Asociación De Maestros v. Secretario Del Departamento De Educación

2010 TSPR 19

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: February 16, 2010
• Docket: CC-2005-777
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Maestros de Educación Física

Demandantes-Peticionarios Certiorari

v. 2010 TSPR 19

Hon. César Rey Hernández, PH.D. en su 178 DPR ____ Carácter oficial como Secretario del Departamento de Educación; Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Demandados Peticionarios

Número del Caso: CC-2007-21

Fecha: 16 de febrero de 2010

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan

Juez Ponente: Hon. Heriberto Sepúlveda Santiago

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay Lcda. Vanessa Caraballo Santiago

Oficina del Procurador General:

Lcda. Zaira Z. Girón Anadón Procuradora General Auxiliar

Materia: Mandamus

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Maestros de Educación Física Demandantes-Peticionarios

v. CC-2005-0777

Hon. César Rey Hernández, PH.D. en su carácter oficial como Secretario del Departamento de Educación; Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Demandados-Recurridos

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2010.

Nos corresponde resolver si, conforme a la Ley

Orgánica del Departamento de Educación de Puerto Rico

y en el contexto de los requisitos de una solicitud

de mandamus, el Secretario de Educación tiene el

deber ministerial de proveer en cada escuela pública

un (1) maestro de educación física, y otro adicional

por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes o

fracción, con que cuente la matrícula de esa escuela.

I

La Ley Núm. 68 de 28 de agosto de 1990, según

enmendada, conocida como la Ley Orgánica del

Departamento de Educación del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico, hizo compulsoria, por CC-2005-0777 2

primera vez en la Isla, la enseñanza del curso de educación

física en todos los grados de nuestro Sistema de Educación

Pública (Sistema). Sin embargo, con la aprobación de la Ley

Núm. 149 del 15 de julio de 1999,1 conocida como Ley

Orgánica del Departamento de Educación de Puerto Rico, se

eliminó el requisito de proveer educación física a los

estudiantes de las escuelas públicas. Un año después,

mediante la Ley Núm. 146 del 10 de agosto de 2000, se

enmendó la Ley Núm. 149, supra, para incorporar nuevamente

la educación física como materia básica y obligatoria

dentro del Sistema.

Con la enmienda del 10 de agosto de 2000, se dispuso

que cada escuela proporcionara a sus estudiantes un mínimo

de tres (3) horas semanales de educación física. Además, se

estableció que se garantizaría un maestro de educación

física a cada escuela y que en aquellas escuelas con más de

doscientos cincuenta (250) estudiantes, se nombrarían

maestros adicionales por cada doscientos cincuenta (250)

estudiantes o fracción.

Pasado tres años desde que se aprobó la anterior

enmienda, la parte peticionaria, Asociación de Maestros

(Asociación), entendió que el Departamento de Educación

(Departamento) no había cumplido con lo dispuesto en la Ley

mediante la referida enmienda. Por ello presentó ante el

1 3 L.P.R.A. 143a et seq. CC-2005-0777 3

Tribunal de Primera Instancia un recurso de mandamus,2

mediante el cual planteó que era un deber ministerial del

Secretario de Educación proveerle a todos los estudiantes

del Sistema el mínimo de tres horas semanales de educación

física, así como el maestro para esa materia y uno

adicional por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes o

fracción, como expresa taxativamente la ley.

Así las cosas, la Asociación solicitó que, en vista

de que se había incumplido con lo anterior, el Tribunal de

Primera Instancia le ordenase al Departamento cumplir con

el alegado deber ministerial reseñado. Por su parte, el

Departamento presentó, entre otras cosas, una “…Solicitud

para que se deniegue el auto de Mandamus como cuestión de

derecho” en la que alegó que desde 2001, había estado

cumpliendo con la obligación que le imponía la Ley de

proveer al menos un maestro de educación física a cada

escuela del sistema de educación pública. Además, argumentó

que crear todas las plazas que se requerían para cumplir a

cabalidad el mandato estatutario, en los cuatro años

posteriores a la aprobación de la Ley, afectaría el

cumplimiento de otras obligaciones del Departamento de

Educación.

Luego de varios procedimientos, el Tribunal de

Primera Instancia dictó una sentencia en la que expidió el

2 El recurso fue presentado el 17 de noviembre de 2003. CC-2005-0777 4

recurso de mandamus.3 En ésta, el foro primario determinó

que el Departamento había cumplido con el mínimo requerido

por la Ley, al nombrar al menos un maestro de educación

física por escuela. Sin embargo, a su vez concluyó que el

Departamento había incumplido con el requisito de proveer

los maestros adicionales, de acuerdo al número de

estudiantes matriculados en las escuelas. Por ello, ordenó

que, en cumplimiento con el deber ministerial impuesto por

el Artículo 3.04 de la Ley Orgánica vigente, el

Departamento debía presentar un plan de nombramientos que

tuviera como objetivo cumplir a cabalidad con el mandato de

Ley, conforme a la capacidad de dicho Departamento.

Inconforme, el Departamento de Educación acudió ante

el Tribunal de Apelaciones mediante recurso de apelación.

Dicho foro apelativo intermedio dictó una sentencia

mediante la cual revocó el dictamen del Tribunal de Primera

Instancia.4 En su sentencia, el Tribunal de Apelaciones

concluyó que en este caso no procedía la expedición del

mandamus por no encontrarnos ante un deber ministerial que

obligara al Secretario de Educación al cumplimiento de lo

dispuesto en la Ley Orgánica del Departamento, según

enmendada en el año 2000. Indicó que no tenía duda de que,

el reclamo que hacía la Asociación de Maestros en el caso

estaba dentro de las funciones y deberes asignados al

3 Sentencia emitida por el Juez Superior, Hon. Carlos S. Dávila Vélez, el 27 de septiembre de 2004. 4 Sentencia dictada el 30 de junio de 2005, archivada en autos el 19 de julio de 2005. CC-2005-0777 5

Secretario, pero que ello no representaba necesariamente

que éstas fuesen deberes ministeriales.

Así pues, el Tribunal de Apelaciones entendió que la

determinación que hiciera el Secretario de Educación en

cuanto a nombrar los maestros de educación física

adicionales por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes

“conlleva[ba] un análisis de juicio, evaluativo [sic] y

programático del presupuesto que le tocaba administrar. En

otras palabras, que era una determinación que conlleva[ba]

la discreción administrativa según la realidad

presupuestaria del Departamento” de Educación, pues “[e]l

Secretario de Educación esta[ba] limitado por la sabiduría

de su propio juicio y por su noción de cuáles eran las

prioridades presupuestarias.”5 El foro apelativo intermedio

finalizó expresando que “[e]l deber de nombrar todas las

plazas de educación física conforme lo establecía la Ley,

era un deber discrecional y su omisión no era remediable

mediante el recurso de mandamus”.6

Inconforme, la Asociación de Maestros de Puerto Rico,

acudió ante este Tribunal mediante una solicitud de

certiorari7 en la cual señaló únicamente la comisión del

siguiente error:

ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL REVOCAR LA SENTENCIA EMITIDA POR EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA Y DETERMINAR QUE EL MANDATO ESTABLECIDO EN LA LEY 149, DE

5 Véase Apéndice del Escrito de certiorari, pág.11. 6 Íd. 7 El recurso de certiorari fue presentado el 17 de agosto de 2005. CC-2005-0777 6

15 DE JULIO DE 1999 SOBRE LA OBLIGACIÓN DEL SECRETARIO DEL DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN DE NOMBRAR LOS MAESTROS DE EDUCACIÓN FÍSICA ES UN DEBER DISCRECIONAL.

Oportunamente, expedimos el auto solicitado. Con el

beneficio de las comparecencias de las partes, procedemos a

resolver el recurso.

II

A. El auto de mandamus

El auto de mandamus, es un recurso altamente

privilegiado y discrecional que se expide para ordenar a

cualquier persona natural, corporación o a un tribunal de

inferior jerarquía que cumpla o ejecute un acto que forma

parte de sus deberes y atribuciones.8 Éste, “aunque es un

remedio en ley, participa de la índole de los de

equidad”.9 Por consiguiente, algunos principios rectores

de los recursos de equidad, como los que gobiernan el

injunction, son aplicables al auto de mandamus.10

Este recurso sólo procede para exigir el cumplimiento

de un deber impuesto por la ley, es decir de un deber

calificado de “ministerial” y que, como tal, no admite

discreción en su ejercicio, sino que es mandatorio e

8 Art. 649 del Código de Enjuiciamiento Civil (1933), 32 L.P.R.A. sec. 3421. 9 Rodríguez v. Corte, 53 D.P.R. 575, 577 (1938); véanse además, Maldonado v. Programa Emergencia de Guerra, 68 D.P.R. 976 (1948); Abella v. Tugwell, Gobernador, 68 D.P.R. 464 (1948); Nine v. Ortiz, 67 D.P.R. 940 (1947); Rexach & Piñero v. Sancho Bonet, Tes., 57 D.P.R. 337 (1940); D. Rivé Rivera, Recursos Extraordinarios, 2da ed., San Juan, Programa de Educación Legal Continuada de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, Facultad de Derecho, 1996, pág. 111. 10 Rivé Rivera, op. cit., pág. 111. CC-2005-0777 7

imperativo.11 El requisito fundamental para expedir el

recurso de mandamus reside, pues, en la constancia de un

deber claramente definido que debe ser ejecutado.12 Es

decir, “la ley no sólo debe autorizar, sino exigir la

acción requerida”.13

De esta forma, si la ley prescribe y define el deber

a ser cumplido con tal precisión y certeza que nada deja al

ejercicio de la discreción o juicio, el acto es uno

ministerial.14 No se trata de una mera directriz o de una

disposición que requiere hacer algo, sin más. Debe tratarse

de un mandato específico que la parte demandada tiene que

cumplir y que no le permite decidir si cumple o no el acto

solicitado. A contrario sensu, cuando la ejecución del acto

o la acción que se describe depende de la discreción o

juicio del funcionario, tal deber es considerado como no

ministerial.15 Por consiguiente, al no ser ministeriales,

los deberes discrecionales quedan fuera del ámbito del

recurso de mandamus.16

11 Espina v. Calderón, Juez, Sucn. Espina, Int., 75 D.P.R. 76, 84 (1953); Pueblo v. La Costa, Jr., Juez, 59 D.P.R. 179 (1941); Álvarez de Choudens v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 235, 242 (1974); Rodríguez Carlo v. García Ramírez, 35 D.P.R. 381, 384 (1926); Pagán v. Towner, 35 D.P.R. 1, 3 (1926); Véase además, Rivé Rivera, op. cit., pág. 107. 12 Partido Popular v. Junta de Elecciones, 62 D.P.R. 745, 749 (1944). 13 R. Hernández Colón, Derecho Procesal Civil, 4ta ed., San Juan, Ed. LexisNexis de Puerto Rico, 2007, pág. 477. 14 Álvarez de Choudens v. Tribunal Superior, supra; Rodríguez Carlo v. García Ramírez, supra; Pagán v. Towner, supra. 15 Íd. 16 Partido Popular v. Junta de Elecciones, supra. CC-2005-0777 8

Por otro lado, hemos resuelto que este deber

ministerial, aunque inmanente al auto de mandamus, no tiene

que ser necesariamente expreso, pues tal supuesto reduciría

la función exclusiva de este Tribunal de interpretar la

Constitución y las leyes.17 Si el deber surge o no

claramente de las disposiciones aplicables es una cuestión

sujeta a interpretación judicial que no depende de un

juicio a priori fundado exclusivamente en la letra del

estatuto.18 Tal determinación tiene que surgir del examen y

análisis de todos los elementos útiles a la función

interpretativa; del examen paciente y riguroso que parte de

la letra de la ley y de la evaluación de todos los

elementos de juicio disponibles, para así descubrir el

verdadero significado y propósito de la disposición legal.19

Por tal razón, la determinación final dependerá de la

interpretación que del estatuto orgánico de la agencia

hagan los tribunales, sobre el grado de discreción

conferido por la Asamblea Legislativa.

Además, el deber ministerial que exige el recurso de

mandamus debe emanar de un empleo, cargo o función

pública, por lo que el recurso procede contra todos los

funcionarios del ejecutivo, desde el más alto hasta el

17 Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 418 (1982) 18 Íd. 19 Íd.; Banco de Ponce v. Srio. Hacienda, 81 D.P.R. 442, 450 (1959). CC-2005-0777 9

último en la escala jerárquica.20 Este recurso puede

aplicarse, no sólo a funcionarios públicos, sino a

cualquier agencia, junta o tribunal inferior de nuestro

sistema judicial, siempre que éstos estén obligados a

ejecutar un acto por mandato de ley.21

Por tal razón, aquella persona que se vea afectada

por el incumplimiento del deber podrá solicitar el

recurso.22 Sin embargo, en cuestiones de interés público el

reconocimiento de legitimación activa es sumamente

liberal.23 Así, reconocimos que “cuando la cuestión

envuelta es de interés público y el mandamus tiene por

objeto conseguir la ejecución de un deber público, el

pueblo es considerado como la parte especialmente

interesada y el demandante no necesita probar que tiene

interés especial en el resultado del caso. Basta demostrar

que es un ciudadano y como tal está interesado en la

ejecución y protección del derecho público.”24

20 Art. 650 del Código de Enjuiciamiento Civil (1933), 32 L.P.R.A. sec. 3422; Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, 14 D.P.R. 860, 869-870 (1908); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406, 449 (1994). 21 Art. 650 del Código de Enjuiciamiento Civil (1933), 32 L.P.R.A. sec. 3422; Véase además, Rivé Rivera, op. cit., pág. 117. 22 Asoc. Pesc. Pta. Figueras v. Pto del Rey, Inc., 155 D.P.R. 906, 921 (2001). 23 Fund. Arqueológica v. Dpto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387, 391 (1980); Cerame-Vivas v. Srio. De salud, 99 D.P.R. 45 (1970); Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., 67 D.P.R. 848 (1947). 24 Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., supra, 851. CC-2005-0777 10

Por otro lado, es norma reiterada en nuestro acervo

jurídico que “[c]uando la ley es clara [y] libre de toda

ambigüedad, su letra no debe ser menospreciada bajo el

pretexto de cumplir su espíritu.”25 Conforme a este

principio rector de hermenéutica legal, al interpretar un

estatuto, como cuestión de umbral, “debemos remitirnos al

texto de la ley, pues cuando el legislador se ha

manifestado en lenguaje claro e inequívoco, el texto de la

ley es la expresión por excelencia de la intención

legislativa”.26 (Énfasis en el original.) Además, coexiste

como claro principio de interpretación jurídica que al

lenguaje de una ley debe dársele el significado que valide

el propósito que tuvo el legislador al aprobarla.27

De otra parte, la interpretación que de los estatutos

conciban los tribunales, debe mantenerse siempre dentro de

las prerrogativas judiciales. En el cumplimiento de esta

función, resulta necesario que nuestra interpretación

armonice, hasta donde sea posible, todas las disposiciones

de ley con el propósito de lograr una interpretación

integrada, lógica y razonable de la intención legislativa.28

Ahora bien, el auto de mandamus, como lo expresa la

ley, es uno “altamente privilegiado”. Esto significa que su

25 Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 14; Silva v. Adm. Sistemas de Retiro, 128 D.P.R. 256, 269 (1991). 26 Romero Barceló v. E.L.A., 169 D.P.R. 460, 476-477 (2006); Ortiz López v. Municipio San Juan, 167 D.P.R. 609, 617 (2006). 27 Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95 D.P.R. 772, 784-785 (1968). 28 Matos v. Junta Examinadora, 165 D.P.R. 741, 748-749 (2005). CC-2005-0777 11

expedición no se invoca como cuestión de derecho, sino que

descansa en la sana discreción del foro judicial.29 Dicha

expedición “[n]o procede cuando hay un remedio ordinario

dentro del curso de ley, porque el objeto del auto no es

reemplazar remedios legales sino suplir la falta de

ellos”.30

El procedimiento para la expedición de un auto de

mandamus está expuesto en la Regla 55 de las de

Procedimiento Civil31 y por nuestra jurisprudencia. Además,

en términos procesales, hemos reconocido que debe existir

un requerimiento previo por parte del peticionario hacia el

demandado para que éste cumpla con el deber exigido, salvo

algunas excepciones.32 Así pues, como expresa el profesor

David Rivé Rivera:

…deb[e] alegarse en la petición, tanto el requerimiento como la negativa, o la omisión del funcionario en darle curso. Sólo se exime de este requisito: 1) cuando aparece que el requerimiento hubiese sido inútil e infructuoso, pues hubiese sido denegado si se hubiera hecho; o 2) cuando el deber que se pretende exigir es uno de carácter público, a diferencia de uno de naturaleza particular, que afecta solamente el derecho del peticionario. (Escolios omitidos y énfasis suplido).33

29 Ortiz v. Muñoz, Alcalde de Guayama, 19 D.P.R. 850 (1913). 30 Hernández Colón, op. cit. 31 32 L.P.R.A. Ap. II R. 55. 32 Véase, Noriega v. Hernández Colón, supra, págs. 448-449; Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264 (1961); Medina v. Fernós, Comisionado, 64 D.P.R. 857 (1945); Urdaz v. Padín, Comisionado, 48 D.P.R. 306 (1935); Suárez v. Corte, 65 D.P.R. 850 (1946); Espina v. Calderón, Juez, Sucn. Espina, Int., supra, pág. 81; Martínez Nadal v. Saldaña, 33 D.P.R. 721 (1924). 33 D. Rivé Rivera, op. cit., pág. 125; Véase además, Noriega v. Hernández Colón, supra, págs. 448-449; Medina v. Fernós, CC-2005-0777 12

Como puede observarse, cuando se utiliza el remedio

de mandamus para obligar el cumplimiento de una función

que redunda en el beneficio del público en general, y no

se solicita en beneficio de una persona privada, “no es

necesario hacer un requerimiento previo al funcionario

encargado de ejecutar el acto”.34

Además, y muy pertinente a las circunstancias del

caso de autos, ya antes hemos resuelto que entre los

factores a tomarse en consideración cuando se solicita de

un tribunal la expedición de un auto de mandamus se

encuentran: el posible impacto que éste pueda tener sobre

los intereses públicos que puedan estar envueltos; evitar

una intromisión indebida en los procedimientos del poder

ejecutivo, y que el auto no se preste a confusión o

perjuicios de los derechos de terceros.35

En vista de lo anterior, la expedición de un auto de

mandamus no debe ser producto de un ejercicio mecánico. Los

tribunales deben realizar un balance entre los intereses en

conflicto, sin obviar la utilidad social e individual de la

decisión.36 Como dijimos en Díaz González v. Tribunal

Comisionado, supra; Urdaz v. Padín, Comisionado, supra; Suárez v. Corte, supra; Espina v. Calderón, Juez, Sucn. Espina, Int., supra; Martínez Nadal v. Saldaña, supra, pág. 736. 34 Véase, Hernández Colón, op. cit., pág. 478. Por tal razón, como veremos más adelante, en el caso de autos nos encontramos ante un deber de carácter público, que afecta no sólo a los maestros de educación física, sino también a los estudiantes del Sistema de Educación Pública de Puerto Rico, por lo que entendemos que el requerimiento previo era innecesario. 35 Íd.; Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, supra, pág. 878. 36 Dávila v. Superintendente de Elecciones, supra, pág. 284. CC-2005-0777 13

Superior, 102 D.P.R. 195, 199 (1974), citando a Dávila v.

Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264, 283 (1960):

“En otras palabras, el remedio no se concede ex debito justitiae y tan pronto se reconoce el derecho del peticionario, sino únicamente cuando el tribunal esté convencido de que se cumplirán propósitos de utilidad social e individual. Para esos fines, es indispensable estimar qué efectos tendrá la orden en el adecuado cumplimiento de las responsabilidades del funcionario afectado por ella y hasta qué punto habrá de beneficiar al solicitante. Procede, en síntesis, establecer el más fino equilibrio posible entre los diversos intereses en conflicto.”37

En fin, como hasta aquí hemos intimado, en la

concesión del auto de mandamus deben considerarse no sólo

los requisitos que imponen los estatutos orgánicos y

nuestra jurisprudencia interpretativa al respecto, sino los

factores que, sin intención de ser taxativos, se han

mencionado. En ese contexto, ya antes hemos reconocido que

el factor más importante al evaluarse la concesión de un

auto de mandamus es el posible impacto que tal recurso

pudiera ocasionar al interés público.38 A estos efectos

expresamos que, “[d]e ordinario, el posible impacto público

que tendrá la expedición del mandamus será proporcional a

la importancia del deber ministerial que se alega ha sido

incumplido y que se pretende vindicar mediante el

mandamus”.39 La “discreción” del auto y su relación con los

37 Véase además, Maisonave v. Domenech, 45 D.P.R. 247, 251-252 (1933); Ortiz v. Muñoz, Alcalde de Guayama, supra, pág. 856 (1913); State v. Knop, 190 So. 135, 146-148 (La. 1939) 38 Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 448. 39 Báez Galib y otros v. C.E.E. II, 152 D.P.R. 352, 392 (2000). CC-2005-0777 14

remedios en equidad implica, entonces, que “el tribunal no

está atado a un remedio fijo sino que se puede diseñar un

remedio compatible con los intereses públicos envueltos.”40

Por último, es indudable que la carga probatoria en

la concesión o denegación de un auto de mandamus descansa

sobre el peticionario.41 Éste tiene la obligación de

demostrar la existencia de un deber ministerial que no ha

sido cumplido por el funcionario público contra quien se ha

presentado el recurso. Una vez el tribunal entiende que el

deber ministerial no ejecutado ha sido probado, aun así, el

mandamus puede ser denegado. Tal acción puede

fundamentarse, entre otros, por factores como son la

existencia de un impacto negativo al interés público

superior al impacto positivo, si alguno, que producirá la

concesión del auto o por la imposibilidad de cumplir con

dicho deber ministerial.

Por lo tanto, una vez la parte demandante ha probado

la existencia de un deber ministerial y que éste no ha sido

cumplido, le corresponde al funcionario sobre quien recae

el deber ministerial la carga probatoria de demostrar que

la concesión del auto afectaría negativamente un interés

público mayor o que simplemente se le hace imposible

40 Rivé Rivera, op. cit., pág. 112. 41 Véanse, Misión Ind. P.R. v. J.P. y A.A.A., 142 D.P.R. 656,680 (1997) y P.R. Telephone Co. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 200, 202 (1975), donde sostuvimos que en casos de recursos extraordinarios –específicamente en interdictos preliminares- la obligación de presentar evidencia recae sobre el peticionario; Véase además, la regla 10(B) de las de evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.10(B). CC-2005-0777 15

cumplir.42 Además, el funcionario, en su obligación de

probar el detrimento al interés público que pudiera

eximirlo de cumplir con el deber impuesto, no puede

descansar meramente en sus alegaciones, sino que deberá

presentar evidencia preponderante que coloque al tribunal

en posición de constatar el impacto o perjuicio alegado.

Sólo así, podrá colocar al foro primario en posición de

decidir si deniega el recurso, conforme a la evidencia

demostrativa de tal impacto perjudicial al interés público.

B. Ley Orgánica del Departamento de Educación

Es altamente conocido que la educación ocupa un

sitial prominente en nuestro país. Tan es así, que el

derecho a la educación quedó plasmado en la sección 5 del

Art. II de nuestra Constitución, la cual expresa que:

Toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde

42 State v. Knop, supra. Además, en situaciones donde se plantee la escasez de fondos como motivo para incumplir con el deber ministerial, se ha entendido que el funcionario demandado es el que tiene el conocimiento y, por ende, la carga de demostrarle al tribunal la prueba que sustenta su alegación. Véase, F.G. Ferris y F.G. Ferris, JR., The Law of Extraordinary Legal Remedies, 1era ed., St. Louis, Ed. Thomas Law Book Company, 1926, págs. 305-306. (“In this kind of a case however, the better rule is that absence of funds is a matter of defense which should be set up in the return, with the burden on respondent to prove such an absence, for the obvious reason that such fact lies peculiarly within the knowledge of the officer whose duty it is to keep the funds and can rarely if ever be certainly known by any other.”) CC-2005-0777 16

las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria.(…)43

El derecho a la educación es de tal importancia que

los miembros de la Asamblea Constituyente incluyeron “el

afán por la educación” como uno de los factores

determinantes en nuestra vida como pueblo democrático.44

Por tal razón, este Tribunal también ha reconocido la

importancia que disfruta la educación en nuestra

jurisdicción. Así pues, hemos resuelto que el Estado tiene

un interés apremiante en que la educación, tanto pública

como privada, sea una de excelencia.45 Además, expresamente

hemos apuntalado que “a través de la educación se imparte

la preparación necesaria para que los ciudadanos

participen en el desarrollo social y económico de nuestra

vida colectiva”.46

En consecuencia, debido a las raíces constitucionales

que nutren el derecho a la educación, nuestra Asamblea

Legislativa ha creado y modificado en varias ocasiones las

leyes que buscan hacer realidad dicho derecho. Como hemos

mencionado, éste intenta proveer a nuestros niños y

adolescentes la oportunidad de recibir una educación de

43 Art. II, Sec. 5 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A, Tomo 1. 44 Véase, Preámbulo de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1; Véase además, Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 D.P.R. 528, 569 (1994), (Naveira de Rodón, J., op. conformidad, escolio 19). 45 Asoc. Academias y Col. Cristianos v. E.L.A., 135 D.P.R. 150, 164 (1994). 46 Íd.; Véase, De Paz Lisk v. Aponte Roque, 124 D.P.R. 472 (1984). CC-2005-0777 17

excelencia y que propenda al pleno desarrollo de su

personalidad, tal y como anhelaban los miembros de la

Asamblea Constituyente.

Así pues, estos principios constituyeron la piedra

angular de la Ley Orgánica del Departamento de Educación

Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 149, supra, la cual se

fundamenta sobre tres premisas básicas:

(1)El estudiante es la razón de ser del sistema educativo y el maestro su recurso principal. (2)La interacción entre estudiantes y maestros constituye el quehacer principalísimo de la escuela. Las demás actividades escolares, independientemente de su índole, se justifican sólo cuando facilitan la docencia, mejoran la gestión educativa o fortalecen los servicios de la escuela a la comunidad. (3)Las escuelas pertenecen a las comunidades que sirven y estas deben participar en su gobierno.47

Por consiguiente, esta ley ha dispuesto un extenso

conglomerado de disposiciones que buscan hacer posible el

prominente derecho constitucional a la educación.

Ahora bien, para poder disponer de la controversia

ante nos es imperativo delinear los contornos que la ley

orgánica establece en torno a las funciones, facultades y

obligaciones del Secretario del Departamento de Educación.

El Secretario es el responsable de dirigir y supervisar el

conjunto de actividades académicas y administrativas del

Departamento de Educación. Este principio ha estado vigente

47 Art. 1.02, secs. (a) y (b) de la Ley Núm. 149 de 15 de julio de 1999, según enmendado. CC-2005-0777 18

aun bajo la anterior Ley Orgánica del Departamento de

Educación, Ley Núm. 68 de 28 de agosto de 1990.

Interpretando la Ley Núm. 68, supra, este Tribunal

resolvió que el Departamento de Educación constituye un

sistema integrado, dirigido por el Secretario, quien ejerce

todas las funciones ejecutivas, administrativas,

operacionales, de supervisión y planificación de su ley

orgánica.48 Sobre la forma de éste ejercer sus funciones, el

Artículo 5.02 dispone que:

El Secretario encauzará la gestión educativa del Sistema a través de normas reglamentarias, de directrices de política pública y de actividades de planificación, auditoría, fiscalización y evaluación de los procesos académicos y administrativos de las escuelas. Ejercerá las facultades ejecutivas inherentes a su cargo en los casos que prevé la ley o cuando entienda que sea necesario para salvaguardar la armonía y los intereses del Sistema de Educación Pública de Puerto Rico.49

Por consiguiente, el Secretario organizará,

planificará, dirigirá, supervisará y evaluará las

actividades académicas y administrativas del Departamento.50

Además, el Secretario es el responsable de implantar la

política pública que la Asamblea Legislativa y el

Gobernador adopten con el fin de realizar los propósitos

que la Constitución de Puerto Rico y la Ley Orgánica del

48 Hernández v. J. Apel. Sist. Educ. Pub., 147 D.P.R. 840, 845 (1999); Véase, Op. Sec. Just. Núm. 1 de 2002. 49 3 L.P.R.A. sec. 145e. 50 Art. 6.02, inciso (b), 3 L.P.R.A. sec. 145s. CC-2005-0777 19

Departamento de Educación pautan para el Sistema de

Educación Pública.51

En relación con las escuelas, el Secretario será

directamente responsable, entre otras cosas, de la

planificación fiscal del Sistema y la asignación

presupuestaria de cada una de éstas, así como de la

auditoría fiscal y del examen de los procedimientos de

personal.52 Además, cuidará “que las escuelas de la

comunidad, autónomas en su funcionamiento, se articulen

dentro de un sistema educativo coherente, orientado por

propósitos comunes.”53

Los Artículos 6.03 y 6.04 de la Ley Orgánica, supra,

según enmendados, enuncian un conglomerado de facultades y

obligaciones del Secretario tanto en el ámbito académico

como administrativo. En su función de Director

Administrativo del Sistema de Educación Pública de Puerto

Rico, la Ley dispone, entre otras obligaciones, que el

Secretario, “[p]reparará y administrará el Presupuesto del

Departamento, así como los fondos de origen externo que se

51 Íd., inciso (a). 52 Artículo 5.03, incisos (d) y (f), 3 L.P.R.A. sec. 145f. 53 Artículo 6.02, inciso (c), 3 L.P.R.A. sec. 145s. Además, “la autonomía operacional otorgada a las escuelas de la comunidad bajo la Ley Orgánica del Departamento de Educación no priva al Secretario de Educación de su facultad para promulgar normas generales para el gobierno del Sistema de Educación Pública, ni lo releva de la obligación de velar por que no se quebrante el sentido de unidad y propósito del Sistema en su conjunto, por lo cual el Secretario de Educación debe implantar las normas y reglamentos relacionados con la administración de las escuelas.” Op. Sec. Just. Núm. 1 de 2002. CC-2005-0777 20

le asignaren a éste.”54 Es responsable de adoptar la fórmula

para determinar el presupuesto de las escuelas del Sistema

de Educación Pública, así como del nombramiento del

personal del Departamento.55

En el ámbito académico, el Secretario tiene la

obligación de preparar un Plan de Desarrollo Integral donde

se establecerán los objetivos de corto y mediano plazo del

Departamento y su plan de trabajo para alcanzarlos.56 Este

plan será de cinco (5) años y se revisará anualmente. Entre

las múltiples funciones académicas a ser desempeñadas por

el Secretario, además de las antes referidas, se encuentran

las siguientes:

[…]

(b) Organizará los programas de estudio del Sistema de Educación Pública con arreglo al patrón de grados y niveles...

(c) Establecerá un currículo básico para el Sistema de Educación Pública con márgenes de flexibilidad suficientes para que las escuelas lo adapten a sus necesidades. Incluirá como requisito del currículo los cursos de educación física. (Énfasis nuestro)

(d) Prescribirá el plan de estudios correspondiente a cada grado y nivel del Sistema.57

54 Artículo 6.04, inciso (n); 3 L.P.R.A. sec. 145u. 55 Íd. Incisos (a) y (l). 56 Artículo 6.03, inciso (a), 3 L.P.R.A. sec. 145t. 57 Íd. CC-2005-0777 21

C. La educación física

La educación física es la materia responsable de

ayudar al desarrollo físico de los estudiantes. En virtud

de esto, es incuestionable la importancia que debe ocupar

dentro del proceso educativo. El Departamento de Educación

reconoció dicha importancia y la enunció en el marco

curricular del programa de educación física.58 En dicho

marco, creado en el 2003 con la aprobación del entonces

Secretario Dr. César Rey Hernández, se estableció, entre

otras cosas, que:

El Programa de Educación Física provee al estudiante las experiencias necesarias para el desarrollo de las destrezas motoras indispensables y para alcanzar la madurez física que le permita funcionar eficientemente en el mundo de hoy.

(…)

A través de la educación física se estimula el pensamiento y se facilita el desarrollo de un ser humano autónomo, capaz de dirigir su aprendizaje a través de las diferentes etapas de su vida. (…)59

El enfoque filosófico del curso de educación física

concibe esta disciplina académica como la práctica formal

e informal de las actividades físicas en sus diversas

58 Marco curricular del programa de educación física, Instituto Nacional para el Desarrollo Curricular, Departamento de Educación, 2003, disponible en http://dde.pr/dePortal/Descargas/Academicos/marcos/EdFisica.pdf, (última visita Feb. 05, 2010), sobre el cual tomamos conocimiento judicial conforme a la Regla 11 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.11. 59 Íd., págs. 6-7. CC-2005-0777 22

expresiones.60 Así, utiliza el movimiento del cuerpo como

instrumento básico de aprendizaje, con el cual se influye

positivamente en el desarrollo de la personalidad del

estudiante, promoviendo su formación social, ética,

espiritual, motriz, cognitiva y afectiva.61 Por tal razón,

la educación física es esencial para lograr el desarrollo

de un estilo de vida activo, significativo y saludable.62

Así pues, en virtud de la importancia que ostenta la

educación física, el propio Departamento concibió la

visión del Programa de manera abarcadora.63

Es notorio que la visión que guía al Programa de

Educación Física es amplia y meritoria. No sólo procura el

desarrollo físico, sino que envuelve diversas experiencias

en pro de una integración personal plena del estudiante.

Sin embargo, como ya hemos mencionado, la Ley Núm.

149 (Ley Orgánica), supra, derogó tanto la Ley Núm. 68,

60 Íd., pág. 1. 61 Íd. 62 Íd. 63 Se señala, además, que: El Programa de Educación Física pretende desarrollar individuos que se constituyan en personas educadas físicamente, que posean las destrezas, los conocimientos y las actitudes necesarias para moverse en una variedad de formas, en armonía con su medio físico y sus semejantes, y capaces de seleccionar la actividad de movimiento más adecuada a sus propósitos personales con el interés de hacerla parte de su estilo de vida. Asimismo será un ser humano conocedor de los procesos que le permitan dirigir sus propios aprendizajes, con la capacidad de trabajar en grupo y de ser un ciudadano productivo que exhiba dominio de la tecnología, y que esté comprometido con la protección del ambiente para el disfrute de todos y defensor de nuestra cultura. Íd., pág. 9. CC-2005-0777 23

supra, como la Ley Núm. 18 de 16 de junio de 1993,

conocida como Ley para el Desarrollo de las Escuelas de la

Comunidad, e inadvertidamente, según admitido por la

propia Asamblea Legislativa, eliminó el requisito de

proveer educación física al estudiante de las escuelas

públicas. Es en ese contexto que se crea la Ley Núm. 146,

supra.

La Exposición de Motivos de dicho estatuto establece

que, “[t]omando en cuenta la importancia de la inclusión

de esta materia en el currículo escolar, resulta

procedente que la Asamblea Legislativa enmiende tal

inadvertencia y promueva que se restituya la educación

física como requisito en el sistema público de enseñanza”.

También expresa que el “proceso educativo está incompleto

si no se incluye la instrucción y educación física de los

estudiantes como elemento fundamental en su formación”.64

(Énfasis suplido.)

La Ley Núm. 146, supra, enmendó varios artículos de

la Ley Orgánica.65 El sub-inciso 4 del inciso (c) del

Artículo 1.02 sobre Declaración de Propósitos, expone lo

siguiente, en torno a que la escuela debe ayudar a sus

alumnos a:

64 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 146, supra. 65 3 L.P.R.A. sec. 143a et seq. Se añadió un nuevo sub-inciso al inciso (c) del artículo 1.02, un nuevo inciso (s) al Artículo 2.04, un nuevo inciso (e) al Artículo 3.03 y un nuevo Artículo 3.04. Además, se enmendaron los incisos (c) y (t) del Artículo 6.03, estableciendo la educación física como requisitos en el proceso de enseñanza del sistema de escuelas públicas de Puerto Rico. CC-2005-0777 24

Adquirir conciencia de la necesidad de desarrollo de una buena condición física, haciendo énfasis en la importancia de ser saludables, tanto en su dimensión física como en la mental y espiritual.(Énfasis suplido.)

Por su parte, el inciso (s) del Artículo 2.04, añade

a las prioridades de las escuelas la asignación de “salones

y facilidades adecuadas para los cursos regulares de

educación física.”66 El inciso (e) del Art. 3.03 establece

que las escuelas deben promover “el desarrollo físico

saludable a través de los requisitos de participación en

los cursos de educación física.”67

El Artículo 3.04 de la Ley Orgánica, artículo

neurálgico a la controversia de autos, expone en lo

pertinente lo siguiente:

Las escuelas proveerán a todos sus estudiantes con un mínimo de tres (3) horas semanales de educación física. Se garantizará un maestro de educación física a cada escuela. Para el caso de escuelas con más de doscientos cincuenta (250) estudiantes se nombrarán maestros adicionales por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes o fracción.68 (Énfasis nuestro).

Por su parte, el inciso (c) del Artículo 6.03 de la

Ley Orgánica, supra, sobre las facultades y obligaciones

del Secretario en el ámbito académico, dispone que:

Establecerá un currículo básico para el Sistema de Educación Pública con márgenes de flexibilidad suficientes para que las escuelas lo adapten a sus necesidades. Incluirá como

66 3 L.P.R.A. sec. 143f. 67 3 L.P.R.A. sec. 144c. 68 3 L.P.R.A. sec. 144c-1. CC-2005-0777 25

requisito del currículo los cursos de educación física.69 (Énfasis nuestro) El inciso (w) del mismo Artículo, a su vez, establece

que, el Secretario, “[f]ormulará un plan de dos (2) años,

asignando los fondos necesarios, para establecer cursos de

educación física en todas las escuelas del Sistema”.70

En síntesis, las enmiendas a la Ley Orgánica del

Departamento de Educación, antes expuestas, exponen la

clara intención legislativa sobre los beneficios de la

enseñanza de la educación física en las escuelas del

sistema público, la prioridad que debe existir en la

asignación de facilidades adecuadas y los requisitos de

participación que deben promover las escuelas. Además,

particularmente señalan el mínimo de horas que de dicho

curso se proveerán a los estudiantes, así como las

disposiciones en torno a la cantidad específica de maestros

a nombrar. A esto se le añade, la disposición de que los

cursos de educación física serán parte de los requisitos

del currículo escolar. Finalmente, la Asamblea Legislativa

dispuso palmariamente el término de 2 años con el que

contaba el Secretario para formular un plan que lo llevara

a cumplir con el mandato de ley.

III

Debemos determinar inicialmente si el deber del

Secretario de Educación de nombrar a los maestros de

69 3 L.P.R.A. sec. 145t. 70 Íd. CC-2005-0777 26

educación física adicionales, conforme al Artículo 3.04 de

la Ley Orgánica del Departamento de Educación, supra, es un

deber ministerial o discrecional. Como reseñamos, el

Artículo 3.04 dispone que a todos los estudiantes se les

provea con un mínimo de tres (3) horas semanales de

educación física y que se garantice un maestro de educación

física a cada escuela. Además, que en los casos de escuelas

con más de doscientos cincuenta (250) estudiantes se

nombren maestros adicionales por cada doscientos cincuenta

(250) estudiantes o fracción.

Como bien señaló el foro apelativo intermedio, el

reclamo que hace la Asociación de Maestros está claramente

dentro de las funciones y deberes asignados al Secretario.

Y es que, en el caso de autos, la ley prescribe y define el

deber a ser cumplido con extrema precisión y certeza. No

deja espacio alguno en la letra del estatuto para que pueda

interpretarse otra cosa que no sea que el funcionario – en

este caso el Secretario de Educación – no cuenta con

discreción alguna ante el llamado del deber señalado.

En lo pertinente, el Artículo 3.04 de la Ley Orgánica

del Departamento es intensamente diáfano e insondablemente

específico; existe un mandato de Ley claramente definido y

expreso. El legislador estableció específicamente que toda

escuela tenía que garantizar al menos un (1) maestro de

educación física en cada escuela pública del país. Además,

la Asamblea Legislativa quiso ser más específica al

disponer, sin dar margen para la discreción, los pasos a CC-2005-0777 27

seguir en las situaciones de escuelas que tuviesen más de

doscientos cincuenta (250) estudiantes. Ciertamente, el

legislador manifestó en puridad que en dichos casos el acto

a ejecutar era el nombramiento de un maestro adicional por

cada doscientos cincuenta (250) estudiantes adicionales o

fracción. De la letra de la Ley no surge nada que nos

demuestre que el legislador le proporcionó discreción al

Secretario para cumplir con dicha directriz. Por el

contrario, el legislador fue categórico al disponer el

escenario y la actuación específica en la que el Secretario

debía proceder.

Como hemos visto, el Secretario de Educación tiene

unas obligaciones y deberes, establecidos por mandato de la

Ley Orgánica del Departamento, que son inherentes a su

cargo y para los que goza de plena discreción en la forma

en que habrá de ejecutarlos. Sin embargo, el Tribunal de

Apelaciones determinó, conforme se colige de su decisión,

que la discreción presupuestaria que tiene el Secretario en

cierto sentido absorbe, consume o diluye el deber impuesto

por el Artículo 3.04, supra. No estamos de acuerdo. La

existencia de discreción en la forma de cumplir con un

deber ministerial, no transforma tal deber en uno

discrecional. Aunque el Secretario tenga la discreción para

realizar un análisis de juicio, “evaluativo” y programático

de su presupuesto, esto no es suficiente para revestir con

dicha discrecionalidad todo deber impuesto en su Ley

Orgánica. CC-2005-0777 28

Cabe señalar aquí, que el presupuesto de un gobierno

ha sido definido como un “programa que dirij[e] toda la

actividad gubernamental en su función de orientar los

procesos sociales y servir a los intereses del pueblo”.71

Así, los funcionarios ejecutivos gozan de amplia discreción

en el ejercicio de dicha función. Sin embargo, esta función

“está enmarcada dentro de normas legislativas

preexistentes” que los funcionarios ejecutivos no deben

ignorar.72 Por consiguiente, la discreción que ostente un

funcionario ejecutivo, en su función presupuestaria, no

puede ser invocada para incumplir claras normas

legislativas, en contravención al balance de pesos y

contrapesos entre la rama ejecutiva y la legislativa.

Por su parte, como hemos expresado, los tribunales

debemos considerar cuáles fueron los fines perseguidos por

la Asamblea Legislativa al aprobar una ley y nuestra

determinación debe atribuirle un sentido que asegure el

resultado que originalmente se quiso obtener.73 “[N]uestra

obligación fundamental debe ser imprimirle efectividad a la

intención legislativa, propiciando de esta forma la

71 P. Muñoz Amato, Introducción a la Administración Pública, 1 ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1954, pág. 141. 72 Íd., pág. 173; Véase, R. Borja y Borja, Teoría General del Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1985, págs. 356- 357; A. Rodríguez Bereijo, El Presupuesto del Estado, Madrid, Editorial Tecnos, 1970, págs. 20-21. 73 Vargas v. Retiro, 159 D.P.R. 248, 263 (2003). CC-2005-0777 29

realización del propósito que persigue la ley”.74 El caso

ante nos no es la excepción.

Por ejemplo, al examinar el inciso (c) del Artículo

6.03 de la Ley, vemos que el Secretario goza de discreción

y flexibilidad en la confección del currículo básico del

Sistema. Sin embargo, se ordena expresamente que dicho

currículo incluya como requisito los cursos de educación

física. Por consiguiente, conforme a la Ley, el Secretario

no tiene facultad para eliminar los cursos de educación

física del currículo. No albergamos dudas de que la

Asamblea Legislativa, para asegurarse del cumplimiento de

este mandato, estipuló en el Artículo 3.04 lo relacionado a

los nombramientos de maestros de educación física.

Del examen paciente y riguroso de los objetivos

legislativos, es indudable que al redactar la Ley Núm. 146

el legislador estableció la importancia del curso de

educación física en el sistema escolar de Puerto Rico. Las

enmiendas que dicha ley introdujo a la Ley Orgánica del

Departamento fueron claras y específicas expresándose que

el “proceso educativo está incompleto si no incluye la

instrucción y educación física de los estudiantes como

elemento fundamental en su formación”.75 Acorde con esta

intención, la Asamblea Legislativa dispuso expresa y

específicamente, y sin margen a la discreción, el deber de

74 Íd. 75 Exposición de motivos de la Ley Núm. 149, supra. CC-2005-0777 30

nombrar los maestros adicionales para su debido

cumplimiento.

En virtud de lo anterior, el Departamento de

Educación reconoció que con la aprobación de la Ley Núm.

146 se estableció “la enseñanza de la educación física con

carácter de obligatoriedad en todos los grados del Sistema

Público de Enseñanza y con un mínimo de ofrecimiento de

tres horas a la semana”.76 (Énfasis suplido.) Además, los

pasados Secretarios, Dr. César Rey Hernández y Dr. Rafael

Aragunde, señalaron en sendas Cartas circulares, sobre la

política pública del Programa de educación física, que:

En su exposición de motivos, la Ley Núm. 146 establece que el proceso educativo está incompleto si no incluye la instrucción de la educación física como parte de la formación del estudiante. En la Ley se reconoce la importancia de que la escuela ayude a los estudiantes a cobrar conciencia de la importancia de desarrollar una buena condición física, con énfasis en la salud física, mental y espiritual. La Ley está en armonía con las recomendaciones de la Asociación Nacional para el Deporte y la Educación Física de los Estados Unidos de Norteamérica (NASPE) y la Asociación de Educación Física y Recreación de Puerto Rico (AEFR). Ambos grupos profesionales recomiendan el ofrecimiento de la educación física como asignatura regular y requerida para todos los estudiantes en todos los grados escolares. La Ley Núm. 146 especifica, en su Artículo 2.04, que en las escuelas se asignarán salones y facilidades adecuadas para los cursos regulares de educación física y que se promoverá el desarrollo saludable, a través del requisito de participación en los cursos de educación física. El Artículo 3.04 ordena a las escuelas del Sistema Público que provean a todos sus estudiantes un mínimo de tres (3) 76 Marco curricular del programa de educación física, supra, págs. 73-74. CC-2005-0777 31

horas semanales de educación física y establece que cada escuela debe contar con los maestros necesarios para atender su matrícula. En el inciso 3.03 de la Ley Núm. 146 se estipula que se debe promover el desarrollo físico del estudiante por medio de su participación en los cursos del Programa.77 (Énfasis suplido).

Hemos de notar que, la letra del Artículo 3.04 de la

Ley Orgánica es clara en su mandato. Determinar que en este

caso el deber de nombrar los maestros de educación física

adicionales es un deber discrecional, como erróneamente

concluye el foro apelativo intermedio, convertiría el

ejercicio legislativo en un procedimiento fútil. Y es que,

al establecerse un mandato que de su propia faz no es

discrecional, debemos presumir que el legislador consideró

las consecuencias presupuestarias que éste acarrearía,

correspondiendo entonces al funcionario a quien atañe el

cumplimiento de ese deber ministerial la asignación o

solicitud de los fondos necesarios para cumplir con el

mandato de ley.

Era esa presunción la que el Secretario de Educación

estaba obligado destruir con prueba preponderante, y

convencer al foro primario, como parte del análisis de los

factores que está obligado a considerar, que no era posible

77 Carta Circular Núm. 8-2007-2008, Política Pública sobre la Organización del Programa de Educación Física en los Niveles Elemental y Secundario de las Escuelas Públicas de Puerto Rico, pág. 2, disponible en http://www.de.gobierno.pr/sites/de.gobierno.pr/files/cartas/08-2007- 2008.pdf (última visita Feb. 08, 2010) sobre la cual tomamos conocimiento judicial conforme a la Regla 11 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.11; Véase, Carta Circular Núm. 18-2002-2003, Normas para la Enseñanza y el Funcionamiento del Programa de Educación Física en los Niveles Elemental y Secundario de las Escuelas Públicas de Puerto Rico, pág. 2, disponible en el Marco curricular, supra, págs. 75-89. CC-2005-0777 32

cumplir con el deber ministerial, sin que se afectaran los

fondos destinados para otros asuntos concernientes al

interés público.

Han transcurrido diez (10) años desde que se aprobó

la Ley Núm. 146, supra, y el Secretario del Departamento de

Educación aún no ha cumplido con el deber ministerial antes

expuesto. Durante este periodo de tiempo sólo se han

contratado cerca de cuatrocientos maestros de educación

física adicionales.78 De dos mil trescientos sesenta y siete

(2,367) maestros de educación física existentes para el año

2000, hoy existen poco más de dos mil setecientos (2,700),

cifra que se ha mantenido sin cambios sustanciales desde el

año 2004.79

78 Véanse, los Presupuesto del Departamento de Educación de los años fiscales 2000-2001 al 2009-2010, disponible en http://www.presupuesto.gobierno.pr (última visita Feb. 08, 2010), sobre los cuales tomamos conocimiento judicial conforme a la Regla 11 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.11; Véase además, Alegato del Procurador General. 79 Íd. Cabe señalar que tanto el Procurador General en su alegato, como el propio Departamento de Educación en su recurso ante el Tribunal de Apelaciones, expresaron que dicho Departamento había creado setecientas veintiséis (726) plazas adicionales de maestros de educación física. Sin embargo, más allá de estas alegaciones no encontramos prueba alguna que compruebe la información. De hecho, al examinar los presupuestos del Departamento del año 2000 al 2009, éstos no reflejan la cantidad alegada. Al contrario, los presupuestos reflejan pocos cambios, siendo el mayor en el año 2004 y no alcanza las quinientas (500) plazas nuevas. Esto en contraposición con el mandato del presupuesto recomendado de 2002 el cual expresaba que: “Este presupuesto incluye recursos para el nombramiento de 500 nuevos maestros de educación física, como fase inicial para brindarle a todos nuestros estudiante[s] la oportunidad de desarrollarse, tanto física como mentalmente en un ambiente adecuado dentro del sistema público de enseñanza.” Presupuesto del Departamento de Educación para el año fiscal 2001-2002 (Énfasis suplido.) CC-2005-0777 33

El argumento principal del Departamento en el caso de

autos es que, dado el impacto presupuestario que supone los

nombramientos conforme lo establece el Art. 3.04, la

creación de todas las plazas adicionales necesarias en un

término de cuatro años, “afectaría el cumplimiento de otras

obligaciones...”. No obstante, el Departamento no presentó

prueba que persuadiera al foro primario en torno a esas

“otras obligaciones” que alegadamente se afectarían al

intentar dar cumplimiento cabal al deber ministerial

impuesto.

Por otro lado, surge ostensiblemente del historial

legislativo de la Ley Núm. 146, que la Comisión de

Educación y Cultura de la Cámara de Representantes conocía

sobre las repercusiones económicas que las enmiendas

ocasionarían, a través de una comunicación hecha por la

Asociación de Educación Física y Recreación de Puerto Rico.

En ésta se advirtió sobre el costo aproximado de treinta y

dos millones de dólares ($32,000,000.00) que implicarían

los cambios, sólo en concepto de nómina.80 Por lo tanto, la

Asamblea Legislativa tuvo presente el impacto

presupuestario que las enmiendas acarreaban.

Evidentemente, el cumplimiento de todo deber

ministerial, por tenue que sea, conlleva la erogación de

fondos de un presupuesto que, como regla general, el propio

80 Véase, Comunicación de la Asociación de Educación Física y Recreación de Puerto Rico, al Hon. Tomás Bonilla Feliciano, Presidente de la Comisión de Educación y Cultura de la Cámara de Representantes, 7 de marzo de 2000, sobre el P. de la C. 2970. CC-2005-0777 34

funcionario está obligado a administrar. De manera que, si

no se cuenta con una partida presupuestaria para dar

cumplimiento a ese deber ministerial ciertamente ello

podría afectar otras partidas para las cuales sí se había

presupuestado. No obstante, como anteriormente advertimos,

tal circunstancia tenía que haber sido objeto de prueba. Se

debía convencer al juzgador de que la concesión del recurso

provocaba irremediablemente un déficit en otras partidas,

que no podría ser subsanado, no en pese la pericia

administrativa del funcionario. Además, el funcionario

debió demostrar que dicho déficit a su vez afectaba otros

servicios. Servicios que se enmarcan en un interés público

superior al deber ministerial que el auto de mandamus busca

hacer cumplir.

De otra parte, somos de la opinión de que la

expedición del mandamus, en el caso de autos, favorece el

interés público. ¿O es que el pleno desarrollo de nuestros

niños y adolescentes no es un interés público de alto

rango? ¿Permitiremos que se continúe ignorando el programa

de educación física y las necesidades de los maestros y

estudiantes, en claro contrasentido con la clara expresión

e intención legislativa? De ninguna manera.

Por todo lo anterior, concluimos que no erró el

Tribunal de Primera Instancia al determinar que el deber

impuesto en el Art. 3.04 de la Ley Orgánica del

Departamento de Educación, con relación al nombramiento de

maestros adicionales y el mínimo de horas semanales de CC-2005-0777 35

educación física, es un deber ministerial y que, por lo

tanto, procedía expedir el auto de mandamus solicitado por

la Asociación de Maestros.

IV. Situación económica actual como factor para el diseño del remedio

Como sabemos, las determinaciones judiciales no deben

operar en un vacío, sino que necesariamente deben ajustarse

a la realidad que vive la sociedad sobre la cual han de

implantarse. Así pues, nos consta la difícil realidad

económica que afronta el País.

Somos de la opinión que la discreción que nos otorga

el auto de mandamus, junto a su naturaleza de remedio en

equidad, nos permite diseñar un remedio compatible con los

intereses públicos envueltos y no nos ata a un remedio

fijo.81 Por tal razón, y a base de los cambios fácticos que

pueden haber ocurrido en el transcurso del litigio, la

realidad económica actual, el interés en fomentar una

educación de excelencia y nuestra discreción de diseñar un

plan compatible con todos los intereses envueltos,

entendemos que es acertada la disposición del Tribunal de

Primera Instancia de ordenarle al Secretario la preparación

de un plan de nombramientos que tuviese como objetivo

cumplir con el mandato de ley, conforme a la capacidad del

Departamento. No obstante, por los fundamentos antecedidos,

el plan debe ser elaborado con premura y, una vez sea

81 Véase, Rivé Rivera, op. cit., págs. 111-112. CC-2005-0777 36

estructurado en el Tribunal de Primera Instancia, éste

deberá ser cumplido en un término de dos años.

V. En armonía con lo antes señalado, se revoca la

Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de

San Juan; se reinstala la Sentencia del Tribunal de Primera

Instancia, Sala Superior de San Juan y se devuelve el caso

a ese Tribunal para ulteriores procedimientos compatibles

con lo aquí resuelto. De acuerdo con el Art. 3.04 y el Art.

6.03(w) de la Ley Orgánica del Departamento de Educación,

supra, el Secretario deberá presentar un plan que tenga

como objetivo cumplir a cabalidad con el mandato de ley,

conforme a la capacidad del Departamento. Una vez el plan

sea estructurado en el Tribunal de Primera Instancia éste

Se dictará sentencia de conformidad.

Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Maestros de Educación Física Demandantes-Peticionarios

Hon. César Rey Hernández, PH.D. en su carácter oficial como Secretario del Departamento de Educación; Estado Libre Asociado de Puerto Rico

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan; se reinstala la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan y se devuelve el caso a ese Tribunal para ulteriores procedimientos compatibles con lo aquí resuelto. De acuerdo con el Art. 3.04 y el Art. 6.03(w) de la Ley Orgánica del Departamento de Educación, supra, el Secretario deberá presentar un plan que tenga como objetivo cumplir a cabalidad con el mandato de ley, conforme a la capacidad del Departamento. Una vez el plan sea estructurado en el Tribunal de Primera Instancia éste deberá ser cumplido en un término de dos años.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emitió Opinión de conformidad. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor Martínez Torres disiente con la CC-2005-0777 2

siguiente expresión: “El Juez Asociado señor Martínez Torres disiente por la falta de justiciabilidad de esta controversia debido a la ausencia de legitimación activa de la parte peticionaria, Asociación de Maestros de P.R.” La Jueza Asociada señora Pabón Charneco disiente con opinión escrita.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Maestros de Educación Física CERTIORARI Demandantes-peticionarios

v. CC-2005-777

Hon. César Rey Hernández, PH.D. en su carácter oficial como Secretario del Departamento de Educación; Estado Libre Asociado de Puerto Rico Demandados-recurridos

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2010.

Opinión de Conformidad emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta

Coincido con la conclusión a la que llega la mayoría

de este Tribunal porque entiendo que la ley que se

cuestiona en este recurso constituye un acto legislativo

válido cuyo objetivo es concretar y hacer viable el

derecho constitucional a la educación. Nuestra Ley

Suprema, la Constitución, persigue el propósito de que

todo ser humano pueda tener acceso a una educación que le

permita el desarrollo integral, es decir, físico,

emocional e intelectual. A esos efectos, los

constituyentes incluyeron como parte de nuestra Carta de

Derechos lo siguiente:

Toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del CC-2005-777 2

respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, será obligatoria para la escuela primaria…82

Al amparo de esta disposición de nuestra Constitución, a

través de la Ley Núm. 146 del 10 de agosto del 2000 que

enmendó la Ley Núm. 149 del 15 de julio del 1999,

conocida como Ley Orgánica del Departamento de Educación

de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa hizo obligatorio

incluir “como requisito del currículo los cursos de

educación física”.83

La idea principal del estatuto era restablecer84 la

clase de educación física como un requisito de graduación

para los estudiantes de escuelas públicas.85 Esto, para

promover a través del ejercicio, según estudios

realizados por expertos en la materia, “el desarrollo de

fortaleza y resistencia muscular, flexibilidad y

desarrollo de la capacidad cardiovascular” de los niños.

De igual manera, se perseguía reforzar “lo aprendido en

82 Artículo 2, sección 5, Const. E.L.A., 1 L.P.R.A. sec. 5. (Énfasis suplido). 83 3 L.P.R.A. sec. 145t (c). 84 A través de la Ley Núm. 68 del 28 de agosto de 1990, conocida como Ley Orgánica del Departamento de Educación, se incluyó el curso de educación física como parte de los requisitos académicos. Sin embargo, al aprobarse la Ley Núm. 149 del 15 de julio de 1999, que derogó la Ley Núm. 68, se eliminó ese requisito. Al percatarse de esto, la Asamblea Legislativa procedió a enmendar la Ley Orgánica del Departamento de Educación, mediante la aprobación de la Ley Núm. 146 del 10 de agosto del 2000, para restituir la clase de educación física como un requisito del sistema de educación pública. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 146 del 10 de agosto del 2000, pág. 980, 981. 85 Íd, pág. 980. CC-2005-777 3

todo el currículo”, facilitar “el desarrollo en el

estudiante de responsabilidad respecto a su salud y

condición física” y ayudar “a los jóvenes a trabajar para

lograr alcanzar sus metas.”86

Para cumplir con estos propósitos se incluyó, como

parte de las facultades y obligaciones en el ámbito

académico del Secretario del Departamento de Educación87,

la responsabilidad de formular “un plan de dos (2) años,

asignando los fondos necesarios, para establecer cursos

de educación física en todas las escuelas del Sistema.”88

Específicamente, la Rama Legislativa dispuso que:

Las escuelas proveerán a todos sus estudiantes con un mínimo de tres (3) horas semanales de educación física. Se garantizará un maestro de educación a cada escuela. Para el caso de escuelas con más de doscientos cincuenta (250) estudiantes se nombrarán maestros adicionales por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes o fracción. Disponiéndose, además, que se incluya la integración de instrumentos de tecnología moderna para proveer información sobre la educación física a los estudiantes. Se entenderán como instrumentos de tecnología moderna las computadoras, equipos de comunicación y equipos audiovisuales.89

Al examinar la exposición de motivos de la Ley Núm.

146 del 2000 y su parte dispositiva, es obligatorio

86 Íd. 87 Otra facultad y obligación académica del Secretario de Educación es “establecer un programa a nivel elemental, intermedio y secundario de moral y ética gubernamental.” Esta también debe formar parte del currículo académico, por lo que es un requisito indispensable de graduación. 3 L.P.R.A. sec. 145t (f). 88 3 L.P.R.A. sec. 145t (w). 89 3 L.P.R.A. sec. 144c-1. CC-2005-777 4

concluir que el Secretario del Departamento de Educación

tiene el deber de proveerle educación física a los

estudiantes de las escuelas públicas. Esta

responsabilidad no es discrecional, sino obligatoria.

Cuando el texto de una ley es claro no es necesario que

sea interpretado, pues éste representa la intención

legislativa.90

Recordemos que las agencias son entes administrativos

creados por la Rama Legislativa y responsivas a los

poderes que ésta le ha delegado a través de su ley

orgánica. Es cierto que la propia legislatura le ha

concedido discreción al Secretario de Educación para

determinar las prioridades educativas y presupuestarias

de su Departamento. Sin embargo, es igualmente correcto

que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de

establecer, conjuntamente, algunas de esas prioridades

educativas. Así lo hizo, cuando enmendó la ley orgánica

del Departamento de Educación para incluir como

mandatorio la clase de educación física.

Liana Fiol Matta Jueza Asociada

90 Romero Barceló v. E.L.A., 169 D.P.R. 460, 476-477 (2006); Ortíz v. Municipio San Juan, 167 D.P.R. 609, 617 (2006); Departamento de Hacienda v. Telefónica, 164 D.P.R. 195, 205 (2005). EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Maestros de Educación Física Demandantes- CC-2005-777 Peticionarios v. Hon. César Rey Hernández, PH.D. en su carácter oficial como Secretario del Departamento de Educación; Estado Libre Asociado de Puerto Rico Demandados-Recurridos

Opinión Disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2010

Disiento de la decisión que hoy anuncia este

Tribunal por considerar que la mayoría no ha aplicado

correctamente la normativa sobre el mandamus y cuándo

procede su expedición. Considero que no es un deber

ministerial del Secretario de Educación la exigencia que

recoge la Ley núm. 146 de 10 de agosto de 2000, de

nombrar cierto número de maestros de educación física

para el sistema de educación pública del país. Pero aún

cuando en efecto se tratara de un deber ministerial, no

procedería librar el auto solicitado ante el impacto que

su concesión tendría sobre el interés público. Este

último factor no ha sido sopesado adecuadamente por la

mayoría, a pesar de ser el criterio de mayor importancia

y peso al momento de conceder el auto.

I CC-2005-777 2

El 17 de noviembre de 2003 la Asociación de

Maestros de Puerto Rico (la “Asociación”), en

representación de sus asociados, maestros de educación

física, presentó una petición de mandamus ante el

Tribunal de Primera Instancia en contra del entonces

Secretario de Educación, Hon. César Rey Hernández, en su

carácter oficial. En la demanda instada se alegó que el

Secretario incumplía un deber ministerial establecido en

la ley orgánica del Departamento de Educación (el

Departamento) al no nombrar un maestro de educación

física por cada doscientos cincuenta estudiantes. Se

adujo que el incumplimiento con ese deber ministerial

afectaba los intereses de los demandantes así como del

estudiantado en general.

La petición de mandamus no informaba que se le

hubiese hecho un requerimiento previo al Secretario de

Educación para que cumpliera con su deber ministerial y

de que éste se negara a ello. La demanda no indicaba

además porque no era necesario hacer tal requerimiento.

El 29 de enero de 2004 el Departamento compareció

ante el foro primario y contestó la petición de

mandamus. En su contestación, arguyó que a partir del

2001 se había iniciado un proceso escalonado para llenar

las plazas necesarias para ofrecer la materia de

educación física a tenor con lo dispuesto en la Ley núm.

146 del 10 de agosto de 2000. Se indicó en el escrito

presentado que a ese momento, ya se habían logrado

contratar los servicios de 2,715 profesores en esta

materia. Se señaló, que para cumplir con lo exigido por

la Asociación de Maestros se tendría que contratar 1,000 CC-2005-777 3

maestros adicionales, lo que representaba, en ese

momento, una carga muy onerosa para el Departamento.

Finalmente, se apuntó en la contestación que ya que el

Departamento había cumplido con los requisitos mínimos

de la Ley núm. 146 y, ante la necesidad de administrar

sabiamente sus recursos, era improcedente que se

expidiese el auto de mandamus.

Posteriormente, la Asociación presentó una

solicitud de sentencia sumaria. El Departamento se

opuso reiterándose en que no se había negado a cumplir

con las disposiciones de la Ley núm. 146, sino más bien,

que su situación presupuestaria dificultaba el

reclutamiento adicional de maestros de educación física.

El 15 de octubre de 2004, el foro de instancia dictó

sentencia concediendo el remedio solicitado por la

Asociación. En la sentencia dictada se le ordenó al

Departamento a someter un plan de nombramientos que

tuviese como objetivo cumplir con lo dispuesto en la Ley

núm. 146.

Inconforme, el Departamento de Educación acudió

ante el Tribunal de Apelaciones. Este foro dictó

sentencia revocatoria. El Tribunal de Apelaciones,

basándose en la responsabilidad del Secretario de

Educación de establecer y administrar el presupuesto del

Departamento, además de establecer los términos y

condiciones de cómo se llevará a cabo el reclutamiento

del personal que compondrá el sistema, concluyó que se

trataba de un deber discrecional del Secretario y no

ministerial. En apoyo de su conclusión, dicho foro

indico que “la determinación que haga el Secretario en CC-2005-777 4

cuanto a nombrar los maestros . . . conlleva un análisis

de juicio, evaluativo y programático del presupuesto que

le toca administrar . . . [se trata] de una

determinación que conlleva la discreción administrativa

según la realidad presupuestaria del Departamento.”

Inconforme, la Asociación acudió ante este Foro.

En el día de hoy, este Tribunal revoca al foro

intermedio y dictamina que procedía librar el auto de

mandamus solicitado tal y como lo había resuelto el foro

de instancia. Por considerar desacertada la postura del

Tribunal, disiento del criterio mayoritario.

Como sabemos, el auto de mandamus, por disposición

expresa de ley, es altamente privilegiado y de

naturaleza discrecional. 32 LPRA sec. 3421. Véase,

Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, 168 DPR 443, 454-455

(2006) y casos allí citados. Se expide para ordenar a

una persona o personas naturales, a una corporación o a

un tribunal de inferior jerarquía, a que cumpla o

ejecute un acto que forma parte de sus deberes y

atribuciones, “cuando ese deber no admite discreción en

su ejercicio, sino que es ministerial.” (Escolio

omitido.) D. Rivé Rivera, Recursos Extraordinarios, San

Juan, 2da. Ed., Programa de Educación Jurídica Continua,

Facultad de Derecho de la Universidad Interamericana de

Puerto Rico, 1996, pág. 107. Véase, 32 LPRA. secs.

3422, 3423. Véase también, J. Cuevas Segarra, Tratado

de Derecho Procesal Civil, Tomo II, Publicaciones JTS,

San Juan, pág. 925 ss. Consecuentemente, como asunto de

umbral, hay que determinar si la actuación que se exige, CC-2005-777 5

en este caso del Secretario de Educación, constituye un

deber de naturaleza ministerial. Para ello hay que

preguntarse entonces: ¿qué es un deber ministerial?

Un acto o deber es ministerial, cuando la ley

prescribe y define el deber que tiene que ser cumplido

de forma tal que no le permite al funcionario el

ejercicio de la discreción o juicio sobre si cumple o

cómo cumple con ese deber impuesto. Partido Popular v.

Junta de Elecciones, 62 DPR 745, 749 (1944). Si por el

contrario, el funcionario “tiene alguna discreción para

ejecutar el acto o en la manera de ejecutarlo, entonces

no debe librarse el auto de mandamus….” Pagán v.

Towner, 35 DPR 1, 3 (1926). Para precisar qué

constituye un deber ministerial, se requiere algo más

que la aplicación mecánica de una fórmula inflexible.

En Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 418

(1982) indicamos que la determinación de la existencia

de ese deber ministerial “es una cuestión sujeta a

interpretación judicial que no depende de un juicio a

priori fundado exclusivamente en la letra del estatuto.

Tal determinación ha de surgir del examen y análisis de

todos los elementos útiles a la función interpretativa;

del ‘examen paciente y riguroso que parte de la letra de

la ley y evalúa todos los elementos de juicio

disponibles para así descubrir el verdadero significado

y propósito de la disposición legal’.” Ello supone, a

mi juicio, que no bastará con una lectura aislada de la

disposición legal cuyo cumplimiento se exige.

Por otro lado, y como habíamos indicado, la ley

define al auto de mandamus como privilegiado, lo que CC-2005-777 6

implica que éste no procede como cuestión de derecho

sino que su expedición descansa en la sana discreción

del tribunal. Hemos indicado previamente que la

discreción judicial “no significa poder para actuar en

una forma u otra, haciendo abstracción del resto del

Derecho….” Pueblo v. Sánchez González, 90 DPR 197, 200

(1964). En Pueblo v. Ortega Santiago, 125 DPR 203, 211

(1990) indicamos que el adecuado ejercicio de la

discreción judicial “está inexorable e indefectiblemente

atado al concepto de la razonabilidad.” (Énfasis en

original.) A fin de cuentas, “[d]iscreción es, pues,

una forma de razonabilidad aplicada al discernimiento

judicial para llegar a una conclusión justiciera….”

Ibid.

En Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406 (1994)

identificamos varios factores que deben considerarse al

ponderar si se libra el auto, identificado ya el deber

ministerial. Allí indicamos que entre los factores a

considerar se encuentran: “el posible impacto que éste

pueda tener sobre los intereses públicos que puedan

estar envueltos; el evitar una intromisión indebida en

los procedimientos del poder ejecutivo, y que el auto no

se preste a confusión o perjuicios de los derechos de

terceros.” Noriega v. Hernández Colón, ante, pág. 448.

Sobre el primero de los factores, el impacto sobre el

interés público, señalamos que era “[e]l factor de

mayor importancia y peso.” (Énfasis nuestro.) Ib.

Véase además, Báez Galib v. CEE II, 152 DPR 382, 392

(2000). Véase también, C. Antieau, The Practice of

Extraordinary Remedies, Oceana Publications, Inc., vol. CC-2005-777 7

I, New York, 1987, pág. 303. (“Mandamus is denied when

it is sought to compel performance of an act that would

be contrary to public policy.”) Con lo cual, cuando se

determine que los intereses públicos se perjudicarán si

se libra el auto solicitado, el tribunal debe negar su

expedición. No hay duda que ínsito a nuestra función

judicial, está considerar las repercusiones que sobre la

cosa pública han de tener nuestros dictámenes. De igual

manera, debemos evitar inmiscuirnos, indebidamente, en

procedimientos atinentes al Poder Ejecutivo y

Legislativo.

Dada la naturaleza privilegiada del auto de

mandamus, su concesión debe estar precedida,

necesariamente, por el más sosegado y afinado análisis

de todos los intereses comprendidos en la controversia.

En el caso paradigmático, Dávila v. Superintendente de

Elecciones, 82 DPR 264, 283-284 (1960), lo expresamos de

la siguiente manera:

Para que deba expedirse el auto de mandamus, sin embargo, no es suficiente que el peticionario tenga un derecho claro a lo que solicita y que el demandado tenga la obligación correspondiente de permitir el ejercicio de ese derecho. Se trata de un auto ‘altamente privilegiado’ . . . y los tribunales tienen necesariamente que medir todas las circunstancias concurrentes tanto al determinar si debe o no expedirse el auto como fijar el contenido de la orden, una vez resuelta en la afirmativa. En otras palabras, el remedio no se concede ex debito justitiae y tan pronto se reconoce el derecho del peticionario, sino únicamente cuando el tribunal esté convencido de que se cumplirán propósitos de utilidad social e individual. Para esos fines, es indispensable estimar qué efectos tendrá la orden en el adecuado cumplimiento de las responsabilidades del funcionario afectado por ella y hasta qué punto habrá de beneficiar al solicitante. Procede, en síntesis, establecer el más fino CC-2005-777 8

equilibrio posible entre los diversos intereses en conflicto.

De otra parte, el procedimiento para la expedición

de un mandamus ante el Tribunal de Primera Instancia

está preceptuado en la Regla 55 de las de Procedimiento

Civil, 32 LPRA Ap. II R.55, y nuestra jurisprudencia

interpretativa. En cuanto a los requisitos del

contenido de las alegaciones de una solicitud de

mandamus, hemos exigido que en ésta el peticionario

describa claramente cuál es ese deber ministerial cuyo

cumplimiento se exige así como la fuente legal para el

mismo. También hemos exigido que se alegue en la

petición que se le hizo un requerimiento previo al

demandado de que cumpla con lo que se estima es un deber

ministerial. Véanse, Carro v. Matos, 67 DPR 464 (1947);

Medina v. Fernós Isern, Comisionado, 64 DPR 857 (1945);

Pluguez v. Junta de Retiro, 50 DPR 693 (1936);

Mullenhoffy Korber v. Quiñones, 40 DPR 61 (1903);

Municipio v. American R.R. Co., 30 DPR 895 (1922).

Sobre este requisito, en Negrón v. El

Superintendente de Elecciones, 11 DPR 366 (1906),

indicamos lo siguiente:

Además, está bien establecido por las resoluciones de las más respetables cortes que antes de poder dictarse el auto de mandamus, es preciso que se solicite del funcionario el ejercicio del acto, o de la persona que tiene la obligación de ejercerlo, negándose tal funcionario o persona a cumplir con el deber que le impone la ley. Se concede universalmente que, es la regla general, que es necesaria tal solicitud, y la negativa del demandado para proceda dictar el auto de mandamus. Dicha negativa debe ser, o directamente, o por conducta de la cual puede desprenderse conclusivamente dicha negativa, siendo derecho del demandado que se le dé una oportunidad de hacer o de negarse a hacer lo CC-2005-777 9

que se le exige antes de recurrir a la corte para obligarse a ello. [. . .] Siendo necesario en primer lugar tal requerimiento y negativa, para poder dictarse el auto de mandamus, es preciso que aparezca, mediante las debidas alegaciones en la solicitud, y a menos que aparezca así, la petición es defectuosa de modo fatal. (Énfasis nuestro.)

Negrón v. El Superintendente de Elecciones, ante, pág.

374. En igual sentido, véanse: Zavala v. El Consejo

Ejecutivo, 9 DPR 211 (1905); Morales v. Wilson, 16 DPR

751 (1910); Alemañy v. Registrador, 39 DPR 635 (1929);

Feliciano v. López, 48 DPR 530 (1935); Medina v. Fernós

Isern, ante; Suárez v. Corte, 65 DPR 850 (1946).

Recordemos que el mandamus es un recurso

extraordinario y sólo procede en situaciones

excepcionales. Su concesión inmiscuye al Poder Judicial

en el quehacer diario de la Rama Ejecutiva o la

Legislativa ya que se le va a ordenar a uno de sus

funcionarios que ejecute cierto acto. Ello aconseja

cautela. Nuestra exigencia de que se alegue en la

petición que se ha interpelado al demandado es

manifestación de esa cautela.

Si bien la regla general es que se requiere la

interpelación del demandado antes de considerar una

solicitud de mandamus, hemos elaborado excepciones a

esta norma. Así, cuando se trata de un asunto de

interés público el requerimiento previo es innecesario.

En el pasado, hemos determinado que casos que involucran

asuntos de naturaleza electoral no requieren una

notificación previa por ser éstos casos que involucran

asuntos de alto interés público. E.g., Torres v.

Asamblea Municipal de Guánica, 33 DPR 349 (1924); CC-2005-777 10

Martínez Nadal v. Saldaña, 33 DPR 721 (1924) En

Martínez Nadal v. Saldaña, ante, pág. 736, reconocimos

que “existe una distinción entre los deberes de carácter

público y los deberes de naturaleza particular que

afectan solamente a los derechos de individuos. En

tales casos la misma ley substituye al requerimiento y

la omisión en cumplir el deber requerido es equivalente

a una negativa.” Véase, Medina v. Fernós Isern, ante.

También hemos determinado que es innecesario hacer

un requerimiento previo al demandado cuando se alegue

específicamente en la solicitud de mandamus que hacerlo

sería inútil porque se hubiese denegado. “[C]uando la

actitud del funcionario hacia la cuestión ha sido

oficialmente declarada en tal forma que un requerimiento

que se le hiciera sería inútil e infructuoso, la razón

para la regla de que se haga el requerimiento cesa.”

Medina v. Fernós Isern, ante, pág. 860.

Aunque de ordinario, el craso incumplimiento con el

requisito de interpelación conllevaría la desestimación

de la petición de mandamus, en este caso considero que

excepcionalmente, no se debe desestimar la petición

instada. La parte demandada no ha planteado en ninguna

etapa de los procedimientos que se desestimase el

recurso presentado. Por el contrario, ha centrado su

discusión en la improcedencia de la petición por no

constituir el deber impuesto uno de naturaleza

ministerial. Considero entonces que con su actuación

ha renunciado a este planteamiento. Además, tomando en

cuenta la etapa procesal en que nos encontramos y ante

la posición clara del Departamento de Educación, soy del CC-2005-777 11

criterio que no serviría ningún propósito práctico

desestimar la petición de mandamus.

Pasemos ahora a evaluar las disposiciones de ley

orgánica del Departamento de Educación, con particular

atención a lo dispuesto en la Ley núm. 146 y el alegado

deber ministerial que ésta le impone al Secretario de

A

Sin duda, cualquier análisis sobre el derecho a la

educación en Puerto Rico tiene que partir de la Sección

5 de la Carta de Derechos de la Constitución del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico donde se consagra, como

derecho fundamental de todo ciudadano, el acceso a una

instrucción pública gratuita. Aquí se dispone:

Toda persona tiene derecho a una educación que propenda el pleno desarrollo de su personalidad y el fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que reciban instrucción primaria en escuelas establecidas bajo auspicios no gubernamentales.

Art. II, sec. 5, Constitución del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico. Esta disposición constitucional tiene

como objetivo “definir las aspiraciones colectivas sobre

la educación y crear un sistema de enseñanza pública a

niveles primario y secundario” gratuito, sujeto a la

disponibilidad de los recursos necesarios para su CC-2005-777 12

ejecución. Asoc. Academias y Col. Cristianos v. ELA,

135 DPR 150, 168-169 (1994). Y es que los

constituyentes fueron conscientes de que a pesar de la

necesidad imperiosa de erradicar el analfabetismo que

arropaba al país, el compromiso del Estado de conferirle

plena eficacia al mandato constitucional previamente

transcrito, tenía que estar sujeto a que las

circunstancias económicas de Puerto Rico permitiesen su

realización. 2 Diario de Sesiones de la Convención

Constituyente de Puerto Rico, 1961, págs. 1462-1476.

Para instrumentar las aspiraciones contenidas en el

mandato constitucional, la Asamblea Legislativa aprobó

en 1990 una ley orgánica para el Departamento de

Educación (Ley núm. 68 de 28 de agosto de 1990). Este

estatuto hizo compulsorio en Puerto Rico la enseñanza de

un curso de educación física en todos los grados del

sistema de instrucción pública. Posteriormente, al

aprobarse una nueva ley orgánica para el Departamento de

Educación en 1999, Ley núm. 149 de 15 de julio de 1999

conocida como Ley para el Desarrollo de las Escuelas de

la Comunidad, se dejó fuera el requisito de enseñanza

del curso de educación física. Para remediar tal

omisión, se enmendó la ley orgánica del Departamento

mediante la Ley núm. 146 para reinsertar la educación

física al currículo del Departamento de Educación.

Véase Exposición de Motivos de Ley núm. 146.

Como hemos indicado, la controversia en este caso

gira en torno al alcance de las disposiciones de la Ley

núm. 146 y la responsabilidad que ésta impuso sobre el

Secretario de Educación como resultado de las enmiendas CC-2005-777 13

que introdujo a la ley orgánica del Departamento. Así,

la Ley núm. 146 estableció que la escuela debe ayudar a

sus alumnos a, entre otras cosas, “[a]dquirir conciencia

de la necesidad de desarrollo de una buena condición

física haciendo énfasis en la importancia de ser

saludables, tanto en su dimensión física, como en la

mental y espiritual.” 3 LPRA sec. 143(a). Se reconoció

además, que las escuelas deben asignar salones y

facilidades adecuadas para cursos regulares de educación

física y de bellas artes. 3 LPRA sec. 143g(s). El

Secretario por su parte, incluirá como parte del

currículo básico confeccionado para el sistema de

instrucción pública cursos de educación física. 3 LPRA

sec. 145t(c). Para materializar la enseñanza de la

educación física, integrada como requisito al currículo

básico, la ley dispone:

Las escuelas proveerán a todos sus estudiantes con un mínimo de tres (3) horas semanales de educación física. Se garantizará un maestro de educación física a cada escuela. Para el caso de escuelas con más de doscientos cincuenta (250) estudiantes se nombrarán maestros adicionales por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes o fracción.

3 LPRA sec. 143c-1.

La controversia que nos ocupa en esta ocasión, como

ya indicamos, gira en torno a esta última disposición.

Nuestra tarea consiste en analizar la ley orgánica del

Departamento de Educación en su conjunto para así

calibrar el alcance de las enmiendas que la Ley núm. 146

le introdujo.

B

La Ley núm. 149, ley orgánica del Departamento,

dispuso para un nuevo modelo educativo en nuestro país CC-2005-777 14

con la creación de las llamadas escuelas de la

comunidad. La ley le confiere a las escuelas de la

comunidad autonomía para la toma de decisiones sobre sus

asuntos académicos, fiscales y administrativos dentro de

los límites que la propia ley establece. Ello no

obstante, la ley “no prevé que cada escuela sea un

universo aparte, sin vínculos con las demás y fuera de

la jurisdicción del Departamento.” Exposición de

Motivos de la Ley núm. 149. Todo lo contrario, todas

las escuelas que conforman el sistema de educación

pública están bajo la jurisdicción del Secretario, quien

establece la pauta general impartiéndole coherencia al

sistema educativo como un conjunto. Ibid. Ninguna de

las disposiciones de la ley “menoscaba la autoridad que

la Constitución le otorga al Secretario para dirigir la

educación pública en Puerto Rico.” Ibid. Así, aun

cuando algunas de las funciones administrativas de las

escuelas de la comunidad le hayan sido transferidas del

nivel central, éstas deberán seguir el ordenamiento

normativo que establezca el Secretario de Educación para

el sistema de enseñanza pública en general. Véase, 3

LPRA sec. 143(a)(e) nt.

Como sabemos, el Secretario de Educación,

funcionario de rango constitucional, es la figura

principal en el Departamento de Educación. Es el

oficial llamado por la ley a encauzar “la gestión

educativa del Sistema a través de normas reglamentarias,

de directrices de política pública y de actividades de

planificación, auditoría, fiscalización y evaluación de

los procesos académicos y administrativos de las CC-2005-777 15

escuelas.” 3 LPRA sec. 145e. Entre las

responsabilidades generales que le confiere la ley al

Secretario con respecto a las escuelas se encuentran,

entre otras: “[o]rganizar, dirigir, supervisar y evaluar

las actividades académicas y administrativas del

Departamento”, 3 LPRA sec. 145s; la planificación fiscal

para todo el sistema de educación pública y la

asignación presupuestaria a cada escuela, así como

también la evaluación, auditoría o fiscalización de

cualquier otra actividad que las escuelas desarrollen

dentro del ámbito de la autonomía que la ley les

confiere. 3 LPRA sec. 145f. Además, tiene la

obligación de formular normas de aplicación general a

todas las escuelas, que propicien la coherencia en la

gestión educativa del sistema de enseñanza pública. 3

LPRA sec. 145o.

El Secretario, como director académico del sistema,

deberá establecer un currículo básico para el sistema de

educación “con márgenes de flexibilidad suficiente para

que las escuelas lo adapten a sus necesidades….” 3 LPRA

sec. 145u(c). Aprobará los libros, textos, equipos y

materiales requeridos para la docencia. 3 LPRA sec.

145t(i). Establecerá un plan de desarrollo integral de

cinco (5) años donde se establecen los objetivos a corto

y mediano plazo. Véanse, 3 LPRA secs. 145u, incisos

(a),(b),(c),(e),(m),(n),(p), (w) y (x). Entre otras

cosas, este plan debe proyectar el ofrecimiento de

cursos de educación física al estudiantado así como

ofrecer cursos de moral y ética gubernamental;

desarrollar programas de orientación referente a la CC-2005-777 16

criminalidad, las leyes penales y la seguridad en el

tránsito; crear proyectos de estudios avanzados y velar

por el cumplimiento de los programas de estudiantes con

impedimentos. 3 LPRA sec. 145t(e)-(bb). Para ello,

necesariamente, se le ha provisto al Secretario con

amplio margen de discreción.

En su función de director administrativo del

sistema de educación pública, la ley orgánica provee que

el Secretario debe adoptar la fórmula correspondiente

para determinar el presupuesto de las escuelas que

componen el sistema de educación pública, así como

también el presupuesto del Departamento. 3 LPRA sec.

145u(n). En cuanto a la primera gestión, deberá tomar

en cuenta, discrecionalmente, los siguientes factores,

entre otros: el nivel de ofrecimientos de la

institución, su matrícula, la naturaleza de sus

programas, la antigüedad de la facultad, el estado de

las facilidades físicas. 3 LPRA sec. 145u(a). Además,

el Secretario es el responsable de administrar el

sistema de personal del Departamento, tanto el docente

como el no docente. 3 LPRA sec. 145u(j).

Aquí hay que destacar la importancia de la

confección de un presupuesto en la gestión de una

agencia o un gobierno. Así, hemos señalado en el pasado

que el presupuesto del Estado es “mucho más que una

contabilización de ingresos y gastos desligado de todo

esfuerzo para encauzar la obra de gobierno y lograr

alcanzar determinados fines sociales. Es,

verdaderamente, un plan de acción gubernamental

expresado en términos financieros.” Presidente de la CC-2005-777 17

Cámara v. Gobernador, 167 DPR 149, 176 (2006) (Rodríguez

Rodríguez, J., op. disidente). Don Pedro Muñoz Amato

sostenía que el presupuesto “debe ser el programa que

dirija toda la actividad gubernamental en su función de

orientar los procesos sociales y servir los intereses

del pueblo.” P. Muñoz Amato, Introducción a la

administración pública, teoría general, planificación-

presupuestos, 4ta. Ed., México, Fondo de Cultura

Económica, 1966, pág. 141. Necesariamente, su

confección conlleva el ejercicio de discreción, habida

cuenta de que los recursos disponibles no son ilimitados

por lo que hay que seleccionar qué programas adelantar,

en qué momento y de qué manera, de suerte que se pueda

adelantar el plan de obra trazado. M. Popovich, editor,

Creating High-Performance Government Organizations,

Alliance for Redesigning Government, Jossey-Bass

Publishers, San Francisco, 1998, pág. 129 (“With

limited funds and virtually insatiable demand for

services, public resources must be allocated to meet the

public’s priorities.”)

Para resumir, bajo la Ley núm. 149 es el Secretario

de Educación el llamado a establecer la pauta general y

el ordenamiento normativo que habrá de regir al sistema

de educación pública. Dirige y supervisa todas las

actividades académicas y administrativas del

Departamento de Educación, para lo cual, necesariamente,

debe contar con la discreción necesaria para adelantar

sus objetivos. En ese sentido, no han perdido su

vigencia nuestras expresiones en Hernandez Estrella v.

JASAP, 147 DPR 840, 845 (1999), cuando, al interpretar CC-2005-777 18

la Ley núm. 68, señalamos que el Departamento de

Educación constituye un sistema integrado, dirigido por

el Secretario, quien ejerce las funciones ejecutivas,

administrativas, operacionales, de supervisión y

planificación de su ley orgánica, para lo cual necesita

la flexibilidad necesaria para alcanzar las metas

trazadas. El Secretario de Educación debe tener

discreción para, de forma razonable, orientar los

proyectos y metas que su ley orgánica le impone,

mediante la confección de un presupuesto que refleje su

política pública. Así, el presupuesto de la agencia

sirve para dirigir esa discreción de suerte que se

alcancen los objetivos delineados. Como ya dijimos, la

Ley núm. 146 no opera en un vacío estatutario al margen

de las restantes “obligaciones” que la ley orgánica del

Departamento de Educación impone sobre su Secretario, y

es en ese contexto que hay que interpretarla.

Con ese marco doctrinal de trasfondo, procede

evaluar, con rigor jurídico, la controversia en este

caso.

IV

Conforme indicamos inicialmente, la Asociación de

Maestros arguye que el Secretario de Educación no tiene

discreción para implantar el mandato de la Ley núm. 146.

Insiste que es un deber ministerial de éste nombrar los

maestros de educación física necesarios para que todos

los estudiantes matriculados puedan recibir el curso de

educación física. Nos indica que la educación física

“es fundamental para el desarrollo total del joven

puertorriqueño [y que] determinar que el nombramiento de CC-2005-777 19

los maestros de educación física el cual tiene fuerza de

ley, es discrecional, penaliza al estudiantado

puertorriqueño del beneficio de la política pública

gubernamental de acompañar con igual importancia lo

docente con la buena condición física.”

Por otro lado, el Estado Libre Asociado reconoce en

su alegato la importancia de los cursos de educación

física para el pleno desarrollo del estudiantado.

Argumenta no obstante, que el deber impuesto tiene que

analizarse de forma integral tomando en consideración

todas las prerrogativas y atribuciones que la ley

orgánica del Departamento de Educación le confieren al

Secretario. Indica, que el Secretario tiene discreción

para reclutar el personal adicional tomando en

consideración los fondos con que cuente el Departamento,

por lo que el deber impuesto por la Ley núm. 146 es

discrecional y no ministerial.

El Procurador General nos informa que existen, al

presente, 1,523 escuelas de las cuales, 1,090 pertenecen

al nivel elemental y 433 a los niveles intermedio y

superior. Indica además que existen 2,764 plazas

contratadas con personal docente para ofrecer el curso

de educación física, y que en todas las escuelas

públicas se imparte el curso de educación física.

Sostiene, que a partir del 2001 se llevó a cabo un

proceso escalonado de nombramientos para dar

cumplimiento a la Ley núm. 146 que ha conllevado, entre

2001 a 2003, la creación de 726 plazas adicionales de

maestros de educación pública. Informa, que acceder a

lo solicitado por la Asociación tendrá un impacto CC-2005-777 20

sustancial sobre el presupuesto de la agencia, y exige

del Departamento la creación de cientos de plazas sin

que exista la capacidad organizativa, ni la

infraestructura necesaria, para sostenerlo.

Finalmente, llama la atención a la difícil

situación fiscal por la que atraviesa el Departamento de

Educación y la dificultad práctica que supondría la

contratación de nuevo personal. Nos señala también, que

el historial legislativo de la Ley núm. 146 reflejaba

que con su aprobación, se vislumbraba la inserción de

1,600 maestros de educación física a un costo estimado,

únicamente en nómina, de 32 millones de dólares,

exclusivo de gastos en concepto de materiales,

inversiones a la infraestructura de los planteles, entre

otros. Véase, Comunicación de la Asociación de

Educación Física y Recreación de Puerto Rico, al Hon.

Tomás Bonilla Feliciano, Presidente de la Comisión de

Educación y Cultura de la Cámara de Representantes, 7 de

marzo de 2000, sobre el P. de la C. 2970.

El Estado concluye afirmando que “una

interpretación razonable de las obligaciones del

Secretario en términos del currículo y el gobierno

administrativo del Sistema, le impone una amplia

facultad para flexibilizar los diversos ofrecimientos

del Departamento a los fines de proporcionar el programa

más adecuado a la luz de los fondos disponibles para la

agencia cumplir con sus múltiple obligaciones.” Por lo

que no tan sólo la obligación que recoge la Ley núm. 146

es de carácter discrecional, “sino que intereses CC-2005-777 21

públicos de envergadura exigen la denegación del remedio

extraordinario solicitado….”

V

La inserción de programas de educación física al

currículo escolar contribuye al desarrollo integral de

la niñez. No tan sólo promueven en el niño su

desarrollo físico sino también, apoya la manifestación

del niño como sujeto social, favoreciendo la

comunicación y relación con sus pares a través del

trabajo en equipo y la conformación de grupos. Los

cursos de educación física facilitan que los niños

aprendan a negociar, acordar, respetar y modificar las

reglas que posibilitan la igualdad de oportunidades para

todos. Todo lo cual redunda en un desarrollo más pleno

del individuo además de propiciar una escuela

verdaderamente democrática, de convivencia y de

participación, de cooperación y de solidaridad, de

integración social y pertenencia grupal. Véase A.

Nóbile, G. Fedi, La educación física para la escuela

primaria, Editorial Edilar, México, 2004. La Ley núm.

146 persigue alcanzar estos loables ideales.

Dicho esto, no obstante, hay que reconocer que la

Ley núm. 146 no opera en el vacío sino que establece una

de las múltiples responsabilidades que recaen sobre la

figura del Secretario de Educación, como ya discutimos.

Éste tiene la responsabilidad de adelantar los objetivos

de esta ley, al igual que los restantes establecidos en

la ley orgánica del Departamento. En atención a ello,

es razonable concluir que le corresponde al Secretario CC-2005-777 22

establecer las prioridades del Departamento a la hora de

darle cumplimiento a la multiplicidad de deberes que le

impone su ley orgánica de suerte que pueda alcanzar los

objetivos y metas trazadas. No podemos, razonablemente,

interpretar la Ley núm. 146 como una camisa de fuerza,

rígida e inflexible, que priva al Secretario de toda

discreción para establecer las metas y objetivos del

Departamento en función de los fondos con los que

efectivamente cuenta. Esto no nos parece una

interpretación razonable de la ley orgánica del

Departamento de Educación.

Nuevamente, el Secretario tiene la responsabilidad

de establecer y administrar el presupuesto del

Departamento, así como establecer los términos y

condiciones para el reclutamiento de personal Ello

conlleva, necesariamente, un análisis mesurado, juicioso

y razonable de cómo confeccionar y administrar su

presupuesto. En otras palabras, contempla el ejercicio

de la discreción administrativa de acuerdo con la

realidad presupuestaria del Departamento. En esta

función el Secretario tiene la obligación de administrar

sabiamente los recursos disponibles. Tiene razón el

Tribunal de Apelaciones cuando asevera: “El Secretario

está limitado por la sabiduría de su propio juicio y por

su noción de cuáles son las prioridades presupuestarias.

El deber de nombrar todas las plazas de educación física

conforme lo establece al ley es un deber discrecional y

su omisión no es remediable mediante el recurso de

mandamus.” Adviértase además, que el Departamento ha

cumplido con el mínimo que dispone la ley al nombrar al CC-2005-777 23

menos un maestro de educación física por escuela. En

vista de ello, concluiría que el deber que le impone la

Ley núm. 146 al Secretario de Educación es uno de

naturaleza discrecional por lo que no procedía expedir

el mandamus solicitado.

Finalmente, aún si se tratara de un deber

ministerial tal y como resuelve la mayoría, considero

que su expedición ofende el interés público que es, como

ya vimos, el criterio de mayor peso. Este Tribunal no

vive ajeno a lo que ocurre a nuestro alrededor. Tomamos

conocimiento judicial de que miles de empleados públicos

han sido cesanteados por el gobierno y un número

significativo de ellos en el Departamento de Educación.

Se alega que ello obedece a consideraciones de índole

fiscal y a dificultades presupuestarias que, al momento,

no se han podido conjugar. La mayoría, abstraída de

esta realidad, obliga al Estado a incurrir en lo que

será una erogación millonaria de fondos públicos en el

Departamento de Educación. Habrá que preguntarse

entonces, si para cumplir con la obligación que hoy se

le ha impuesto, el Secretario de Educación tendrá que

despedir a nuevos empleados públicos. Considero pues,

que la mayoría no ha sopesado adecuadamente el criterio

de mayor importancia y peso para conceder un mandamus,

que es, como ya discutimos, el impacto de su concesión

sobre el interés público.

VI

Unas consideraciones finales en cuanto al remedio

que dicta el Tribunal en este caso. CC-2005-777 24

La mayoría, advertida de las repercusiones de su

dictamen, ha procedido a diseñar un remedio sui generis

que transmuta un remedio en ley (“remedy at law”) en uno

en equidad (“remedy in equity”). En otras palabras, se

ha solicitado que se dicte un mandamus y este Tribunal

ha procedido a dictar un injunction. Porque no puedo

estar conforme con esta metamorfosis del remedio,

consigno mi desacuerdo. Me explico.

La mayoría intenta paliar el efecto de su dictamen

posponiendo el cumplimiento con el “deber ministerial

del Secretario”. Para ello, “el Secretario deberá

diseñar un plan [que suponemos es de nombramientos,

aunque no se diga expresamente] que tenga como objetivo

cumplir a cabalidad con el mandato de ley, conforme la

capacidad del Departamento. Una vez iniciado deberá

completarse en un plazo de dos (2) años. Lo primero que

llama la atención es el término seleccionado por el

Tribunal. ¿Qué criterio se utilizó para llegar al

término propuesto? ¿Qué llevó al Tribunal a considerar

que éste era un periodo de tiempo razonable para cumplir

con lo que se determinó es una obligación ministerial?

¿Qué factores, de récord, le permiten al Tribunal

dictaminar el plazo?

Por otro lado, al devolver el caso al foro de

instancia para que el Secretario proceda -–bajo la

supervisión del Tribunal de Primera Instancia-- a

preparar su plan de cumplimiento “conforme a la

capacidad del Departamento”, este Tribunal parece

reconocerle al Secretario de Educación cierta discreción

sobre cómo cumplir con el mandato de ley; mandato, que CC-2005-777 25

previamente ha concluido es uno de carácter ministerial.

Ello plantea, a nuestro juicio, una contradicción que

requiere explicación.

Antes bien, independientemente de lo indicado, no

hay duda de que este remedio que dicta la mayoría, aun

cuando no lo llame así, no es otra cosa que un

injunction. No es ésta la ocasión para disertar sobre

la naturaleza del remedio de mandamus frente a otro

remedio extraordinario importado del derecho común

anglosajón, como lo es el injunction. Si bien

pudiéramos estar de acuerdo o en desacuerdo sobre cuáles

deban ser los requisitos de uno frente a otro, lo cierto

es que la opinión no explica por qué si lo que se ha

solicitado es un mandamus, es necesario emitir un

injunction. Consideramos que en correcta técnica

adjudicativa se debe atender este asunto explicando el

porqué de este mandamus sui generis creado por fíat

judicial.

Ya indicamos que el remedio que ha dictado esta

Curia es un injunction. Mas no cualquier injunction,

sino el que el profesor Owen Fiss ha denominado como un

injunction estructural. Con este tipo de remedio los

tribunales buscan aplicar los mandatos constitucionales

a los problemas creados o generados por un ente

gubernamental. El professor Fiss lo define como: “the

formal medium through which the judiciary seeks to

reorganize ongoing bureaucratic organizations so as to

bring them into conformity with the Constitution.” O.

Fiss, The Allure of Individualism, 78 Iowa L. Rev. 965

(1993). CC-2005-777 26

Una de las características principales de este

remedio es el rol dinámico que asume el juez en este

tipo de litigación, confeccionando un remedio amplio,

abarcador y comprensivo que requiere estrecha

supervisión del tribunal en su implementación y

cumplimiento. El profesor Abram Chayes lo describe de

“‘[P]ublic law litigation’ … was designed to emphasize that in such cases the federal courts … are asked to deal with grievances over the administration of some public or quasi public programs and to vindicate the public policies embodied in the governing statutes or constitutional provisions. As a result, courts are inevitably cast in an affirmative, political --activist … role.” (Énfasis nuestro.) A. Chayes, The Supreme Court, 1981 Term, Foreword:

Public Law Litigation and the Burger Court, 96 Harv. L.

Rev. 4 (1982). El profesor Dobbs se expresa en igual

sentido: “restructuring injunctions are typically

complex and invasive. They are likely to involve the

judge in tasks traditionally considered to be non-

judicial, that is, less about rights and duties and more

about management.” D. Dobbs, Law of Remedies, Damages-

Equity-Restitution, 2nd ed., West Publishing Co., St.

Paul, 1993, sec. 2.9(1), pág. 164.

Consideramos que en este caso, como poco, se

requiere una explicación de por qué la determinación que

toma no inmiscuye impropiamente a la Rama Judicial en

funciones ínsitas a la Rama Ejecutiva, como lo es

diseñar y administrar el presupuesto de una agencia. En

otras palabras, hasta qué punto el remedio dictado por

el Tribunal viola la separación de poderes. CC-2005-777 27

Por los fundamentos antes expuestos, disiento del

criterio mayoritario.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios maestros de Educación Física Certiorari Demandantes-Peticionarios

Hon. César Rey Hernández, PH.D. en su carácter oficial como Secretario del Departamento de Educación; Estado Libre Asociado de Puerto Rico Demandados-Recurridos

Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO.

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2009.

Disiento respetuosamente de la Opinión

mayoritaria por entender que si bien el Secretario

de Educación tiene el deber ministerial de

garantizar un maestro de educación física por cada

escuela del sistema de educación pública y nombrar

maestros adicionales por cada doscientos cincuenta

(250) estudiantes o fracción, la expedición del

recurso de mandamus solicitado no procede en

consideración de los intereses públicos implicados.

I.

El auto de mandamus es uno altamente

privilegiado que se expide por los tribunales a CC-2005-777 2

a nombre del Gobierno de Puerto Rico requiriéndole a una

persona o personas naturales, a una corporación o a un

tribunal judicial de inferior jerarquía el cumplimiento de

algún acto que esté dentro de sus atribuciones o deberes.

32 L.P.R.A. sec. 3421. Por tanto, su concesión descansa en

la discreción del Tribunal.

Éste procede solamente “contra el funcionario a quien

la ley le impone el deber de actuar y quien está en

posición de acatarlo”, García v. Vivas, 67 D.P.R. 835, 838

(1947), a solicitud de la parte beneficiada o interesada

cuando el deber del que se exige cumplimiento es un deber

ministerial y “no hay otro mecanismo en ley para conseguir

dicho remedio”. Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, 168

D.P.R. 443 (2006). En otras palabras, procede “cuando ese

deber no admite discreción en su ejercicio”. D. Rivé

Rivera, Recursos Extraordinarios, 2da. ed., San Juan,

Programa de Educación Jurídica Continua, Facultad de

Derecho de la Universidad Interamericana de Puerto Rico,

1996, pág. 107.

No obstante, hemos señalado que los tribunales tienen

que medir el impacto que éste pueda tener en los intereses

públicos, evitar una posible intromisión indebida en los

procedimientos del Poder Ejecutivo, o si su expedición da

lugar a confusión o a perjuicios de los derechos de

terceros. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406, 448

(1994). A esos efectos, hemos apuntado que “[e]l factor de CC-2005-777 3

mayor importancia y peso es el del posible impacto al

interés público”. Id., pág. 448.

Dentro del marco jurídico antes esbozado, procedemos a

examinar si el Secretario de Educación tiene el deber

ministerial de garantizar un maestro de educación física

por cada escuela del sistema de educación pública y,

particularmente, si éste tiene la obligación de nombrar

maestros adicionales para ofrecer dicha materia por cada

doscientos cincuenta (250) estudiantes o fracción.

La Constitución de Puerto Rico establece que:

Toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que reciban instrucción primaria en escuelas establecidas bajo auspicios no gubernamentales. No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez. (Énfasis suplido). Art. II, Sec. 5, Const. P.R, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 2008, pág. 292. CC-2005-777 4

El derecho a la educación está sujeto a la

disponibilidad de recursos necesarios para su realización.

Asoc. Academias y Col. Cristianos v. E.L.A., 135 D.P.R.

150, 169 (1994).

Por otro lado, y en consecución al mandato

constitucional, el Artículo 1.02 de la Ley Núm. 149 de 15

de julio de 1999, según enmendada, conocida como Ley

Orgánica del Departamento de Educación de Puerto Rico,

establece como parte de sus propósitos que el Sistema de

Educación Pública de Puerto Rico debe ayudar a los alumnos,

inter alia, a “adquirir conciencia de la necesidad de

desarrollo de una buena condición física, haciendo énfasis

en la importancia de ser saludables, tanto en su dimensión

física, como en la mental y espiritual”. Asimismo, para la

consecución de este propósito requiere que se incluya “como

requisito del currículo los cursos de educación física”, 3

L.P.R.A. sec. 145t(c). Cabe apuntar que es para el único

curso que establece, en particular, que:

Las escuelas proveerán a todos sus estudiantes con un mínimo de tres (3) horas semanales de educación física. Se garantizará un maestro de educación física a cada escuela. Para el caso de escuelas con más de doscientos cincuenta (250) estudiantes se nombrarán maestros adicionales por cada doscientos cincuenta (250) estudiantes o fracción. (Énfasis nuestro). Artículo 3.04 de la Ley Núm. 149, supra, 3 L.P.R.A. sec. 144c-1.

Además, el referido estatuto también establece las

responsabilidades, funciones, facultades y obligaciones del CC-2005-777 5

Secretario de Educación, tanto a nivel académico como

administrativo. Éstas incluyen, inter alia, la implantación

de la política pública “con el fin de realizar los

propósitos que la Constitución de Puerto Rico y las secs.

143a a 146f de este título pautan para el Sistema de

Educación Pública”. 3 L.P.R.A. sec. 145s(a). Como parte de

sus obligaciones también establecerá un currículo básico

para el Sistema de Educación Pública que incluirá como

requisito los cursos de educación física y la formulación

de un plan asignando los fondos necesarios para el

establecimiento de los cursos de educación física en todas

las escuelas. 3 L.P.R.A. sec. 145t(c)y(w). Asimismo,

deberá adoptar la fórmula para determinar el presupuesto de

las escuelas, y establecerá las normas relacionadas con la

administración del personal de las escuelas. 3 L.P.R.A.

sec. 145u(a)y(c).

De una lectura de la Ley Núm. 149, supra, se colige de

manera meridiana el especial interés que tiene la Asamblea

Legislativa respecto al ofrecimiento de los cursos de

educación física en el Sistema de Educación Pública. Tal

interés se evidencia en la especificidad señalada en los

propósitos de la Ley, la requerida inclusión de éste en el

currículo escolar como curso primario, la disposición sobre

la cantidad de maestros que deben estar disponibles para

ofrecer tales cursos, así como la asignación de fondos CC-2005-777 6

exigida para lograr estos propósitos. Por tanto,

concluimos que los deberes del Secretario de Educación

respecto a los cursos de educación física no admiten

discreción en su ejercicio. Estamos contestes con la

determinación de la Opinión Mayoritaria respecto a que el

Secretario de Educación tiene el deber ministerial de

ofrecer dicho curso según especificado en la ley. Esto

surge claramente de la disposición estatutaria concernida.

Abarca, además, los recursos humanos, materiales y de

infraestructura para ofrecerlo.

No obstante, es nuestra responsabilidad medir el

impacto que pueda tener en los intereses públicos el

requerirle al Secretario de Educación nombrar todos

aquellos maestros adicionales por cada doscientos cincuenta

(250) estudiantes o fracción faltantes en cada escuela y, a

su vez, obtener todos los demás recursos necesarios para

ofrecer los cursos. Al respecto, el Departamento de

Educación señala, en su comparecencia ante nos, que ha

cumplido con los requisitos mínimos de la ley al tener dos

mil setecientos sesenta y cuatro (2,764) profesionales en

esta materia para un total de mil quinientas veinte y tres

(1,523) escuelas en el Sistema de Educación Pública. Sin

embargo, el Departamento de Educación arguye que la adición

de aproximadamente mil (1,000) maestros más conllevaría un CC-2005-777 7

impacto demasiado oneroso para la agencia en estos

momentos.91 No podemos hacer abstracción de esta situación.

La importancia de que nuestros estudiantes se

beneficien de un curso cabal de educación física y el

interés tan patente de la Asamblea Legislativa de que esto

se logre plenamente son indudables. Aún así, ante la

realidad presupuestaria actual del Estado y particularmente

de dicha agencia,92 la creación de plazas adicionales y

otros recursos que esto conlleva, comporta un impacto

sustancial en el presupuesto de la agencia que sobrepasa

las presentes facilidades del Estado y que puede afectar el

ofrecimiento de otros servicios a la comunidad estudiantil

puertorriqueña que son igualmente preeminentes. El impacto

que pueda tener en los intereses públicos emitir el recurso

de mandamus en el caso de autos impide que podamos avalar

su expedición.

Por los argumentos antes expresados, disiento

respetuosamente de la Opinión Mayoritaria.

Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada

91 Cifras ofrecidas en el Alegato de la parte recurrida el 2 de agosto de 2006. 92 El Departamento de Educación ha operado con un déficit presupuestario por los pasados años que ha afectado, inter alia, el pago de la nómina. Véase, Ley Núm. 98 de 16 de mayo de 2006. Véase, además en relación con la situación presupuestaria del Estado, Exposición de Motivos de la Ley Núm. 3 de 14 de enero de 2009.