de autos
depende, esencialmente, del alcance de una autorización
legislativa. Como hemos visto, el mismo está delimitado por
la propia Sec. 2.7, la cual decreta nula toda regla en cuyo
proceso de adopción se incumpla sustancialmente con las
disposiciones de la L.P.A.U. De una interpretación integrada
de sus tres incisos, tomada razón de que dicha sección es
parte de un esquema legislativo más amplio, se desprende con
meridiana claridad que el campo de operación de la acción de
nulidad está limitado a situaciones en que se alegue el
incumplimiento con el proceso de reglamentación de la
L.P.A.U o de alguna otra disposición de esa ley. En
consecuencia, resulta forzoso concluir que la Sec. 2.7 de la
L.P.A.U. no dejó margen para la presentación de argumentos
de otro tipo por parte de ciudadanos meramente interesados
2 Así se pone en vigor la intención legislativa de proveer un medio eficaz para que los tribunales hagan cumplir el proceso de reglamentación de la ley y garanticen que las agencias actúen de acuerdo con las facultades que les fueron delegadas. Véanse R. J. Pierce, Jr., Lujan v. Defenders of Wildlife: Standing as a Judicially Imposed Limit on Legislative Power, 42 Duke L.J. 1170 (1993); P. L. Strauss, Revisiting Overton Park: Political and Judicial Controls over Administrative Actions Affecting the Community, 39 UCLA L. Rev. 1251 (1992). CC-2007-690 16
en solicitar la anulación de un reglamento que, en términos
procesales, cumplió sustancialmente con las exigencias de la
L.P.A.U.
En cierta forma, esto es el reflejo de que el
legislador tuvo en mente que nuestro ordenamiento requiere
que las controversias objeto de adjudicación gocen de la
madurez suficiente como para permitir la dilucidación de los
asuntos planteados con certeza y fluidez. Véase, e.g., Asoc.
Guardias Penales v. Srio. de Justicia, 87 D.P.R. 711 (1963).
Así, por ejemplo, en la jurisdicción federal se ha resuelto
reiteradamente que las impugnaciones instadas antes de que
se ponga en vigor la regla en controversia (pre-enforcement
challenges), por lo general, no presentan un “caso o
controversia”.3 Véanse, e.g., United Public Workers v.
Mitchell, 330 U.S. 75 (1947); A. T. & T. Corp. v. Iowa
Utilities Board, 525 U.S. 366, 384 (1999); R. D. Rotunda &
J. E. Nowak, Treatise on Constitutional Law: Substance and
Procedure, 4ta ed., Thomson/West, vol. 1, sec. 2.13(d),
págs. 291-302; véase, además, Asoc. de Maestros, supra, pág.
87, n.6.
Además, nuestra interpretación de la Sec. 2.7 de la
L.P.A.U., más allá de considerar aisladamente lo que
establece el texto de la citada disposición, toma en cuenta
el marco jurídico y el entorno social en que se aprobó la
L.P.A.U.: la existencia de un sinnúmero de agencias con
3 El señalado impedimento, claro está, no afecta la consideración de una impugnación bajo la Sec. 2.7 de la L.P.A.U., puesto que cuando una agencia incumple con el procedimiento de dicha ley, en ese momento, la controversia cobra vitalidad. CC-2007-690 17
procesos disímiles y de difícil comprensión. Además,
reconoce la función que el legislador previó para la misma y
el efecto del significado que los tribunales le hemos dado
desde su aprobación: garantizar que las agencias cumplan con
los criterios uniformes pautados por el estatuto.
De esta manera, atendemos el problema que el legislador
quiso corregir y hacemos más efectivo el remedio
seleccionado para lograr ese objetivo. Concretamente,
fortalecemos la particular función de la acción de nulidad
de la L.P.A.U. como medio para garantizar que las agencias
administrativas del país cumplan a cabalidad con el
procedimiento de reglamentación establecido por dicha ley. A
su vez, evitamos sujetar a los reglamentos promulgados por
esas agencias a una revisión judicial directa por causas que
no fueron contempladas por el legislador al regular la
manera en que habría de ejercerse la facultad revisora de
los tribunales.
III.
A pesar de lo anterior, en su comparecencia ante nos
los recurridos elaboran varios argumentos para sostener su
impugnación bajo la reseñada acción de nulidad. Sin embargo,
a la luz de la normativa antes expuesta, sólo uno de sus
planteamientos podía ser presentado a través de la acción
regulada por la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. En síntesis, los
recurridos alegan que el Reglamento para la Imposición de
Multas Administrativas, supra, contempla sanciones máximas
de hasta $500,000.00, lo cual argumentan va en contra de las
normas de la Sec. 7.1 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2201. CC-2007-690 18
Dicha sección establece que toda violación a las leyes o
reglamentos que administra la agencia podrá ser penalizada
con multas administrativas que no excederán de $5,000.00.
Ahora bien, acto seguido, la citada sección prescribe
lo siguiente: “Si la ley especial de que se trate dispone
una penalidad administrativa mayor a la que se establece en
esta sección, la agencia podrá imponer la penalidad mayor”.
A esos efectos, el Art. 21 de la Ley de Servicio Público de
Puerto Rico, supra, decreta que el máximo de cualquier
sanción a imponerse por la Comisión de Servicio Público no
podrá exceder de $10,000.00 por infracción. En casos de
conducta reiterada y contumaz, a la cual se refiere la cifra
de $500,000.00 antes mencionada, el citado Art. 21 fija la
sanción máxima, precisamente, en esa cantidad. Véase 27
L.P.R.A. sec. 1108. Por consiguiente, en cuanto a este
aspecto de la controversia ante nos, no les asiste la razón
a los recurridos.
Sobre los demás señalamientos de los recurridos, éstos
se basan en fundamentos que no guardan relación alguna con
los propósitos de la aludida Sec. 2.7, ni con el
procedimiento de reglamentación de la L.P.A.U. Por tanto,
los mismos no podían ser presentados por los recurridos ante
el Tribunal de Apelaciones bajo las circunstancias del caso
de autos, pues van más allá de la autorización concedida por
el legislador para revisar judicialmente los reglamentos
promulgados por las agencias administrativas del país.
Permitir que cualquier persona formule los referidos
planteamientos a través de esa acción, tendría el efecto CC-2007-690 19
ilógico de exponer a los reglamentos administrativos a una
revisión directa por parte del Tribunal de Apelaciones,
antes de que se pusiesen en vigor y aun cuando en su
aprobación no se hubiese incumplido con los procedimientos
pautados por la L.P.A.U.
En fin, el caso de autos es demostrativo de los
problemas que presenta la utilización de la Sec. 2.7 de la
L.P.A.U. fuera de las instancias anticipadas por el
legislador al adoptarla. Por ejemplo, en este caso no existe
evidencia alguna de que los recurridos hayan sufrido un daño
concreto como consecuencia de la aprobación del reglamento
en cuestión. De igual forma, el carácter particular de la
acción de impugnación de la L.P.A.U. no nos permite
determinar si las entidades recurridas satisfacen la
definición de “pequeño negocio” de la L.F.A.R., a fin de
precisar si tienen derecho a invocar el amparo de sus
disposiciones. Tampoco podemos evaluar el contexto en que se
dan las presuntas violaciones constitucionales, por cuanto
del expediente lo único que surge es una mera alegación a
esos efectos.
Así, pues, en consideración de lo anterior, somos del
criterio que en el caso de autos tampoco están presentes las
circunstancias necesarias para poder atender el reclamo de
los recurridos bajo las normas sobre revisión judicial de la
L.F.A.R. En primer lugar, el Art. 11 de la L.F.A.R. dispone
que una “pequeña empresa” agraviada o adversamente afectada
por la acción de una agencia puede presentar un recurso de
revisión “en los tribunales” para evaluar el cumplimiento CC-2007-690 20
con las normas de dicha ley. Más adelante, el citado
artículo establece la exclusividad de ese remedio
estatutario. Sin embargo, según se desprende de los autos,
las entidades recurridas no han demostrado que estén
cobijadas por la definición de “pequeña empresa” de la
L.F.A.R. Tampoco han alegado que hayan sido afectadas
adversamente por la presunta inatención de la Comisión de
Servicio Público a las normas de dicha ley.
Claramente, todo ello es el resultado de que bajo la
L.F.A.R. la revisión judicial está enmarcada en el contexto
de la aplicación de un reglamento; contrario a lo que ocurre
bajo la L.P.A.U., en que la revisión judicial es “de su
faz”. Por tal razón, es evidente que el foro apelativo no es
el más adecuado para atender un recurso de revisión bajo la
L.F.A.R. En ese sentido, el propio legislador estableció que
este tipo de recursos se inste “en los tribunales”, en vez
de asignar la competencia exclusiva sobre los mismos a un
foro como el Tribunal de Apelaciones, siguiendo el modelo de
la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. Así, pues, como la impugnación de
una aplicación concreta de un reglamento normalmente
requiere la formulación de determinaciones de hecho, estamos
convencidos de que el foro más adecuado para atender este
tipo de acciones es el Tribunal de Primera Instancia. Véase,
en general, R. J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise,
4ta ed., Aspen, Nueva York, vol. 3, sec. 18.2, 1326-43.
En vista de todo lo anterior, concluimos que el Centro
Unido de Detallistas y demás recurridos solamente estaban
autorizados bajo la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. a presentar CC-2007-690 21
argumentos relacionados al incumplimiento de una agencia
administrativa con las disposiciones de la propia L.P.A.U.
Por ende, éstos no podían utilizar dicha acción para obviar
los requisitos que podrían activar el remedio exclusivo de
la L.F.A.R. En última instancia, el único planteamiento de
los recurridos que podía considerar el Tribunal de
Apelaciones bajo la aludida sección --relativo al monto de
las multas administrativas contenidas en el reglamento
impugnado-- resulta inmeritorio. En consecuencia, erró el
Tribunal de Apelaciones al declarar nulo el Reglamento para
la Imposición de Multas Administrativas promulgado por la
Comisión de Servicio Público.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, revocamos la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y, en su
lugar, desestimamos el recurso de revisión judicial instado
por los recurridos al amparo de la Sec. 2.7 de la L.P.A.U.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y, en su lugar, se desestima el recurso de revisión judicial instado por los recurridos al amparo de la Sec. 2.7 de la L.P.A.U.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo