EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Báez Díaz; et al
Recurridos Apelación
v. 2010 TSPR 127
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 179 DPR ____ et al
Peticionarias
Número del Caso: AC-2008-48
Fecha: 13 de julio de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan – Panel III
Panel integrado por su presidenta, la Juez Bajandas Vélez, y los Jueces Aponte Hernández y Morales Rodríguez
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Karla Z. Pacheco Álvarez Procuradora General Auxiliar
Lcda. Sylvia Roger Stefani Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. José R. Roqué Velázquez Lcdo. Rafael Rodríguez Rivera Lcdo. Luis A. Henriquez Carrero
Materia: Injuction Preliminar Permanente y Sentencia Declaratoria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido
v. AC-2008-048 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al
Peticionarios
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez
San Juan, Puerto Rico, a 13 de julio de 2010.
Por medio del presente recurso, la Administración de
Corrección y Rehabilitación, en adelante Administración
de Corrección, nos solicita la revisión de la Sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones. El foro
apelativo intermedio dictaminó que las Reglas 6, 7, 14,
16, 20, 23 y 24(C) del Reglamento de Procedimientos
Disciplinarios para Confinados y Participantes de
Programas de Desvío y Comunitarios, en adelante el
Reglamento 6994, son nulas.1 Ello, por entender que
1 Reglamento de la Administración de Corrección, núm. 6994 de 29 de junio de 2005, R. 6, 7, 11, 14, 16, 20, 23, 24(C). AC-2008-48 2
el Reglamento 6994 priva a los confinados de un debido
proceso de ley y violenta disposiciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, en adelante la
L.P.A.U..2
Examinemos los hechos y el trámite procesal que
originaron la presente controversia.
I
El 31 de octubre de 2005, entró en vigor el Reglamento
6994 en todas las instituciones penales de Puerto Rico. El
Reglamento 6994 fue creado en virtud de la Ley Núm. 27 de
20 de julio de 1989, conocida como la Ley Orgánica de la
Administración de Corrección.3 La Administración de
Corrección alegó que la intención administrativa al aprobar
el Reglamento 6994 fue proveerle a las autoridades
carcelarias un mecanismo flexible y eficaz para lograr
imponer sanciones disciplinarias a los confinados,
sumariados y/o personas que se encuentren cumpliendo con
algún programa de desvío que incurran en violaciones a las
normas disciplinarias de la Administración de Corrección.4
El 26 de mayo de 2006, siete (7) confinados, siendo
estos la Sra. Wanda Báez Díaz, el Sr. Leslie J. Olivero
González, el Sr. Antonio Vázquez Sánchez, el Sr. Juan Ortiz
Vargas, el Sr. Alexis Rivera Delgado, el Sr. Miguel Méndez
2 3 L.P.R.A. § 2101 et seq. 3 4 L.P.R.A. § 1101 et seq. 4 Véase, Apéndice en las págs. 77-78. AC-2008-48 3
Mantilla y el Sr. Héctor Tapia Rosado, en adelante los
apelados, presentaron, conjuntamente, ante el Tribunal de
Primera Instancia una solicitud de sentencia declaratoria e
interdicto permanente en contra de la Administración de
Corrección, impugnando el Reglamento 6994. Específicamente,
alegaron que el Reglamento 6994 viola lo dispuesto en la
L.P.A.U., supra, respecto a lo siguiente:
(1) El término de la notificación de la vista
administrativa, ello, porque el Reglamento 6994 dispone que
la vista se le notificará al confinado por lo menos un (1)
día laborable antes de celebrarse la misma, mientras que la
L.P.A.U., supra, provee no menos de quince (15) días de
anticipación, excepto por causa debidamente justificada.5
(2) El contenido de la notificación de la vista, toda
vez que la L.P.A.U., supra, dispone que se incluya fecha,
hora, lugar y propósito de la vista, referencias a las
citas legales o reglamentarias que autorizan la celebración
de la vista y los debidos apercibimientos, mientras que el
documento oficial utilizado en estos casos sólo informa
fecha, hora y lugar de la vista.6
(3) La asistencia de abogado en la vista, dado a que el
Reglamento 6994 sólo permite la representación legal en las
vistas de revocación de programas de desvío, mientras que
la L.P.A.U., supra, dispone que las partes podrán
5 3 L.P.R.A. § 2159. 6 Íd. AC-2008-48 4
comparecer por derecho propio o asistidas de abogado.7
(4) El descubrimiento de prueba cuando los
procedimientos son iniciados por la agencia y el derecho a
presentar prueba a su favor.8 Los apelados argumentaron que
aunque el Reglamento 6994 provee para la presentación de
testigos y el derecho a presentar prueba, impone como
condición que los testigos sean pertinentes y esenciales
para el caso, dejando la decisión a discreción del oficial
examinador de vistas disciplinarias.
(5) El término para solicitar reconsideración, ya que el
Reglamento 6994 dispone un término de cinco (5) días y la
L.P.A.U., supra, establece veinte (20) días desde el
archivo de la notificación.9
(6) El derecho a una adjudicación imparcial,10 debido a
7 Íd. En Álamo v. Administración de Corrección, 2009 T.S.P.R. 6, 175 D.P.R. _, res. el 15 de enero de 2009, este Tribunal pautó que los confinados, que no se encuentren participando de un programa de desvío, comunitario o de pases extendidos, no tienen derecho a asistencia de abogado en los procedimientos disciplinarios de la Administración de Corrección. Para la revocación de algún programa de desvío o de sentencia suspendida, véase, Martínez Torres v. Amaro Pérez, 116 D.P.R. 717 (1985). 8 3 L.P.R.A. §§ 2158 y 2151(2)(B). 9 3 L.P.R.A. § 2165. Este asunto fue atendido y resuelto por este Tribunal en López v. Administración de Corrección, 2008 T.S.P.R. 121, 174 D.P.R. _ (2008), res. el 15 de julio de 2008. En el referido caso pautamos que el término aplicable para presentar una solicitud de reconsideración de una determinación final de un procedimiento disciplinario es el término dispuesto en la L.P.A.U., veinte (20) días. 10 3 L.P.R.A. § 2151(2)(C). AC-2008-48 5
que el Comité de Disciplina Institucional se compone del
Comandante de la Guardia y de dos (2) empleados de la
Administración de Corrección con funciones de supervisión,
uno (1) de los cuales deberá ser empleado civil de la
institución.
Además de lo antes expuesto, los apelados sostienen
que el Reglamento 6994 es inconstitucional por violar
derechos como la no autoincriminación y el debido proceso
de ley. Ello, porque a pesar de que el Reglamento 6994
dispone que se le advertirá al confinado que le asiste el
derecho a guardar silencio durante el procedimiento
disciplinario,11 el Reglamento 6994 también establece que,
"[e]l confinado debe ser informado que su silencio será
considerado prueba suficiente para encontrarlo incurso por
el acto imputado".12 Por otro lado, en cuanto a los
programas de desvío y de libertad bajo palabra, los
apelados sostienen que no se cumple con la celebración de
una vista inicial para determinar causa probable para la
revocación del programa antes de la vista final de
revocación.
La Administración de Corrección alegó que las
violaciones imputadas resultan incompatibles con los
propósitos del confinamiento y su fin re-socializador.
Arguyó que los reclamos de los confinados no eran válidos
11 Reglamento de la Administración de Corrección, núm. 6994, Regla 9(G)(2)(a), Regla 10(B)(1)(a). 12 Íd., en las R. 9(G)(2)(b), 10(B)(1)(b). AC-2008-48 6
por la necesidad de un procedimiento disciplinario
administrativo sumario para asegurar el orden y la
seguridad dentro de las instituciones carcelarias. La
Administración de Corrección sostuvo que el Reglamento 6994
era un "reglamento interno" conforme la L.P.A.U., supra,
ello, por no ser de aplicación a la ciudadanía en general.
En la alternativa, alegó que el procedimiento disciplinario
cumple con la excepción estatuida en la L.P.A.U., supra,
sobre los procedimientos adjudicativos de acción
inmediata.13 Justificó los términos de notificación, vista,
reconsideración e imposición de medidas por tratarse de
confinados imputados de cometer agresiones físicas, manejar
sustancias controladas, dislocar la armonía institucional,
presentar un riesgo de fuga, entre otras que hacen
inefectivo un proceso adjudicativo formal.
La Administración de Corrección expuso que el Reglamento
6994 fue creado adoptando los resultados arrojados por
varios estudios periciales sobre el comportamiento de los
confinados en Puerto Rico, así como de una correlación de
diferentes reglamentos disciplinarios aplicados por estados
de la Unión. En adición, alegan que el Reglamento 6994 fue
adoptado en virtud de lo dispuesto en Morales Feliciano v.
E.L.A..14 Ello, debido a que el Tribunal de Distrito de
13 3 L.P.R.A. § 2167. 14 Morales Feliciano v. Acevedo Vilá, 2007 C.D.P.R., res. el 13 de diciembre de 2007, disponible en Lexis el 27 de octubre de 2009; Morales Feliciano v. Rosselló González, 775 F. Supp. 2d 487 (D.C.P.R. 2000); Morales Feliciano v. Hernández Colón, 775 F. Supp. 487 (D.C.P.R. 1991); Morales Feliciano v. Hernández Colón, 697 F. Supp. 37 (D.C.P.R. 1988); Morales Feliciano v. AC-2008-48 7
Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico encontró
serias deficiencias en los procedimientos disciplinarios
dentro de las instituciones penales de Puerto Rico. Dicho
foro judicial, señaló que las ineficiencias en los
procedimientos disciplinarios afectan la seguridad en las
instituciones penales de Puerto Rico. El Tribunal de
Distrito de Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico
ordenó que se revisara el reglamento disciplinario para
disponer de forma clara y precisa las normas y los
procedimientos disciplinarios. El Reglamento 6994 aquí en
controversia fue adoptado siguiendo los parámetros
establecidos por el Sistema de Prisiones Federales.15
La Administración de Corrección alegó que una de las
deficiencias del reglamento disciplinario anterior era la
carencia de disposiciones que establecieran de forma clara
y precisa las conductas que constituían faltas
disciplinarias y las sanciones correspondientes.
Alegadamente, mientras el pasado reglamento disciplinario
estaba en vigor, la resolución de un procedimiento
disciplinario podía tardarse aproximadamente seis (6)
Hernández Colón, 697 F. Supp. 26 (D.C.P.R. 1987); Morales Feliciano v. Hernández Colón, 672 F. Supp. 627 (D.C.P.R. 1987); Morales Feliciano v. Romero Barceló, 672 F. Supp. 591 (D.C.P.R. 1986); Morales Feliciano v. Romero Barceló, 605 F. Supp. 967 (D.C.P.R. 1985); Morales Feliciano v. Romero Barceló, 497 F. Supp. 14 (D.C.P.R. 1979). 15 “Federal Bureau of Prisions”. AC-2008-48 8
meses, lo que según expresa la Administración de
Corrección, facilitaba el que muchas determinaciones se
tornaran académicas.
La Administración de Corrección arguyó que lo
anterior, en unión a otros factores como permitir la
presencia de abogados en los procedimientos disciplinarios,
provocaba una merma en la presentación de querellas
disciplinarias. La Administración de Corrección alegó que
durante el tiempo que estuvo en vigor el pasado reglamento
disciplinario el control de las instituciones penales
permanecía, prácticamente, en poder de los confinados.
Ello, en detrimento de la rehabilitación de los confinados
así como de la seguridad carcelaria y de la ciudadanía en
general por el peligro latente de fuga.
El 16 de febrero de 2007, luego de varios trámites
procesales, la Administración de Corrección presentó una
moción ante el Tribunal de Primera Instancia solicitando la
desestimación del caso. Fundamentó su solicitud en que los
aquí apelados no habían agotado los remedios
administrativos. El foro primario declaró NO HA LUGAR la
referida moción y determinó que los hechos particulares de
este caso justificaban preterir el trámite administrativo.
El Tribunal de Primera Instancia entendió que el ejercicio
hermenéutico sobre si el Reglamento 6994 cumple con las
disposiciones de la L.P.A.U., supra, y con la
jurisprudencia constitucional aplicable es un asunto de
estricto derecho que hace innecesaria la pericia AC-2008-48 9
administrativa.
El 7 de diciembre de 2007, el Tribunal de Primera
Instancia determinó en su Sentencia Declaratoria que los
procedimientos adjudicativos dispuestos en el Reglamento
6994 tienen que ser de naturaleza formal y cumplir con las
garantías mínimas provistas por la L.P.A.U., supra, para
todo procedimiento adjudicativo formal. El foro judicial
primario, declaró nulas las disposiciones del Reglamento
6994 concernientes al proceso de notificación de querellas,
descubrimiento de prueba, reconsideración de resoluciones y
la composición del Comité Disciplinario.16 Ello, por
entender que el Reglamento 6994 es contrario a las
disposiciones de la L.P.A.U., supra. Además, el Tribunal de
Primera Instancia resolvió que las disposiciones
reglamentarias sobre la revocación de los programas de
desvío violan los parámetros constitucionales del debido
proceso de ley.
En adición a la Sentencia Declaratoria, el Tribunal de
Primera Instancia emitió un interdicto permanente
prohibiéndole a la Administración de Corrección actuar en
contra de lo dispuesto en su Sentencia, bajo apercibimiento
de desacato. El foro primario le ordenó a la Administración
de Corrección comenzar un proceso de enmiendas
16 Según se desprende de la Sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia, las reglas anuladas son las siguientes: la R. 6, R. 7, R. 14, R. 16, R. 20, R. 23 y R. 24(C). AC-2008-48 10
reglamentarias al Reglamento 6994, conforme a lo dispuesto
en su Sentencia Declaratoria.
Inconforme con dicha determinación, la Administración
de Corrección acudió ante el Tribunal de Apelaciones. El 22
de mayo de 2008, el foro apelativo intermedio confirmó, por
los mismos fundamentos, la Sentencia Declaratoria así como
todas las órdenes emitidas por el Tribunal de Primera
Instancia.
Insatisfechos con el dictamen del Tribunal de
Apelaciones, la Administración de Corrección acude ante nos
alegando la comisión de los errores siguientes:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al invalidar el Reglamento de Disciplina del Departamento de Corrección y Rehabilitación de 29 de junio de 2005, Reglamento Núm. 6994.
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al concluir que los procedimientos administrativos de la Administración de Corrección no cumplen con adecuadas garantías constitucionales.
II
Antes de comenzar la evaluación de los errores
señalados nos es forzoso analizar otros hechos acontecidos
durante la tramitación del caso de marras ante este
Tribunal. Veamos.
A inicios de 2009, el confinado señor Marcelino
Acevedo Bayón demandó a la Administración de Corrección
impugnando varias disposiciones del Reglamento 6994. En AC-2008-48 11
dicho caso, el Tribunal de Primera Instancia le ordenó a la
Administración de Corrección no aplicar el Reglamento 6994,
de lo contrario la encontraría incurso en desacato. Ello,
porque el foro primario había determinado previamente la
nulidad del Reglamento 6994 en el caso de Edgardo Acevedo
Bayón v. Administración de Corrección.17 Tales sentencias
advinieron finales y firmes.
En cumplimiento con la orden del Tribunal de Primera
Instancia la Administración de Corrección emitió la Orden
Administrativa Núm. DCR-2009-05. Dicha Orden Administrativa
eliminó el Reglamento Núm. 6994 y activó el reglamento
disciplinario anterior.
Por lo antes expuesto, los apelados presentaron ante
este Tribunal un escrito informativo donde argumentaron la
academicidad del caso por el cambio de reglamentación
aplicable. Ante esa situación, le concedimos un término de
treinta (30) días al Procurador General para que se
expresara sobre el escrito presentado por los aquí
apelados. El 23 de junio de 2009, mientras el término
concedido transcurría, la Administración de Corrección
emitió la Orden Administrativa Núm. AC-2009-03. En esta
Orden Administrativa se restableció el Reglamento 6994.
Luego, el Procurador General, presentó su moción en
cumplimiento de orden informando que el caso de marras no
se había tornado académico. Ello, porque las actuaciones de
la Administración de Corrección fueron dirigidas a
17 LPE-2007-0032. AC-2008-48 12
evitar ser encontrada incurso en desacato mientras este
Tribunal resolvía el presente caso.
No obstante, el 23 de septiembre de 2009, la
Administración de Corrección presentó en el Departamento de
Estado un nuevo reglamento disciplinario, en adelante el
Reglamento Núm. 7748, el cual entró en vigor el 23 de
octubre de 2009.18 Por lo anterior, el 13 de noviembre de
2009, los apelados presentaron ante nos una “SOLICITUD
PARCIAL DE DESESTIMACIÓN POR ACADEMICIDAD”. Ante esta
situación, el 25 de noviembre de 2009, emitimos una
Resolución donde, nuevamente, le concedimos un término de
veinte (20) días al Procurador General para que expresara
su posición sobre la academicidad del caso. El 21 de
diciembre de 2009, el Procurador General presentó su
“ESCRITO EN CUMPLIMIENTO DE RESOLUCIÓN”. En dicho escrito,
el Procurador General aceptó como cierta la academicidad
parcial de algunas de las controversias que estaban ante la
consideración de este Tribunal.
En suma, los apelados alegan que aún quedan latentes
las controversias sobre el derecho de abogado en los
procedimientos disciplinarios y el derecho a presentar
evidencia en las vistas disciplinarias. De la otra parte,
la Administración de Corrección, mediante el Procurador
General, alega que además de las dos (2) controversias
18 Reglamento de la Administración de Corrección núm. 7748, Reglamento Disciplinario para la Población Correccional, de 23 de septiembre de 2009. AC-2008-48 13
anteriores queda pendiente por resolver si el reglamento
disciplinario aplicable a los miembros de la población
correccional es un reglamento legislativo o interno.
III
La doctrina de academicidad agota los límites de la
función judicial.19 Si una controversia ante la
consideración de un tribunal se torna académica, ya sea por
cambios fácticos o judiciales durante el trámite procesal
del caso, la acción deja de ser justiciable. Ello, porque
la sentencia no tendría efecto legal y la misma resultaría
ser consultiva.20 La doctrina de la academicidad requiere
que durante todas las etapas de un procedimiento
adversativo, incluyendo la etapa de apelación o revisión,
exista una controversia genuina entre las partes.21
Sin embargo, la doctrina de academicidad tiene las
excepciones siguientes: cuando se plantea una cuestión
recurrente; si la situación de hechos ha sido modificada
por el demandado pero sin características de permanencia;
cuando subsisten consecuencias colaterales y cuando un
tribunal certifica un pleito de clase y el caso se torna
19 Angueira Navarro v. J.L.B.P., 151 D.P.R. 605 (2000); Misión Industrial de Puerto Rico v. Junta de Planificación, 146 D.P.R. 64 (1998); C.E.E. v. Dpto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993). 20 Angueira Navarro v. J.L.B.P., supra; RBR Construction v. Autoridad de Carreteras, 149 D.P.R. 836 (1999); El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1988). 21 Íd. AC-2008-48 14
académico para un miembro de la clase mas no para el
representante de la misma.22 La academicidad puede ser
levantada en cualquier momento del procedimiento judicial y
una vez constatada impide resolver el caso en sus méritos.23
Habiendo examinado la “SOLICITUD DE DESESTIMACIÓN
PARCIAL POR ACADEMICIDAD” presentada por los apelados y el
“ESCRITO EN CUMPLIMIENTO DE RESOLUCIÓN” presentado por la
Administración de Corrección, concluimos que las
controversias respecto al Reglamento 6994 son académicas.
Ello, debido a que la Administración de Corrección presentó
ante el Departamento de Estado un nuevo reglamento
disciplinario, éste es el Reglamento 7748.
Hemos expresado que los reglamentos de la
Administración de Corrección merecen nuestra deferencia en
cuanto a la adopción y puesta en vigor de sus reglamentos,
pues es la entidad con la encomienda de mantener el orden
en las instituciones carcelarias bajo su jurisdicción.24
Además, en el caso ante nos no se cumple con ninguna
excepción sobre academicidad. No obstante, subsisten
controversias justiciables ante nuestra consideración,
estas controversias surgen de las disposiciones del
22 Angueira Navarro v. J.L.B.P., supra; El Vocero v. Junta de Planificación, supra; Pueblo v. Ramos Santiago, 138 D.P.R. 810 (1995). 23 Véase, “Notes, Cases: Moot on Appeal; A limit on the Judicial Power”, 103 U. Pa. L.Rev. 772 (1955). 24 Álamo v. Administración de Corrección, supra; Cruz Negrón v. Administración de Corrección, 164 D.P.R. 341 (2005). AC-2008-48 15
Reglamento 7748 que permanecen, esencialmente, iguales a
las del Reglamento 6994. Las controversias son las
siguientes: ¿El Reglamento 7748 es un reglamento interno
como alega la Administración de Corrección o es un
reglamento formal de tipo legislativo como arguyen los
apelados? ¿El Reglamento 7748 viola el debido proceso de
ley de los sumariados y/o confinados por no permitirles
representación legal en el proceso disciplinario así como
tampoco presentar prueba a su favor? Veamos.
IV
Las agencias tienen el deber de especificar, mediante
reglamentación, los criterios esbozados de forma muy
general en la legislación para evitar una aplicación
arbitraria e injusta y proveer guías adecuadas para que las
partes afectadas por las acciones de la agencia
administrativa estén debidamente informadas del estado de
derecho vigente.25 Para definir y delimitar el poder de
reglamentación delegado a una agencia administrativa hay
que analizar lo siguiente: si la ley orgánica autoriza la
acción administrativa; si se delegó el poder de
reglamentación; si el reglamento recae sobre los poderes
delegados a la agencia por la Asamblea Legislativa; si al
aprobarse la reglamentación se cumplió con las normas
estatutarias; y si el reglamento es arbitrario y/o
25 Asociación de Farmacias v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105 (2002). AC-2008-48 16
caprichoso.26
La Ley Orgánica de la Administración de Corrección,
supra, faculta a dicha agencia a “aprobar, enmendar y
derogar reglamentos” para cumplir con lo estatuido en su
Ley Orgánica.27 La Asamblea Legislativa le delegó,
taxativamente, a la Administración de Corrección el poder
de establecer la reglamentación necesaria para sancionar a
los miembros de la población correccional por mala
conducta. La Sección 1163 de la Ley Orgánica de la
Administración de Corrección, supra, dispone, en lo
pertinente, lo siguiente:
. . . El Administrador adoptará. . .un reglamento para la concesión, disfrute, rebaja y cancelación de los abonos. . . en el cual establecerá, entre otros, lo siguiente: . . . (b) aquellos actos perpetrados por el confinado que constituyan mala conducta, clasificándolos por la seriedad y gravedad de los actos y la sanción que éstos conllevan, las cuales incluirán amonestación, rebaja o cancelación parcial o total de abonos; (c) el sistema de evaluación de la conducta de los confinados que dé lugar a la concesión, disfrute, suspensión, rebaja y cancelación de los abonos; (d) el procedimiento que utilizará para la concesión, disfrute, suspensión, rebaja y cancelación de los abonos que garantice el debido proceso de ley. . .28
26 Carrero Gueits v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830 (1996). 27 4 L.P.R.A. §§ 1113 (l), 1163. 28 4 L.P.R.A. § 1163. AC-2008-48 17
En virtud de dicha autoridad la Administración de
Corrección aprobó el Reglamento 7748. Tal actuación cumplió
a cabalidad con los criterios establecidos por la L.P.A.U.,
supra, para la aprobación de reglamentos según demuestran
las partes.29 Con la aprobación del Reglamento 7748 se
persiguió promover la seguridad y el orden en las
instituciones penales de Puerto Rico, siguiendo el claro
mandato de la Asamblea Legislativa.
V
Establecido el poder de reglamentación que posee la
Administración de Corrección procede discutir si el
Reglamento 7748 es un reglamento interno o legislativo.
Veamos.
En Agosto Serrano v. Fondo del Seguro del Estado,30
expresamos que una regla legislativa es una que crea
derechos, impone obligaciones y establece un patrón de
conducta que tiene fuerza de ley. Es una regla que la
agencia aprueba para darle contenido sustantivo o
detallado, o de algún otro modo complementar la ley.31 Los
reglamentos legislativos tienen un efecto sustantivo y
obligatorio sobre los derechos de las personas a las cuales
29 Véase, en el expediente judicial la “SOLICITUD DE DESESTIMACIÓN PARCIAL POR ACADEMICIDAD”, pág. 5. 30 132 D.P.R. 866 (1993). 31 Íd. AC-2008-48 18
se les aplique la reglamentación.32 De igual forma, los
reglamentos legislativos aplican tanto a los individuos
como a las agencias que los promulgan porque éstas no
pueden actuar en contra del mismo, por considerarse dicha
actuación como una ultra vires.33
En cuanto a los reglamentos internos, la L.P.A.U.,
supra, los define de la manera siguiente: “[r]eglas
relacionadas con la administración interna de la agencia
que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los
procedimientos o prácticas disponibles para el público en
general”.34 Por ello, los reglamentos internos no tienen que
cumplir con las disposiciones procesales requeridas por la
L.P.A.U., supra. Lo anterior, siempre y cuando no afecten
de forma directa y sustancial derechos, procedimientos o
prácticas para la ciudadanía en general.35 El propósito de
las reglas o reglamentos internos es mantener la
flexibilidad de los procedimientos ante la agencia
32 Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Cap. 3 § 3.3, en la pág. 123 (2da ed. FORUM). 33 Comité de Vecinos Pro-Mejoramiento, Inc. v. Junta de Planificación, 147 D.P.R. 750 (1999); T-Jac Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999); Montoto v. Pelayo, 145 D.P.R. 30 (1998). 34 3 L.P.R.A. § 2102 (l)(1). 35 Javier A. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, en la pág. 76 (Situm 2007). AC-2008-48 19
administrativa siempre que no se afecten los derechos de
alguna parte.36
Los reglamentos internos están dirigidos a la
organización interna de las agencias administrativas. Se
persigue otorgarles libertad a las agencias administrativas
para que organicen sus operaciones internas.37 En suma, los
reglamentos internos abarcan aquellas acciones de las
agencias administrativas que no afecten derechos o
intereses de las partes.
La mera clasificación de un reglamento como
legislativo o interno no es determinante. Para determinar
si una regla o reglamento es legislativo o interno se
utiliza el examen del “impacto sustancial” (“substancial
impact test”). Si la reglamentación modifica derechos
sustantivos o crea obligaciones estamos ante un reglamento
legislativo.38
Un examen integral a las disposiciones del Reglamento
7748 demuestra que la Administración de Corrección
estableció un mecanismo disciplinario uniforme de
aplicación general en todas las instituciones penales bajo
su jurisdicción. En adición, el Reglamento 7748 contempla
la imposición de sanciones civiles por el incumplimiento de
sus disposiciones. Concluimos que el Reglamento 7748 es un
36 B. Schwartz, Administrative Law Treatise, § 4.12 en la pág. 197 (3ra ed. Little Brown 1991). 37 American Hospital Association v. Bowen, 834 F. 2d 1037 (D.C. Cir. 1987). 38 Véase, Pennsylvania v. U.S., 361 F. Supp. 208 (D.M.D. Pennsylvania 1973); National Motor v. U.S., (D.D.C. 1967 affi’d 393 U.S. 18 (1968). AC-2008-48 20
reglamento formal de tipo legislativo. Ello, no porque el
Reglamento 7748 afecte los derechos de los confinados,
sumariados o personas que se encuentren disfrutando de
algún programa de desvío o de sentencia suspendida, sino
porque tiene un efecto sustancial en los intereses de
éstos.
La eliminación de las bonificaciones tiene como
resultado que el confinado pase más tiempo en prisión. De
igual forma, el Reglamento 7748 aplica a personas que se
encuentran disfrutando de algún programa de desvío o de
sentencia suspendida. Estas personas gozan de unos
beneficios los cuales de ser suspendidos repercutirían
sustancialmente en ellos. Ello, por la extensión de su
condena, además, de los posibles efectos colaterales que
estos individuos pueden sufrir.
VI
Establecido que el Reglamento 7748 es un reglamento
formal de tipo legislativo, es nuestro deber analizar si el
Reglamento 7748 cumple con el debido proceso de ley.
El debido proceso de ley aplica cuando hay una privación
de un derecho propietario, libertario o de vida.39 No
obstante, en el derecho administrativo el debido proceso de
ley no tiene la misma rigidez que en la esfera penal. Ello,
se debe a la necesidad que tienen las agencias de regular
las áreas que le han sido delegadas por la Asamblea
Legislativa debido a su peritaje en el campo. Aún así, el
39 1 L.P.R.A. Art. II § 7; Const. de E.U.A. enmienda XIV. AC-2008-48 21
procedimiento adjudicativo debe de ser uno justo y
equitativo.40 Para determinar si un procedimiento
administrativo de tipo adjudicativo cumple con los
requisitos constitucionales del debido proceso de ley, hay
que analizar los factores siguientes: el interés privado
que puede resultar afectado por la actuación oficial; el
riesgo de una determinación errónea debido al proceso
utilizado y el valor probable de garantías adicionales o
distintas; y el interés gubernamental protegido en la
acción sumaria, inclusive los cargos fiscales y
administrativos que conllevaría el imponer otras garantías
procesales.41
El Tribunal Supremo de Estados Unidos dictaminó que los
procesos disciplinarios contra confinados no constituyen
parte integral del procesamiento criminal, por ello, no son
de plena aplicación las garantías del debido proceso de
ley.42 El debido proceso de ley requerido en los
procedimientos disciplinarios institucionales tiene que ser
flexible y dependerá de los intereses afectados por la
acción gubernamental.43 El máximo foro federal reconoció la
necesidad legítima de las instituciones correccionales de
salvaguardar la seguridad de los confinados, eludiendo
40 Unión Independiente de Empleados de la A.E.P. v. A.E.P., 146 D.P.R. 611 (1998). 41 Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982); Torres Acosta v. Junta Examinadora, 161 D.P.R. 696 (2004). 42 Ponte v. Real, 471 U.S. 491 (1985); Wolff v. McDonnell, 418 U.S. 539, 556 (1974). 43 Superintendent v. Hill, 472 U.S. 445, 454 (1985). AC-2008-48 22
determinados requerimientos administrativos que en la
práctica resultan ser onerosos y podrían ser susceptibles
de manipulación, evitando así la rehabilitación del
confinado.44
Cuando un confinado pierde las bonificaciones por buena
conducta, las garantías mínimas del debido proceso de ley
aplicables a las vistas disciplinarias para confinados son
las siguientes: notificación escrita; oportunidad de
presentar testigos y evidencia documental en su defensa,
siempre que no atente contra la seguridad de la
institución penal y un informe escrito que exponga los
hechos, fundamentados con evidencia y las razones que
motivaron la acción disciplinaria.45 La imposición de
mayores garantías procesales constituiría una carga
indebida para procesos adjudicativos que, por sus
circunstancias particulares, se efectúan en un área
altamente sensitiva y requieren que se actúe con premura.46
VII
¿A la luz de lo antes expuesto, las disposiciones
reglamentarias en controversia cumplen con el debido
proceso de ley en su vertiente sustantiva y procesal? Nos
es forzoso contestar tal interrogante en la afirmativa.
44 1 L.P.R.A. Art. VI § 19; Superintendent v. Hill, supra, págs. 454-455. 45 Íd., pág. 454. 46 Íd., pág. 456. AC-2008-48 23
En Pueblo v. Falú Martínez,47 discutimos la extensión
de ciertos derechos que cobijan a los confinados. En dicha
ocasión, expresamos que las situaciones que afectan a las
instituciones carcelarias obligan a la Administración de
Corrección a establecer un régimen disciplinario riguroso.
Tal régimen disciplinario debe buscar la protección del
orden público así como la de los propios reclusos.48 En
suma, en Pueblo v. Falú Martínez, supra, expresamos que
aunque los confinados no se encuentran del todo fuera del
alcance de la Constitución “poseen aquellos derechos que no
resulten incompatibles con el confinamiento”.49
En Wolff v. McDonnell,50 el Tribunal Supremo de Estados
Unidos determinó que los confinados por estar en prisión no
son despojados de sus derechos. Ahora bien, el máximo foro
judicial determinó que los confinados sufren una
disminución en sus derechos. Ello, por las exigencias
institucionales existentes en el régimen penal.51
Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Estados Unidos
negó reconocer un derecho de asistencia de abogado a los
47 116 D.P.R. 828 (1986). 48 Íd., pág. 836. 49 Íd., citando a Hudson v. Palmer, 468 U.S. 517, 524 (1984). 50 418 U.S. 539 (1974). 51 Íd. AC-2008-48 24
confinados que enfrenten procesos disciplinarios que puedan
culminar con la cancelación de bonificaciones ganadas por
buena conducta. El máximo foro judicial determinó que el
permitir que los abogados representen a los confinados en
las vistas disciplinarias afectaría el funcionamiento de
los procedimientos disciplinarios. Ello, por maximizar el
carácter adversativo de las vistas disciplinarias
imposibilitando que el mecanismo de las vistas sea uno ágil
y flexible. Lo anterior en detrimento de la seguridad y el
orden en las prisiones.52
En Álamo v. Administración de Corrección, supra, nos
expresamos sobre el derecho de abogado en los
procedimientos disciplinarios para confinados. En síntesis,
expresamos, en parte, lo siguiente:
[N]o podemos soslayar la importancia que reviste el interés en preservar la seguridad y el orden en las instituciones carcelarias del país [sic]. Ya anteriormente hemos expresado que las prisiones son lugares de cautiverio involuntario cuya peligrosidad y la protección de los empleados, personal administrativo, visitantes y de los propios reclusos obligan a que se tomen rigurosas medidas de seguridad. Pueblo v. Falú Hernández, supra en la pág. 836. El interés en proteger a los miembros del sistema carcelario exige flexibilidad y prontitud en los procedimientos disciplinarios dirigidos a castigar la conducta prohibida de los confinados. Si bien dicha flexibilidad administrativa no puede prestarse para la abdicación de las protecciones que reconoce nuestro ordenamiento, es preciso formular un balance entre ambos intereses. Al hacerlo, debemos también considerar nuestras expresiones pasadas en el sentido de que la Administración de Corrección merece deferencia en
52 Íd. AC-2008-48 25
la adopción y puesta en vigor de sus reglamentos pues es la entidad con la encomienda de preservar el orden en las instituciones carcelarias. Cruz Negrón v. Adm. de Corrección, 164 D.P.R. 341 (2005). A la luz de lo anterior, resolvemos que los confinados que no se encuentren participando de un Programa de Desvío, Comunitario o de Pases Extendidos [sic] no tienen derecho a asistencia de abogado en procedimientos. . .disciplinarios de la Administración de Corrección. . .y que, por tanto, la disposición impugnada debe sostenerse a la luz del debido proceso de ley.
Por lo expuesto, no le asiste la razón a los apelados.
Concluimos que la falta de representación legal en las
vistas disciplinarias, que no sean para la cancelación de
sentencias suspendidas o programas de desvío, no viola el
debido proceso de ley.
VIII
Los apelados alegan que el Reglamento 7748 viola el
debido proceso de ley por negarles a los confinados un
derecho de presentar prueba a su favor. No les asiste la
razón.
El Reglamento 7748 establece que las vistas
disciplinarias son un procedimiento de adjudicación
informal donde el querellado tiene la oportunidad de
escuchar y refutar las violaciones disciplinarias imputadas
en su contra.53 El Reglamento 7748 permite que el
investigador de vistas entreviste a los testigos
53 Reglamento de la Administración de Corrección núm. 7748, Reglamento Disciplinario para la Población Correccional, de 23 de septiembre de 2009, en la R. 4(29). AC-2008-48 26
solicitados por el confinado.54 El investigador de vistas
será responsable de registrar todas las declaraciones de
los testigos de forma exacta y detallada. De igual forma,
se les permite a los testigos presentar su declaración por
escrito.55
Por otro lado, el Reglamento 7748 permite que el
investigador de vistas asista al confinado durante la vista
disciplinaria. La asistencia que el investigador de vistas
puede brindarle al confinado puede incluir el obtener
declaraciones de testigos, información relacionada con el
procedimiento disciplinario y la presentación de documentos
del oficial querellante y otros miembros del personal.56 El
Reglamento 7748 también le permite al confinado hacer
declaraciones, presentar prueba a su favor o guardar
silencio. Es importante mencionar que se prohíbe comentar o
utilizar el silencio del confinado querellado en su
contra.57
No obstante, entendemos pertinente discutir la
alegación de los apelados en relación a que el oficial
examinador de vistas disciplinarias tiene la potestad de
decidir qué testimonios admitir en la vista.58 El oficial
54 Íd., en la R. 11 B (1). 55 Íd., en la R. 11 B (5). 56 Íd., en la R. 13 J. 57 Íd., en la R. 13 K. 58 Íd., en la R. 13 L. AC-2008-48 27
examinador de vistas disciplinarias tiene la obligación de
considerar toda la prueba presentada en la vista
disciplinaria y su decisión tiene que basarse en los
méritos de la prueba presentada y emitirá la resolución
correspondiente.59 La violación a las normas disciplinarias
debe de probarse a base de la preponderancia de la prueba.60
La resolución que emita el oficial examinador de vistas
disciplinarias debe de apercibirle al confinado de su
derecho a solicitar una reconsideración y el término
aplicable para ejercer ese derecho.61 Además de lo
expuesto, para subsanar cualquier error administrativo, el
confinado tiene el derecho de solicitar una revisión
judicial de decisión administrativa.62
Tanto el oficial examinador como el confinado
querellado pueden solicitar la presencia de testigos,
siempre y cuando éstos posean información pertinente y
estén disponibles.63 De igual forma, el oficial examinador
discrecionalmente puede citar testigos externos, solamente,
cuando sea necesario y favorable para el confinado. El
oficial examinador tiene el deber de sopesar si la
presencia de dicho testigo puede constituir un riesgo para
59 Íd., en la R. 14 B. 60 Íd. 61 Íd., en la R. 14 C (2). 62 Íd., en la R. 20. 63 Íd., en la R. 15 A. AC-2008-48 28
la seguridad institucional o del propio testigo.64 Si el
oficial examinador excluye algún testimonio tiene la
obligación de documentar las razones para la exclusión.65
El Reglamento 7748 dispone que un confinado querellado
ostenta un derecho a presentar prueba a su favor. No
obstante, la presencia de los testigos no puede poner en
riesgo la seguridad institucional, la del confinado
querellado o la de cualquier otra persona.66 Si un confinado
querellado solicita la presencia de un testigo y éste se
niega razonablemente a declarar en persona, se le concede
un término de cinco (5) días para que pueda presentar su
declaración por escrito. La declaración escrita será
recopilada por el investigador de vistas.67
La cantidad de testigos a presentarse en una vista
disciplinaria depende de las circunstancias particulares de
cada querella y de la pertinencia de la información que
éstos posean.68 El oficial examinador de vistas
disciplinarias puede excluir declaraciones o rehusar llamar
a declarar a un testigo por los fundamentos siguientes: (1)
el testimonio no es pertinente; (2) el testimonio es
64 Íd. 65 Íd., en la R. 15 B. 66 Íd., en la R. 15 G. 67 Íd., en la R. 15 H. 68 Íd., en la R. 15 J. AC-2008-48 29
innecesario; (3) o cuando la declaración resultaría en
prueba acumulativa.69
El Reglamento 7748 le provee a los confinados las garantías mínimas que
establece nuestro ordenamiento jurídico. Los derechos mínimos que tienen que
garantizárseles son los siguientes: (1) notificación adecuada de los cargos,
querellas o reclamos en su contra; (2) celebración de una vista informal de
tipo adjudicativo; (3) la presentación de evidencia; (4) a tener un adjudicador
imparcial; (5) que la decisión se base en la evidencia contenida en el
expediente; (6) a reconsiderar una decisión adversa; y (7) a revisar
70 judicialmente la misma.
Examinadas las disposiciones procesales contenidas en el
Reglamento 7748 y a la luz de la jurisprudencia antes
citada, determinamos que dicha reglamentación cumple con
las garantías mínimas del debido proceso de ley.
Consecuentemente, el procedimiento adjudicativo
disciplinario dispuesto en el Reglamento 7748 no constituye
una actuación arbitraria o caprichosa que atente contra las
garantías procesales mínimas requeridas por el debido
proceso de ley. La actuación de la Administración de
Corrección se justifica por el interés legítimo de
69 Íd. 70 Bonifacio López v. Administración de Corrección, supra; Baerga Rodríguez v. F.S.E., 132 D.P.R. 524 (1993). AC-2008-48 30
preservar la seguridad y el orden en las instituciones
penales bajo su jurisdicción. Todo ello, dirigido a lograr
una rehabilitación o resocialización del confinado o
persona que se encuentre en algún programa de desvío.
No podemos pretender que a la población correccional se
le brinde un proceso convencional de adjudicación formal
con las dilaciones y consecuencias que ello implica. La
Administración de Corrección tiene la difícil tarea de
manejar constantemente situaciones como agresiones físicas
a otros confinados, a sí mismos y/o a los oficiales de
custodia, manejo de sustancias controladas, motines, fugas
o riesgo de las mismas, entre otros tipos de atentados en
contra de la armonía y de la seguridad de las instituciones
penales y de la ciudadanía en general por el peligro
latente de fuga.
Concluimos que los confinados tienen vasta oportunidad
de presentar prueba a su favor dentro del procedimiento
disciplinario el cual es un procedimiento adjudicativo
informal.
IX
Por todo lo antes expuesto, se modifica la Sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones y se le permite a la
Administración de Corrección continuar implantando el
Reglamento 7748 a tenor con lo aquí pautado. Apercibimos a
la Administración de Corrección que cualquier enmienda o
aprobación de un nuevo reglamento disciplinario tiene que AC-2008-48 31
cumplir con el procedimiento de reglamentación formal
dispuesto en la L.P.A.U., supra.
Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Báez Díaz, et al
v. AC-2008-48
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos, en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se modifica la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se le permite a la Administración de Corrección continuar implantando el Reglamento 7748 a tenor con lo aquí pautado. Apercibimos a la Administración de Corrección que cualquier enmienda o aprobación de un nuevo reglamento disciplinario tiene que cumplir con el procedimiento de reglamentación formal dispuesto en la L.P.A.U., supra.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton concurre con el resultado sin opinión escrita. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo