EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Residentes Urbanización La Concepción, Inc. Certiorari Demandante-Peticionaria 2006 TSPR 50 v. 167 DPR ____ Junta de Planificación
Demandado-Recurrido
Número del Caso: CC-2001-172
Fecha: 4 de abril de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Circuito Regional IV Aguadilla-Mayagüez Panel I
Panel integrado por su presidenta, la Juez López Vilanova, el Juez Córdova Arone y la Juez Feliciano Acevedo.
Abogado de la Peticionaria:
Lcdo. Luis M. Acevedo Lebrón
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcda. Milagros E. Rijos Ramos
Materia: Revisión Administrativa Civil procedente de la Junta de Planificación de P.R.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Residentes Urbanización La Concepción, Inc.
Demandante-Peticionaria
v. CERTIORARI CC-2001-172 Junta de Planificación
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 4 de abril de 2006.
Los señores Robert Hatton y Edwin Loubriel,
por conducto del arquitecto Lorenzo Ramírez, en adelante “los proponentes”, sometieron a la
consideración de la Junta de Planificación una consulta de ubicación para un proyecto de oficinas
para uso comercial. Para el estudio de la consulta, se consideró necesaria la celebración de
una audiencia pública para escuchar los planteamientos de todos los interesados en el
proyecto. Esta primera vista pública se celebró el 12 de diciembre de 1997. El 10 de julio de 1998 la
Junta de Planificación de Puerto Rico aprobó la Consulta de Ubicación número 97-55-0731-JPU. En su
resolución la Junta de Planificación autorizó el CC-2001-172 3
proyecto comercial y de oficinas con un área de 92,182
pies cuadrados en una finca de 10.1734 cuerdas, ubicada
en la Carretera Estatal número 100, en el Barrio
Miradero de Cabo Rojo. La resolución también informó que
varios vecinos del sector acudieron a la audiencia para
oponerse al proyecto, alegando que el predio objeto de
la consulta y las áreas adyacentes eran inundables.
Además, se hizo referencia a la participación activa de
varios de los comparecientes a la audiencia pública. La
resolución del 10 de julio de 1998 advino final y firme,
puesto que no se solicitó revisión judicial.
El 15 de octubre de 1998, los proponentes
solicitaron a la Junta de Planificación una enmienda a
la consulta, consistente en cambiar el uso de 20,000
pies cuadrados de oficina a cualquier otro uso
compatible con los parámetros de un distrito C-2. La
Junta de Planificación determinó que debía celebrar una
audiencia pública para escuchar los planteamientos de
todos los interesados en la enmienda al proyecto. El 14
de mayo de 1999 se llevó a cabo esta segunda audiencia
pública, después de haberse publicado un aviso de vista pública en un periódico de circulación general. La Junta
de Planificación reabrió la consulta y autorizó la enmienda al proyecto mediante resolución fechada el día
20 de agosto de 1999. Esta resolución fue archivada en
autos y notificada a las partes el 9 de septiembre de
1999.
En esta segunda vista pública participaron
activamente varios de los comparecientes, entre éstos la
Asociación de Residentes Urb. La Concepción, Inc., en
adelante “la Asociación”, y el Centro Unido de CC-2001-172 4
Detallistas. Empresas Puertorriqueñas de Desarrollo,
Inc., en adelante Empresas Puertorriqueñas, también
acudió en respuesta al aviso de vista pública publicado
en el periódico, representada por su abogada.1
Después de la vista pública, el 1 de junio de 1999,
Empresas Puertorriqueñas presentó una Solicitud de
Intervención en el procedimiento administrativo. La
Junta de Planificación denegó esta solicitud de
intervención, en una resolución emitida el 20 de agosto
de 1999 que resumía la participación de Empresas
Puertorriqueñas en la vista pública. La Junta de
Planificación resolvió que dicha participación consistió
únicamente en presentar varios planteamientos de derecho
y que la solicitud de intervención no aportaba nada
adicional al proceso, por lo cual “la solicitud de
intervención no está debidamente fundamentada conforme
lo requiere la Sección 3.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico”.2 No se notificó a Empresas Puertorriqueñas
ni a su abogada de esta resolución.
Así las cosas, el 27 de septiembre de 1999 Empresas
Puertorriqueñas solicitó a la Junta de Planificación que
se le notificara “oficialmente” de la resolución de 20
de agosto de 1999. Alegó que había recibido notificación
de la presentación de una solicitud de reconsideración a
dicha resolución por la Asociación, pero que desconocía
1 Empresas Puertorriqueñas no participó en el proceso original de aprobación de la consulta ni en la primera vista pública celebrada para estos efectos. Su participación comenzó a partir de la celebración de la segunda vista pública. 2 En cambio, la Junta de Planificación, en su resolución de 20 de agosto de 1999, aceptó como interventor al Lcdo. Luis E. Del Toro, en representación de la Urb. La Concepción. CC-2001-172 5
el contenido de la resolución porque nunca le fue
notificada. El 13 de octubre de 1999, la Junta de
Planificación declaró no ha lugar a varias solicitudes,
entre éstas, la solicitud de notificación oficial
presentada por Empresas Puertorriqueñas. Esta resolución
sí fue debidamente notificada a la abogada de Empresas
Puertorriqueñas. Según se desprende del expediente del
caso, a partir de esa notificación, la Junta de
Planificación incluyó a Empresas Puertorriqueñas en la
lista de personas a las que se notificaría de sus
resoluciones con respecto a la referida consulta.
Empresas Puertorriqueñas no recurrió de la notificación
denegada ni hizo planteamiento alguno en alzada
referente a su solicitud de intervención.
Mediante resolución fechada el día 31 de agosto de
2000, la Junta de Planificación aprobó la enmienda a la
Consulta de Ubicación número 97-55-0731-JPU. También
autorizó una prórroga de dos años a la vigencia de la
consulta que había aprobado en su resolución del 10 de
julio de 1998. La resolución de la Junta de
Planificación fue notificada a cuarenta y cinco personas, personas jurídicas y entidades, incluyendo a
la abogada de Empresas Puertorriqueñas. La Asociación solicitó reconsideración, la cual fue denegada por la
Junta de Planificación el 19 de octubre de 2000. Surge
de los autos del caso que la solicitud de
reconsideración instada por la Asociación y la
resolución de la Junta de Planificación denegando la
misma fueron notificadas a la representante legal de
Empresas Puertorriqueñas. CC-2001-172 6
Sin embargo, al presentar su recurso de revisión
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones el 4 de
diciembre de 2000, la Asociación omitió notificar a
Empresas Puertorriqueñas. La Junta de Planificación
solicitó entonces que se desestimara el recurso por
falta de jurisdicción, por no haberse notificado a una
de las partes, según lo ordena la sección 4.2 de la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A.
sec. 2172. El foro apelativo accedió a ello en su
resolución fechada 31 de enero de 2001.
El 7 de marzo de 2001, la Asociación presentó un
recurso de certiorari para que revisáramos el dictamen
del foro apelativo, aduciendo que el Tribunal de
Circuito de Apelaciones había errado “al desestimar el
Recurso de Revisión por el hecho de no haber notificado
el mismo a quién [sic] la Junta de Planificación le
había negado reconocer como parte Interventora”.
Expedimos el auto el 30 de marzo de 2001. Luego de
examinar detenidamente el asunto, y contando con el
beneficio de la comparecencia de las partes este
Tribunal ha acordado revocar la resolución recurrida y devolver el caso al foro apelativo para que resuelva los
méritos de las controversias planteadas. Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo de Puerto Rico. El Juez
Asociado señor Rebollo López emitió una opinión
concurrente. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
concurrió con el resultado sin opinión escrita. La Jueza
Asociada señora Fiol Matta emitió opinión concurrente a
la cual se une el Juez Presidente señor Hernández
Denton. El Juez Asociado señor Rivera Pérez disiente sin CC-2001-172 7
opinión escrita. La Jueza Asociada señora Rodríguez
Rodríguez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Residente Urbanización La Concepción, Inc.
vs. CC-2001-172 CERTIORARI
Junta de Planificación
OPINIÓN CONCURRENTE EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 4 de abril de 2006
La Sentencia mayoritaria emitida en el
presente caso constituye evidencia
irrefutable de la corrección de las
aseveraciones que hiciéramos en la Opinión
disidente que emitimos en Lugo Rodríguez v.
Junta de Planificación, 150 D.P.R. 29, 48
(2000). En aquel entonces expresamos, en lo
pertinente, que:
“…un somero análisis de la decisión mayoritaria hoy emitida demuestra que la misma, en lugar de simplificar y aclarar la controversia planteada en el caso, lo que hace es complicar la misma y crear una total confusión a nivel de instancia y en apelación, lo que tendrá el efecto nocivo de hacer inmanejable, de hoy en adelante, la situación específica a la que nos enfrentamos.”
El hecho de que, en el día de hoy, el
Tribunal se vea en la necesidad imperiosa de CC-2001-172 2
abordar el tema nuevamente constituye prueba
incontrovertible de que lo expresado y “resuelto” en Lugo
Rodríguez, ante, realmente no resolvió nada; esto es, la
norma allí establecida por el Tribunal --respecto a quien
es parte en un procedimiento administrativo-- lo que ha
hecho es complicar la situación al crear una total
confusión a nivel de instancia.
En el día de hoy, reiteramos las expresiones que
hiciéramos en Lugo Rodríguez, ante, a los efectos de que la
correcta disposición de la interrogante planteada reside en
reconocer que la solución de la misma la brinda la Sec.
1.3(J) de la L.P.A.U. Conforme la referida disposición
estatutaria, según entonces indicáramos, una “parte” en un
procedimiento administrativo es:
… aquella persona --que pueda resultar afectada por la decisión a ser emitida por la agencia administrativa; que verdaderamente tenga interés en participar y en ser considerada como parte; y que no se encuentre entre las personas específicamente enumeradas o mencionadas en la citada Sección 1.3(J)-- que radique ante la agencia un escrito en solicitud de intervención.
Como expresáramos entonces:
Con el establecimiento de esta norma objetiva se evita cualquier problema o confusión. Solo se le requiere a la parte verdaderamente interesada que radique este escrito. Estamos seguros de que el que tenga verdadero interés en el asunto no tendrá mayor objeción a así hacerlo.
Con esta norma --clara, precisa y objetiva-- se evita que las personas tengan que estar adivinando sobre: quién tiene “ulterior interés” en el procedimiento; quién compareció a la vista pero tuvo menor o mayor intervención en la CC-2001-172 3
misma; quién no ha demostrado interés; y, en consecuencia, quién es, o no, “parte” en el mismo.
La determinación sobre si esa persona es, o no,
“parte”, dependerá, naturalmente, de la decisión de la
agencia concernida sobre si permite, o no, su
intervención en el procedimiento; decisión que es
revisable, tal como ocurrió en Rivera v. Morales, 149
D.P.R. 672 (1999).
En el presente caso, la Junta denegó la solicitud de
intervención de la recurrida Empresas Puertorriqueñas de
Desarrollo, Inc. En vista a ello, ésta no era “parte”;
razón por la cual no era necesario que la Asociación de
Residentes de la Urb. La Concepción, Inc., le notificara
con copia de su recurso. Erró el Tribunal de Apelaciones
al así concluirlo. Por los fundamentos antes expuestos
es que concurrimos con el resultado al que se llega en
la Sentencia mayoritaria emitida en el presente caso.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CERTIORARI
Junta de Planificación CC-2001-172
Opinión concurrente emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta a la que se une el Juez Presidente señor Hernández Denton
La peticionaria Asociación de Residentes de
la Urbanización La Concepción, Inc., (la
Asociación) nos solicitó que revocáramos una resolución del entonces Tribunal de Circuito de
Apelaciones, que había desestimado el recurso que la Asociación había presentado ante ese foro para
revisar un dictamen de la Junta de Planificación. El tribunal apelativo resolvió que no tenía
jurisdicción porque no se había notificado a una “parte” en el procedimiento administrativo,
contrario a la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3
L.P.R.A. sec. 2172 (LPAU). Por las razones que exponemos a continuación, concurrimos con la CC-2001-172 2
sentencia de este Tribunal revocando la decisión del foro
apelativo.
I.
Los hechos de este caso, que se relatan en la
sentencia de este Tribunal, nos requieren determinar si
el foro apelativo erró al concluir que la Asociación
venía obligada a notificar su recurso de revisión a
Empresas Puertorriqueñas de Desarrollo, Inc. (Empresas),
uno de los participantes en el procedimiento
administrativo ante la Junta de Planificación (la
Junta). Según la Asociación peticionaria, no era
necesario notificar a Empresas porque la Junta había
decidido no admitir a esa entidad como parte
interventora. Sin embargo, el expediente revela y la
propia agencia aduce en su oposición que esta decisión
no se notificó a Empresas. Por esa razón, nuestra
determinación en cuanto a si Empresas era “parte” en el
procedimiento administrativo no puede basarse en dicha
decisión. En vez, resulta necesario examinar las
circunstancias de la participación de Empresas en el
proceso administrativo para determinar si fue de tal
naturaleza que efectivamente se convirtió en “parte” por
razón de esa participación, activándose entonces el
requisito de notificación del recurso de revisión
dispuesto por LPAU y nuestra jurisprudencia.
Primeramente, no hay duda de que la Junta es una de
las agencias cuyas funciones y actividades están
reguladas por la LPAU. La sección 4.2 de esa ley no sólo
establece el derecho a solicitar la revisión judicial de
toda resolución u orden final dictada por una de estas CC-2001-172 3
agencias, sino que requiere que al recurrir al foro
apelativo: “La parte notificará la presentación de la
solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes
dentro del término para solicitar dicha revisión”. 3
L.P.R.A. sec. 2172.
Esta sección trasluce claramente la intención del
legislador de que todo recurso de revisión que se
presente ante el foro apelativo se notifique a todas las
partes, y que ello se haga constar en el escrito de
solicitud de revisión. Véase Rafael Rosario & Associates
v. Departamento de la Familia, 2002 T.S.P.R. 84, págs.
9-11, 157 D.P.R. ___ (2002); Montañez Rivera v. Policía
de Puerto Rico, 150 D.P.R. 917, 920 (2000); Lugo
Rodríguez v. Junta de Planificación, 150 D.P.R. 29, 37-
38 (2000); Olmeda Díaz v. Departamento de Justicia, 143
D.P.R. 596, 601 (1997). Hemos resuelto que se debe
notificar de la presentación de la solicitud de revisión
tanto a la agencia de cuyo dictamen se recurre como a
las personas o entidades que han sido partes en el
proceso administrativo,3 como requisito de carácter
jurisdiccional. Su incumplimiento, por tanto, impide de
forma absoluta que el foro apelativo pueda considerar el
asunto en los méritos y conlleva la desestimación del
recurso por falta de jurisdicción. Incluso, cualquier
sentencia dictada en revisión sin que se hubiera
3 Asimismo, la Regla 58 del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1996 disponía para la fecha de los hechos que: “[l]a parte recurrente notificará el escrito inicial de revisión a los (las) abogados(as) de récord del trámite administrativo o, en su defecto, a las partes, así como a la agencia o al funcionario administrativo de cuyo dictamen se recurre, dentro del término para presentar el recurso”. 4 L.P.R.A. Ap. XXII- A R.58(B). CC-2001-172 4
notificado del recurso a todas las partes, sería
radicalmente nula. Montañez Rivera v. Policía de Puerto
Rico, supra, pág. 920; Constructora I. Meléndez, S.E. v.
Autoridad de Carreteras, supra, págs. 747-748; Olmeda
Díaz v. Departamento de Justicia, supra, pág. 601;
Méndez Cabrera v. Corporación Urbanizadora Quintas de
San Luis, 127 D.P.R. 635, 637-638 (1991).
En vista de que la notificación a las partes es de
carácter jurisdiccional, resulta indispensable
identificar adecuadamente quién o quiénes son “parte”
para propósitos de la presentación y notificación de un
recurso de revisión. La LPAU ofrece una definición
abarcadora de este vocablo, al definir “parte” como:
toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento. Sec. 1.3 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2102(j).
De forma amplia, sería “parte” en un proceso
administrativo toda persona cuyos derechos u
obligaciones puedan verse afectados por la acción o
inacción de la agencia administrativa y que participe
activamente en los procedimientos administrativos
correspondientes. La acción u omisión administrativa
puede surgir por iniciativa de la agencia o puede ser
promovida por un tercero. Lugo Rodríguez v. Junta de
Planificación, supra, pág. 39. Además del promovente, el
promovido y el interventor, otras personas o entes
pueden ser parte, según lo dispone la LPAU, aun cuando
no soliciten la intervención formal en el proceso. Hemos
resuelto que el concepto de “parte” en derecho CC-2001-172 5
administrativo es abarcador y que para fines de la ley
pueden considerarse como partes en el procedimiento los 4 siguientes:
(1) el promovente; (2) el promovido; (3) el interventor; (4) aquel (sic) que haya sido notificado de la determinación final de la agencia administrativa; (5) aquel (sic) que haya sido reconocido como “parte” en la disposición final administrativa, y (6) aquel (sic) que participa activamente durante el procedimiento administrativo y cuyos derechos y obligaciones puedan verse afectadas [sic] por la acción o inacción de la agencia. Lugo Rodríguez v. Junta de Planificación, supra, pág. 44.
Además, hemos establecido que, en sentido estricto,
los siguientes no son partes en el procedimiento a
quienes haya que notificar de la presentación de
mociones de reconsideración y recursos de revisión:
(1) el mero participante; (2) el amicus curiae; (3) aquel (sic) que comparece a la audiencia pública sin mayor intervención; (4) aquel (sic) que únicamente declara en la vista, sin demostrar ulterior interés; (5) aquel (sic) que se limita a suplir evidencia documental; y (6) aquel (sic) que no demuestre tener un interés que pueda verse adversamente afectado por el dictamen de la agencia. Lugo Rodríguez v. Junta de Planificación, supra, pág. 44.
También hemos resuelto que tampoco son partes: las agencias o personas consultadas; la agencia que habrá de 4 El profesor Demetrio Fernández Quiñones también identifica los siguientes como partes en el procedimiento: “(1) a quien se dirija la acción, (2) la agencia a quien se dirija la acción, (3) el interventor, (4) quien haya radicado una petición para revisión o cumplimiento de orden y (5) quien haya sido designado como tal en el procedimiento”. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Colombia, Ed. Forum, 2001, pág. 143. Véase además Ocean View at la Parguera v. García, 2004 T.S.P.R. 48, pág. 11, 161 D.P.R. ___ (2004); Rivera Ramos v. Morales Blás, 149 D.P.R. 672, 682-683 (1999). En Constructora I. Meléndez, S.E. v. Autoridad de Carreteras, supra, págs. 748-750, reconocimos también como parte al licitador infructuoso en un procedimiento de subasta. CC-2001-172 6
asumir jurisdicción sobre el asunto en la etapa
operacional; la persona a quien se le haya notificado
con una copia de cortesía de una resolución, solicitud
de reconsideración o recurso de revisión; o el licitador
descalificado en un procedimiento de subasta. Rivera
Ramos v. Morales Blás, 149 D.P.R. 672, 684-686 (1999);
Ocean View at La Parguera, Inc. v. García, 2004 T.S.P.R.
48, pág. 12, 161 D.P.R. ___ (2004); Velásquez v.
Administración de Terrenos, 153 D.P.R. 548, 557-558
(2001).
II.
Para determinar si Empresas es una parte en este
procedimiento, debemos distinguir entre los conceptos de
“participante activo” y “mero participante”. También
debemos examinar la figura del interventor. En Lugo
Rodríguez v. Junta de Planificación, supra, explicamos
que un mero participante se limita a comparecer a la
audiencia pública, sin mayor intervención, o incluso
declara en la misma pero sin demostrar un ulterior
interés en el asunto o en participar plenamente en el
proceso. El mero participante también puede limitar su
aportación al proceso supliendo algún tipo de evidencia
o desempeñándose como amicus curiae5 o testigo. Lugo
Rodríguez v. Junta de Planificación, supra, pág. 43.
Véase también Fernández Quiñones, op. cit., pág. 144.
El participante activo, por el contrario, tiene un
5 En Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 127 D.P.R. 974, 977 (1991), resolvimos que debido a que la comparecencia de un amicus curiae no es de derecho, ni tampoco responde a un interés privado sino a las necesidades del tribunal, no puede convertirse en una parte para efectos del litigio. Véase además Pueblo ex rel. L.V.C., 110 D.P.R. 114, 126-129 (1980); Pueblo v. González Malavé, 116 D.P.R. 578, 580-581 (1985). CC-2001-172 7
interés reconocido en el dictamen de la agencia,
comparece a las vistas, manifiesta su posición oralmente
y por escrito, presenta evidencia y contribuye
constantemente al proceso. De esa forma, utiliza todos
los medios disponibles para proteger su interés, por lo
que no considerarlo parte resultaría injusto y
arbitrario. Lugo Rodríguez v. Junta de Planificación,
supra, pág. 44.
En cuanto al interventor, éste es una parte
formalmente reconocida como tal, por lo cual tiene
asegurada una participación plena en el procedimiento.
Según la sección 3.5 de la LPAU puede solicitar
intervención: “[c]ualquier persona que tenga un interés
legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una
agencia, “sometiendo” una solicitud por escrito y
debidamente fundamentada para que se le permita
intervenir o participar en dicho procedimiento”. 3
L.P.R.A. sec. 2155 (énfasis suplido). Véase Asociación
de Residentes Parque Montebello v. Montebello
Development Corporation, supra, pág. 420. De esa forma,
una agencia administrativa puede utilizar el mecanismo
de la intervención para admitir la participación en un
proceso de personas que no fueron incluidas como partes
en la acción original, pero que podrían ser afectadas o
perjudicadas por el dictamen eventual de la agencia.6
6 La regla 21.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, regula el mecanismo de la intervención en los litigios civiles, que permite que una persona interesada en participar en el procedimiento lo pueda hacer presentado una solicitud. Esta regla ha sido interpretada liberalmente, siempre y cuando no se autoricen intervenciones indiscriminadamente. Rivera Ramos v. Morales Blás, supra, pág. 689. Véase además The Chase Manhattan Bank, N.A. v. Nesglo, Inc., 111 D.P.R. 767, 769-770 (1981); Ready Mix Concrete, Inc. v. Ramírez de Arellano & Co., Inc., 110 D.P.R. 869, 872-873 (1981). CC-2001-172 8
Hemos resuelto que el “interés legítimo” que
resulta suficiente para autorizar la intervención en un
proceso administrativo, es más dilatado que el que se
exige en los procesos judiciales para determinar si una
persona tiene legitimación activa. Así, hemos reconocido
el interés legítimo de un competidor y también la
posibilidad de permitir la intervención en el proceso
administrativo de una persona opuesta a la concesión de
una licencia. San Antonio Maritime v. Puerto Rican
Cement Co., Inc., 153 D.P.R. 374, 389-395 (2001). Para
ser interventor no se requiere, sin embargo, un interés
de naturaleza económica o patrimonial, pues podrían
incluso alegarse intereses sociales o ambientales.
Bajo las disposiciones de la LPAU, el interventor
se convierte en parte en el procedimiento a partir de la
decisión de la agencia aceptando su solicitud. El
organismo administrativo tiene discreción para conceder
o denegar una solicitud de intervención, pero deberá
aplicar los criterios pertinentes “de manera liberal”. 3
L.P.R.A. sec. 2155. Sea cual fuere su decisión, la
sección 3.6 de la LPAU obliga a la agencia a fundamentar
y notificarla por escrito al solicitante informándole
del recurso disponible para revisar judicialmente esa
determinación. 3 L.P.R.A. sec. 2156. En San Antonio
Maritime v. Puerto Rican Cement Co., Inc., supra, pág.
385, resolvimos que cuando no se notifica según lo
ordena la ley, la denegatoria de una solicitud de
intervención carece de eficacia, y no tiene existencia
jurídica oponible a la persona perjudicada. Por otro
lado, si la agencia accede a la solicitud de CC-2001-172 9
intervención, también debe notificar a las partes de su
decisión. De otra forma, afectaría adversamente la
participación plena de éstas en el procedimiento e
impediría que la parte contraria ejerza su derecho de
solicitar reconsideración o presente recurso de
revisión. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, 152 D.P.R. 673, 701-705 (2000).
Por último, hemos reiterado la obligación que
tienen las agencias de especificar, al certificar su
dictamen final, quiénes son las partes propiamente
dichas en el procedimiento, para evitar confusiones y
permitir una adecuada revisión judicial. En Lugo
Rodríguez v. Junta de Planificación, supra, pág. 39,
citando a Const. I. Meléndez, S.E. v. A.C., supra, pág.
789, recalcamos que se le debe prestar “particular
atención” al dictamen final de la agencia para
determinar si un participante realmente es parte en el
procedimiento para propósitos de la notificación del
recurso de revisión.7
III.
Entre las decisiones sobre usos de terrenos que la Junta de Planificación está autorizada a tomar como
parte de su ancha encomienda de planificación integral, se encuentran las relacionadas a las solicitudes de
consulta de ubicación. Véase Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. secs. 62j (1) & (14). El Reglamento
de Zonificación de Puerto Rico define la consulta de
7 En ese caso hicimos referencia al comentario a la Regla 58 del Reglamento del entonces Tribunal de Circuito de Apelaciones que señalaba que: “la notificación del recurso de revisión debe ser hecha a todas las partes así reconocidas en la disposición final administrativa de que se trate.” 4 LPRA Ap. XXII-A, R. 58. CC-2001-172 10
ubicación como el “procedimiento ante la Junta de
Planificación para que evalúe, pase juicio y tome la
determinación que estime pertinente sobre propuestos
usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente
mediante la reglamentación aplicable”. Sec. 2.01 del
Reglamento de Zonificación de Puerto Rico (Reglamento de
Planificación Núm. 4 de la Junta de Planificación),
Reglamento Núm. 4844, 23 R.P.R. sec. 650.1648 (59).
Véase Ocean View at La Parguera, Inc. v. García, supra,
pág. 14, 161 D.P.R. ___ (2004); Ortiz y Gómez v. Junta
de Planificación, 152 D.P.R. 8, 18 (2000).
El Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de
la Junta de Planificación (Reglamento de Adjudicación),
por su parte, dispone el trámite de las consultas de
ubicación, y los criterios que la Junta debe aplicar y
los factores que debe considerar al resolverlas. Véase
Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta
de Planificación, Reglamento Núm. 5244, Departamento de
Estado, 31 de mayo de 1995, 23 R.P.R. secs. 650.221 a
650.243.8 El Reglamento de Adjudicación dispone que la
Junta celebrará vistas públicas o privadas, a iniciativa
propia o a petición de parte o cuando se requiera por
ley o reglamento, en las que podrá permitirse la
participación de “cualquier persona interesada que
solicite expresarse sobre el asunto en consideración”.
Secciones 7.01 y 8.02 del Reglamento para Procedimientos
Adjudicativos de la Junta de Planificación, supra, 23
8 El Reglamento Núm. 5244 de 31 de mayo de 1995 fue derogado y sustituido por el Reglamento Núm. 6031 de 13 de octubre de 1999 de la Junta de Planificación, 23 R.P.R. secs. 650.245 a 650.249. Este Reglamento para los Procedimientos Adjudicativos vigente actualmente no altera lo dispuesto en las secciones del Reglamento anterior que citamos, aplicables al presente caso. CC-2001-172 11
R.P.R. sec. 650.234 & 650.236. Cuando la Junta lo estime
necesario, puede solicitar asesoramiento de otros
organismos gubernamentales, así como de entidades
públicas o privadas. Sección 7.01 del Reglamento para
Procedimientos Adjudicativos de la Junta de
Planificación, supra, 23 R.P.R. sec. 650.234.
En Rivera Ramos v. Morales Blás, supra, aclaramos
que las entidades consultadas por la Junta de
Planificación no necesariamente son partes en los
procedimientos ante la agencia para efectos del
Reglamento Adjudicativo ni de la LPAU. Su participación
“consiste más bien en ilustrar a la Junta, en ayudarla a
llevar a cabo su función de evaluar las consultas de
ubicación y considerar la conveniencia o los perjuicios
de los proyectos propuestos”. Rivera Ramos v. Morales
Blás, supra, pág. 685. La comparecencia de estas
entidades consultadas no las convierte de forma
automática en partes promoventes, partes promovidas ni
interventoras,9 por lo que la Junta no está obligada a
notificarles todas sus resoluciones.
En cuanto a la reconsideración y revisión judicial
de las resoluciones que aprueban o deniegan consultas,
el Reglamento de Adjudicación ordena que éstas sean
notificadas “a las partes cuyas direcciones obren en el
9 Cabe mencionar que el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación recoge la definición de “interventor” de la LPAU. Acorde a ello el Reglamento dispone que un interventor es: “[a]quella persona que no sea parte original en cualquier procedimiento adjudicativo que la agencia lleve a cabo y que haya demostrado su capacidad o interés en el procedimiento”. Sección 2.00 del Reglamento para Procedimientos Adjudicativos, supra, 23 R.P.R. sec. 650.225(11). Evidentemente, un interventor en un procedimiento ante la Junta de Planificación también debe ser notificado de todas las resoluciones emitidas y recursos presentados, según lo dispone la sección 3.14 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2164. CC-2001-172 12
expediente de la consulta”. 23 R.P.R. sec. 650.237. No
hace distinción alguna entre estas “partes” a base de su
grado de participación o interés en el resultado del
proceso, ni las califica como “partes” propiamente
dichas o meros participantes.
IV.
En su tratado sobre Derecho Administrativo el
profesor Demetrio Fernández Quiñones señala que la
definición de “parte” en la LPAU: “es clara en lo que
respecta a que el promovente o promovido de una acción
son partes ... [e]l problema surge en relación con los
que puedan reclamar ser partes y no estén ubicados en
las categorías de ser promoventes o promovidos”. D.
Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da. ed.,
Colombia, Ed. Forum, 2001, pág. 143. Empresas no es ni promovente ni promovido en este
caso. Por eso, el esquema normativo que hemos explicado nos requiere considerar cuál fue el grado y naturaleza
de su participación en el procedimiento administrativo, para precisar si se convirtió en parte en virtud de
dicha participación. Según la Junta de Planificación, Empresas era parte
activa en el procedimiento de consulta de ubicación ya que participó en la vista pública y le fueron
notificados algunos de los escritos y resoluciones durante el proceso administrativo. Por eso, la Junta
argumenta que había que notificar a Empresas del recurso de revisión presentado ante el entonces Tribunal de
Circuito de Apelaciones. El foro apelativo estuvo de CC-2001-172 13
acuerdo, apoyándose en las notificaciones a Empresas de
las resoluciones emitidas por la Junta. Sin embargo, el
hecho de las notificaciones, aunque útil, no es
suficiente para llegar a esa conclusión, pues según
revela el expediente y aceptan los recurridos, no todas
las personas a quienes la Junta notifica de sus
resoluciones son partes en sus procedimientos.
En sus alegatos, la Junta de Planificación y el
proyectista reconocen que la Junta notificó sus
resoluciones a 45 personas, personas jurídicas y
entidades, y que no todas ellas deben considerarse
“parte” para efectos del procedimiento administrativo.
La certificación de las notificaciones emitidas por la
Junta de Planificación incluye a Empresas bajo el
acápite correspondiente a “Personas que Asistieron a
Vista Pública”, una lista de nombres y direcciones que
se toma directamente del registro de asistencia a la
audiencia pública celebrada. Dicho registro no garantiza
que la Junta de Planificación notificará todos sus
acuerdos a todas las personas cuyos nombres constan en
esta lista de asistencia. Tampoco convierte esta
notificación voluntariamente asumida en un requisito
jurisdiccional. Claramente Empresas recibió las copias
así notificadas como cortesía, por haber asistido a la
vista pública. Según resolvimos en Ocean View at La
Parguera, Inc. v. García, supra, pág. 12, el envío a
determinada persona de una copia de cortesía de un
escrito presentado ante una agencia no convierte a quien
lo recibe en “parte” para efectos de la notificación
requerida por la LPAU. Lo mismo sucede con las copias CC-2001-172 14
que la Junta de Planificación envía a los que firman el
registro de asistencia a una vista.
Por su parte, la Asociación peticionaria fundamenta
su proceder en que la Junta había determinado no admitir
a Empresas como parte interventora. No hay duda que la
denegatoria de la intervención, si se hubiese notificado
y convertido en final y firme, dispondría de entrada de
esta controversia.10 Como ese no fue el caso, el análisis
debe centrarse, como hemos explicado, en la naturaleza
de la participación de Empresas en el proceso.
Empresas no asistió a la primera vista pública
convocada en este caso y en la segunda vista se limitó a
presentar algunos planteamientos de derecho. No sometió
una ponencia escrita. Incluso, según revelan los autos,
al firmar el registro de asistencia a dicha vista la
abogada de Empresas indicó que no iba a deponer, lo cual
denota que a su representada no le interesaba una
participación plena en el procedimiento. No hay duda que
la comparecencia de Empresas fue limitada, no “activa”
como alega la parte recurrida. Tampoco podemos derivar
de su solicitud de intervención posterior el “ulterior
interés” o “plena participación” que hemos identificado
como signos de participación activa, pues el expediente
confirma que cuando Empresas solicitó formalmente
intervenir en el proceso, se limitó a repetir en su
escrito lo que ya había expresado en la vista. Por eso,
como resolvió la Junta al denegar la solicitud, Empresas
10 En el caso de autos, Empresas Puertorriqueñas no ha acudido al foro judicial a alegar derecho alguno respecto a la resolución denegando su solicitud de intervención. CC-2001-172 15
no adujo un fundamento válido que justificara autorizar 11 su intervención como parte en el procedimiento.
Según indicamos anteriormente, la persona que se
limita a comparecer a la audiencia pública, incluso
cuando declara brevemente en la misma, es un mero
participante y no necesariamente es parte para efectos
del procedimiento administrativo. Esto es más claro aún
en los procedimientos de consulta de ubicación, a los
que pueden comparecer todas las personas interesadas en
expresarse sobre las propuestas. En Lugo Rodríguez v.
Junta de Planificación, supra, pág. 42, explicamos que
“no todo aquel [sic] que provee información relacionada
con la consulta de ubicación automáticamente pasa a ser
‘parte’ en el proceso”, y en Rivera Ramos v. Morales
Blas, supra, pág. 685, resolvimos que el solo hecho de
que una persona participe en una vista o sea consultada
por la Junta de Planificación durante la consideración
de una consulta de ubicación, no es suficiente para
concluir que se le tienen que notificar los escritos
como si se tratase de una “parte”. Por lo tanto, no
podemos aceptar que la comparecencia y breve exposición
de Empresas la haya convertido, de suyo, “en parte
activa” en el procedimiento. Por el contrario,
concluimos que el rol fugaz que Empresas desempeñó en el
procedimiento no le confirió el carácter de “parte” para
propósitos de la LPAU.12 Por eso, la ausencia de
11 En lo pertinente, la Junta resolvió “que la solicitud de intervención no está debidamente fundamentada conforme lo requiere la Sección 3.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. 12 Llama la atención que la Junta de Planificación llegara a idéntica conclusión al denegar la solicitud de intervención de Empresas Puertorriqueñas y ahora, en la etapa apelativa, obvie su propio criterio para oponer la CC-2001-172 16
notificación a Empresas no privó al tribunal apelativo
de jurisdicción.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
participación supuesta de esta “parte” en el procedimiento, para impedir la revisión judicial de su decisión.